行政公益诉讼.doc

_行政公益诉讼初认识摘要 随着社会法治的不断进步，我国法律制度日益完善，行政公益诉讼日益成为社会关注的焦点，迫切希望建立完善的行政公益诉讼制度的呼声越来越高，行政公益诉讼在我国仍然处于起步阶段，一系列的问题也随之而来，关于构建行政公益诉讼制度方面出现了各种各样的声音。本文将从行政公益诉讼的特点、范围、原告资格等问题出发，简单谈谈对行政公益诉讼的初步认识以及对我国行政公益诉讼的憧憬。关键词 公益诉讼 行政公益诉讼 原告资格近年来，社会上频频出现个人为了公共利益大义诉讼的壮举，如乔占祥诉铁道部春运火车票涨价案;严正学诉台州市椒江区文化局不作为案;金奎喜诉杭州市规划局不作为案；还有前段时间最新出现的郑州市民诉政府不作为案等。这些诉讼终因原告的不适格及没有相应的法律依据而寡淡落幕。然而“公益诉讼”却悄然走进公众视野，成为司法界的热门话题。这类诉讼的出现，是社会进步的显著标志，它表明了人们法律意识与权利意识的增强。新的热点问题的出现，意味着必须要有新的制度出现来适应解决问题的需要，构建合理的行政公益诉讼制度成为我国发展的应然趋势。一、公益诉讼与行政公益诉讼在我国现行的法律体制下，公益诉讼并不是一个明确的法规范术语，法律规范对公益诉讼没有明确的界定。有一点却是毋庸置疑的，公益诉讼必须具有公益性，这里的公益性并不是简单地涉及到公共利益或者他人的利益，具体体现在以下三个方面：其一，公益诉讼是指为了维护国家利益、社会公共利益或者他人的利益而提起的诉讼；其二，公益诉讼是针对并未直接侵害起诉人合法权益或者不具有侵害可能性的行为提起的诉讼；其三，公益诉讼的原告一般不必承担诉讼的结果。行政公益诉讼也应当满足上述条件。公益诉讼起源于罗马法时期，随着商品经济的发展，商品与商品交换日益复杂，产生的争端也日益增多，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，因此出现了个人以私益受到侵害提起诉讼，导致大多数人的利益得到保护，这是公益诉讼的最早雏形。2011年10月全国人大常委会初次审议并通过的中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）增加1条作为第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这是我国民诉法第一次写入有关公益诉讼的条款。不难看出，公益诉讼最早出现在民事诉讼中，继而发展到刑事诉讼中，近年来，随着社会发展的复杂化，行政公益诉讼开始出现在人们的视野中。那么，行政公益诉讼到底如何定义呢？行政公益诉讼只是一个学术名字，并没有既定的法律概念。笔者认为行政公益诉讼仍属于行政诉讼的范畴，而行政诉讼是特定的行政相对人基于个人权益针对违法或不当行政行为提起的一般行政诉讼，该行政行为与行政相对人有着直接的利害关系，行政相对人需要对行政诉讼的后果承担责任。行政公益诉讼则稍有不同，尤其是启动诉讼程序的原告方面。行政公益诉讼的原告不必与被诉的行政行为有直接的利害关系，与被诉行政行为有间接利害关系或没有任何利害关系的人根据法律的规定仍可以享有行政公益诉讼的原告资格，这是行政公益诉讼的最鲜明的特征。就我国现状而言，至今为止，行政公益诉讼没有确定统一的定义，学术界也是众说纷纭，成百家争鸣、百花齐放的状态。笔者比较认可张晓玲教授的观点，即“所谓行政公益诉讼,是指根据法律的规定享有起诉资格的当事人,基于维护公共利益的目的,对违法或不当侵犯公共利益的行政行为,提起行政诉讼的活动。”这里强调的是起诉人的原告资格和起诉人的诉讼目的,至于原告与被诉行政行为是否有利害关系,不是行政公益诉讼必须考虑的因素。即使当事人与被诉的行政行为有直接利害关系,他同样可以享有行政公益诉讼的原告资格。基于行政公益诉讼的目的功能来讲，广义上的行政诉讼也能够称之为“行政公益诉讼”，因为行政诉讼具有御前功能，通过启动诉讼程序达到对行政机关的监督责任，从这一层面来讲，行政相对人因私益而提起的行政诉讼是对行政机关的一种监督方式，从而避免行政机关因类似的不当行政行为侵犯公民的合法权益，实现了保障社会群体的公共利益，而公共利益的实现客观上也就保护了相对人的利益。