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第 6 卷 第 7 期 食 品 安 全 质 量 检 测 学 报 Vol. 6 No. 7 2015 年 7 月 Journal of Food Safety and Quality Jul. , 2015 基金项目: 国家质检总局科技计划项目(2013IK142) Fund: Supported by the Science and Technology Planning Project of General Administration of Quality Supervision, Inspection and Quarantine of the Peoples Republic of China (2013IK142) *通讯作者: 刘环, 研究员, 博士, 主要研究方向为食品安全监控、WTO/SPS 规则、措施及动物疫病检测方法。E-mail: liuhuan *Corresponding author: LIU Huan, Professor, Doctor, Beijing Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau, No, 6, Tianshuiyuan Street, Chaoyang District, Beijing 100026, China. E-mail: liuhuan 澳大利亚食品安全管理机构简介 仇华磊 1, 刘 环2*, 张锡全2, 焦 阳3, 刘 良4, 张 雷2, 张 伟2, 贝 君5 (1. 常州出入境检验检疫局, 常州 213003; 2. 北京出入境检验检疫局, 北京 100026; 3. 国家质检总局标法中心, 北京 100028; 4. 四川出入境检验检疫局, 成都 610041; 5. 中国检验检疫科学研究院, 北京 100123) 摘摘 要要: 澳大利亚作为世界主要的食品农产品生产国和出口国之一, 食品工业是其经济和社会发展的重要组 成部分。通过完善的制度设计, 澳大利亚构建了联邦、州和地方政府多层次的“金字塔”型食品安全监管网络。 联邦统一负责食品标准、食品对外贸易、检验检疫等法律法规制定, 州和地方政府负责辖区内的食品安全管理 事务。2013 年以来澳大利亚联邦政府对食品安全管理机构的职能进行了较大幅度的调整。本文根据澳大利亚 食品安全监管机构的变化, 对其食品安全管理相关机构及相应的职责进行了系统的梳理, 并对其食品安全监 管协调机制进行了分析。本文旨在帮助我国政府部门和企业了解澳大利亚的食品安全监管体系和制度。 关键词关键词: 澳大利亚; 食品安全; 管理机构; 协调机制 Brief introduction of Australian food safety supervision and management system QIU Hua-Lei1, LIU Huan2*, ZHANG Xi-Quan2, JIAO Yang3, LIU Liang4, ZHANG Lei2, ZHANG Wei2, BEI Jun5 (1. Changzhou Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau, Changzhou 213003, China; 2. Beijing Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau, Beijing 100026, China; 3. Research Center for International Inspection and Quarantine Standard and Technical Regulation of AQISQ, Beijing 100028, China; 4. Sichuan Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau, Chengdu 610041, China; 5. Chinese Academy of Inspection and Quarantine, Beijing 100123, China) ABSTRACT: As one of the worlds leading food agricultural producers and exporters, the Australian food industry is an important part of its economic and social development. Australia has constructed the “pyramid” type of food safety regulatory network by the federal government, the state government and the local government. The federal