人大版陈振明政策科学第九章.ppt

第九章政策监控,本章要点：政策监督的概念与作用政策监控机制的构成政策监控的功能活动中外政策监控机制的简要比较我国政策监控机制的完善,1.政策监控概述,一、政策监控的含义政策监控是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。政策监控的内涵有如下几点：（）政策监控具有特定的主体；（）政策监控具有特定的客体；（）政策监控表现为一个活动过程；（）政策监控具有目标指向。,二、政策监控的分类1、按照政策监控在政策过程的所处的不同阶段，政策监控可以分为政策制定监控、政策执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。2、根据政策监控的时态分布分类，可分为事前监控、事中监控和事后监控。3、按照政策监控的层次分类，可分为自我监控、逐级监控和越级监控。4、按照政策监控的内容分类，分为目标监控和关键点监控。5、根据政策监控的主题分类，可分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众媒体的政策监控,三、政策监控的作用1、保证政策的合法化2、保证政策的贯彻实施3、实现政策的调整与完善4、促使政策终结,2.政策监控的功能活动,一、政策监督政策监督是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发，对政策系统的运行包括政策的制定、执行、评估及终结活动进行监视和督促的行为。政策监督四个基本条件：1、建立必要的制度、法规，明确职责。2、政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通。3、机构设置保持监督机构的独立性。4、对监督对象有影响权。政策监督的内容：1、对政策制定活动的监督。,我国电信业改革,自改革开放以来，中国电信市场经历了从行政性管理到通过引入竞争、企业重组和调整企业产权结构而逐步实现市场竞争和开放的渐进发展历程。从市场结构调整的手段来看，初期为引入新的电信运营商(英国模式)，但经过这一阶段的市场结构改革(以联通的成立为主要标志)，电信市场充分竞争的局面并没有形成，中国电信依然占有绝对的市场优势，改革并没有达到普遍预期。其后,优化市场结构的手段调整为对主导运营商进行拆分重组(美国模式)，以期通过形成势均力敌的竞争对手，形成有效竞争的市场竞争格局。从1999年到2002年，在三年左右的时间里，原主导企业中国电信经历了两次拆分，第一次是按业务拆分，即将移动业务与固定业务分离，形成中国移动公司和新的中国电信公司；第二次是对固网运营商按地区拆分，即南北拆分，形成新的中国电信公司和中国网通公司。重组的动作之大、速度之快令人瞩目。,2008年-“31”模式，现有的6家运营商将变成“3+1”模式，其中中国联通的CDMA网与GSM网将被拆分，前者并入中国电信，组建为新电信，后者吸纳中国网通成立新联通，铁通则并入中国移动，组成新移动，原有的中国卫通保持不变。由此，重组后将形成新电信、新联通、新移动加上原有的卫通，也就是“31”的格局。手机长途漫游费价格下降听证会在北京召开，此次听证会引起了广大消费者的关注。其实，电信资费偏高的背后是一个体制性问题，这说明中国电信改革存在一些深层次问题。电信企业利用独占网络的特权制定出高资费，损害了公共利益，偏离了“公共原则”。,问题之一，中国电信体制还不适应现代市场经济的要求。中国电信四大运营商都是国有企业或国有控股企业，其高级管理人员几乎都是由政府官员调动过来或由技术人员提拔，没有经过经理人市场的选拔。电信业改革基本上没有触及产权制度的基本格局，仍然是在国有产权框架内的局部调整。问题之二，电信领域的市场机制尚未形成。应该看到，我国电信市场还处于市场化的初始阶段，其显著特征是市场竞争体制尚未形成，价格管理落后，统一大市场并未形成。年才引入了第一家竞争性企业，而且实力悬殊。中国移动一家独大，造成电信市场机制失灵，而且，这种失衡的态势正在扩大。,问题之三，电信业的公共性不足。电信行业属于公用事业，电信资源属于公共资源，电信产业具有准公共性，电信企业的发展目标应该是公平与效率的结合，不能一味追求既得利益而忽视国家利益与公众利益，否则就不能实现公平的信息权。问题之四，运营商应正视外部性。此次听证会提到了手机漫游费的成本不到分。实际上，信息经济的边际成本极低。当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动产生不反映在市场价格中的间接效应时，就存在外部性。按客户数量计，中国移动目前是全球最大的移动电话运营商，拥有超过亿客户，年每月新增客户万。从这一意义上说，电信运营商不能根据成本收益定价，而应考虑网络效应带给它的巨大收益。,问题之五，消除信息不对称现象。电信业是一个技术性较强的行业，与公众相比，电信运营商具有在电信技术、业务成本等方面的信息优势。但同时，应看到电信业属于公共服务行业，因此，其价格的构成应充分透明。举办听证会有助于形成公民参与决策的渠道和机制。问题之六，行业法律框架亟待完善。我国至今没有一部规范行业行为的电信法，只有不透明的内部法规，难以对市场竞争进行有效规范。问题之七，缺乏拥有自主知识产权的电信核心技术。我国电信企业拥有世界一流的网络资源，却不掌握核心技术的知识产权。中国电信技术在很大程度上依赖进口，以信息技术为代表的高新技术产业的外贸依存度高，达左右。问题之八，垄断使电信从业人员的待遇偏高。现在垄断行业平均工资加上社会福利是其他行业的倍。,问题之九，与国外相比，中国电信的服务质量需提高。须知，电信出售的是服务，服务质量关系电信存亡。而长期以来，计划经济体制下的中国电信业不是一个技术服务性行业，却是一个资源垄断性行业。