（企业管理专业论文）土地整理的社会经济效益研究.pdf

摘要 摘要 进入2 1 世纪，随着我国经济的发展，各大基础设施项目的实 施，所需占用的士地越来越多，而我国目前的土地状况却不容乐 观，人地矛盾表现的越来越明显。虽然我国拥有的土地总面积和 耕地总面积均列世界前茅，但是按人口平均拥有量计算的话却与 世界的人均拥有量相差甚远，我国以占世界7 的耕地，养育着占 世界2 2 的人口。人多地少，土地后备资源不足，是我国的基本 国情。 要解决上述问题，就必须进行土地整理。而进行土地整理如 此大型的项目，怎么对项目进行评价，如何才能准确地评价是我 国目前亟待解决的问题。本文通过对土地整理概念的明晰及界定， 分析了土地整理对社会及个人的重要意义，针对目前土地整理项 目社会经济效益评价所采用方法的局限性，通过对国内外相关资 料的剖析，提出了一套系统化、规范化，便于操作及使用的指标 体系。为了充分发挥这套指标体系在土地整理社会经济效益评价 中的作用，确保土地整理工作的有效开展，还提出了与之相适应 的具有指导性的土地整理社会经济效益评价的实施建议。 本文的重点是为我国土地整理项目的社会经济效益评价提供 切实可行的指标体系和实施建议，为我国土地整理大型项目的评 价提供参考。这也是本文的最终成果和创新点。 关键词： 土地整理社会效益经济效益社会经济效益指标体系 a b s t r a c t e n t e r i n g2 1s t c e n t u r y , w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m yo f o t l r c o u n t r y ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fe v e r yg r e a ti n f r a s t r u c t u r ep r o j e c tn e e d m o r ea n dm o r el a n d t h ec o n t r a d i c t i o n sb e u ，e e nh u m a nb e i n ga n d l a n db e c o m em o r ea n dm o r eo b v i o u s h o w e v e r ，t h el a n ds i t u a t i o no f o u rc o u n t r yi sn o to p t i m i s t i c ，t h o u g ht h et o t a la r e al a n da n dt o t a l c u l t i v a t e da r e ao fo u r c o u n t r y c o m eo u t t o p o ft h ew o r l d ，i fw e c a l c u l a t e di n p e rc a p i t ao w n i n ga m o u n t ，i t i sl o w e rg r e a t l yt h a nt h e p e rc a p i t ao w n i n ga m o u n to f t h ew o r l d o u rc o u n t r yu s e sa c c o u n t i n g f o rt h e7 o ft h ec u l t i v a t e dl a n do fw o r l db r i n gu pt h e2 2 o ft h e p e o p l eo f w o r l d t h ef u n d a m e n t a lr e a l i t i e so ft h ec o u n t r yi sh a v i n ga l a r g ep o p u l a t i o na n da f e wl a n d ，l a c k i n gi n r e s e r v i n gr e s o u r c e so f i a n d l no r d e rt os o l v ea b o v e - m e n t i o n e dp r o b l e m s ，w em u s tp u tl a n d c o n s o l i d a t i o ni n p r a c t i c e h o w e v e r ，i t i sa p r o b l e m t ob es o l v e d u r g e n t l ya tp r e s e n to f o u rc o u n t r yt h a th o wt oa p p r a i s et ot h ep r o j e c t ， h o wc o u l d a p p r a i s e t h e p r o j e c ta c c u r a t e l y w h e n c a r r y o u fs o l a r g e s c a l ep r o j e c ti nl a n dc o n s o l i d a t i o n t h i sp a p e r i sj u s lw r i t t e nb y d i s t i n g u i s h i