例如，乔占祥诉铁道部旅客列车票价上浮行政行为侵害其合法权益案，被称为典型的公益诉讼案，其实质仍然为普通的行政诉讼案件，因为他是基于其个人利益受到侵害而提起的诉讼，并非是处于保护社会公共利益不受行政机关的违法或不当行政行为的侵害而提起的诉讼。但是，这一诉讼之所以被称为典型的公益诉讼是因为他虽然是基于保护个人私益而提起的诉讼，却仍对社会群体的合法权益同样起到了保护作用。据此，可以将行政公益诉讼分为直接行政公益诉讼和间接行政公益诉讼，从广义上讲，每一个行政诉讼案件都具有公益性，即便提起诉讼的人是个体私益受到行政主体的违法或不当行政行为侵害的行政相对人。本文中论述的主要是直接行政公益诉讼，即由没有直接利害关系的第三人出于保护国家利益、社会公共利益、他人的利益，针对行政主体的违法或不当行政行为提起的诉讼。二、行政公益诉讼的特点虽然行政公益诉讼扔属于行政诉讼的范畴，但是它与普通的行政诉讼仍然有一定的区别。1.行政诉讼要求起诉人与案件有直接利害关系 ，是法律关系的当事人，而行政公益诉讼则不要求有直接的利害关系，不要求是法律关系的当事人，可以是第三人出于保护社会公共利益或者监督行政机关的行政行为而提起的诉讼；2.行政诉讼的结果是由当事人来承担的，即由原告、被告双方或者第三人来承担，而行政公益诉讼的原告一般不局限于必须承担诉讼的结果的范围，当起诉人与案件本身没有直接的利害关系时，起诉人可以不承担诉讼结果；3.行政诉讼是为了自己的利益提起的诉讼，而行政公益诉讼则是为了国家利益、社会公共利益或者他人的利益提起的诉讼，由于行政主体的违法或不当行政行为侵害了国家利益、社会公共利益或他人的利益，受害人却无法或无力提起诉讼时，由第三人提起的行政诉讼。三、行政公益诉讼的范围行政公益诉讼是第三人针对行政主体的违法或不当行政行为侵害了国家利益、社会公共利益、他人的利益而提起的诉讼，目的是保护国家利益和社会公共利益。那么哪些类型的行政诉讼是行政公益诉讼呢？首先，行政公益诉讼虽然是由没有直接利害关系的第三人出于保护社会公共利益，针对行政主体的违法或不当行政行为提起的诉讼，这并不意味着所有侵害到国家利益、社会公共利益的违法或不当行政行为都应当由没有直接利益关系的第三人提起诉讼。行政公益诉讼属于行政诉讼的范畴，其基本的条件、程序应当满足行政诉讼法的要求。如我国行政诉讼法第二章第十三条关于行政诉讼受案范围的规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律机关规定由行政机关最终裁决的行为。”因此，行政公益诉讼应当在法律条件允许的范围内提起，而不是任意的案件都能以行政公益诉讼的方式提起，行政公益诉讼超越了行政诉讼的范畴，则不能再简单地称之为行政公益诉讼了。其次，从我国行政诉讼实践来看,被诉行政行为的范围非常有限, 抽象行政行为被一律排除在司法审查之外，只限于具体行政行为,并且有权提起诉讼的也只能是与被诉具体行政行为有法律上直接利害关系的人，行政公益诉讼由与被诉具体行政行为没有直接利害关系的第三人提起，对于现行的行政诉讼法来说已经是一种改变，制度的改革应当循序渐进，不应一蹴而就。因此，行政公益诉讼首先应当在具体行政行为的范围内提起，行政公益诉讼的被诉对象不仅仅局限于侵害人身权利和财产权利的具体行政行为，应当是包括除法律明确规定不进入司法审查程序的一切行政行为。例如，环境保护、知识产权等公益领域。随着法制建设的不断推进，一定的抽象行政行为也将会纳入行政诉讼的范围，但就目前而言，行政公益诉讼的范围应当符合行政诉讼法的基本要求。四、行政公益诉讼的原告资格关于行政公益诉讼原告资格的取得，并非任何人都可以就损害公共利益的行政行为提起行政公益诉讼,提起此类诉讼的原告必须具有一定的起诉资格。换句话说,享有原告资格是提起行政公益诉讼的前提。行政公益诉讼是第三人针对行政主体的违法或不当行政行为侵害了国家利益、社会公共利益、他人的利益而提起的诉讼，目的是保护国家利益和社会公共利益，对于没有直接利害关系的第三人有哪些具体的要求和限制，是行政公益诉讼的核心问题。根据时下的学说理论，有权提起公益诉讼的主要有以下三类主体：公益组织，检察机关，公民个人。对于公益组织作为行政公益诉讼的原告，可能更容易让人接受。