从雷州半岛农村的小水陂谈农村小水利的长效发展机制VIP

从雷州半岛农村的小水破 谈农村小水利的长效发展机制 徐雁 ( 珠江水利委员会，广东广州5 1 0 6 1 0 ) 摘要 本文分析了 农村小水利问 题的根源。对建立其长效发展机制提出了个人的见解: 农村小水利应定位为公益性或半公益性事业，不能完全引入市场机制，要根据实际情况， 采用灵活多样形式加强经营管理;政府的职责是引导、扶持、服务和监督，应当将小型农 田水利设施建设纳入会共财政支出范围，加大投入;建议建立县级水行政主管部门、镇政 府和村委会 ( 或用水协会)组成的委员会管理制度。 关键词农村水利长效发展机制政府职责管理制度 1 问题的提出 我国南方的雷州半岛台地受到千百年的流水侵蚀切割后，从高到低逐渐形成很多网状 短小河流和宽度不一的河谷。自西汉以来从中原地区迁到雷州半岛的移民祖先，基本是选 择傍河而居， 逐渐形成一个个的自 然村，每个自 然村只需开垦村前的河谷，然后用竹柴树 桩拦截村头的河水筑成小水破而引水来灌溉之，植以水稻，再加上村后的旱坡地种植红薯 辅之口 粮，风调雨顺之年，生活基本无优。在2 0 世纪 7 0 年代，在政府资助村民出劳出工 的形式下，这些遇洪水即翻、年年都要修筑的柴水破都一个个变成了永久的混凝土水破。 但至今经过了3 0 多年风雨洪流的冲蚀和失修，这些小水破个个都身处残年而危在旦夕， 带病运行， 村民心急如烦却缺钱维修或重建，只好屡求政府但资助无望。 笔者正是从这些 村子之一出来的念水利的大学生，因而特别受到乡亲们的关注和寄托， 每回家乡便被请到 村头察看水肢并求计策，由此引发了本人对农村小水利当前的发展机制提出了质疑。思索 之余，认为农村水利涉及的都是农民群众生产生活中最直接和基础的问题，也是 “ 三农” 最迫切解决的问题之一，它带有普遍性而不能忽视之。 2 农村小水利问题的根源 2 . 1 把农村小水利事业推向市场经济体制的定位存在方向性的偏差 社会主义市场经济体制的目 标经党的十四大确立后，我国又出现了一贯以来的 “ 一窝 蜂”做法，把市场经济当作解决社会经济领域的灵丹妙药。市场经济对于企业的体制改革 是对症下药，可对公益性事业的体制改革并没有考虑到基本国情和公益事业的特点。对公 益性事业改革的主要初衷并非为了改善公益服务而是为了减轻财政负担，以致许多提供最 1 7 9 基本公益服务的公益性事业被市场化， 例如教育、医疗事业。实践证明这些做法已经出现 了偏差，引起了不少社会问题。 农村小水利的体制改革思路也大致如此。2 0 世纪5 0 - 7 0 年代，我国的农村小水利实 行集体管理。那时，所有权与经营管理权一致，工程维护管理较好。农村实行家庭联产承 包责任制后， 随着集体经济的逐步退出， 管理主体出现缺位， 并越来越严重。 于是， 小型 水利工程的可持续利用成为一个普遍而巫须解决的问题。 在社会主义市场经济的东风劲吹下，从 1 9 9 7 年开始，黑龙江、河南、陕西、四川等 省在小型水利工程产权制度改革方面进行了市场化的探索尝试。随后全国各地纷纷先后仿 效，都采取了承包、 租赁、股份合作和组建用水协会等多种形式对农村小型水利设施产权 制度进行了改革，将集体所有的小型水利工程全面推向社会，实行市场化运作管理，把农 村水资源推向了市场。 2 0 0 2 年后农村实施税费改革，取消 “ 两工” 、取消村提留以及实行减免农业税等。其 中取消 “ 两工” ，普遍认为更是给农田水利基本建设雪上加霜。 公益性事业是长期效益和服务性质的，市场经济是短期和讲究盈利的，两者同少异 多。公益性事业用市场经济机制去管理，在理论上行不通，这也从近年来水利体制改革的 实践得到证明;受益范围明确并且受益对象少的，如机井、水窖、蓄水池，可以经营发电 和开展立体种养小水库等有一定直接经济收益的小型水利工程设施，一般可以通过承包、 租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革;但以公益性为主的多数小型水利 设施因直接经济效益差，一般无人承包经营，难以改制。例如雷州半岛所有的小水破，因 几乎是公益性的，至今没有一座能改制或承包成功。 2 . 2 政府对农村水利的长期投人不足 用市场经济思想指导农村小水利，必然造成了政府对农村水利的长期投人不足。长期 以来我国农村小水利的投人主要由国家资助和农民投工投劳 ( “ 两工，) 两部分组成。据粗 略估算， 几十年来， 政府补助约占 农村水利总投人的1 / 3 ， 而农民的 “ 两工”制度年投工 高达 1 0 0 亿工日。