（企业管理专业论文）滨海新区绿化管理体制改革创新研究.pdf

中文摘要 在滨海新区加速发展的情况下，近几年滨海新区绿化投资急剧增长，建设的 任务十分繁重，在建立健全管理体系的过程中，研究绿化体制改革具有积极的实 践价值。本文通过对于滨海新区绿化管理体制改革的研究，提出了改革的总体方 案和具体实施方式，希望可以对于滨海新区的绿化管理体制改革有一定的借鉴价 值。 本文的研究方法是理论探讨、文献研究和实证分析相结合，以实证分析为主， 研究过程应用了公共管理、非营利组织、事业单位改革、战略管理等相关理论。 本文首先提出了选题的背景和意义，并对绿化管理和公共管理的相关概念进 行了介绍。 其次通过分析滨海新区绿化现状与实现宣居生态城的差距以及绿化建设的 目标，指出了滨海新区在绿化建设方面所面临的主要挑战、管理体制模式和存在 的问题。 接下来针对绿化管理的研究特点，“以建立统一、协调、精简、高效、廉洁 的管理体制为目标，分阶段建立健全富有新区特点的管理体制“，并根据公共管 理的特点和绿化管理体制的改革的原则、思路和模式，提出了滨海新区绿化管理 体制的改革总体框架。首先，建议滨海新区管委会下设一个绿化办公室，作为主 要部门负责滨海新区绿化事业的行政管理职责，并协调制定投资规划和投资决 策；其二是建立一个绿化投资及建设管理公司，代表政府承担新区绿化投资及建 设管理的职责。绿化办公室代表政府，是项目的投资主题体；绿化投资及建设管 理公司接受绿化办公室的委托，承担新区直接投资的绿化建设项目，保证绿化建 设项目管理的专业化、产业化和市场化。 最后根据绿化管理研究的两个层次，一是研究绿化行业与全社会各行各业之 间相互关系，二是研究绿化产业生产单位经营单位内部的关系，针对滨海新区绿 化办公室和滨海新区绿化建设集团公司这两个机构的具体成立方案进行了详细阐 述。 关键词：绿化管理；滨海新区；体制改革；公共管理 a b s t r a c t t h ei n v e s t m e n to fg r e e n i n gi nt h eb i n h a in e wa r e ao ft i a nj i n ，u n d e rt h e c o n d i t i o no ft h er a p i dd e v e l o p m e n ti nt h eb i n h a in e w a r e a ，e n j o y sas h a r pi n c r e a s ei n r e c e n t y e a r s , w h i l et h et a s k o fb u i l d i n gi s q u i t eh e a v y d u r i n gt h ep r o c e s so f e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h em a n a g e m e n ts y s t e m ，t h er e s e a r c ho nt h er e f o r mo f g r e e n i n gs y s t e mb e a r sap o s i t i v ep r a c t i c a lv a l u e t h i sp a p e r , b ym e a n so fr e s e a r c h i n g t h er e f o r mo fg r e e n i n gm a n a g e m e n ts y s t e mi nb i n h a in e w a r e a ，p r o p o s e sa no v e r a l l b l u e p r i n ta n ds p e c i f i cw a y so fi m p l e m e n t a t i o no ft h er e f o r m ，i nt h eh o p eo fo f f e r i n g s o m ev a l u eo fr e f e r e n c et ot h er e f o r mo f g r e e n i n gm a n a g e m e n ts y s t e m t h em e t h o do fr e s e a r c hi nt h i sp a p e ri st h ec o m b i n a t i o no ft h e o r e t i c a ld i s c u s s i o n 1 i t e r a t u r es t u d y i n ga n dd e m o n s t r a t i v ea n a l y s i s ，t h et h i r do n eo fw h i c hi st h em a j o ro n e t h ep r o c e s so fr e s e a r c ha p p l i e sr e l e v a n tt h e o r i e ss u c ha st h a to fp u b l i cm a n a g e m e n t ， o f n o n - p r o f i t a b l eo r g a n i z a t i o n s ，o fi n s t i t u t i o n s ? r e f o r ma n do fs t r a t e g i cm a n a g e m e n t f i r s t l y ，t h i sp a p e rb r i n g sf o r w a r dt h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft i t l ec h o i c e a n dm a k e sa ni