n gw h a ti s h ee x a c t l ym e a n i n g o ft h el a n dc o n s o l i d a t i o n ， a n a l y z i n g t h e i m p o r t a n tm e a n i n g t ot h e s o c i e t y a n d p e r s o n a l ， a c c o r d i n g t ot h el i m i t a t i o no ft h e a p p r a i s i n g m e t h o d sa d o p t e da t p r e s e n t t o a p p r a i s e t h es o c i a le c o n o m i cb e n e f i t so ft h e 】a n d c o n s o l i d a t i o np r o j e c t ，c o n s u l t i n ga l a r g e n u m b e ro fd o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a lr e l e v a n tm a t e r i a l s ，p u t t i n gf o r a r das e to fs y s t e m a t i z e d s t a n d a r d i z e di n d e xs y s t e m t h i ss y s t e mi ss t r o n g l yo p e r a t i o n a la n d u s a b l e a n df o rg i v i n gf u l l p l a yt o t h ei n d e xs y s t e mi n a p p r a i s i n g s o c i a le c o n o m i cb e n e f i t so f l a n d c o n s o l i d a t i o n ，g u a r a n t e e i n g e f f e c t i v ew o r ko fl a n dc o n s o l i d a t i o n ，a l s op u tf o r w a r dt h ei m p l e m e n t 竺塑竖 s u g g e s t i o n i n c o n f o r m i t yw i t ht h es y s t e mw h i c hi s d i r e c t i v ea n d o p e r a t i o n a lw h e na p p r a i s i n gt h es o c i a le c o n o m i cb e n e f i t so fl a n d c o n s o l i d a t i o np r o j e c t t h ec l e a rp u r p o s eo ft h i st e x ti st oo f f e rt h ef e a s i b l ei n d e x s y s t e m f o rt h el a n d c o n s o l i d a t i o n p r o j e c t w h e n a p p r a i s i n g t h es o c i a l e c o n o m i cb e n e f i t so fo u r c o u n t r y ，t op r o v i d er e f e r e n c et om e g al a n d c o n s o l i d a t i o n p r o j e c t o fo u r c o u n t r y ，t h a t i sa l s ot h ef i n a l a c h i e v e m e n ta n di n n o v a t i o no ft h i st e x t k e yw o r d s ： l a n dc o n s o l i d a t i o n s o c i a lb e n e f i t se c o n o m i c b e n e f i t s s o c i a le c o n o m i cb e n e f i t s i n d e xs y s t e m 北京交通大学碗- i 学位论文 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献 已在论文中作了明确的说明著表示了谢意。 本人签名：磁到盔i 日期：趟年三月卫日 引言 1 引言 1 1 研究背景 土地是生命赖以生存物质的始祖，是全人类共同的母亲，自 古以来，中国就有尊崇土地、热爱土地、珍惜土地的优良传统与 美德。然而，我国目前的土地状况却不容乐观。我国拥有的土地 总面积和耕地总面积虽然均列世界前茅，但是摄入日平均拥有量 计算的话却与世界的人均拥有量相差甚远，我国以占世界7 的耕 地，养育着占世界2 2 的人口。人多地少，土地后备资源不足， 是我国的基本国情。 