但进人2 1 世纪以来， 农田水利建设的投人却逐渐步人全面 “ 断炊”的 境地。据资料统计，农村实行家庭联产承包责任制后，小型农田水利设施的财政资金主要 是 1 9 8 0 年中央财政包干下放的2 3 亿元小型农田水利工程建设补助费 ( 小农水补助费) ， 截至2 0 0 2 年7 月，也只增长到约2 8 . 8 亿元，而且有相当一部分用于基层水利管理单位事 业费补贴、水土保持和重点农村水利工程建设配套， 真正用于小型农田 水利工程建设的资 金微乎其微。2 0 世纪末，为减轻农民负担，国家又取消了 “ 两工”制度，农村小水利的 农民投人部分也随之消失。 3 建立保障农村小水利发展长效机制之我见 “ 三农”问题，越来越受到中央的关注。从 2 0 0 4 年开始，中央1 号文件已经连续三年 锁定 “ 三农”问题。2 0 0 5 年中央 1 号文件要求，及时建立由国家、地方和农民共同负担 的小型农田水利设施建设投人长效机制;2 0 0 6 年中央 1 号文件，党中央、国务院提出要 把加强农业基础设施建设作为当前农业和农村工作的一项中心任务来抓。 如何逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制，从中央到地方，从理论到实 1 8 0 践都做了很多探索。从对家乡农田小水利情况的调查情况出发，本人建议如下。 3 . 1 农村小水利应定位为公益性或半公益性事业， 不能完全引人市场机制 市场经济主要适用于经济领域而不适用于社会公共领域， 这应该是常识。我们向国际 学习市场经济，却没有认真借鉴发达市场经济国家的经验。发达市场经济国家基本的共同 点是，针对不同公益事业的特点，实施分类组织和管理。一般来说，对具有很强公益性、 有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，主要由政府提供。 农田水利设施是以公益性为主导的基础性设施，不适宜全面提倡和建立市场经济体 制。这是因为:其一，我国是一个农业大国，人多地少、水资源短缺、降雨时空分布不 均、水早灾害频繁， 这些基本国情决定了农田水利建设在农业生产和经济社会发展中具有 特别重要的作用; 其二，小型农田水利设施受益范围涉及千家万户，经济效益低， 社会效 益明显， 具有公共性、公益性的特征; 其三，小型农田水利设施的主要服务对象是农业、 农村和农民，是弱势产业和弱势群体，应是公共财政重点扶持的对象;其四4， 我国整体到 了以工补农、以城带乡的发展阶段，应该加大对农业基础设施建设的扶持。 3 . 2 农村小水利应进行分类， 根据实际情况，采用灵活多样形式， 加强经营管理 农村小水利与农民的生产、生活有密切关系，是一项群众性的事业。农村小水利既有 农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病 等除害减灾功能;既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田 作物灌排， 保证国家粮食安全的任务，其性质是多重的，可以被分成具有完全公益性 ( 如 防洪除涝等工程) 、兼有公益性和经营性 ( 如兴利为主的小水库工程) 、完全经营性 ( 如供 水工程)等类型。因此，对于农村小水利的管理体制改革，必须尊重自然规律和经济规 律， 对于不同类型工程，应实行不同管理体制。公益性较强，需要政府扶持，由集体管 理;经营性较强的，可以引人市场机制，由企业或个人管理。农户自 用的微型工程，实行 “ 自 建、自 有、自 管、自 用”体制; 较多农户受益的小型公共水利工程，推行多种形式的 农民用水合作组织管理体制; 经营性的小型农村供水工程按 “ 股份合作制”企业体制运作 等等。 3 . 3 政府应将小型农田水利设施建设纳人公共财政支出范围，加大对农田水利设施投人 可喜的是政府已经觉察到了失误，近几年对农田水利建设机制开始进行重大调整。国 家发改委、 财政部、 水利部、 农业部、国土资源部等部门，2 0 0 6 年初提出我国农田水利 建设的新机制。主要思路是: 以政府安排补助资金为引导，以农民自 愿出资出劳为主体， 以农田水利规划为依托，以加强组织动员为纽带，以加快农田水利管理体制改革为动力， 逐步建立起保障农田 水利建设健康发展的长效机制。 小型农田 水利设施是农业基础设施的重要组成部分， 长期以来主要依靠农民投工投劳 自主建设，历史欠账过多， 标准低，配套差，发展滞后。