n t r o d u c t i o no fr e l e v a n tt h e o r i e ss u c ha sg r e e n i n gm a n a g e m e n ta n d p u b l i cm a n a g e m e n t s e c o n d l y ，b yt h em e t h o do fa n a l y z i n gt h eg a pb e t w e e nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no f g r e e n i n gi nb i n h a in e wa r e aa n dt h eg o a lo fa c h i e v i n gal i v a b l ee c o l o g i c a lc i t ya n d b ym e a n so fu n d e r s t a n d i n gt h eg o a lo fg r e e n b e l tb u i l d i n g ，t h i sp a p e ri n d i c a t e st h e p r i n c i p a lc h a l l e n g et h a tb i n h a in e wa r e ai sc o n f r o n t e dw i t h ，t h es y s t e ma n dp a u e mo f m a n a g e m e n ta sw e l la st h ee x i s t i n gp r o b l e m s i ns u c c e s s i o n ，t h i sp a p e rp o i n t so u tt h eo v e r a l lf r a m e w o r ko ft h er e f o r ma c c o r d i n g t ot h ef e a t u r eo fp u b l i cm a n a g e m e n ta sw e l la st h ep r i n c i p l e t h i n k i n ga n dm o d eo ft h e r e f o r m ，c o n s u l t i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so fg r e e n i n gm a n a g e m e n tr e s e a r c h ，w h i c hi s “a i m i n ga te s t a b l i s h i n gau n i f i e d ，c o o r d i n a t e d ，s i m p l i f i e d ，e f f i c i e n ta n dc o r r u p t i o n f r e e m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h eg o a li st oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tam a n a g e m e n ts y s t e mt h a ti s f u l lo fn e wa r e af e a t u r e s ”f o ro n e t h i n g ，t h ea u t h o rp o s e sas u g g e s t i o nt h a tu n d e rt h e m a n a g e m e n tc o m m i t t e e ，ag r e e n i n gb u r e a us h o u l db ef o u n d e d s e r v i n ga sam a j o r d e p a r t m e n tt h a t i s r e s p o n s i b l e f o ra d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n to ft h eg r e e n i n g u n d e r t a k i n gi nb i n h a in e wa r e aa n di si nc h a r g eo ft h ec o o r d i n a t i o no fd r a w i n gu p i n v e s t m e n tp r o g r a mt o g e t h e rw i t hd e c i s i o nm a k i n g f o ra n o t h e r , i ti s n e c e s s a r yt o f o u n dac o r p o r a t i o np a r t i c i p a t i n gi ng r e e n i n gi n v e s t m e n ta n dc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t ， w h i c ht a k e st h ec h a r g eo fg r e e n i n gi n v e s t m e n ta n dc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t0 n b e h a l f o ft h eg o v e r n m e n t t h eg r e e n i n gb u r e a u ，w h i c hi st h ei n v e s t m e n ts u b i e c