土地整理作为实现耕地总量动态平衡战略的主要途径，作为 推进我国农村土地使用制度二次改革的重要工具，在我国开展具 有迫切性和必要性。 i 开展土地整理的内因 ( 1 ) 人多地少的基本国情 说起农用地，人们很自然的会想到耕地。众所周知，耕地供 给的最常见办法是开源，但是目前我国人口多，人均耕地少，耕 地后备资源不足，宜耕后备资源不足1 0 0 0 万公顷，而且这些宜耕 地主要集中在西北干旱、半干旱地区和东北湿润、半湿润地区， 容易受风蚀、沙化、盐渍化和潜育化的影响，土地利用面临非常 突出的问题：一方面人口不断增加，为确保粮食安全，解决十几 亿人“吃饭”问题，现有耕地数量不能再减少，根据“十五”规 划，2 0 0 5 年末，全国耕地保有量要达到1 2 8 亿h m 2 ( 1 9 2 亿亩) ： 另一方面，我国正处于工业化中期，随着经济建设的发展及工业 化、城市化进程的加快，还要占用部分土地，而宣耕土地资源的 开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境保护与平衡 北京交通大学硕士学位论文 等因素的限制，潜力非常有限，像当年开发“北大荒”那样依靠 对大面积荒地开垦来弥补我国现有耕地的损失是完全不可能再出 现了。乡村土地利用中普遍存在耕地细碎、村落零散、农田基础 设施用地日益荒芜，耕地资源浪费严重。 对于城镇方面，有调查表明：在我国的城市也有3 5 的土 地处于闲置状态，并有4 0 属于低效利用，即使按照低效利用相 当于1 4 的闲置地换算的话，全国城市空闲用地也有约占15 。 图1 1 中国土地资源的利用状况 针对上述这些情况，无论是城镇还是乡村，开展土地整理， 进行内部挖潜的话，都能大大增加土地的有效利用面积。土地整 理将是耕地供给的最主要途径1 。因为土地整理能够促进土地利用 实现有序化、合理化和科学化，由粗放型向集约型转变，从而进 一步加深对土地资源的改革、调整及整治。据测算，“十五期间”， 因建设占用、生态退耕、农业结构调整以及灾毁等原因，全国平 均每年将减少耕地5 3 3 万h m 2 ( 8 0 0 万亩) 以上。要保证耕地占 补平衡，全国平均每年补充耕地应在4 0 万h m 2 ( 6 0 0 万亩) 以上， 补充耕地的任务十分艰巨，只能靠土地整理来完成。 朱兴林土地整理是实现耕地总量动态平衡的重要途径， 国土经济，1 9 9 95 引言 ( 2 ) 改变土地利用粗放现状的现实要求 面对严峻的土地资源压力，土地利用却较为粗放。农村土地 利用中普遍存在耕地细碎、村落零散、农田基础设施用地日益荒 芜、耕地质量低下等现象。在我国现有耕地资源构成中，中低产 田约占耕地总数的三分之二，据估计，这些中低产田中，单产水 平仍有2 2 3 4 的潜力。但当前由于农产品价格低，农业生产经营 收益少，土地经营者收入不占家庭收入的主导地位，因而在农村 出现了大量的兼业化经营土地和粗放掠夺式经营土地的现象。针 对这种粗放利用状况，开展土地整理，以实现土地利用由粗放型 到集约型转变已经迫在眉睫。同时实现土地集约经营，实现土地 合理利用规划的目标，都需要对土地进行整理。因为土地利用总 体规划确定的目标要经过逐级分解最终落实到地块。而土地整理 就需要对田、水、路、林、村的综合整治，它通过迁村并点、退 宅还耕、退耕还林( 牧、湖) 、复垦工矿废弃地、农地整治、旧城 改造等工程，把土地利用总体规划确定的土地用途落实到地块上。 土地整理的过程就是实施土地利用总体规划，落实土地用途管制 的过程，从而从根本上改变土地利用粗放的现状。 ( 3 ) 保护与改善农田生态环境的需要 土地整理过程中，通过田、水、路、林、村的综合整治，使 得农业生态环境得到整体优化，可增强农业生产对自然灾害的抵 御能力，促进农业自然资源的持续利用与农业生产的持续发展。 以河北唐山市玉田县为例，通过土地整理，使得该县绿地面积增 加2 2 6 6 6 7 公顷，人均增加3 6 平方米，北部山区裸露土地减少 1 7 5 3 平方米，山地水土流失得到进一步控制，大大减少了河流、 水库的淤积量，生态环境效益显著：再如重庆市秀山县，通过土 地整理，重点结合退耕还林与小流域治理两项工程，在河流上游 修建水库，中下游河道截弯取直，修堤筑坝，开发河滩地、保护 水患地、建设和完善稻田基本水利工程设施，建立起了一批旱涝 保收的基本农田；在河流两岸的山坡上，结合地形地势条件，实 北京交通大学硕士学位论文 行梯田耕作和横坡种植，坡度大的则退耕还林还草i 建立起农、 林、牧结合的生态农业格局，不仅发展了农业生产，生态环境条 件也得到了四显改善。 2 开展土地整理的外因 ( 1 ) 土地管理法为土地整理工作指明了方向 新修订的土地管理法第四十一条明确规定：国家鼓励土 地整理，县、乡( 镇) 人民政府应当组织农村集体经济组织，按 照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕 地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地 方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和 废弃地。第五十五条又明确规定：“自本法施行之目起，新增建设 用她的土地有偿使用费，百分之二十上缴中央财政，百分之七十 留给地方人民政府，都专项用于耕地开发。”