近几年中央财政推行让公共财政 的阳光普照农村的政策，实施的小型农村水利公益项目和雨水集蓄利用项目 起到了很好的 效果。要从统筹城乡发展、 巩固国家粮食安全基础和维护农村稳定的高度，加大财政对农 田 水利设施建设的扶持力度。将小型农村水利设施纳人公共财政支持的范围，真正做到 “ 民办公助” ，有利于鼓励和引导农民参与小型水利工程的建设和管理。 国家对农村小水利的投人额总是有限的，怎样投人才有效益?怎样发挥农民充当建设 1 8 1 主体的角色，建立起保障农田水利的有效长期机制?要引导对这两方面进行研究和探索。 3 . 4 政府职责是引导、 扶持、 服务、 监督 农村小水利主体 “ 缺位”后，基层政府曾一度 “ 越位”代替 “ 集体” ，政府与农民的 角色 “ 错位” 。农民兴修农田水利， 改变生产和生活条件， 本来是自己要干的事情，可结 果变成政府要农民干，甚至被理解为政府加重农民负担。 农民是农村水利事业的主体。政府不能代替也代替不了农民的意愿。尊重农民意愿， 依靠农民的力量，合作办水利， 是发展农村水利事业的基本原则。政府的职责应是引导、 扶持、服务、监督。政府应抓的工作主要有:第一，研究制定有利于推动农村水利事业发 展的政策和法规;第二，制定农村水利发展规划和指导性计划，做好工程建设前期服务工 作;第三， 做好宣传、组织、引导工作，帮助农民自己组织起来，兴办自己的事业;第 四，提供资金、材料设备等扶持;第五，建立和完善基层技术推广服务体系，提供工程建 设与管理中的技术指导、信息、培训、科普宣传等服务; 第六，对农村水利经营管理等进 行监督，防止政府补助经费、农民集资和收取的水费被截留挪用，防止无偿平调农民投 工，防止垄断公共资源、侵害农民利益等违法情况发生。 3 . 5 建立县级水行政主管部门、镇政府和村委会组成的管理委员会制度的设想 农村小型水利改革要解决的关键问题:一是要解决集体所有的实现形式，即有一种组 织扮演 “ 集体”角色，负起工程 “ 业主”责任，明晰所有权;二是解决已建成工程经营管 理活力的问题，促使工程良性运行。 政府起到引导、扶持、服务、监督作用;农民真正愿意是当家作主;小水利有长效发 展的资金来源这是农村小水利发展的三要素。为此，笔者认为要建立一套有效的管理 机制，要有一种能把行政、技术和民主有机结合的管理模式。这种管理模式应是: 县级水 行政主管部门、 镇政府和村委会 ( 或用水协会)三者组成的管理委员会。 其中， 行政代表 国家，技术代表科学，民主代表农民有参与和有话事的权利。委员会制度意味着所有委员 的地位和权力是基本相称的，解决问题的方式为协调。 管理委员会各级的职能和工作思路设想如下: 县级水行政主管部门: 贯彻宣传国家的方针政策; 监督管理国家对农村小水利资 金的投人和使用;农村小水利的规划和技术管理;就单项农村小水利工程分别和村委 会 ( 或用水协会)签订管理合同。 做好调查规划是前提。要想科学、有序地开展工作， 必须有好的规划来保障。县级水 行政主管部门必须摸清辖区下农田水利设施的情况，首先做好规划工作。目 前工作步骤的 重点，首先要把公益性的和非公益性的水利设施分类;其次要把公益性的水利设施需要国 家的补助资金统计反馈到上级政府;再次根据国家的对农田小水利设施的补助资金数额情 况，制定分步实施计划;最后把国家的补助资金分解落实到各单个农村小水利工程。 签订好管理合同是关键。和各单个农村小水利工程主体分别建立工程管理维护资金账 户， 根据国家的政策双方确定在资金账户中国家补助资金和 农民自 筹资金的比例和使用办 法并签订合约。 管理委员会的事务公开透明化是保证。要让小水利建设主体对各项事务都要心里有底 才能发挥他们的主观能动性。 1 8 2 镇政府的主要职责和工作是起桥梁作用，监督督促辖区下各单个农村小水利工程主体 落实工作，辅助县级水行政主管部门实施上述措施。 村委会或村级用水协会: 筹资筹劳建设和维护小水利工程;管理水资源;和各用水户 签订用水办法和缴纳水费合约 ( 水费用于积累以后的工程维护农村自 筹部分的资金) 。 这里政府的职能主要是引导， 农民是建设主体。其中小水利工程维护的资金要做到政 府把关农民掌握。政府不把关，就会 “ 乱套，; 农民不掌握资金，就不可能体现他们是建 设主体，就不会有积极性。可参考城市个人房屋公积金的做法:在国家补助资金和农民自 筹资金按一定比例组成的小水利工程建设和维护的账户中，农民自筹部分 ( 如每年的水 费)一人账户，国家就自动把相应的补助资金注人账户。这样农民为了能得到