to f p r o j e c t s ，陀p r e s e n t st h e g o v e r n m e n t ；t h ec o r p o r a t i o n p a r t i c i p a t i n g i n g r e e n i n g 1 n v e s t m e n t 柚dc o n s t m c t i o nm a n a g e m e n ta c c e p t st h ec o m m i s s i o no ft h e g r e e n i n g b u r e a u s h o u l d e r st h er e s p o n s i b i l i t yo fg r e e n i n gp r o j e c t si n w h i c ht h en e wa r c ai s 1 n v e s t e da n de n s u r e st h es p e c i a l i z a t i o n ，i n d u s t r i a l i z a t i o na n dm a r k e t i n go f g r e e n i n g p r o j e c tm a n a g e m e n t 。 in ei a s tp a r to ft h i sp a p e rh a sd o n er e s e a r c h e sb a s e d0 n 觚o i s s u e sa c c o r d i n gt o t n et w o 心a r c h i n gl e v e l so fg r e e n i n g m a n a g e m e n t o n ei st h ei n t e r r e l a t i o n sb e 眦e n g r e e n l n g1 n d u 8 t r ya n de v e r yw a l ko fl i f eo fs o c i e t y ；t h eo t h e ri st h ei n n e rr e l a t i o n s b e t w e e np r o d u c t i o nd e p a r t m e n ta n d o p e r a t i o nd e p a r t m e n to ft h eg r e e n i n gi n d u s t m ih l sp a r t9 1 v e s ad e t a i l e di l l u s t r a t i o no n c o n c r e t eb l u e p r i n to ft h et w o b o d i e s g r e e n i n g b u r e a ua n d g r e e n i n gg r o u pc o m p a n y 。 髓yw o r d s g r e e n i n gm a n a g e m e n t ；b i n h a in e w a r e a ；s y s t e mr e f o n n ； p u b l i cm a n a g e m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 签字日期：呷 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁奎叁堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨注盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 殴j 签字醐加j 7 月7 日 导师签名：袱 签字日期乃呷年产月可日 第一章绪论 第一章绪论 1 。1 选题背景 2 0 0 6 年5 月2 6 日，国务院颁布了国务院推进天津滨海新区开发开放有关问 题的意见，明确了滨海新区开发开放的重要意义、功能定位、主要任务，并批准 了天津滨海新区为国家综合配套改革试验区。推进天津滨海新区开发开放，是在 新世纪新阶段，中共中央、国务院从中国经济社会发展全局出发做出的重要战略 部署，是继深圳经济特区、浦东新区之后，又一带动区域发展的新的经济增长极。 2 0 0 6 年下半年天津市委市政府制定了天津滨海新区综合配套改革试验总体 方案。提出了新区行政管理体制改革创新的目标和思路，即“以建立统一、协调、 精简、高效、廉洁的管理体制为目标，分阶段建立健全富有新区特点的管理体制”。 现阶段，按照“一个加强，两个延伸，一个建立”的思路，合理界定新区管委会、 各行政区和功能区的职责范围。市委市政府批准建立了滨海规划分局、土地分局、 统计分局、环保分局等市属职能部门驻新区的分支机构，还下放给新区土地整备 权和土地出让收益的支配权，进一步增强了滨海新区的资源配置和经济管理职能， 在管理体制改革方面向前迈了一步。 党的十七大提出的“建设生态文明、全面建设小康社会”的新要求，滨海新 区纳入国家发展战略布局，国务院确定了滨海新区“经济繁荣、社会和谐、环境 优美的宜居生态型新城区”的功能定位。市第九次党代会确定：“创建国家园林城 市、完善都市绿化体系和建设生态城市”的总体目标，强调做好新区生态绿化建 设工作，提高新区绿化专业化水平；市领导也提出“高起点、高标准建设、高效 能管理。，“城市绿化要适度超前”等一系列指示和要求。加强绿化建设是落实国 家区域发展总体战略部署的内在要求。 绿化建设的根本目标在于形成最佳人居环境，而适宜的人居环境是提高城市 吸引力和凝聚力的非常重要的因素。国家园林城市、中国人居环境大奖或者联合 国人居范例奖，这些荣誉既是城市人居环境改良的标志，也是一个巨大的招商广 告，号召全国乃至全世界的生产要素向这个地方倾斜。