科技社团承接政府转移职能研究总报告.doc

中国科协调研宣传部政策研究类课题科技社团承接政府转移职能研究总 报 告中国产学研合作促进会2011年9月目 录第一部分 我国政府有关职能向科技社团转移的必要性与可行性一、世界主要国家行政改革趋势1二、我国深化政府改革的基本方向和要求2三、我国科技社团承接政府转移职能的可行性4第二部分 我国政府向科技社团转移职能的主要内容及制约因素一、政府向科技社团转移职能的主要内容5二、政府向科技社团转移职能的主要途径和方式12三、目前政府向科技社团转移职能的制约因素分析17第三部分 我国科技社团承接政府转移职能的主要方式及必要条件一、我国科技社团承接政府转移职能的总体情况21二、我国科技社团承接政府转移职能的主要途径和方式38三、我国科技社团承接政府转移职能的条件分析43第四部分 我国科技社团承接政府转移职能的典型案例分析一、科技社团承接科技决策咨询职能的案例分析62二、科技社团承接科技评价职能的案例分析66三、科技社团承接科技奖励职能的案例分析70四、科技社团承接科技人才评价职能的案例分析74五、科技社团承接社会管理职能的案例分析78第五部分 促进科技社团承接政府转移职能的若干建议一、关于政府如何向科技社团转移职能的建议83二、关于科技社团如何承接政府转移职能的建议101第一部分 我国政府有关职能向科技社团转移的 必要性与可行性一、世界主要国家行政改革趋势（一）经济全球化要求政府管理创新从20世纪70年代中期到八九十年代，以信息技术、新材料技术、生物技术为代表的高新技术及产业迅猛发展，由此进入第三轮经济全球化。高新技术产业的发展，改造和改变着整个社会的经济生活，人类社会进入新经济时代。跨国公司和风险投资公司成为占主导地位的经济组织形式。愈来愈多的国家加入到全球多边贸易体系中。经济全球化要求政府管理创新，包括理念创新、制度创新、管理创新。正是在这种大背景下，推进政府管理创新，优化政府公共服务职能，提高国家国际竞争力，成为当今世界各国政府的重要课题。（二）世界主要国家行政改革的基本方向从20世纪7080年代以来，英国、美国、澳大利亚和新西兰等国家相继进行了一场影响深远的政府管理改革。改革的基本方向是，政府把公共服务作为政府职能的核心，把提高公共服务的质量作为政府施政的重要目标。这些国家的政府部门认识到政府失灵的存在，迫于财政压力和债务负担，开始实行公共服务社会化和市场化的改革，使政府从部分公共产品领域退出，由社会与民间资本提供部分混合公共产品，并注重发挥市场在公共产品供给领域的作用，从而提高公共产品供给的效率。政府的职能被限定在提供核心公共产品，而由私人部门、非政府组织参与提供混合公共产品和私人服务。政府部门广泛地推行全面质量管理，倡导政府部门积极地寻求公众的基本需求，提高公共产品和服务的质量。在优化政府公共服务的实践中，各国还提出了公共服务的主要原则，包括公民和顾客至上原则、程序便民原则、绩效导向原则等。美国政府与非营利组织之间普遍存在着伙伴关系，联邦政府在公共服务体系中大量求助于第三方机构。作为这些国家行政改革的指导理论，主要是新公共管理理论、“治理”理论和公共服务民营化与市场化理论。这些理论的一个基本特征，是它不再将公共管理活动仅仅看作是政府的行政管理职能，也不是仅仅将公共管理活动等同于公共部门的管理活动，而是将公共管理看成是在公共产品与公共服务供给过程中，由多元主体共同组成的复杂网络的治理，是由公共部门、准公共部门及部分参与公共服务提供的私人部门共同对公共事务的处理。二、我国深化政府改革的基本方向和要求我们党和国家高度重视政府管理体制改革与创新，重视在转变政府职能、加强和创新社会管理中发挥社会组织的重要作用。改革开放30多年来，我国行政管理体制改革已呈现良好态势，政府行为正在不断归位和规范，已经明确将政府职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，从直接管理为主转为间接调控为主。把企业交还给市场，把应当由社会承担的责任逐渐归还社会。大幅度削减行政审批，取消一系列政府直接参与市场资源配置和市场运行的规章制度，使政府职能不再过多干预微观经济活动，将社会性、公益性、服务性职能更多交予社会组织。2004年，我国提出“建设服务型政府”。2005年3月，温家宝总理在十届人大三次会议政府工作报告中提出：“加快政府职能转变，进一步推进政企分开、政社分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥科技社团、行业协会、商会和中介机构的作用。”2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中指出：要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。重视社会组织建设和管理。2010年10月15日，温家宝总理在党的十七届五中全会上所作的关于“十二五”规划建议的说明中指出，要深化政府自身改革。这些年，政府自身改革虽然取得一些进展，但与人民群众的期望相比差距仍然不小。政府职能转变不到位，对微观经济主体干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱；一些工作人员依法行政意识不强；一些领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重；一些领域腐败现象易发多发。