建立行政法院制度研究.doc

建立行政法院制度研究 建立行政法院制度研究 摘要行政法院制度源于法国、德国逐渐形成了完善的行政审判制度由于实效效果较为理想西方其他大陆法系的国家也都纷纷效仿法 英美法系国家也有向大陆法系学习之意建立了行政裁判所(英国)和独立管理机构(美国) 分析建立行政法院的理论支撑和现实条件结合我国目前行政纠纷解决制度不完善、解决效益不高等情形部分学者也主张建立行政法院制度的 关键词行政法院行政诉讼司法独立 我国行政诉讼制度从行政诉讼法正式生效算起也有二十余年了 行政诉讼作为我国国家制度中唯一直接以法律手段控制国家权力的制度在现实中呈现出诸多缺陷之处 面对现状学者潜心专研别国行政审判制度试图从他人实践经验中获得解决我国行政审判的根本方法 建立行政法院的设想就此被提出并逐渐被学者接受本文在前人的研究基础上就借鉴法德国制度精髓理论分析和实践讨论论证我国可以并且应该建立行政法院健全行政审判制度实现司法权对行政权的有效监督 一、法德两国的行政法院制度之比较 法国是最早建立行政法院的国家其主要特点是第一在审判组织设置上行政法院和普通法院两大系统互不隶属前者审理行政案件后者审理普通案件民事和刑事案件 第二法国行政法院审理行政案件在法律适用上奉行以适用行政法特别法为原则适用普通法为例外 法国行政法院在人事管理上强调法官对解决复杂的行政纠纷和争议的专业性要求行政法官一般必须具备行政管理的专业背景保证其对行政职业的充分认识以达到对行政争议有效合理科学的解决 德国行政法与制度深受法国的影响但是在建立行政法院时也作了本土化的改革产生出一些差异的地方 与法国及其他国家相比德国的行政审判制度主要有以下特点： 1.行政法院非行政化 德国的司法系统由宪法法院和普通法院两大类组成而普通法院又包括一般法院、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院 所以德国的行政法院是普通法院中的一种属于司法机关而不是行政机关 2.实行审级不封顶 德国的行政法院分为三级初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院 初等行政法院是基层行政法院只作为一审法院而存在而高等行政法院和联邦行政法院既有初审管辖权又有上诉管辖权 德国行政审判的审级比较特殊实行不封顶原则当事人如果不服下级法院的判决可向上一级法院上诉直至最高级为止 3.行政法院的受案范围较宽 在德国与行政法院并列的有一般法院、劳动法院、财政法院和社会法院此外还有宪法法院 因此行政诉讼范围的确定既要划清行政案件同一般民、刑事案件的界限又要划清行政案件同宪法案件的界限 根据德国基本法、行政法院法和其他有关法律的规定凡是控告行政机关违法或向其主张权利的都属于行政诉讼的受案范围 行政赔偿案件由普通法院管辖适用民事诉讼程序 法、德两国的行政法院制度虽存在以上诸多不同之处但是实践证明这两种行政法院制度均有其优势在我国试图建立行政法院之际有必要对两种制度进行比较研究取其精华去其糟粕 二、对建立行政法院的理论争议 就行政法院制度能否成为我国行政审判制度的改革方向行政法学界有两种观点反对派认为行政法院制度在我国没有可行性 支持派认为行政法院制度是我国行政改革的切实可行的正确方向 反对派的观点是： 1.法律制度的移植不易成活无论是法国行政法院模式还是德国行政法院模式它们制度的建立都依附于本国特定的法律理念、法律传统以及历史事件的偶然性 我国不仅没有三权分立的理论支撑和制度设计更不可能出现法国当时的政治环境 何况我国目前的体制下司法权与行政权相比更是处于下风 建立行政法院制度要求以公正独立的司法理念作为后盾显然我国的法治土壤无法培植出行政法院制度 2.行政权强大长期以来我国行政权受到过去封建行政与司法合一以及行政权独大的影响在现实社会中行政权强大司法机关无法与之抗衡 再者本就弱小的司法权从中把行政司法权分离出来单独设立行政法院势必会使司法权在国家权力体系中的地位又降一级更无法实现制约与监督行政权 3.改革成本高重新设置一个相对独立的行政法院系统必然要为法院的日常管理和运作基础设施设备法院和工作人员的工资福利里等准备大量的经费 再者行政案件数量不多案件的审理也尚未专业到普通法院的法官难以审理的地步大费周章的建立行政法院系统收效不高 支持派的观点是： 1.我国本土并不排斥行政法院制度清末改良派就曾研究论证对行政诉讼是否采取行政法院二元司法体制北洋政府时期南京国民政府时期均设立了行政法院法律法规、系统设备及行政法院制度也较为完善 我国在制定行政诉讼制度时也曾就行政法院制进行过讨论虽最后并未通过但是可以看出行政法院制的构想不是当下才有更不是心血来潮 2.行政法院具有现实作用我国行政诉讼的诸多弊病从根本上说都是因为司法不独立司法严重依附于行政司法无法摆脱行政的强势干预 行政法院的独立设置不仅会受到社会民众的广泛关注与重视也在一定程度上能克制行政官员(尤其是领导干部)对法院与法官的干预还会增强行政法院自身的权威从而赢得民众的信任 3.