北京城市轨道交通投融资研究.doc

北京城市轨道交通投融资研究北京工商大学经济学院 肖俊 廖玉伟城市轨道交通是指城市中有轨的大运量的公共交通运输系统，主要包括地铁和轻轨。按照北京市政府最新的城市轨道交通路网规划，到2020年全市计划铺设地铁线路20条，总长度要达到700公里，总投资达2000亿元以上，年均建设38公里，年均投资约117.65亿元。由于奥运会的举办对于客运运输的需要，2008年前北京将新建156.7公里城市轨道交通线路，年均建设31.34公里，总投资630多亿元，平均每年126亿元。面对如此巨大的资金需求，一方面北京市财政收入的增长已无法满足迅速增加的基础设施发展的需要。2001年北京市国内生产总值2817.6亿元，财政收入为507.7亿元，城市基础设施建设投资356.4亿元。另一方面，地铁建设周期长，投资巨大，盈利性低。目前北京地铁每年亏损约3亿元，平均每公里约亏损555.6万元。以此计算，新建的156.7公里在建成后，平均每年新增的票款补贴将达到8.7亿元。因此如何解决城市轨道交通的投融资问题，维持投融资机制的良性循环，就成为当前一个亟待解决的重要问题。本文从城市轨道交通的经济性质出发，提出了政府主导的公建私营网运分离的投融资模式，以解决城市轨道交通投资不足和效率低下的问题。一、政府主导的公建私营网运分离模式（一） 基本模式北京城市轨道交通投融资改革的总体思路是，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革，实现政府主导的公建私营网运分离模式。这种模式的融资结构是由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，把地铁项目盈利部分凸显出来，吸引社会投资，进行特许经营。这种特许经营权的运作方式的基本结构如下：公开招投标项目经营管理项目融资租赁金公开招标签订特许协议特许经营公司全部车辆土建工程投资（车站、轨道）员工组成，运营政府建设公司信号及其他流动资产私人股本投资银行项目贷款图1：政府主导的公建私营网运分离模式结构图具体做法是在经营性项目符合城市发展规划和产业政策的前提下，政府与企业签订特许经营协议。由政府负责车站、轨道和洞体等土建工程投资，按招投标制度组织建设。企业通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。项目建成后，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给企业，政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。同时政府要根据企业所提供服务的质量、效益状况等指标，对企业进行考核，采取相应的激励与约束措施。在项目执行过程中，如果企业部门发生违约事件，政府将有权收回企业对项目的经营管理权，处置企业投资。特许期结束后，企业无偿将项目全部资产移交给政府。在这种模式下，一方面由于总成本的减少和总收入的增加，以及更多私人资本的参与，使得可用于城市轨道交通建设的资金增多；另一方面，由于每个项目的成本减少，运营收入增加，使单个项目的投入减少，这样可以进行更多城市轨道交通项目的投资、建设和运营，增加了城市轨道交通客运运输产品的总供给。如下图：引入竞争机制和市场化运作建立盈利模式政府主导投入私人投入经营收入增加成本降低建设招投标总投入增加更多的私人投入单个项目投入减少项目数量增加图2：以政府为主导的公建私营网运分离的投融资模式流程图（二）现实性及其意义建立这种政府主导的公建私营网运分离模式的现实条件在我国已经比较成熟。一方面，政府在积极倡导和鼓励对外融资，吸引民间资本。2002年12月，建设部下发的加快城市公用事业市场化进程的意见指出，2003年中国将全面开放市政公用市场，允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。另一方面，全球经济景气指数较低，国际资本和国内资本都在寻找好的投资项目。