必须通过深化政府自身改革和加强制度建设，从制度上解决权力过分集中又得不到制约的问题，保障人民的民主权利和合法权益，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业。“十二五”规划纲要明确指出，要推进行政体制改革。按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府。要加快转变政府职能。健全政府职责体系，提高经济调节和市场监管水平，强化社会管理和公共服务职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，调整和规范政府管理的事项，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的干预。“十二五”规划纲要明确指出，要加快社会事业体制改革，特别是要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。要积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。要培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。要加强社会组织建设。坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。要重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。推动行业协会、商会改革和发展。完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。市场经济条件下的政府，应该是“有限”政府。社会需求日益复杂化，社会事务增多，社会管理与服务的主体呈现多元化趋势，政府不应该也不可能什么都管。在科技管理职能方面，政府职能转变不到位，主要表现在：一是存在着缺位问题。如对医疗产品、药品、食品的广告过分夸大功能宣传，相关部门监管缺位，忽视科技社团的监督评估作用；二是存在着错位问题。比如在科技评价方面，政府部门组织非同行的专家进行评价，使科技评价的权威性大打折扣；三是存在着越位问题。政府部门将本应该交由社团承担的职能自己包揽，与社团争利，等等。这些问题的存在，既影响了政府正确行使职能和政府形象，也影响了科技社团的发展空间和发展活力。这要求各级政府加快责任政府和服务型政府建设，行政职能要加快由直接管理向间接管理转变、由微观管理向宏观调控转变，要向社会放权让利。政府在管理方式、管理机制、管理手段，特别是在管理内容上要主动适应市场经济发展和社会管理创新的要求，进一步推进政企分开、政社分开、政事分开。政府必须把不应该承担的职能、没有能力承担的职能、承担效果不好的职能，交给事业单位、社会组织和企业承担。当前，政府在科技管理领域仍然承担一些微观职能，如科技奖励、资格评定、培训教育、鉴定论证、规范制定、科技评估等职能，牵扯多种利益分配关系，阻碍了政府转职转变的步伐。政府应该抓住关键时机，充分发挥科技社团的优势，将科技管理职能根据实际条件向其转移，使科技社团成为承接政府具体性职能、技术性职能和一些社会性职能的重要载体。三、我国科技社团承接政府转移职能的可行性科技社团是科技领域的非营利性社会组织，是科技工作者按照特定的宗旨和目标、自愿组成的群众性社会组织。在我国，科技社团主要包括学会、协会和研究会三种基本形式。科技社团作为国家创新体系的重要组成部分，以其特有的独立客观、智力密集优势，在整合各种创新要素，搭建协同创新平台，促进产学研用相结合，促进科技、教育与经济相结合，动员和组织广大科技工作者建设创新型国家方面的作用不可替代，在促进学科发展和人才成长、推进自主创新、传播科学文化、规范学术行为、推动学术建设、提供科技服务、反映科技诉求等方面，正在发挥着重要作用。作为科学共同体的重要组成部分，科技社团是促进知识流动与合理使用的基本力量；是营造创新文化的骨干力量；是推动政府管理体制改革、转变政府职能的重要力量；也是推动公民社会成长和社会治理结构建设的主导力量。2001年，中国科协发布关于推进所属全国性学会改革的意见，强调要“推动学会活动的社会化。要在政府职能转变过程中，在制定发展规划、专业技术职务任职资格评审、成果鉴定等方面，主动争取政府的授权和委托，拓展学会活动空间。” 2006年5月23日，中央领导同志在中国科协第七次代表大会上强调：“在政府职能转变过程中，要积极引导和支持科技团体承担有关社会职能，特别是要重视发挥科技团体在科技评价、科技人员评价和科技奖励等方面的作用，推动社会管理体制创新。”党的十七大提出，要“发挥协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务”。胡锦涛总书记在纪念中国科协成立50周年大会上的讲话中进一步提出，科协组织要积极参加国家创新体系建设，把开展学术交流、发挥学术交流对自主创新的重要作用作为学会的基本职责。科技社团同其他社会组织相比，在承接政府转移职能方面具备自身的独特优势。