government is responsible for the law-making of food standards, foreign trade, inspection and quarantine. The state government and the local government are responsible for the food safety management affairs within the jurisdiction. Australian federal government had adjusted the responsibilities of food safety management agencies since 2013. According to these changes, this paper focused on the food safety administration organizations and corresponding responsibilities, and also analyzed Australian food safety supervision and coordination mechanisms. This paper would be helpful for Chinese government and enterprises to learn Australian food safety regulatory system. KEY WORDS: Australian; food safety; management agencies; coordination mechanism 2548 食品安全质量检测学报 第 6 卷 1 引 言 食品工业是澳大利亚经济和社会发展的重要组成部 分, 一直占澳大利亚经济总量的 20%左右, 并提供了澳大 利亚 15%的就业岗位。 澳大利亚市场上售卖的水果、 蔬菜、 肉类、蛋和乳制品等 98%由国内生产, 且超过一半的食品 农业产品用于出口。 为了加强澳大利亚食品安全监管, 2013 年以来澳大利亚政府对食品安全管理机构的职能进行了较 大幅度地调整。因此, 了解澳大利亚食品安全管理机构及 其协调机制, 对于加强我国食品安全监管, 促进我国食品 出口具有重要的借鉴意义。 2 主管机构及职责 澳大利亚实行联邦和州分权模式, 联邦和州有各自 的议会、 行政和司法系统。 根据 澳大利亚宪法 (1901), 食 品法律基本由各州自行确定, 并不强制由联邦政府制定。 由于食品法律和标准的不统一, 严重制约了地区间贸易发 展。 20 世纪 8090 年代, 澳大利亚通过联邦与州/区政府协 议, 将食品标准立法权限过渡给联邦政府, 引导食品安全 统一立法, 实现全国食品标准与法规的一致1。联邦统一 负责食品标准、食品对外贸易、检验检疫等法律法规制定, 州和领地政府负责辖区内的食品安全管理事务, 这种模式 与澳大利亚发展外向型食品模式相适应。 联邦食品安全管理机构主要涉及 6 个部门, 包括澳新 食品监管部长级论坛(Australia and New Zealand Ministerial Forum on Food Regulation, The Forum)、澳新食品标准局 (Food Standards Australia New Zealand, FSANZ)、农业部 (Department of Agriculture, DA)、初级产业常务理事会(the Standing Council on Primary Industries, SCoPI)及其常设委 员会(The Primary Industries Standing Committee, PISC)、澳 大 利 亚 农 药 和 兽 药 管 理 局 (Australian Pesticides and Veterinary Medicines Authority, APVMA)、 澳大利亚竞争和 消费者委员会(The Australian Competition and Consumer Commission, ACCC)、 财政部(Department of Finance)。 其主 要职责如下: 2.1 澳新食品监管部长级论坛(The Forum) 2011 年, 澳大利亚政府委员会(COAG)建立了一种新 的行政制度, 其中一条就是原先的澳新食品法规部长理事 会变身为食品立法和治理论坛(Legislative and Governance Forum on Food Regulation)2, 2014 年该论坛改名为澳新食 品监管部长级论坛, 相关职责没有变化。该论坛首要职责 是对内部食品法规政策的发展和食品标准提供政策指导, 具体包括: 为FSANZ制定食品标准提供政策指南; 促进澳 大利亚和新西兰之间的标准协调; 对食品标准的实施进行 监督; 在不同的司法管辖范围促进执法的一致性。