在我国当前的法律体制中，公益组织扮演着重要角色，尤其在民事公益诉讼中，诸如消费者保护协会、行业协会、宗教组织和慈善机构等公益组织起到了重要作用。公益组织作为行政公益诉讼的原告同普通公民相比具有更多的优势:首先,公益组织有条件整合其成员或一定范围内的公众的意愿和利益,能够代表整体的公共利益,而公民由于其个人能力、精力及知识等方面的限制,即使他有强烈的公共意识,其公益代表性仍然可能是狭隘的、片面的；其次,由于公益组织的利益与社会公共利益具有高度的一致性,因此赋予其行政公益诉讼原告资格能够有效地达到保护社会公共利益的目的；再次,公益组织作为行政公益诉讼原告有利于减少当事人过多以及公民滥诉等现象,从而减少了司法资源的浪费和对行政效率的负面影响；最后,由于公益组织具有一定的经济实力和人力资源,它能够支付行政公益诉讼的基本成本,这有利于诉讼的顺利进行。至于检察机关能否提起行政公益诉讼，其答案是肯定的。中华人民共和国行政诉讼法第二条明确规定：“公民，法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。”第十一条规定，人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督。也就是检察机关作为国家法律监督机关，当公共利益受到来自行政权力滥用的威胁时或因行政不作为而受到严重影响时,检察机关有权力也有责任作为公共利益的代表提起行政公益诉讼。察机关提起行政公益诉讼,更能有力地制裁侵犯公共利益的具体行政行为,更能有效地促使政府依法行政,从而实现其法律监督的目标。关于公民个人在行政公益诉讼的中的原告资格问题，学术界尚存争议，一种观点认为公民个人应当享有行政公益诉讼的原告资格，另一种观点则认为公民个人不应当享有行政公益诉讼的原告资格，其理由是：行政公益诉讼由没有直接利害关系的人提起，如果任由公民个人提起行政公益诉讼，那么对司法秩序造成很大压力，甚至会造成司法资源的浪费，而且公民个人难以应对处于优势和支配地位的行政组织。笔者认为，公民个人应当享有行政公益诉讼的原告资格。诉权是公民享有的基本权利之一，无论是行政诉讼还是行政公益诉讼都应当保障公民个人诉权的行使。中华人民共和国宪法第十一条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告、检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”诉权是宪法赋予公民的基本权利之一，取得行政公益诉讼原告资格并没有超出宪法的规定范围。五、对我国构建行政公益诉讼制度的展望1、在现行的行政诉讼制度内构建行政公益诉讼行政公益诉讼是行政诉讼的一种类型，仍然属于行政诉讼的范畴。我国构建行政公益诉讼制度，应当将其纳入行政诉讼的范畴，在已有的制度内进行完善，而不是再专门进行一项新的制度建设。新制度的出现必将是一个漫长而繁复的过程，在已有的框架下进行完善不失为一个好的选择。行政公益诉讼可以在现行的行政诉讼制度下，在确定诉讼范围的基础上，对能够提起行政公益诉讼的原告资格加以确定和限制，构建一套符合我国当前法治的行政公益诉讼制度。2、扩大并确定行政公益诉讼的受案范围就当前我国现状而言，行政诉讼的受理范围仍然具有很大的局限性，对于能够进入司法审查程序的违法或不当行政行为少之又少，抽象行政行为一律排除在行政诉讼的范围之外，能够得到司法权利救济的只是具体行政行为的一部分，并不是全部具体行政行为都能够进入司法审查程序。因此，行政公益诉讼应当在已有的基础上扩大，即在现行行政诉讼的受案范围中扩大，并界定具体的受案范围，这样不仅可以实现对行政主体的职能监督，而且能够有效维持司法秩序，不会因为行政公益诉讼的混乱和任意性给司法机关带来压力。3、肯定行政公益诉讼的原告资格行政公益诉讼是由与案件本身没有直接利害关系的第三人基于保护国家利益、社会公共利益或他人的利益的目的，针对行政主体的违法或不当行政行为提起的诉讼。关于提起行政公益诉讼，可以由没有直接利害关系的第三人提起，但是应当对起诉人的目的进行严格审查，这样不仅肯定了行政公益诉讼的原告资格，而且在一定程度