一是具有科学权威公正客观的第三方优势和开展同行评价的有利条件，可以通过开展同行评价、科技评估、职称评定等手段来发挥重要作用，行政审批无法替代其权威性和客观公正性。二是科技人才和技术优势。我国科技社团集中了大量的科技专家学者，具有智力密集、人才荟萃、学科齐全等突出优势。科技社团可以通过开展专题研究，为国家科技创新和科技发展规划的实施提供科学依据；可以根据社会经济发展的热点、难点问题，组织调研论证和专家研究，提供科技决策咨询；同时可以通过技术推广、成果转让和产学研合作等方式来促进科技与经济社会发展紧密结合。如中国图书馆学会充分发挥学会人力资源和行业资源的优势，组织了一支集理论工作者和实践专家为一体、专业水平一流的专家队伍。他们来自国家图书馆、公共图书馆、建筑设计院、高等院校，还有退休专家和学会工作者，这个联合体可谓“群英会”，不同领域专家间、专家与政府间、专家与学会间进行全方位的磨合，形成一个全面协调、配合默契、游刃有余的创新团队组合。不仅如此，科技社团还具有信息优势、组织网络优势、多跨优势（跨区域、跨行业、跨专业）。所有这些优势，都为科技社团承接政府转移职能提供了充分条件。截止到2010年底，中国科协所属全国学会、协会、研究会（以下简称全国学会）己达198个，学会所属分支机构3228个。学会学术建设工作取得积极进展，科普活动辐射面不断扩大，科技咨询和科技服务工作稳步发展，承担社会化职能己成为学会工作新的亮点。创新发展促进了学会整体实力的显著提升，经费筹集能力和人力资源得到加强，自身建设取得重要突破。学会在建设创新型国家和构建社会主义和谐社会中发挥着重要作用。第二部分 我国政府向科技社团转移职能 的主要内容及制约因素一、政府向科技社团转移职能的主要内容（一）政府应向科技社团转移哪些职能政府应以职能部门具备的权限为依据，通过授权、委托等适当方式，将公民、法人和其他组织能够自主解决，市场机制能够自行调节，社会组织能够通过自律管理的事项转移出去。从目前情况看，政府可以从以下角度考虑向科技社团转移哪些具体职能。1、一些本来应该由社团组织来运作的职能。建国以来，我国长期实行高度集中的计划经济体制，政府包揽了一些本应由社团组织来运作的事务；今天，应当按照发展市场经济和推进政治体制改革的要求，对政府的职能进行重新梳理和界定，把那些本应由社团组织来运作的职能归还给社会组织。在科技职能方面，主要包括：一是科技奖励职能。科技奖励是目前政府科技管理职能向科技团体转移中最为成熟的内容。我国的科技奖励在20世纪80年代还几乎全是政府奖。改革开放的深化和市场经济的发展，为我国科技奖励工作从政府包办向社会化转变奠定了现实基础。然而，从整体看，我国社会力量设奖发展还不够充分，在奖项、获奖人数、奖励强度和社会影响力等方面都远逊于政府奖，与西方发达国家相比也还存在很大的差距。社会力量设奖在发展中还存在众多问题。因此，应把科技奖励作为当前政府科技职能转移的重点之一，积极稳妥地推进我国科技团体社会力量设奖的发展。科技团体接受政府职能转移与对策建议调研报告， 2006-03-09.二是科技评价职能。目前我国现行科技评价活动中，科技社团的作用没有受到应有的重视，能够独立、成熟开展科技评价工作的科技社团并不多。因此，应在包括科学技术计划、项目、机构、成果的科学技术评价活动中，进一步发挥科技社团的作用，以增加科学技术评价活动的权威性、公开性与透明度，保证评价工作的独立性和公正性，评价结果的科学性和客观性。三是科技人才评价职能。这一职能关系科技工作者的切身利益，关系科技创新人才的培养，关系科教兴国战略和人才强国战略能否深入推进和有效落实，是具有紧迫性、全局性的突出问题，其中涉及的评价标准、评价体系等是专业性很强的问题。因此，国际上的科技人才评价大多是通过国家、行政部门和专业团体三个层面来实施。我国科技人才评价的职能主要集中在政府手中，下一步应该加大向科技社团转移的力度。2、政府正在承担的但是操作不方便的职能。在政府自身改革中，职能转变的重点是职能内容的转变，而不是职能数量的转变。如果确实属于政府职能内的事情，再多也应由政府去做。政府履行这些职能比社团有条件，所掌控的社会资源社团也无法比拟。但是，确有一些职能，由政府来履行会带来一些弊端。目前，国际上有许多事情都遵循着同行认可的原则，而不是政府认可。因此，以政府名义举办的一些活动，不便于与国际接轨。如果这些事情由社团组织来承担，就会名正言顺。这主要包括：一是技术标准、技术规范的制定。技术及技术事故的鉴定，科技项目的评估论证、科技标准的制定与修改、地方行业政策、行业规范、行业产品标准和服务标准的制定与修改，组织推进各类政策和标准的实施等方面的职能。二是组织或参与反倾销、反补贴及保障措施的发起和应诉，建立行业国际贸易预警机制等需要发挥科技社团的作用。三是行业统计、行业调查、行业运行分析；行业人才及企业经营管理人才培训等。3、随着经济社会发展新产生的一些社会职能。随着市场经济的发展、各项改革的深化和对外开放的进一步扩大，会不断衍生出一些新的社会职能。这些新的社会职能，符合经济社会发展规律，在社会上有一定规模的服务对象；但是，这些新的社会职能并不是由哪一个政府部门来承担，而是在市场经济发展中自发形成和壮大起来的。这主要包括：一是行业服务职能。如科技咨询、科技规划、对特种、限制行业新增产能审批提出能源评估、节能审查意见，对落后产能淘汰提出淘汰目录等。