论坛成 员由澳大利亚和新西兰政府以及澳大利亚各州和领地部长 (通常是卫生部长)组成, 其他职责相关部门的部长只要被 相应所属地区提名也可参与(如第一产业部、 消费者事务部 等), 这确保了整个食品链的食品法规的完整性。澳大利亚 政府卫生部部长助理是论坛的主席。论坛每年需召开至少 一次见面会。 食 品 法 规 常 务 委 员 会 (Food Regulation Standing Committee, FRSC)作为论坛的小组委员会为论坛提供政策 建议; 协调并确保全国范围内食品标准实施和执行的一致 性, 常务委员会也向论坛提出 FRSC 工作启动、评估和发 展的建议。其成员由澳大利亚和新西兰卫生部长以及澳大 利亚各州、领地的相关高级官员组成。执行小组委员会 (Implementation Sub-Committee, ISC)是 FRSC 的分委员会, 其职责是对跨地区食品法规和标准实施和执行的一致性进 行监督审查, 这种监督审查涵盖国内生产、出口注册企业 生产和进口的食品。 设于澳大利亚卫生部的论坛秘书处(Food Regulation Secretariat)为论坛和小组委员会提供秘书服务。秘书处的 日常运作独立于联邦政府, 并通过下列活动有效保证论坛 及其委员会的正常运转: 组织各类会议包括部长级论坛, FRSC、 ISC 会议以及需要时的电话会议; 协调论坛、 FRSC、 ISC 事务, 为各类成员提供议题文本以及为会议提供记录, 负责对 FSANZ 的反馈。 2.2 澳新食品标准局(FSANZ) 澳新食品标准局是依据 澳大利亚和新西兰食品标准 法 (1991)成立的独立的双边法定机构, 其在澳大利亚堪培 拉、新西兰惠灵顿分别设有办事处, 通过来自澳大利亚和 新西兰食品方面的专家组成的委员会实施管理。 The Forum 为 FSANZ 制定食品标准提供政策指导3。 FSANZ 是制定并管理澳大利亚和新西兰食品标准 法典的双边官方机构。食品标准法典规定了食品中的成 分、加工助剂、着色剂、添加剂、维生素和矿物质的使用。 该法典还包括对一些食品组成的规定, 包括: 乳制品、肉 类、饮料以及对运用食品新技术如基因改良食品的规定。 FSANZ 还对预包装食品和非预包装食品的标签进行规范, 包括须明确标示的强制性警示语和建议语。 在澳大利亚, FSANZ 的职责更加宽泛, 负责制定整个 食品供应链标准, 制定食品生产和加工过程中的卫生标准, 制定食品中的农兽药残留限量, 还负责协调食品监测和食 品召回系统、开展研究和为农业部在进口食品监管中提供 支持。 2.3 农业部(DA) 农业部负责食品农产品监管政策的制定和执行, 为 提高澳大利亚农业、渔业、林业及食品工业的生产力、全 球竞争力和可持续发展服务。在食品方面的主要职责包括 第 7 期 仇华磊, 等: 澳大利亚食品安全管理机构简介 2549 在澳大利亚政府领导下食品产业的发展规划、食品产业政 策和食品监管制度改革。农业部与卫生部、FSANZ 以及各 州和领地政府合作, 为确保建立一个能够保障公众健康安 全, 高效的国内食品监管体系和有国际竞争力的食品工业 体系而共同努力4。 农业部内设涉及食品安全监管的部门有: 动物生物 安全司、植物生物安全司和出口司。动物生物安全司和植 物生物安全司负责制定动植物卫生检疫程序和相关政策5; 决定某种产品是否被允许进入澳大利亚及其附加条件, 并 与国外政府签署检疫双边协议。出口司是负责动植物及动 植物产品出口检疫业务的执行单位, 并负责出口残留监控 工作。农业部还设有总兽医师和总农艺师。该部有 4500 名雇员, 包括机关人员、项目主管、经济学家、肉类检验 员、研究人员、兽医官员等, 分布于澳大利亚本土和海外, 包括首都、各地区和乡村地区的办公室、机场、邮局、港 口、实验室和屠宰场。 农业部内部还设有农业经济资源与科学局(ABARES), 通过数据统计、研究和分析为农业政策决策提供专业的、 独立的建议6。农业部另设有一些法定或非法定咨询机构, 这些委员会对其工作和政策提供建议和监督, 委员会成员 包括利益相关方和专家7,8。如成立于 2010 年 1 月的生物 安全咨询委员会, 其职责是为澳大利亚整个生物安全领域 包括生物安全监管机构运行情况提供独立建议9,10。 2.4 初级产业常务理事会(SCoPI)及其常设委员会 (PISC) 2011 年 2 月澳大利亚成立了初级产业常务理事会 (SCoPI), 该委员会由原自然资源部长理事会(NRMMC) 和初级产业部长理事会(PIMC)职能组合而成。SCoPI 作 为高端论坛主要致力于: 国家生物安全体系的改革; 农 林渔业等产业的健康可持续发展; 跨辖区食品安全管理 的协调5,11。 初级产业常务理事会常设委员会(PISC)主要通过合 作与协调达到 SCoPI 预定的目标12。其工作主要有: 指导 下设委员会工作的开展; 协调成员间工作以及为 SCoPI 活 动的开展提供建议。PISC 的成员包括澳大利亚、澳大利亚 各州和领地以及新西兰政府机构中第一产业政策制定机 构。 主席为澳大利亚农业部长, 秘书处也设在农业部, 每年 至少召开一次会议。