没有将成本、服务规范向广大消费者进行细致说明的习惯，却有依照内部规定制定不合理收费的行为，与国外先进的运营商相比，服务质量有待提高。问题之十，对弱势群体优惠不够。中低收入的用户已构成电信用户的绝大多数。现在电信部门对机关大客户有优惠，有的包月到五块钱，费用很低。应该把优惠给弱势群体，而不应该给强势群体以更大优惠。,2、对政策执行活动的监督。3、对政策评估活动的监督。4、对政策终结的监督。,二、政策控制,1、政策控制的概念政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，为达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程中的偏差的发现与纠正的行为。2、政策控制的分类（1）反馈控制和前馈控制。（2）间接控制和直接控制。,3、政策控制的程序（1）确立标准（2）衡量绩效（3）纠正偏差4、政策控制的循环采取调整行动制定规划观察绩效分析绩效采取调整行动,三、政策调整,、政策调整：在政策评估与监测所获得的有关政策执行的效果的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便达到预期政策效果的一种政策行为。政策调整定义为：在公共政策的实施过程中，根据政策评估和监控所反馈的信息对原有政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分，采取渐进的方式，进行增删、修正和更新。政策调整具有以下三个特点：(1)渐进性(2)局部性(3)动态性,、政策调整的内容。答：问题的重新界定、目标的重新确定、方案的重新拟定，同时包括政策效力、政策主体和客体的调整。或者公共政策调整是对政策系统本身的调整，内容涉及公共政策的各个要素、各个环节、各个方面。主要包括：(1)政策目标调整(2)政策方案调整(3)政策措施调整(4)政策关系调整(5)政策主、客体调整。,、政策调整的原因？,（）客观原因是指社会的政治、经济和文化的发展变化，即政策环境及政策问题酉身的发展变化。（）主观原因是指人们对政策问题、政策方案、政策环境等认识的深化。,、政策调整的作用？（）有利于保障公共政策的科学化。（）有利于保证公共政策的权威性和严肃性。（）有利于保持公共政策的稳定性和连贯性。但是，在不同程度上浪费部分已投入的政策资源；挫伤部分公众的积极性；对公机机构的形象产生负面影响。,、政策调整的功能活动。获取反馈信息；确定调整方案；实施调整。关键的因素在于有一个合理完善的调节机制。/政策调整的一般程序(1)重新界定问题(2)提出调整方案(3)选择调整方案(4)执行调整决定。6、政策调整的形式、程序和原则1）.政策调整的主要形式(1)政策的增删(2)政策的修正(3)政策的更新2）.政策调整的基本原则(1)实事求是原则(2)渐进调适原则(3)追踪反馈原则,3.中外政策监控机制的比较,一、政策监控机制的构成所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。,1.立法机关对政策的监控。立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。立法机关政策监控的活动内容及其方式：（）依靠法律监控公共政策；（）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控；（）通过人事任免来影响和监控公共政策；（）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控；（）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府的政策及其执行情况进行监督。,司法机关对政策的监控。司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。法律包括宪法在内从最广泛的意义来说，也是公共政策的一个组成部分。司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面:（）裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；（）依法裁定公共政策的内容是否合法；（3）依法监督政策的执行是否合法。,不告不理：对未经起诉的事情法院不予受理的诉讼原则。即刑事诉讼必须有公诉人或自诉人起诉，民事诉讼必须有原告人提出诉讼请求，法院才得受理；并在审理中受原告人提出的诉讼请求范围的约束，不审理诉讼请求范围以外的问题。重婚罪属于不告不理，一般由被害人提起刑事自诉。如果被害人放弃自身的权利，重婚者是不会被追究刑事责任的。不告不理说明司法机关的权力具有被动性。司法机关的政策监督具有一定的局限性。,行政机关对政策的监控。由行政机关的实施政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。主要采取两种形式：一是行政管理机关的监控；二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控。,政党系统对政策的监控。政党系统可以简明地划分为执政党和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党。执政党的政策监控大都采用以下几种方式：（1）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定；（2）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施；（3）动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法；（4）制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。