二是社会事务管理与服务职能，包括公信证明、法律服务、宣传教育、专业培训、社区事务、公益服务等。三是技术服务与市场监督职能，包括业务咨询、行业调研、统计分析、资产项目评估，行业内重大投资、改造、开发项目可行性前期论证以及项目的责任监督等。四是开展新农村建设服务。根据民政部民间组织管理局年检数据的统计分析，2006年度约有26.7的科技类全国性社会团体开展了服务新农村活动，活动方式主要为提供培训、咨询、信息、专家人才，服务的领域非常广泛，在教育、科技、技能、畜牧养殖、综合开发等领域开展的项目最多。经过“十一五”时期的发展，科技类全国性社会团体开展服务新农村建设的内容更丰富、形式更多样、成效更突出。（二）现阶段政府可以向科技社团转移哪些具体职能在我国现阶段，政府各职能部门要以政府职能部门所具备的权限为依据，以科技社团所具备的承接能力为前提，通过授权、委托等适当方式，有重点、分步骤地将以下职能转移给科技社团。1、科技奖励1999年5月23日，国务院第250号令明确规定，除涉及国家秘密的部门，取消部门设奖。国家科学技术奖励条例强调，对社会力量设奖要积极引导，规范管理。同年12月，科技部颁布社会力量设立科学技术奖管理办法，具体规定了社会力量设奖的范围、登记程序等有关事项。目前，科技部批准的社会力量设奖已达140余项，涉及数十个行业，在激励科研人员的创新精神、推动相关学科发展、促进科技进步和创新方面发挥了重要作用。科技评奖具有权威性与公正性，这一类职能可以转移给一些社会影响力大、内部治理规范、具有广泛社会知名度的科技社团。如中国农学会承担“神农中华农业科技奖”，该奖项是2006年经农业部、科技部批准设立的面向全国农业行业的综合性科学技术奖，主要奖励为我国农业科学技术进步和创新做出突出贡献的集体和个人。经农业部常务会批准，“神农中华农业科技奖”设立奖励委员会、评审委员会和奖励委员会办公室。奖励委员会办公室作为日常办事机构，设在中国农学会，负责奖励的具体工作。中国建筑学会承担“梁思成建筑奖”（两年一次，每次两人）；中国林学会设立“梁希奖”（系列奖）、“陈嵘奖”、“劲松奖”、“中国林业青年科技奖”；中国铁道学会设立“茅以升铁道工程师奖”、“中国铁道社团科学技术奖”；中国汽车工程学会承担“中国汽车工业科学技术奖”评选；中国地震学会承担“李善邦青年优秀科技论文奖”评选；中国机械工程学会设立 “中国机械工程学会科技奖”，与中国机械工业联合会共同设立“中国机械工业科学技术奖”；中国产学研合作促进会设立“产学研合作创新奖” 、“产学研合作促进奖” 、“产学研合作创新成果奖”和“产学研合作突出贡献奖”等。2、科技评价当前，科技评价包括科技规划计划咨询论证、技术标准规范制定、科技成果评审、科技项目评估、技术鉴定等科技评价活动。科技评价职能的转移会影响到一些政府部门和事业单位的利益，这一块职能向社团转移存在很大的难度。特别是隶属于政府部门之下的事业单位在结构与功能上很完善，人员稳定，在承接政府转移职能上，比科技社团更有优势。而事实上相关政府部门与事业单位已经形成了良好而稳固的合作关系。因此，科技社团参与科技评价，要处理好政府、事业单位之间的关系。按照中央关于科技评价社会化的要求，可将这一块职能首先向一些与政府部门、事业单位有紧密关系的科技社团转移，便于这三者之间形成良好的合作关系。中国农学会目前是科技部和农业部在科技评价中的一个试点单位，委托其对一些科技项目和成果进行评价。 科技评价这一类职能的转移，要考虑科技社团所拥有的人才力量和科研水平，考虑是否集中了本行业中最权威的专家学者，是否存在有效的机制能够将这些专家学者凝聚起来承担此类工作。如具有科技社团性质的中国消防协会，在相关部门的支持下承接社会职能，完成了建（构）筑物消防员国家职业标准编写和技术审查等工作，该标准已于2008年1月2日起施行。在此基础上，他们又组织召开灭火员国家职业标准、消防抢险救援员国家职业标准制定专家工作会，启动了消防抢险救援员国家职业标准的编制工作。2002年4月，国务院颁布的医疗事故处理条例，明确将原由卫生行政部门组织的医疗事故技术鉴定的职能交给中华医学会承担，目前全国已有380个市级以上中华医学会建立了鉴定工作办公室。还要看到，行业标准制定与技术鉴定往往牵扯的行业领域比较广，牵涉的利益面比较大，并不是一个社团所能够承担得了的；因此，要倡导协同创新，根据实际需要，由多个科技社团联合承担。如中华医学会接受政府委托，由卫生部立项、财政部支持，与中华口腔医学会、中华护理学会共同组织编写临床诊疗指南、临床技术操作规范。同时，中华医学会承担疑难、复杂、在全国有重大影响的医疗事故争议的技术鉴定。2010年4月，国家工业和信息化部发布的装备工业行业标准制定管理实施细则（暂行），指定中国机械工业联合会、中国制药装备行业协会为行业标准技术支撑机构，协助装备司对各行业的立项申请统筹协调和审查后，提出行业标准项目计划建议，同时在行业标准计划下达后，由其组织实施行业标准计划。3、科技人才评价科技人才的评价问题，一直是广大科技工作者关注的焦点问题之一。当前，科技人才评价问题，集中表现在职称评定、职业资格评定、执业资格国际互认等方面。改革传统的专业技术职称制度，大力推行职业资格制度，推动专业技术人员的评价进入科学化、社会化、专业化的轨道，是当前转变政府科技职能中具有紧迫性、全局性的突出问题。