我国“十五”规划第 四篇第十四章第二节明确指出：“坚持保护耕地的基本国策， 加大城乡和矿工用地的整理复垦力度。”党的十五届三中全会决 定明确提出：“我国后备耕地资源不足，提高农业综合生产力， 立足于现有耕地的保护和改造”，“要以改造中低产田为重点，集 中连片治理，力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产， 丘陵地区人均达到半亩以上高标准基本农田。”这既为土地整理工 作指明了方向，也说明土地整理对促进我国经济社会发展具有重 要的意义。 ( 2 ) 土地公有产权制度为土地整理提供了制度保障 我国现阶段实行的土地公有产权制度和在此制度下的联产承 包责任制度，既有利于对农村土地从整体上进行规划，发挥公有 制的制度优势，又有利于调动国家、集体、个人三者的积极性， 从而实现各类要素的最优组合，使国家有能力在较大范围和较高 程度上对土地利用实行统一规划和统一安排，以提高土地生产率 和引发劳动者生产积极性。可见，现有土地公有制是土地整理顺 4 引言 利开展的制度保障。 ( 3 ) 经济增长方式转变是土地整理的内在动力 党的十四届五中全会提出了实现“两个根本转变”的要求， 尤其是要求经济增长方式由粗放经营向集约经营转变，这一转变 必然要求土地利用方式作相应的调整，即由粗放的土地利用方式 向集约的土地利用方式转变加强农田基本建设，发展工厂化设 施和农业规模经营，以使土地产出率有较大程度的提高。土地整 理是对土地进行重新配置利用，只有在经济增长方式转变条件下， 才能有效提高土地利用率和产出率，达到土地整理的目标，土地 整理的开展才更有动力。 ( 4 ) 土地收益分配制度改革是地整理的前提 长期以来，我国对土地采取无偿、无限期的划拨使用制度， 造成土地资源的极大浪费。土地有偿使用后，土地收益绝大部分 留予地方，形成“大头在下”的分配格局，但由于行政区划的限 制是地方政府不能有效地使用土地补偿收益，协调各地土地整理 活动。从省际间看，经济欠发达地区整理潜力大而土地收益少， 经济发达地区整理潜力小而土地收益多，经济发达地区不可能将 自己无偿献给欠发达地区，欠发达地区往往又由于资金紧缺而难 以有效开展土地整理。新修订的土地管理法明文规定“新增 建设用地的土地有偿使用费，百分之二十上缴中央，百分之七十 留给地方人民政府，专项用于耕地开发”，用地单位没有条件开垦 或开垦的耕地不符合要求的应缴纳耕地开垦费，没有条件复垦或 者复垦的耕地不符合要求的应缴纳土地复垦费，这些费用要专项 用于土地开发整理和补偿耕地。这一土地收益分配制度的改革， 有利于形成较稳定的国家土地收益，亦使土地整理投资渠道有稳 定的来源，为国家从宏观调控的角度出发，打破省区界线，进行 土地补偿收入的合理调配使用和土地整理顺利开展提供了前提条 件。 北京交通大学硕士学位论文 ( 5 ) 经济的快速持续发展是土地整理的基础 我国经济持续发展使人民生活水平不断得以提高，生活水平 的提高必然对生活质量有了进一步的要求，这为土地整理创造了 一个相对较为宽松的环境。人们不仅要求丰衣足食、安居乐业， 还要求有优美舒适的生活环境。土地整理通过对田、水、路、林、 村的综合整治，提高了耕地质量，增加了有效耕地面积，改善了 生产条件，提高了农业综合生产能力。同时，降低了农业生产成 本，增加了农民收入，有效地促进农村经济的发展。如苏南地区 通过对农田连片整理，提高单产1 5 ，降低生产成本2 0 。地处丘 陵山区的山东莱芜市，采取“粮下川，房上山”的办法，己迁村 并点2 0 0 多个，腾出耕地8 6 6 7 h m 2 ，其中用于种粮6 0 0 h m 2 ，用于 种菜种果2 0 0 h m 2 ，每年增加收入2 0 0 0 多万元。不仅如此，还可以 扩大水泥、砖瓦、钢材等建筑材料的需求，拉动相关行业的发展。 国家在土地整理方面投入1 元钱，可以拉动相关行业增加数元的 产值。同时，还可以安置农村剩余劳动力。这就使得农民有了新 的消费要求，从而使土地整理成为农民群众的自觉行为，为有效 开展土地整理奠定了经济基础。 综上所述，土地整理是随着社会经济发展到一定阶段以及人 们对土地资源不断深刻认识的基础上，对土地利用在深度、广度 和空间配置方式上提出的新的要求，是实现科学、高效利用土地 的活动。土地整理作为促进土地合理利用、调整土地利用结构和 土地关系的重要手段j 在实现土地资源的合理配置、提高地利 用率和改善生态环境方面起到了不可低估的作用，越来越成为全 社会所关注的焦点。我国的土地整理是建立在社会主义市场经济 基础上的，是与经济体制和经济增长方式转变的客观要求相互紧 密结合的，是落实土地基本国策，实现土地资源持续利用的必然 选择，也是顺应经济社会发展需要和自然规律，尊重农民意愿和 市场规律的一项充满生命力的事业，长期坚持开展土地整理必将 对我国经济社会发展起循序渐进、焕然一新的重要作用。 6 引言 1 2 论文框架 本论文的研究内容是导师研究课题的一部分，论文结构如下 第一章，引言。主要介绍论文的研究背景及意义，研究思路 和框架结构。 第二章，土地整理概述。本章分别论述了国外土地整理的发 展史和国内土地整理的发展史。介绍和总结了土地整理的相关理 论及概念，分述了土地整理的特点。论述了土地整理的模式和效 益分类。阐述了土地整理的战略价值。切实提出了土地整理社会 经济效益评价的现实需求。 第三章，我国土地整理社会经济效益现状。