它可以动用所控制与影响的力量如社团、新闻媒体等对国家各级机关的部门、工作人员、首脑等进行各种形式的监督。,利益集团对政策的监控。利益集团在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。游说活动是各种有组织的利益集团影响决策的主要方式。利益集团通过它们的种种活动,对公共政策有非常重要的影响。一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。,公众对政策的监控。公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，或者说它体现、表达了公众的利益、愿望与要求。社会舆论这一因素在现代公共政策中的影响是不容忽视的。社会舆论对公共政策的影响因各国国情不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量会大一些；反之，则小一些。,二、西方政策监控机制的若干特点1政策监控的基本依据分权与制衡原则西方政治理论对于权力问题的主要观点是“一切政治权力都必须是有限制的”这一原则，这一原则运用于公共政策过程,就是任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果。公共政策方案的提出、制定、采纳、实施及调整等，都必须照顾到社会有关各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，不能仅仅考虑任何一方的利益，这就使得西方的公共政策的过程由于各方面的参与而成为类似于市场交易的过程。,2社会舆论在政策监控中起着显著作用在西方，新闻自由权是人民主权的一种具体表现。人民可以表达自己的利益、愿望和要求。这一方面表现在由宪法所肯定和保护的选举权中，另一方面则体现在新闻自由之中。大众传媒因为能把公众关心的问题引起全社会的关注，从而推动政府确定议事日程;人民群众、团体、公民、官员等可以通过形成舆论对现行政策的效果和是否符合现实要求或政策方案作出判断，并且在此基础上形成对政策的支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策的制定，也会影响到公共政策的采纳与实施。,3司法审查对公共政策的有效监控司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。根据司法审查学说，联邦法院不仅有权审查联邦行政机关和国会的行为是否违宪，而且有权以州政府的活动违宪为由而宣布其无效。因此，以美国为代表的西方各国的司法机构对公共政策的监控是非常有力的。司法审查制度既有其理论渊源，又有宪法的保障，并且有具体的可操作的规则与程序，有可资借鉴之处。,4中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新自本世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续之中。其中国家的福利政策被公认为是主要原因之一。这种中央政府权力的扩张趋势在欧美各国以不同的形式、在不同的程度上都有所表现，这既使欧美各国中央与地方关系的传统格局产生了重大变化，也使得中央政府有了更多的手段影响和控制地方政府的行动。现在，中央政府掌握了足够的手段来影响、制约地方政府的行动，除财政拨款以外，这种手段还包括指导计划、借款、贷款等方式。由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府的政策就能够顺畅地得到贯彻执行，中央政府对地方政府的国民经济与社会发展、财政收支、福利等公共政策的选择、实施、调整等都有发言权。,三、我国的政策监控机制我国政策监控机制由以下几个方面所组成：权力机关（全国人民代表大会及地方各级人民代表大会）的政策监控、行政机关（国务院和各级人民政府）的政策监控、司法机关的政策监控、中国共产党作为执政党的政策监控、各民主党派及人民团体的政策监控以及来自于人民群众的政策监控。,1人民代表大会的政策监控我国宪法明文规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。我国人大监督的制度与程序大致有以下一些主要内容：第一，听取和审议的“府两院”的工作报告；第二，审查国家计划和预算；第三，质询；第四，调查委员会；第五，罢免。,2政府机关的政策监控这里所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现政策目标、提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主要内容有：（）行政监察。这是我国行政机关内自我监督体系中最强有力的手段，它由专门的国家机关来实施，其机构设置及权力都是由国家立法保障的。（）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。（）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。（）因业务性质而产生的综合性的政策监控。（）专业性的政策监控（主要是指审计监督）。,3司法机关的政策监控司法机关的政策监控是通过运用法律手段来实现的。在我国，主要是指依法查处违反国家政策并构成违法犯罪行为的公务人员和一般公民，由人民法院和人民检察院具体实施。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的工作人员或公民个人形成强有力的制约，以此进行政策监控。