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的20022005年全国人才队伍建设规划纲要指出，对于专业技术人才，要“建立社会化的专业技术人才评价机制”。2003年，中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定明确指出，要“建立以能力和业绩为导向、科学的社会化的人才评价机制”，“专业技术人才的评价重在社会和业内认可”，“发展和规范人才评价中介组织，在政府宏观指导下，开展以岗位要求为基础、社会化的专业技术人才评价工作”。2010年6月，国家中长期人才发展规划纲要更加明确地提出，要发挥各类社会组织培养专业技术人才的作用。统筹推进专业技术职称和职业资格制度改革。要建立以岗位职责要求为基础，以品德、能力和业绩为导向，科学化、社会化的人才评价发现机制。完善人才评价标准，改进人才评价方式，拓宽人才评价渠道。把评价人才和发现人才结合起来，坚持在实践和群众中识别人才、发现人才。完善重在业内和社会认可的专业技术人才评价机制。加快推进职称制度改革，规范专业技术人才职业准入，依法严格管理；完善专业技术人才职业水平评价办法，提高社会化程度；完善专业技术职务任职评价办法。探索技能人才多元评价机制，逐步完善社会化职业技能鉴定、企业技能人才评价、院校职业资格认证和专项职业能力考核办法。科技人才评价还包括职业培训、继续教育和公务员面试。政府可以发挥各类科技社团在职业培训、继续教育以及公务员面试方面的作用。根据科技社团所属的行业性质，委托职业培训和继续教育，委托考试出题或面试。如在继续教育方面，中国汽车工程社团针对有志于投身汽车工业人员的车辆工程师培训和专业技术人才更新工程。通过承担政府委托的任务，提升科技社团的品牌价值，扩大科技社团参与政府管理活动的影响力。中国农学会协调农业部人事劳动司和外国专家局，承担了农业部系统出国人员外语资格（职称晋升外语资格）的BFT考试组织工作，组织严谨有序，操作规范科学，方式方法有效，评审工作没有引起任何非议，得到了农业部、人力资源和社会保障部和专家的充分肯定。2007年，中国农学会与农业部人力资源开发中心合并，实行资源优化配置，每年农业部新进公务员的选拔面试工作都由社团承担，增进社团与政府部门的联系与沟通。4、科技决策咨询各类科技社团集中了各学术领域的权威，是学术领域的代言人，所以承担着搭建政府与社会群体桥梁和纽带作用，为政府制定科技发展规划、科学研究计划以及科技工作者选择研究方向提供参考，向政府递交政策建议，影响公共政策的制定。为了有效把握、正确评价和及时反映科技进展情况，提高社会各界对科技发展的了解，2000年底，中国机械工程学会接受科技部委托，组织专家对机械工业科学技术进展进行研究与评价，撰写出机械工业科学技术重大进展报告，并通过媒体向社会作权威性发布。中国农学会借助拥有大量农学专家的优势，1998年5月组建中国农业专家咨询团，咨询团通过调查研究形成的政策建议直谏中央政府。面对我国日益紧张的交通压力，“城市轨道交通技术发展和创新体系研究与示范”启动。中国土木工程学会组织有关科研院所、大学和企业组成研究团队，牵头负责“十一五”国家科技支撑计划项目“新型城市轨道交通技术”整个课题总体研究和设计。2007年，中国土木工程学会还完成了建设部“地下空间建设风险控制机制研究”；2008年，还承担了建设部“奥运工程建设技术创新总结”课题。5、社会管理科技社团组织以服务为天职，在切实代表好会员的合法权益和共同利益的同时，在满足特殊群体、保护弱势群体、积极协助党和政府处理突发事件、缓解政府压力、促进社会公平、构建和谐社会中发挥着重要作用。科技社团应利用自身在机制、资源、人才等方面的优势，通过接受委托、参与招标等方式，积极承接一些社会管理和社会服务职能，促进社会管理体制创新，提高社会管理水平。一是参与处理危机事件。如中国土木工程学会组织专家为抗震救灾工作献计献策。灾后学会立即组织防震减灾相关专家和学会下属相关专业分会，针对救灾抢险、灾后既有建（构）筑物鉴定评估、灾后重建等出谋划策，从技术层面提出应对措施和建议。在此次抗震救灾中，中国土木工程学会作为跨部门、跨行业的全国性科技社团组织，积极响应党和政府的号召，全力投身抗震救灾活动，充分发挥学会专家资源优势，积极组织专家赴灾区调研考察并为抗震救灾出谋划策，组织秘书处为灾区捐款，会同中国工程院召开“抗震救灾与灾后重建”系列专题研讨会，动员学会成员单位和广大科技人员参与抗震救灾与灾后重建，组织编写灾后村镇重建建设技术并免费大量捐赠给灾区，指导灾后重建。中华医学会骨科分会聚集了来自香港、北京、上海、吉林等省区的最优秀的骨科、麻醉、重症救护专家，在四川大学华西医院成立了抗震救灾骨科救治中心，有50余名专家在华西医院投入救治工作，完成救治手术25台。二是开展行业自律。对资质认定、行业监督等都由科技社团来执行。如面对当前出现的食品危机事件，科技社团可以参与食品安全标准的制定，向公众宣传食品安全知识，维护社会稳定。三是参与社会信用建设。政府及相关部门可以将诚信社会评价与评比、信用咨询服务，对各行业企业经营行为进行调查、评价和发布等职能转移给相关的科技社团，促进守信激励机制与失信惩戒机制的建立，形成“诚实守信、公平竞争”的良好信用环境。