本章从介绍现状 和总结局限性两方面入手，分别论述了我国土地整理社会经济效 益的现状和所存在的局限性。在论述现状时，采用了由小到大， 由一般到特殊的顺序，分别从乡村、城市、升到直辖市和特殊区 域几个方面介绍了我国土地整理的现状及他们所采用的评价方 法。并且由此总结出了目前土地整理社会经济效益评价的局限性。 第四章，土地整理的社会经济效益分析。本文综合论述了国 外土地整理社会经济效益评价的理论与方法，并对其实施的效果 进行了分析。然后从社会效益和经济效益两个方面分别对土地整 理项目进行详细的分析，社会效益方面重点放在土地整理项目对 自然资源、社会环境、项目区产生的影响方面讨论；经济效益方 面重点放在对土地整理项目的直接经济效益和间接经济效益两个 方面，这与基本的投资项目分析有些相似之处。并且由以上论述 得出对土地整理社会经济效益进行评价的特点，提出了构建土地 整理社会经济效益评价指标体系的原则。 第五章，土地整理社会经济效益评价指标体系的构建。本章 从社会效益评价指标体系、经济效益评价指标体系及综合模型的 构建三方面入手，分别讨论。在构建综合模型时，借鉴了国外关 7 北京交通大学硕士学位论文 于土地整理项目评价的一些做法，并结合我国国情进行了适宜性 创新。最后结合各个指标在实际项目评价过程中可能出现的问题 进行了总结，并且提出了使用建议。 第六章，土地整理社会经济效益评价风险防范。本章分别从 不确定性分析、盈亏分析、敏感性分析几种通用的分析分析入手， 对土地整理社会经济效益评价的分析做了详细的分析，通过这些 分析，针对具体情况，提出了风险防范措施。 第七章，结束语。本章是本文的最后章节，对本文所提出的 指标体系在实践中的应用方法提出了一些建议，对于所需何种材 料及有哪些注意事项都进行了论述。 土地整理概述 2 土地整理概述 本章分析了土地整理的历史，明析了土地整理的概念，找出 土地整理的特性，有助于深刻理解土地整理的内涵，为土地整理 的社会经济效益评价提供基础。 2 1 土地整理的发展史 首先介绍土地整理的发展历史，在这里采用先外后内，从国 外到国内的顺序，来介绍国内外土地整理的发展史。 2 1 1 国外土地整理的发展史 “土地整理”一词在国外最早问世于法国、德国和俄国等欧 洲国家。但是真正现代意义上的土地整理在国外起源于1 6 世纪中 叶的德国。“土地整理”的概念首次出现在1 8 8 6 年巴伐利亚王 国( 地处德国以前的一个小国家) 的法律中，并且根据这项法律 设立了土地整理的专门机构以及规定了地整理的实施程序。 】9 5 3 年德国颁布了第一部有关土地整理法律一一郎正规意义上的 土地整理法。德国土地整理的主要任务是对农村地产的重新调整， 其目的在于改善农业和林业的生产条件与劳动条件，促进农村地 区和人口密集地区的发展和自然平衡的保护2 。 俄国于十七世纪就开展了土地整理工作，并于1 7 7 9 年在莫 斯科建立了世界上第一所土地整理学校，即现今俄罗斯国立莫斯 科土地整理工程大学，培养了大批的土地整理专门人才。与德国 相比，俄国土地整理具有明显的技术延续性，以致今日已发展成 1 鹿心社，论中国土地整理的总体方略，土地整理规划与设计，第2 卷，2 0 0 2 ：徐建春，联邦德国乡村土地整理的特点及启示，中国农村经济，2 0 0 1 6 北京交通大学硕士学位论文 为非常完整和系统的土地整理体系。它的主要任务是调整土地关 系、组织土地利用和土地资源管理。 国外土地整理大体上主要经历了以下三个发展阶段 第一阶段是1 6 世纪中叶至1 9 世纪末。由于以前社会留下的 土地私有和继承的分割，导致农用土地日渐细碎、零散，而这些 对于农业的规模经营和管理非常不利。因此，有组织、有规划地 归并地块、调整权属、改善农业生产条件成为这一阶段土地蹩理 的主要形式。 第二阶段是2 0 世纪初至5 0 年代。随着工业化的迅猛发展， 尤其是第二次世界大战以后欧洲复兴计划的实施，土地整理工作 主要围绕着城市建设和大型基础设施建设进行，通过土地整理的 进行1 ，一是实施战后新的城市规划，解决城市发展用地问题：二 是为基础设施建设提供可使用的土地，同时消除工程建设给土地 利用带来的不利影响2 。 第三阶段是2 0 世纪6 0 年代以后到现在。由于地区发展的不 平衡和生态环境的不断恶化，土地整理工作的重点转变为以促进 地区经济发展，缩小城乡差别，增加农民收入，保护和改善生态 环境、居住环境为主要内容的综合土地整理3 。 2 1 2 我国土地整埋的发展史 我国是世界上开展土地整理最早的国家4 。在我国历史上，土 地整理工作可以追溯到殷周古代奴隶社会时期的井田制。据古文 献记载，“井”是比亩还要大的一种面积单位，是一定数目方块田 的总称。从形状上看，九块面积相等的方田才构成一井。公元前 1 何芳，前联邦德国土地整理规划基础和实施，国外土地t 1 9 9 7 12 2 何芳，前联邦德国土地整理介绍与分析， 中国土地t1 9 9 7 1 0 3 王万茂土地整理的产生、内容和效益， 中国土地，1 9 9 7 9 4 鹿心社，中国土地整理的总体方略， 农业工程学报，第1 8 卷第1 期，2 0 0 2 1 土地整理概述 1 0 6 6 年我国古代西周时期的井田制度，就是把土地由国君分配给 各级贵族占有，分块交给奴隶耕种。从那时起，我国劳动人民对 土地的开发整理就从未间断过。