地铁行业具有稳定的回报，只要能找到一种较好的盈利模式，便具有很好的可投资性，成为私人资本追逐的对象。政府主导的公建私营网运分离模式在中国的应用具有重要的现实意义。该方案同时满足了政府和私人投资者的需求，既减少了政府投资的负担，又鼓励了私人部门的介入，提高了效率。 首先，以政府资助市场提供的方式提供基础设施服务，有利于展开竞争，提高效率，促进公平。效率的提高来自于竞争，对公共部门有必要施以竞争的压力，使得公共部门商品劳务的供应者不得不为“顾客”而进行竞争，这样就可以刺激他们寻找提高效率的办法，从而导致支出的节省和更好地进行成本控制。在城市轨道交通产品的供应上，通过扩大竞争投标的范围或采取特许经营的方式，强调投入的收益。在这种市场机制或准市场机制的作用下，竞争的激烈性和对利润的追求产生了刺激作用，提高了公共支出的效益。其次，私人投资扩大了资金来源，有助于减轻政府的财政负担。运用项目特许经营权方式来筹集基础产业建设资金，可以减少政府的公共支出，改善政府的财政收支和举债状况，避免使政府背上债务包袱。 再次，这种模式分离了网运，分清了公私，明确了职责。在这种模式下，政府部门可以更好地承担起对基建设施的投资和对运营的监督职能，保证政府对城市轨道交通行业的整体控制；私人部门可以更好地分担市场风险，加强管理，从而实现投资的商业回报。该模式不仅突破原有投资结构，带来股权结构的优化，完善了公司治理，而且与我国传统融资方式相比，能带来其它的效益，如引入新的专业技术，提高服务质量或水平，获得项目创新的机会，项目成本可以通过商业经营收入较快得到回收等。二、模式分析及其政策建议（一）政府投资可能存在的问题及建议1、城市轨道交通缺乏稳定的政府投资来源渠道。目前维护建设税和公共事业附加是地方政府城市基础设施建设的主要来源。如果公交投资额的80作为城市轨道交通的投资份额，则每年应有0.7%左右的GDP投资力度。2001年北京市国内生产总值为2817.6亿元，全社会固定资产投资1530.5亿元，基础设施建设投资356.4亿元，按这一数字测算，当年应投入约20亿元人民币。根据以上分析，北京的城市轨道交通建设投入不足的原因并非政府财力不足，而在于政府对城市轨道交通投入不足或来源不够稳定。自从1969年一环线开始建设以来，政府对城市轨道交通的投入大多是以对运营亏损的补贴形式实现的，对城市轨道交通的继续建设投入问题并没有进行系统规划，投资靠审批来完成，需要建设投资的时候，短时间内筹措这笔巨额资金就变得很困难，资金来源十分不稳定。2、网络效应使城市轨道交通建设应相对集中，造成资金相对短缺。城市轨道交通建立在轨道网络基础上，它提供的服务同样具有使用范围上的规模经济效益。乘坐地铁的人数与地铁所能提供的线路之间存在正相关关系，因此地铁网络的规模与乘坐地铁的人数即地铁的收益之间也存在指数关系。从这个角度来看，城市轨道交通的投融资最好集中进行。而且北京市将在2008年举办奥运会，迫切需要在短时间内建立以城市轨道交通为主的快速城市交通系统，改善交通状况。这样集中的投资需求就会造成一段时间内政府投资供不应求的局面。引起以上两个问题的根本原因还是资金来源渠道过于单一。实际上，政府除了可以通过财政拨款的方式对城市轨道交通项目进行投资以外，还可以充分利用债务融资、政策扶持等方式加强对城市轨道交通项目的投入。第一，设立专项基金，保证政府投入保证政府对城市轨道交通项目的投入，关键在于建立稳定的资金投入流。一方面，要保证对城市轨道交通固定的财政投入来源，比如针对城市轨道交通的投资，建立相应的税费征收政策。另一方面，国家要用立法的形式建立城市轨道交通建设基金，每年向基金投入一定数额的具有一定增长机制的资金，比如说GDP的0.7%，形成对城市轨道交通投资的“资金池”，并进行市场运作。第二，以政府为主体，适度进行债务融资政府投资的主要来源是财政收入，然而为了推动城市基础设施建设的发展，只依靠财政收入是远远不够的。可以采取以政府为主体的适度的债务融资。这种债务融资方式包括发行国债、地方债券、国际金融组织和政府贷款、银行贷款融资等方式。