科技社团可以接受社会对失信行为的反映和投诉，转请并督促相关部门依法处理，维护守信者的合法权益。科技社团还可以利用自身的组织优势，发挥协同作用，依靠各级政府的支持，将分散在工商行政管理、税务、海关、质监、公安、司法、银行、企业等部门和机构的企业信用记录和信用信息等数据与行业统计资料和会员企业资料等进行收集、整理，建立企业信用信息数据库，全面客观地掌握企业动态的基本情况和企业、个人的守信失信情况，为会员企业及全社会提供信用信息服务，可以通过收取会费的方式来维护信用数据库的开支，实现良性循环。二、政府向科技社团转移职能的主要途径和方式从目前实际情况来看，这一工作需要分步、分类、分方式来开展，政府职能转移的途径主要有以下几个方面（如图示）。政策扶持税收优惠激励捐赠规范管理社团整合社事整合政社合作组织整合项目扶植政府授权部门授权委托授权主动争取政府购买完全转移政 府科技社团竞争购买体制外需体制内吸专业授权1、政策扶持政府应该在加强管理和规范管理的同时，注重加强培育和扶持；特别是要从政策层面上予以扶持。例如，对科技社团用于公益性事业发展的经营性活动，给予辅助和减负，税收实行优惠性政策；科技社团接受社会各界、海外捐赠是其重要的资金来源，应完善有关捐赠法规和激励政策，规范捐赠行为，明确捐赠方向，使科技社团形成多渠道的资金来源。2、项目扶植政府职能向科技社团的转移可以通过项目扶植的路径得以实现。对政府而言，应制定完整的规划，明确哪些职能应转移给科技社团，这些职能可以分成几类项目，每类项目包括多少项，哪些项目应尽快转移，哪些项目有待条件成熟，一年内转移多少项目，转移的具体方式等等。项目扶植的具体途径包括市场形式、法律形式、合作形式。在转移职能过程中，应重点倡导市场的转移方式，通过政府公开招标和采购，让科技社团通过竞争来承办这些项目，在竞争的环境中允许科技社团进行组织合并，或者联合竞标。当然，有的项目不能用市场化形式，只能采取法律形式、合作形式。如中国造船学会承担国家重大科研项目形成了两类模式。一种是管理型项目。这是在原国防科工局领导下，由造船、船检和航运等海事界三方通力协作、共同创新形成一种科研管理模式。这种模式通过指导协调组、项目办公室、公共要求组和船型开发组来实施的。造船学会主要是通过合同形式进行项目的管理和协调，承担技术责任。另一种是监督型项目。这是在国家发改委领导下形成的由中国船舶工业集团公司和中国船舶重工集团公司共同主持、中国造船工程学会监督的行业联合开发重大产业技术和装备的模式。由项目主持单位、项目监督单位、课题承担单位、专题承担单位等四个层面组成。造船学会在项目的论证、监督和评估等方面发挥作用3、委托授权专业技术资格的评审与认定、技术培考、质检、继续教育等职能的转移，适宜用委托的形式、采取一次性转承的方式进行。其特点是利用政府部门权威性的延伸，提高科技社团履行职能的公信度。授权可以分三种：一是政府授权。如大连市政府出台大连市行业协会管理办法，明令给行业协会和科技社团授权，赋予行业协会行业准入、行业调查、行业监督等10大职能。二是部门授权。如大连市经委、物价局、科技局、统计局、质监局、工商局、劳动和社会保障局等七部门联合下发关于授予有关行业协会统计等职能并委托有关工作的通知，将原来由政府行使的行业统计与规划、技术进步与监督、人员培训等九项职能以委托的方式转移到市机械行业协会等八个社团。三是专业授权。如大连市环保局、商业局、国土资源和房屋局等一批政府部门，将资质认定与管理等一些专业性、技术性及市场化的事务授权或委托给相关行业协会和科技社团。比如，大连市预拌混凝土协会在得到政府授权后，对违反行业规则的会员企业进行行业监督，视情节不同给予警告、通报直至取消会员资格，情节严重的移交建设行政部门做进一步处理，有效遏制了恶性竞争，维护了公平竞争的市场秩序。原大连市房产局将房地产中介服务机构资质等级认证工作交给房地产经纪人协会核准，为行业协会提供良好的生存环境和发展空间，同时减少政府管理环节。无锡市政府批转了市发改委关于开展行业协会和商会承接政府职能转移试点工作的意见的通知，正式实施政府职能转移工作，结合政府购买服务，把政府机关部门中适宜于行业协会和商会行使的相关业务职能，逐步通过转移或授权、委托的方法，移交给符合条件的行业协会和商会承担。行业协会和商会承接政府转移的职能主要有：行规行约制定、行业内企业资质认定及等级评定、专业技术职称、执业资格认定、行检行评等；承接政府授权、委托的职能主要有：优秀成果的推荐、行业评优评奖、行业内重大投资、改造、开发项目可行性前期论证以及对项目的责任监督、出具产品原产地证明等活动。温州市环保局实施行业协会参与环保管理试点方案（以下简称方案），温州市化工行业协会、市合成革商会、电镀协会、电子电路协会、服装商会5个社会团体，成为温州市首批承接政府环保职能转移的试点单位，即日起就可参与到环保管理中来。根据方案，列入试点单位的行业协会，参与环保管理主要有三方面的内容：一是承接技术性职能和服务性职能，包括环保治理设施操作人员上岗培训、建设项目环境影响报告书（表）专家评审、环保治理方案评审等。上岗培训由各试点单位按要求自行负责培训、考核和发放上岗证书，报市环保局备案；建设项目环评原则上由各试点单位按要求自行组织，条件不成熟的可委托市环境社团组织；环保治理方案评审由试点单位自行组织。