在此之后，我国历史上又出现过 秦汉屯田制、西晋占田制、北魏隋唐的均田制等，但是土地整理 成为真正的一门学科和项技术工作，成为土地利用的重要内容 得以实施还是建国以后才形成的。即从上个世纪五十年代，我国 才有了真正意义上的土地整理。因此本文所说的土地整理在我国 的历史也主要从建国以后算起。 从真正意义上的土地整理在我国的发展历程看，不同时期， 地整理的内容侧重点岜是不一样。在建国初期，我国土地整理 的主要内容是重新分配土地，即斗倒地主，将其土地分配给贫下 中农，实现耕者有其田的目标。1 9 5 0 年6 月中央人民政府正式颁 布了中华人民共和国土地改革法，在全国范围内分期分批地开 展了土地改革运动，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实 行了农民的土地所有制。土地改革的最重要任务就是没收地主的 土地、耕畜、农具、房屋等，统一、公平、合理地分配给无地少 地的贫苦农民所有。 2 0 世纪5 0 年代初还在全国不同类型地区开展农业生产合作 社土地整理试点工作，调整用地单位之间、水早地之间的插花、 飞地，使其集中管理：合理安排农、林、牧用地，扩大种植面积； 调整渠道系统。兴建道路丽，改善了土地利用环境条件。 2 0 世纪5 0 年代后期，通过人民公社化运动，将土地收归集 体所有，集中起来进行耕种，土地整理的主要内容是变更土地的 权属关系。1 9 5 8 年全国在土壤普查基础上进一步开展了人民公社 土地整理工作，通过平整土地，合并田块，兴建新村，整理沟渠 和道路，组织土地利用，提高农作物的单产和总产。 2 0 世纪6 d 年代因为受自然灾害与文革的影响，土地整理工 北京交通大学硕士学位论文 作处于混乱与停止发展的阶段1 。 2 0 世纪7 0 年代由于国家政策向农业倾斜，农业建设得到了很 大的发展，土地整理工作重新受到了重视，在这一阶段，土地整 理工作仍然是以平整土地、合并田块、新建新村和完善道路、沟 渠网为主要内容，农业生产条件得到了显著改善，土地生产能力 得到了较大的提高。 2 0 世纪8 0 年代，随着农村联产承包责任制的推广与发展， 土地整理工作的重点又转到了土地权属关系的调整上来。而且改 革开放以后，全国人大五届四次会议还提出了“十分珍惜和合理 利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。1 9 8 2 年全国在开展 县级土地利用总体规划试点基础上，编制了全国、省、市、县级 土地利用总体规划。 2 0 世纪9 0 年代至今，经济的迅猛发展导致耕地数量的锐减 且质量也随之下降，我国土地整理的主要内容是按照土地利用总 体规划的要求，通过各种措施和手段，大力挖掘现有土地利用潜 力，增加耕地有效面积，提高耕地质量，改善农田生产条件与生 态环境。近年来，由于宣传力量的加大，我国土地整理工作开展 如火如荼，整理形式也多种多样，比如有农村集体自筹资金自发 组织建设的，也有地方政府拨款建设的，更多的则是中央政府直 接投资、统一组织的，截至目前为止，由国家投资承担建设的土 地整理项目已经遍布全国各地，对我国土地整理事业的大发展起 到了巨大的推动作用，受到广大人民群众的好评。 而且随着土地整理内容的扩展与延伸，以不仅仅局限在对农 地的整理上，有些地方已开始探索以旧城改造、土地收购储备等 为主要内容的市地整理。全国各地都划定了基本农田保护区，并 在此基础上进行了后备土地资源的开发利用、废弃土地的复垦、 迁村并点，在土地整理和土地利用管理方面做了大量的工作，取 鹿心社，全国土地利用总体规划，中国大地出舨社。2 0 0 1 1 2 土地整理概述 得了丰硕成果，这为实现耕地总量动态平衡提供了可行的经验和 途径。 与此同时，土地整理的社会经济环境效益评价工作也逐渐得 到关注。1 9 9 8 年8 月2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会 第四次会议修订通过的中华人民共和国土地管理法又对土地 整理作了明确的规定( 第四章耕地保护第四十一条) ：“国家鼓励 土地整理，县、乡( 镇) 人民政府应当组织农村集体经济组织， 按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高 耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。” 这是我国立法史上第一次把土地整理纳入法律之中，并作为保护 耕地的主要措施之一。由此可见我国对土地整理的重视程度。 2 2 土地整理的概念及特点 土地整理发展到现在，对土地整理的概念存在着不同的理解， 导致了不同观点的出现，根据土地整理的理论依据和国外关于土 地整理的不同观点，给出土地整理的科学界定。 2 2 1 土地整理的理论基础 土地整理的概念形成有它的理论依据，主要有以下几个方面 理论。 f土地经济供给理论 jv ，可持续利用理论 l人地协调理论 iv 景观生态学理论 北京交通大学硕士学位论文 ( 1 ) 土地经济供给理论 土地的供给通常可分为自然供给和经济供给。土地天生的可 供人类利用的部分叫做土地的自然供给，它包括人类已利用的土 地资源和未利用后备土地资源。土地的自然供给数量是相对固定 的，不受任何人为因素或者社会经济因素的影响，因此它是无弹 性的。