设立行政法院推进司法改革在司法改革的大背景下先从行政审判体制从手不失为推进司法改革的策略突破口 全面落实依法行政建立行政法院提高了行政合法性以行政合法带动整个法院系统的独立改革从而实现司法改革的目标 三、我国构建行政法院的可行条件1.经济条件前文提到担心经济问题无法满足我国的行政体制大改革 但是近些年我国经济迅猛发展GDP不断增长财政收入也节节攀升这为行政法院的建立和有效运行提供了长足的保障 2.行政改革的迫切要求社会主义法治不断发展人民群众的现代法治意识不断增强对自身权利的保护认识日益强烈对法院的定纷止争的需求普遍提高面对强大的行政权力拿起法律武器捍卫自己的意识开始深入人心 在如此环境下独立设立行政法院容易得到民众的接受和认同 3.理论实践条件行政法学不论是理论界还是实务界在二十余年的发展和研究过程中都积累了丰富的理论成果和实践经验对行政法的核心价值有了深刻的认识 在对行政法院制度的建设过程中这些理论实践经验成为论证我国设立 行政法院制的有力理论支撑 4.制度条件我国实属大陆法系国家而行政法院制度在大陆法系国家发展的较为成熟已成为通用的行政诉讼模式并如前文所说我国近代就有行政法院式的诉讼体制说明我国有建立行政法院的制度土壤 宪法第124条第一款“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院 ”人民法院组织法第2条第一款第二项“军事法院等专门人民法院”都有关于“专门人民法院”的明确规定 这就为设立行政法院留有足够的设立空间和制度保障 四、行政法院制度预设 第一部分就法、德两国的行政法院制度作了一下比较研究在吸取两者的有点基础上对我国行政法院做一下制度设计 1.行政法院是专门法院在现行宪法下设置的行政法院应属于专门法院是最高行政法院内设性法院 最高行政法院即是行政案件的最高审级又是最高人民法院的组成部分 在行政纠纷领域最高人民法院对最高行政法院的判决予以尊重不得过问 地方的行政法院与普通人民法院没有业务和人事上的关系建立一种类似于德国的行政法院 2.行政法院的三级二审制行政法院的组织系统分为最高行政法院、高级行政法院和中等行政法院三级 之所以没有采取与现行的四级法院体制是因为：一是要有意提高行政法院的审理级别有助于排除地方行政机关对行政案件的不良干预;二是提高审级要求保障行政法官的专业性 3.行政法院的设立与行政管辖区域分离跟民事案件和刑事案件相比行政案件可谓是极少的若按照行政区域按级设立行政法院可能会造成法律资源的浪费 以目前的状况来看可以根据经济发展和人口分布的综合情况并秉承方便诉讼的原则在相邻的两三个省、自治区或者直辖市设立高等法院全国共设立10个左右;在相邻的几个设去的市、自治州、地区等设立中等法院全国共设100个左右 具体的设立规模还要在进行必要考察的基础上综合分析、科学分配 4.法官的任免行政法院是专门法院是一种从上到下的垂直管理模式最高行政法院隶属于最高人民法院其院长、付院长以及行政法官应均有全国人民代表大会及其常委会产生受其监督 这样可以保证行政法院和行政法院的地位和级别需要 高级行政法院和中级行政法院的人事任免应由上一级行政法院负责考察具体是：高级行政法院的院长和法官的任免由最高行政法院院长负责提名中级行政法官由高级行政法院院长负责提名由全国人民代表大会常委设专门机构考核考核结构交予同级人民代表大会常委会表决通过 5.行政法院的内部设置借鉴法国行政法院的设置模式可以考虑设置普通行政法庭与特别行政法庭 如根据实际受理案件的性质和数量设立一下特别行政法庭：交通管理庭、工商管理庭、财政征收庭、拆迁补偿庭等 这种模式是针对行政权的不断扩张行政管理分工的不断细化、专业化应对方法 6.法院经费管理为了确保行政法院的独立性在财政方面行政法院的经费应独立于地方政府财政由中央财政部门单独立项并由中央财政同一负担和管理 行政法院的财政预算可以采取逐级上报式由最高行政法院将各级行政法院的预算集中制作审计表向国务院财政部门提交待全国人民代表大会及其常委会审查通过向全国各级行政法院拨付 以上行政法院制度的预设只是就核心、重大方面做了设计如受案范围、审判程序、证据责任及证明标准等具体规则还需进一步研究讨论制定符合我国行政环境的行政诉讼法律规则 五、结语 二十多年的行政诉讼实践折射出来了众多问题也为我国进行行政诉讼改革指明了方向 建设行政法院制度将是行政诉讼改革的重大突破带动司法改革走向光明之路使我国司法制度实现真正的司法独立、司法公正制约行政权力和保障人民合法权益的功能 参考文献： 1王名扬.法国行政法.北京：中国政法大学出版社.1988. 2高树德.设立行政法院应该是最佳选择.张步洪(编著).中国行政法前沿问题报告.北京：中国法制出版社.1999. 3马怀德(主编).行政诉讼原理.北京：法律出版社.XX. 4陈有西.我国行政法院设置及相