二是行政许可事项积极征求行业协会意见，并鼓励试点单位积极参与建设项目环境影响评价文件审批、排污权许可证的发放与审验工作。三是每季度定期由市环保局向试点单位通报项目审批、许可证发放、行政处罚、排污费核定与征收等政府信息。4、政府购买政府购买可以分为两种类型：竞争性购买和非竞争性购买。竞争性购买的关键要件有两个：一是公开招投标；二是建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同。比如科技社团参与职业培训、继续教育、公务考试参与政府人力资源的能力建设等，可以采取竞争性购买的形式。非竞争性购买不能同时满足以上两个要件，至少不满足第二个要件。非竞争性购买有两种模式：体制内吸模式以及体制外非正式的按需购买模式。非竞争性购买意味着购买主体之间并非通过招投标，而是通过指定，委托，协商等方式完成的购买行为。指定委托的对象可以是政府成立的科技社团也可以是真正民间意义上的科技社团。非竞争性购买实践分为两种模式。（1）体制内吸模式。体制内吸式政府购买公共服务是指政府在编制所限而无法承担大量事务性工作的情况下，由政府出资建立的科技社团行使政府转移的部分职能的运作方式。如医疗事故的鉴定、工程事故与质量的鉴定等职能，就适宜用体制内吸的形式、采取多次转承的方式进行。其特点是责任明确，质量保证。在此模式中，资金基本上还是在政府体制内循环，人员进行社会招聘，项目由政府“给”而非公开招投标。政府大力支持这种模式的原因有两个：参与这种购买服务的科技社团是由政府主动成立，其政治合法性很高，资金仍在体制内运行，政府易于控制和使用资金，在一定程度上可以解决部分令政府头疼的就业问题。在政府职能转换的大背景下，该思路无论在承担政府部分无暇顾及的职能上还是在基层社会矛盾的消弭上都起到了一定的积极作用，但该模式也存在一些问题。如，资金仍然在体制内循环，无法有效解决有效监管和社会监督问题；参与购买的科技社团在功能分化上仍然是政府职能的延伸，无法起到真正培育民间力量来解决基层的社会问题。（2）体制外非正式的按需购买模式。和前两种模式相比，该模式在形式上显得更随意，购买的规模不大，而且购买双方有着较长时间的了解以及迫切合作的需要。如以艾滋病防治，可以发挥一些政府有深入了解与合作的草根医疗社团的作用。比如说基线调查，行为干预，针具交换等等，费用支付比较灵活，可以以天、月计，也可以以项目周期计。所需人员也随项目大小或工作目标而定。政府向科技社团购买服务时，要制定好购买服务模式及具体实施细则，将所需经费列入年度预算。审计、监察部门要加强对购买服务资金的监管，确保资金到位。5、完全转移完全转移是指按照中央政策规定，根据科技社团的能力与条件，政府将不适合承担、无力承担的一些职能转移给科技社团。在政府宏观管理调控和监督下，赋予科技社团在承担职业资格管理、实行技术人才评价、制订行业规范、维护职业道德开展继续教育和培训，组织注册登记等专业管理职能。比如中华农业科技奖，过去是农业部农业科技口的最高奖，后来按照相关规定取消，中国农学会通过积极争取，农业部将这个奖项的评比工作转移给中国农学会。杭州市政府第三轮行政审批制度改革明确规定，9个部门必须向行业协会移交17项职能，包括行业信息统计、运行分析、行业技术、质量及服务标准制定，生产、经营许可证发放等。温州市则规定，政府16项职能转移给科技社团和行业协会。6、组织整合科技社团分化过细是其不能承担政府转移职能的重要原因。通过弱弱整合、强强联合、政府与社团合作、社团与事业单位合作，是科技社团承接政府转移职能的重要路径。第一种方式，弱弱整合。将学科分化过细而小学科团体又不够成熟的科技社团整合成一个大学科的社会团体，并通过政府财政支持、项目支持等方式推动大学科社会团体的完善和成熟，提升整体组织能力。第二种方式，强强联合。科技评估、标准制定、技术鉴定等职能涉及多个行业，牵扯多方利益。具有较强的社会影响力和专业水平的科技社团之间可以联合直来，从而具备了整体优势和权威性，在此基础上向政府部门主动争取相关职能，这样，既可增强获取职能转移的可能性，又可保证职能执行的有效性。如中国金属学会与中国钢铁工业协会联合组织“冶金科学技术奖”评奖，掌握国内冶金行业的科研成果。第三种方式，科技社团与职能类似的事业单位合并或合作，使科技社团与政府部门的关系更密切，也更容易从政府部门承接职能，从而进一步推进事业单位独立化改革。第四种方式，将行业协会中的研究机构独立出来，与科技社团合并，加强科技社团与行业协会的关系，使竞争关系转化为合作关系，达到互赢互利的效果。7、主动争取科技社团承接政府转移职能，一个重要的前提是有良好的“政社”关系。中国图书馆学会在总结承接政府转移职能的工作时说：“学会承接政府转移职能，首先需要站在国家利益和事业发展的高度，积极主动地与政府进行沟通。在处理不同政府部门之间、政府与专家之间、政府与学会之间由于观念、立场、角度、利益甚至个人性情、习惯、爱好而引发的各种错综复杂的问题和矛盾过程中，学会必须树立大局意识，发挥重要的沟通和协调作用。”承接政府转移职能，首先需要和政府部门保持和谐的关系、良好的沟通。和谐关系和良好沟通的建立，从根本上说靠的是工作的整体意识、大局意识、责任意识和服务意识。