土地的经济供给是指在土地自然供给的基础上，投入人类 劳动进行开发后，成为人类可直接用于生产、生活的土地的供给。 土地的经济供给是有效供给，自然供给只有变成经济供给以后， 才能为人类所利用。经济供给也是个变量，人类难以或无法增加 土地的自然供给，但可以在自然供给的基础上增加经济供给。按 照这种理论，土地整理就是通过改变影响土地经济供给的因素， 从而提高土地经济供给的数量，使之表现为动态的有弹性的供给 ( 2 ) 可持续利用理论3 由于土地资源是社会经济发展的基础，所以土地资源的合理 利用是可持续发展的摄基本的核心内容。随着社会经济的发展， 土地资源的生产能力和景观环境必须满足人类生活水平不断提高 的要求，按照这种理论，土地整理作为实现土地资源可持续利用 的具体措施和手段，就必须遵循可持续发展的基本原理，即立足 于全人类的能够持续生存这个核心基础上，保证土地利用在生态 阀限之内，坚持以不破坏土地生态经济系统为基本前提。 ( 3 ) 人地协调理论4 “民以食为天”，粮食是人类生存和发展的物质基础，随着 人口的不断增长，粮食问题愈来愈成为当今的重要焦点问题之一。 1 高向军土地整理理论与实践，地质出版社。2 0 0 3 ，p l 2 3 2 李建智，土地整理理论基础及政策取向的探究， 南方国土资源，2 0 0 3 8 3 罗明龙花楼“土地整理理论”初探， 地理与地理信息科学，第1 9 卷第6 期，2 0 0 3 1 l 4 禁运龙 何国畸，人与土地，辽宁人民出版社。2 0 0 0 ，p 2 6 3 2 6 9 1 4 土地整理概述 而耕地是粮食生产的基础，因此，“粮食一人口”关系问题，归 根结蒂便是入地关系问题。粮食总产量的提高取秧于两个因素： 一是耕地数量的绝对增加；二是单位面积粮食产量的增加。粮食 单位面积产量的增加受科学技术水平的制约。从农业发展的历史 可以看出，农业技术获得重大突破的机会不多，比如在欧洲，粮 食产量从1 0 0 公斤跃至2 0 0 公斤经历了近1 2 0 年。众所周知，耕 地面积的扩大也不是以人的意志为转移的，方面耕地后备资源 的数量非常有限，另一方面随着人口的增加和建设用地规模的扩 大，不可避免的还要占用一部分耕地。按照这种理论，士地整理 的重点应该放在耕地面积的相对增加上以及农业技术的提高上。 ( 4 ) 景观生态学理论 景观生态学是2 0 世纪7 0 年代才迅速发展起来的一门新兴学 科，它在结合地理学和生态学的基础上，以景观生态系统结构、 功能及其变化作为研究对象2 。它将人类活动、生物圈、土地圈综 合成一个有机联系的整体进行研究。其基本理论包括景观异质性 理论、空间格局理论、多样性理论、干扰理论等。景观生态学中 的丰富度、均匀度、镶嵌度、连接度、边缘、异质性、尺度、空 间格局、多样性等概念。这些在土地整理中具有很大的实践应用 价值，因为可以通过土地整理使我们的生态环境变得更好。同样 景观生态学所阐述的景观功能也是土地整理不可忽视的目的之 2 2 ，2 地整理的概念 土地整理发展到现在，对土地整理概念的存在着不同的理解， 根据我国目前土地整理的现状给出土地整理概念的合乎理论和规 1 罗明张惠远，土地整理及其生态环境影响综述， 资源科学，第2 4 卷第3 期， 2 0 0 4 3 2 刘宗群周志跃，喀斯特地区土地整理规划及景观生态学方法的应用一一以重庆市 涪陵区荒田片区为例，西南师范大学学报( 自然科学版) ，第2 8 卷第3 期，2 0 0 3 6 北京交通大学硕士学位论文 律的科学界定1 。 ( 1 ) 土地整理是指根据社会经济发展的需要，采取一定的手 段，对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行重新规 划与调整，以提高土地利用率，实现土地利用目标的一种措施2 。 ( 2 ) 土地整理分为城市土地整理和农村土地整理，或称为市 地整理与农地整理，农地整理和非农地整理，这三种划分方法没 有根本上的差别，只是侧重点有所不同而已3 。 ( 3 ) 农地整理是我国现阶段土地整理的重点，它的科学的含 义为4 ：在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、 法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整 土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用的 土地面积，提高土地的利用率和产出率。其主要内容，一是调整 农地的结构，归并零散地块；二是平整土地，改良土壤；三是道 路、沟渠等的综合建设；四是归并农村居民点、乡办企业和乡镇 企业等：五是复垦废弃土地；六是划定地界、确定权属关系；七 是改善环境，维护生态平衡。这里所定义的农地整理概念是最广 义的概念。 土地整理是人类利用自然和改造自然的措施，是社会经济发 展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。一个完整的土地整 理内涵必须包括优化土地资源的自然条件，调整土地利用关系和 改善生态环境等方面的内容，是在一定区域内，按照土地利用规 划等相关规定中确定的目标和用途，通过进行基础设施建设和对 土地产权调整，达到改善生产条件，提高生活质量和维护生态环 境的一项整体性、综合性的土地利用调整措施。 ，姜爱林姜志德，论土地整理概念的科学界定，地城研究与开发t 第1 7 卷第 期1 9 9 83 2 马克伟，土地大辞典，长春出版社。1 9 9 1 ，p 8 8 8 8 8 9 3 殷章甫，中国之土地改革，台湾中央文物供应社。1 9 8 4 tp li5 4 鹿心社中国土地整理的总体方略， 北京交通大学硕士学位论文 田、林、路、排灌设施统一布局建设，并施以先进的农业高新技 术和管理机制，逐步形成现代化农业所要求的农田成方、路渠配 套、排水畅通、绿化成网、管理先进的高产优质高效农业园区。 该整理模式要求的不仅仅是耕地数量的增加，而更注重耕地质量 和生产力的提高。从耕地动态平衡的角度来看，它更是从质量上 实现耕地动态平衡的保障。 近年来，上海市近郊的一些乡镇将土地整理和都市农业建设 相结合，除对田、林、路、水等按照要求统一整理建设外，还进 一步注意了整理区域土地权属、经营机制、管理体制以及相关政 策的调整与优化，并与都市农业功能开发有机衔接，注意了经济、 生态和社会效益的统一。据对奉贤县金江镇、西渡镇等试点地区 统计，通过整理不仅耕地数量有所增加，整理后的土地产值也比 整理前成倍提高1 。 3 1 2 城市土地整理一一江苏省新沂市 为提高土地的利用率、产出率，改善生态环境，增加可利用 土地面积，江苏2 新沂市建立了以瓦窑镇为中心的沂东平原万亩土 地整理示范区的土地开发整理项目。 目前，一期工程的1 0 0 0 亩土地整理已经完成，实现了“路田 一体化、农田林网化、沟渠植被化、水利标准化、闸站楼阁化、 种植模式化”的六化标准。从整理情况看，由于本地的原水利配 套沟渠较大，通过整理最低可增加耕地面积6 8 。二期工程正 在紧张的进行之中，完成后，可新增耕地1 8 1 2 公顷。农地整理示 范区的特点整理以灌区为单元，有利于统一规划。本次规划整理 范围达8 6 6 7 公顷。地势平坦，且有独立完善的灌排水利体系。土 地增产潜力大，耕地面积增加潜力大。经过整理，可形成“万亩 丰产园，标准双保田”。 1 群力，寸金之地的潜力一一上海市奉贤县土地整理纪实， 中国土地，19 9 7 3 2 江苏省积极推进土地整理努力增加耕地面积， 资源产业，1 9 9 9 7 我国土地整理社会经济效盏现状 沂东平原万亩土地整理示范区曾是沂蒙山区的洪水走廊，土 层厚，土壤保肥能力强，培肥潜力大，是农业开发的理想场所， 也是农地整理的理想区域。沂东土地整理示范区面积大，土地整 理潜力大，效益明显。该区的土地利用模式、沟田林渠路村的配 置、土地经营管理方式、地形地貌特征等方面在苏北平原地区都 具有较强的代表性。选择该区域进行全面土地整理，在徐( 徐州) 连( 连云港) 经济带4 0 0 0 0 多平方公里土地率先示范，除有利于加 快推进该地区土地整理工作，迸一步落实中央精神，大力总结推 广土地整理经验外，还有如下重要意义：从治理区域农民角度， 它改善了农业生产和劳动条件，提高防洪排涝标准，节约了水电， 提高了土地生产力，扩大了耕地面积，而且适应了机械化作业和 现代化农业发展的要求，也改善了农村生产环境，对农村建设非 常有利。从地方和政府角度，它提高了土地利用率，为公共建设 项目提供了土地来源，同时增加了农业收入，促进了农村经济的 发展，加强了农业基础地位，为优化农业产业结构和用地配置提 供了更广阔的空间1 。 从土地管理角度，它有利于土地规划的实施，有利于理顺土 地管理关系，全面加强土地管理。以土地整理为契机，协调好与 农、林、水利、建设、环保等部门的关系，保护了基本农田，并 为土地用途管制打下了坚实的基础。对国家来说，它有利于实现 耕地总量动态平衡。据统计，新沂市1 9 9 6 年土地总利用率达 9 9 2 2 ，未利用土地仅0 7 8 ，但农业利用率仅5 8 2 7 ，耕地面 积又仅为农业利用的8 5 。这说明这些地区土地垦殖率很低，提 高耕地利用率的潜力十分巨大。 该地区的土地整理产生了良好效益：一是经济效益，年新增 产值6 0 3 万元。二是生态效益。经过综合治理，水利标准大大提 高，促进了大农业生态环境的平衡，增加了生态系统的调控能力。 防护林网的建设，扩大了林地绿化面积，美化了农业环境，减少 。张元义郭凯，规整阡陌美化大地一一江西省新沂市土地整理的做法与思考，中 国土地，1 9 9 9 6 北京交通大学硕士学位论文 了水土流失。生态效益显著。三是社会效益。通过整理，解除了 农民长期受交通不便、信息不便以及洪涝威胁的痛苦，也推动农 村移风易俗，推进了农村的精神文明建设1 。 3 1 3 省级土地整理一一山东省 近年来，山东省一直把土地整理作为稳定耕地面积的重要措 施，推广典型经验，扩大土地整理范围，提高土地建设水平，取 得了一定的成果。1 9 9 2 1 9 9 6 年五年期间共整理土地 6 7 8 8 8 0 5 h m 2 ，其中，整理出耕地3 8 1 0 4 2 o h m 2 ，取得经济效益为 2 2 6 8 0 7 1 万元。山东省近几年来平均每年投入资金4 0 9 3 4 0 万元， 整理土地1 3 5 7 7 6 1 h m ：，新增耕地7 6 2 0 9 h m ：。获得经济效益 4 5 3 6 1 5 万元。 山东省各地由于自然条件、经济条件及其它种种因素的影 响，在土地整理的作业模式2 、管理形式、投资方式3 等方面都存在 明显的差异。山东省土地整理作业模式主要包括以下三种类型