下设生物安全、生产力和监管改革、 研究和发展局(R 对已有的和新增的食品企业的产品实施审核 和例行监测; 完成对企业投诉的调查; 对企业进行食品安 全普查。 卫生部(Department of Health)主要职责包括食源性 疾病监测、流行病调查和食源性疾病共同应对、制订营养 政策和健康促进行动计划。 在维多利亚州, 由维多利亚健康事务局食品部、维多 利亚乳品局(DFSV)、农渔产品安全局(PrimeSafe)以及地方 政府委员会等共同管理食品, 4 机构分别独立20。 在 南 澳 大 利 亚 州 , 由 南 澳 大 利 亚 州 的 农 业 局 (PIRSA)、 卫生局食品部以及地方政府委员会等共同管理食 品, 其中南澳大利亚州的农业局下辖 2 个重要机构即南澳 大利亚奶品局(Dairy Authority of SA)及肉品卫生局(Meat Hygieneunit), 所以南澳大利亚州也相当于有 4 个机构管理 食品19。 3 澳大利亚食品安全协调机制 由于澳大利亚实行联邦和州分权模式, 联邦和州有 各自的议会、行政和司法系统, 食品法律基本由各州自行 确定21。因此澳大利亚食品安全管理体制呈现多元化的特 色, 而且食品安全监管牵头的部门各不相同。如昆士兰和 新南威尔士州是食品管理局, 南澳洲、维多利亚和塔斯马 尼亚州是乳品局22。但总的说来, 澳大利亚联邦政府和州/ 领地议会负责食品安全法律制定, 州/领地政府和地方市 政府负责法律的执行: 州政府负责乳制品、肉制品等高风 险食品的监管, 地方市政府负责其他食品和零售业食品监 管, 遇有交叉管理的食品由州政府和地方政府双方明确责 任并签订备忘录, 由双方共同负责, 但二者有明确的分工, 从而形成联邦政府州政府地方政府“金字塔”型食品安 全监管结构23。 对于进口食品, 主要由农业部及隶属于农业部的口 岸部门进行检疫和检验, 检疫是根据农业部的风险评估要 求进行, 检验是通过运行进口食品检验计划(IFIS)实施, 该 计划是根据澳新食品标准局提供的公共卫生水平的风险评 估建议而制定; 同时, 州和地方食品监管部门对市面上流 通的进口食品进行监管。 4 总 结 澳大利亚的食品安全监管体系是世界最好体系之一, 特别是其较早地将风险评估实践于进口食品农产品监管。 经过多年的逐渐演化, 澳大利亚政府形成了联邦政府州 政府地方政府“金字塔”型食品安全监管体系, 该体系对 食品领域市场的有效运作和消费者的安全保障有很好的促 进作用, 对于调整完善我国食品安全监管体系具有很好的 借鉴意义。 参考文献 1 肖平辉. 澳大利亚食品安全管理历史演进J. 太平洋学报, 2007, (4): 57-70. 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About research and development corporations EB/OL. (2014-09-19)..au/agriculture-food/innovation/re search_and_development_corporations_and_companies, 2014-10-09. 9 AGRICULTURE. About our biosecurity system EB/OL. (2014-9-30). .au/ba/about, 2014-10-09. 10 AGRICULTURE. Biosecurity Advisory Council EB/OL. (2014-09-16). .au/biosecurity-advisory-council, 2014-10-09. 11 The Council of Australian Governments. About COAG EB/OL. (2013-12-10). .au/about_coag, 2014-07-09. 12 Standing Council on Primary Industries. About SCoPI EB/OL. (2014-02-12). .au/Pages/default.aspx, 2014-07-09. 13 APVMA. About the apvma EB/OL. (2013-10-01). .au/ node/1063, 2014-07-09. 14 The Australian Competition and Consumer Commission. About the ACCC EB/OL. (2013-10-10). .au/about-us, 2014-07-09. 15 Animal Health Australia. About the animal health Australia EB/OL. (2013-11-10). .au/about-us/, 2014-07-09. 16 Plant Health Australia. About the plant health Australia EB/OL. 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