,4中国共产党的政策监控我国宪法明文规定，中华人民共和国是工人阶级领导的（通过中国共产党的领导实现的），以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家的性质和党对全国社会生活各个方面的领导和控制，决定了公共政策的基本内容与基本方向，决定了中国共产党在政策监控系统中的特殊地位和作用。中国共产党的政策监控主要采取以下方式：（）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施；（）党纪监督；（）通过党的基层组织实施政策监控；（）通过各种大众传播媒介进行政策监控。,5民主党派对政策的监控在我国，民主党派在我国的政策监控中发挥着重要作用。监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的,以如下方式履行其监控权力：政协全国委员会全体会议、常务委员会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院和地方各政党政领导机关提出建议案，各专门委员会提出的建议或报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评建议，参加中共中央、国务院有关部门、以及地方各级政府部门组织的调查和检查活动。,6人民群众及人民团体的政策监控我国是社会主义国家，人民群众都是国家的主人。人民群众及人民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进行监督，主要采取以下方式：一是通过选举自己的代表，行使对政策的监控权；二是通过大众传媒介表达自己对公共政策态度、意见、建议或批评；三是通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督；四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益，愿望和要求及意见、批评等；五是人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动表达对现行政策的不满或取向。,四、完善我国政策监控机制的若干思考1.在经过了几十年的建设与运行之后，我国已形成了一个较为完善的政策监控机制体系，对公共政策的整个过程进行了有力的监督与控制。2.我国的政策监控机制正处在发展与完善之中，无论在理论上还是在实践上都仍然存在着诸多的不足之处。3.为了解决我国政策监控机制的功能弱化现象，必须采取如下的对策措施：（）建立健全法律体系，用法律规范公共政策的制定、实施、评估及终结等各个环节；（）制定可行的制度程序与具体的实施细则（）提高监控者的素质；（）完善政策监控的辅助手段；（）增加舆论的透明度。,伊朗门事件,美国里根总统,诺思中校,分析上述两个案例，说明美国国会是如何对政府及其政策进行监控的。,案例分析1：我国计划生育政策是如何演变的？相关原理：政策调整的定义，内容，原因、程序案例分析2.国家发改委要求审慎涨价经过30多年的改革，我国绝大部分商品和服务价格已由市场形成，但仍有少数与经济发展和群众生活密切相关的商品和服务价格由政府制定，现阶段由政府定价的只有自来水、天然气、电、成品油等。近期由于市场上许多商品和服务价格上涨，一些地方政府已计划上调与民生密切相关商品的价格。针对这种情况，最近国家发改委紧急采取监管措施，如要求各地价格主管部门立即着手开展规范和降低集贸市场摊位费、超市进场费等相关收费工作;一个月内三次公开要求煤炭行业加强行业自律，稳定市场价格和预期，严格履行合同，不得限制煤炭出省，努力保障煤炭稳定供应，有效解决煤炭价格上涨过快所造成的部分地区煤电偏紧问题。,发改委还表示，将会加快修订价格违法行为行政处罚规定，细化价格违法行为认定标准，加大处罚力度，坚决制止乱涨价行为;制定出台政府制定价格成本监审条例，强化成本审核工作，防止不合理涨价。请回答：(1)试述公共政策监控的概念和内容。(2)以有关政策执行过程监控的论述对本案例做出分析。,案例：自从2008年9月初，陕西、甘肃、宁夏、江苏等地相继发现婴幼儿身体不适送医院诊治，查出多数患儿表现为尿路或者肾结石症状，疑为食用问题奶粉所致。11日，卫生部证实，经调查，高度怀疑三鹿集团旗下的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染；同日，三鹿集团承认奶粉受污染，全部召回8月6日以前产品。经平面媒体和网络媒体的披露而引起政府和社会的广泛关注，特别是引发了广大网民的愤怒和热议。三鹿奶粉事件的爆发导致中国奶粉出口下降了99%，海外市场份额丧失殆尽，严重波及其他食品产品的出口，损害了中国政府的形象和中国制造的信誉。（1）上述材料反映了食品生产安全监管政策过程的哪些问题？（4分）（2）请运用公共政策的有关知识评析监管当局监管政策的目标和执行效果？（8分）（3）你认为中国政府在食品安全监管领域应吸取什么教训?（6分）,答题：（1）反映了食品生产安全监管政策过程存在的主要问题：第一、从政府到企业，从生产者到经营者，从政府领导到专业监管机构存在严重地法制意识淡漠；企业经营诚信不足。食品安全在国内存在严重的政策执行偏差问题。政府监管缺位和越位、错位问题，诸如免检、牌照发放、指定政府所辖营业机构的服务和计量产品等；官商勾结，权力寻租，商业贿赂形成利益集团造成监管名存实亡；宪政结构问题与权力的制约问题。（2分）第二、食品生产源头环节存在的污染问题。我国农产品生产多以农户为单位，全过程质量监控难度大。非法使用违禁药物现象严重；食品生产加工领域问题比较多。突出表现为食品生产企业多、小、散、乱。设备落后、加工卫生条件不足、违禁添加各种添加剂等所谓