这些方式无论从操作还是还款方面都具有一定的现实性，但是在发行国债和地方债券等部分方式上，国家政策要有所突破。第三，采取政策扶持，增加政府投入政府财政收入是有限的，面临诸多的财政支出项目和地铁庞大的投资需求，政府可以采取向城市轨道交通行业提供优惠政策的方式，以非资金的形式加大对城市轨道交通行业的投入。对城市轨道交通企业的扶持主要可以采取以下几种方式：（1）地铁正外部性内部化。由于地铁建设往往会使沿线的房地产升值，政府可以在出让土地使用权时，针对地铁沿线周边的房地产开发，在土地转让金中增加地铁建设附加费，不同地段附加费不同，或者将土地划拨给地铁建设企业，由其出让或开发，所获收益作为投资。对于地面产业体系已经成熟的情况，可以考虑向受益部门增收地铁建设运营特别税（费）。这种制度既符合使用者付费的原则，维护了公平，又有利于保证对城市轨道交通企业的投入。（2）建立合理的客票定价机制。城市轨道交通行业的收入主要集中在票款收入上，而票价是城市轨道交通企业收入增长的一个敏感性指标。票价的收入弹性较小，提高票价可以提高城市轨道交通行业整体的收益水平，增强企业的偿债能力。随着社会经济的发展，人民生活水平的提高，购买力逐渐增强，企业应该按照有关程序适当提高票价，增加票款收入。而作为政府就要建立一个合理的票价增长机制，尽可能减少因票制和票价不合理给城市轨道交通行业带来的收入损失。（3）税收优惠政策。税收优惠政策主要是指对城市轨道交通企业的税收减免。目前地铁企业需要缴纳的税款有所得税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地使用税、房地产税、印花税和车船使用税等。其中，所得税、营业税等项目可以根据国家对发展城市轨道交通项目的优惠政策，予以减免。（二）私人投资可能存在的问题及建议1.质量管制城市轨道交通行业的公益性较强，因此多由政府经营。那么引入私人投资和经营后，如何保障消费者利益，防止降低服务质量，以及歧视消费者的事件发生是公众所关注的问题。对于这一问题，可以通过建立社会契约制度的方法来解决，也就是说，在政府管制部门与被管制的城市轨道交通企业之间，围绕客运运输环境、故障和事故、列车正晚点、车辆和信号设备的维护等与公众利益密切相关的环节，制定一系列的运营标准和指标并签订合同，根据合同完成情况决定奖惩。2.价格管制在制定票价政策方面，可以参照最高限价法，即给予城市轨道交通企业一定的定价权，但要规定价格上限，价格原则上只是在这个上限以下变动。但它是否能发挥其良好作用，平衡公共利益和企业效益，关键是上限价格的确定。首先，价格不能太低，因为价格太低企业便会失去活力。比如说目前北京地铁实行单一票制，票种单一，票款流失严重，运营长期亏损，需要政府的补贴，难以吸引私人投资。其次，价格不能太高，因为企业有通过提高票价来实现利润最大化的内在需求，如果票价过高，运量就会减少，那样便失去了北京地铁作为大量运输系统的作用。最后，上限价格确定后，还要建立上限价格的浮动机制。这种浮动机制不但要确保价格反映经济发展和物价上涨的影响，而且要反映城市轨道交通系统生产效率的提高和成本的降低。（三）私人投资与政府间的信用博弈分析在引入私人资本的过程中，私人投资者是否愿意投资，不但取决于该项目的盈利性，还会考虑到政府的信用。如果政府不守信用，投资者可能会有很大的损失。因此，政府与投资者之间的动态博弈围绕政府的可信性问题展开，如图所示 投资者 投资 不投资政府 (3，0) 守信 违约 (6，2) (0，8)括号中前后数字分别表示投资者和政府的收益。投资者有投资与不投资两种选择，如果不投资则博弈结束，投资者可以投资其他项目，效用为3，政府则无利可图。如果投资者决定投资，成为先行为方，则轮到政府选择。政府的选择也有两种:即守信与违约。若守信，投资者获得效用6，政府得到的收益为2;如果违约，则投资者收益为0;政府独占收益8。首先分析投资者的处境：选择不投资能保住本钱但同时也失去了通过投资该项目可多获得的效用。