如具有科技社团性质的中国消防协会，经过调研和论证，2005年提出成立“消防行业职业技能鉴定指导中心”，承接社会化服务职能，开展消防行业职业技能鉴定工作的请求和建议，得到公安部、劳动和社会保障部（现人力资源和社会保障部，下同）的支持。公安部、劳动和社会保障部明确表示，同意中国消防协会成立消防行业职业技能鉴定指导中心和印发消防行业特有工种职业技能鉴定实施办法。2006年，中国消防协会向中国科协成功申报“承接社会化服务职能，开展消防行业职业技能鉴定”的改革创新试点项目，并得到了项目资助。 张建国，承接社会化服务职能与科技社团能力建设，中国科技产业，2010.11。三、目前政府向科技社团转移职能的制约因素分析科技社团的地位超脱，容易做到公平、公正、公开；科技社团聚集了各行各业的各类专业科技人才，力量雄厚，如果组织得当，赋以资源，监督到位，这些社团会有效地承担起转移过来的政府职能。目前，中央和省级政府部门已经将一部分职能转移给科技社团，像中华农学会、中华医学会等社团承担了不同类型的政府转移职能，在实际运行中成效比较显著。但不容否认的是，目前政府向科技社团转移职能，仍面临着许多不利条件和制约因素。（一）管理体制与制度不健全从管理制度上看，中国社会组织管理实行业务主管单位和登记管理机关的双重管理制度。在这种管理制度约束下，计划经济体制条件下形成的科技社团严重依赖政府、受控于政府的格局变化不大，科技社团独立性、专业性、自主性较弱，组织发展和组织能力也受到很大限制。科技社团缺乏独立性，向政府提出的建议有时得不到政府的有效反馈，在一定程度上打击了学会的积极性。目前科技社团承接社会化服务职能遇到的最大问题，是没有确立社团承接社会服务职能的主体地位，其他许多具体问题都是由此产生的。一些公益性活动不仅在税收方面没有优惠支持，而且正常的学术交流和会议活动，也往往受到政府行为的干预和限制，影响了社团业务的拓展和可持续性；一些国家层面的科技成果鉴定职能转移到社团后，出路问题没有解决，并且受“官本位”思想的影响，成果鉴定的权威性大大减弱。 李敬德，有为才有位 有位更有为，探索科技社团承接社会化服务职能的新思路，中国科技产业， 2010年第10期。体制落伍对于科技社团承接政府职能是最大的障碍，这就需要改革双重管理制度，为科技社团承接政府职能创造良好的制度环境。从税收制度上看，政府对社科类社团采取与企业相同或相似的制度，实际上社团等非营利组织的税收比率，应当与企业有所区别，以鼓励社会团体的发展壮大，促进其社会作用的发挥。科技社团筹措资金的税收鼓励制度缺失，这在一定程度上影响科技社团筹措资金、运作项目的能力以及承接政府转移职能的动力。科技社团承接政府转移职能本身是行政体制改革的一个方面，其进展受到行政体制改革进程的直接约束。大而全的政府职能模式和人治的政府管理方式有很强的制度依赖，2004年7月实施的中华人民共和国行政许可法直接推动了科技社团承接政府转移职能的进程。行政制度的法治化、科学化进程，有利于科技社团承接政府转移职能。（二）政府内部的利益纠葛一般来讲，政府拥有对社会资源进行垄断性分配的权力，政府权力与职能的配置反映利益格局的划分。一般来讲，行政职能的划分长期基本上固定的，这种长期固定权力或职能划分格局在具体的运行中具有典型的路径依赖性，权力关系和利益关系固定化、复杂化，需要强有力的外力作用才能打破已形成的格局，改变旧有的权力配置和利益关系。当前，我国公民社会正在发育，社会力量开始成长，对整个社会利益的分配、权力的配置提出自己的诉求。而这相对于权力、利益固定化、格式化、复杂的政府部门来讲，形成了巨大的挑战。一些政府部门不愿意放弃手中的权力与利益，无权无职，便无事。无事可干，部门存在的前提就会发生动摇，就会丧失既得利益。因此，政府部门不愿意将一些可以转移给社团承担的职能转移出去。这些政府部门还没有充分认识到当前我国政府管理、社会管理的复杂性，对行政管理职能由微观管理向宏观管理转变还不适应，向外转移职能就等于从他们身上“割肉”。在这种情况下，政府职能转变仍较为缓慢，一些有能力的社团囿于传统体制束缚，并没有承接到相应的政府职能。如目前的专业技术人员职称评定、成果鉴定等工作基本由政府部门组织开展，一些评委会的组成人员中，行政官员占了相当一部分的比重。尽管有些行政官员也是科技人员出身，但由于长期脱离技术岗位，对于日新月异的科学技术难免有不适应、不了解之感。这在一定程度上妨碍到了评审的客观公正性和科学性。因此，政府向科技社团转移职能，最大的阻力本身就是政府内部的权力关系与利益纠葛。（三）政府职能向科技社团转移的机制不完备虽然有的政府部门对转移职能仍然抱有一定的戒备心理，不愿意放手，没有动力，但有些政府部门也认识到将有关职能转移出去的必要性，希望将政府的一些职能尽可能地转移出去。但当前一些科技社团或多或少都存在行政化倾向严重以及依赖政府等问题。政社分离和“去行政化”的改革目标，最终还是要理顺党政机关和社会团体各自的职责，在政府职能转移出去之前，明确政府机关该干什么，社会团体又该做什么。要理清为什么要把有关职能转移出去？要转移给谁？必须转移给社团吗？转移应当遵循什么依据或法规？通过什么途径？转移到什么程度？转移后如何监管？如何保证政府转移的职能能够有效地运行并实现良好的社会效益？等等，有许多的问题需要去回答。哪些是政府该做的事，哪些事该归社团做，本身就不明确。另外，政府也不能当“甩手掌柜的”，一次性将职能转移出去就完事大吉了