选择投资，若政府守诺，则能获得效用6，若政府失信则血本无归。因此，投资者决策的关键在于判断政府的承诺是否可信。但是在该博弈中，无论投资者如何选择，政府的绝对占优策略就是违约。因此，政府是不会守约的。在投资之前,投资者就已经很清楚政府会选择违约，所以他的合理行为就是不投资，即不与政府合作，将资金投向其他项目。通过以上分析，我们知道投资者作为理性的经济人，在政府缺乏信用、没有约束的条件下，不投资正是他们的最优策略。因此，该博弈所达成的均衡显然不利于我国基础设施建设的发展。那么，如何改变这种状况呢？我们从三个不同角度来解决这个问题。第一，仍然按照传统的投资模式，由政府包揽所有的基础设施建设投资，这已经被实践证明是行不通的，正是我们变革的对象。目前该投资方式在我国还大量的存在，在一定程度上体现了投资者对政府的不信任，也是投资者在信息不对称情况下的一种自我保护措施。第二，引进外部监管力量，迫使政府遵守合约。在上文中，我们假设的是当政府选择违约而侵害投资者利益时，投资者完全无可奈何，没有任何可以保护自己利益的手段，结果造成了投资者方面对政府的一个不可信的诺言只能选择不投资来规避风险。但是，如果我们让投资者在政府违约时可以运用法律武器或其他申诉途径，向有关机构投诉，情况则大为不同。由于有关法律法规和有关机构是公正的，我们可以假设受骗的投资者肯定能够获得补偿或打赢官司，那么双方的博弈情况由图所示： 投资者 投资 不投资政府 (3，0) 守信 违约 (6，2) 投资者 投诉 不投诉 （7，0） （0，8）由图可见，当政府选择违约时，投资者的最好选择是投诉，由于政府可以预计自己如果违约收益将为0甚至为负，因此他会选择守信。从而双方的收益为（6，2），即投资者投资，政府遵守合约，双方都获得比原来更多的效用。从上述分析可知，在政府缺乏信用的条件下，完善有关机构和有关法律法规对于加快我国城市基础设施建设，提高社会经济活动的效率有极其重要的作用，但这种方法只是从外部对政府进行了监管，而且是由政府监管政府，必然也会存在监管失灵或者监管成本过高的情况，甚至很多投资者不愿花费时间、精力与政府纠缠，因此政府同样还是会为了收益最大化而有选择性的违约，所以靠外部强制力制约政府也不是最优选择。那么我们可以考虑能否通过经济环境的改善和相关制度的完善，使信用成为政府收益函数的内生变量，使政府在自身的利益驱动下来遵守合约，也就是说，让政府意识到守信的收益大于违约的收益。下面我们通过无限次重复博弈来分析该种情况。假设投资者的战略是第一次选择投资，如果一旦政府违约，就永远不再和政府合作。在该前提下，政府的战略为：如果选择守信，其收益为1=2+2r+2r2+=2/（1-r），选择不守信的收益为2=8+0r+0r2+=8，如果12，即 r3/4，那么政府将会选择守信。这里r为政府的贴现因子，即是明年的一元钱相当于今年的r元。如果政府选择守信，它第一期的收益为2，第二期的收益也是2，以后每期收益均为2，因此未来收益的贴现值之和为2/（1-r）。如果它选择违约，第一期它赚了8，第二期开始就不再有人买它的东西，收益为0。因此，不守信的总贴现收益为8，那么，只要2/（1-r） 不小于 3/4，政府就会选择守信，当然，如果政府选择守信，投资者选择投资也是最优的。但是，在上面的博弈中我们假定博弈会无限期的重复，但在现实生活这种情况很少发生，具体到某一个投资者或某一个政府更是不可能出现。如果上述博弈是有限次的，比如博弈重复n次，那么在第n-1次时，因为第n次的行为与第n-1次无关，政府在第n-1次仍然会选择违约。如何来解决这个问题呢？我们可以假设引进了两种不同类型的政府，第一类政府属于“守信型”，永远不会违约；第二类政府属于“违约型”，只要对自己有利，能骗就骗。假定博弈重复两次，显然，如果投资者知道政府的类型，守信型政府将能获得资金，不守信型将一无所获。现在假定投资者不知道政府是哪种类型，只知道每种类型的可能性各为50%，投资者会如何选择呢？如果他投资，期望收益为6*50%+0*50%=3，如果选择不投资,收益也为3，因此，假定投资者选择如下战略