可以说，没有优美的环境 就没有对于“人”的吸引力，就没有城市的竞争力，也就谈不上滨海新区建设目 标的实现。通过绿化建设事业的发展，建立高质量的生态环境、形成优美的城市 风貌，大大提升城市的品位和档次，树立新的城市形象，提高城市的知名度，促 进新区各项事业的发展。 滨海新区的体制改革设想与设计标志着滨海新区的行政管理体制改革上向前 第一章绪论 迈出了一大步，但距离中央政府所要求的“统一、协调”还有相当的差距，探讨 区域发展的行政管理新模式方面还有很长的路要走。 1 2 选题的意义 滨海新区隶属于天津的沿海地区，内部含有三个经济功能区和五个行政区， 滨海新区就其属性而言，是一个城市型行政辖区内的经济区，其管理体制创新具 有重要的意义。 1 有助于明确滨海新区绿化系统管理体制改革的战略方向和目标模式 滨海新区目前尚未建立绿化主管部门，尚无明确的管理机构代表新区政府行 使区域内绿化工作的规划、计划、协调、管理等职能，这与绿化工作在滨海新区 发展中的重要地位极不相称。在滨海新区内部，绿化系统的性质也不统一，有的 地区是完全事业单位性质，有的地区实行“管理层与作业层分开。，将作业层转 制为企业，实现了一定意义上的企事分离。滨海新区绿化管理下一步改革如何推 进，也亟需在理论上做出比较明确的回答。 2 有助于促进滨海新区绿化事业全面、协调、可持续的发展 作为保护和改善生态环境的根本性措施，绿化建设任重道远，却又是一个难 得的机遇。能否抓住机遇，用好机遇，绿化建设和管理的体制、机制、法制等都 具有至关重要的作用。在滨海新区现行的绿化管理体制中，各行政区和功能区的 绿化管理部门均为事业单位。滨海新区绿化系统的管理体制是否适应绿化事业发 展的需要，怎样通过改革进一步释放它们的生产力，对于滨海新区绿化事业全面、 协调、可持续发展具有举足轻重的作用。 3 有助于提供全国绿化管理体制改革以借鉴 而滨海新区在绿化方面多年探索形成的技术、经验、管理能力和人才储备， 加上天津市、滨海新区领导在推进行政体制改革方面的坚定决心，滨海新区在绿 化行政体制改革上完全可能先行一步。尽管全国各地经济发展水平不同，绿化管 理面临的问题也不尽相同，不能强求统一的管理模式，但从绿化系统的性质、地 位和功能来看，滨海新区与全国各地绿化系统基本大同小异。而且滨海新区作为 国家战略发展的重点地区，各行政区和功能市区绿化系统的经济状况、发展水平、 绿化规模等参差不齐，因此，探讨滨海新区绿化系统各具特色的改革经验，对于 指导全国各地的绿化系统管理体制改革具有积极的借鉴意义。 笫一章绪论 1 3 基本概念 1 3 1 公共物品 1 公共管理理论 公共管理是政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要 求，对涉及公众利益的各种公共事物所实施的有效管理。它强调的是政府的社会 管理和公共职务职能，而使政府的政治职能相对淡化。 2 公共物品的概念 我们把政府的职能概括为提供公共物品，斯蒂格利茨的经济学：“公共物 品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长( 它们的消 费是非竞争性的) ，而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本( 它们是非排 他性的) 。” 世界银行的1 9 9 7 年世界发展报告：“公共物品是指非竞争性的和排他性的 货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应， 非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物 品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。” 南此可见，公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及 收费困难等特征的物品。公共物品的上述特征以及规模效益大、初始投资量大的 特点，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或提供难以做到有效益。因而， 公共物品一般由政府或其他公共部门提供。 3 绿化是典型的公共产品 城市绿化是一种典型的公共产品，其具有非排他性、不可分割性和非竞争性 的特点。城市绿化不仅能提高空气质量、降低城市热岛效应、改善城市生态环境， 还能美化城市面貌、提高市民生活质量、增强城市综合竞争力，具有明显的外部 正效应，凶此只能也应该由政府或公共组织来提供。 4 公用事业产品生产和提供制度的理论设定 我们知道，准公共产品既可以公共生产，也可以非公共生产，而提供则既可 以是公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。这样，现代社会一般不采用市 场提供，其生产和提供的基本组合方式是： ( 1 ) 公共生产、公共提供。即完全由政府生产，公共提供( 不是免费而是低收 费1 。 ( 2 ) 公共生产、混合提供。即完全由公共财政支出承担生产费用，但由于需 要考虑收回对公用学业的投入尤其是公用事业本身的发展，凶而采取保本微利的 原则制定价格，向公众提供公用事业产品。 第一章绪论 ( 3 ) 非公共生产、混合提供。即由私人投资进行公用事业产品的生产，但政 府对这一公用事业产品的生产以公共支出于以必要的补贴，同时，对其产品 的生产数量进行调控，对其产品的价格进行限制，以保证公用事业产品对公众的 供给，并破除垄断。这一方式对生产企业来说，实际上是定价时按有关政策规定 采取了保本微利原则。 5 当代公用事业产品生产和提供的趋势 在当代社会，公用事业产品的生产与提供方式的组合最主要的存在两种方 式，即公共生产、混合提供，非公共生产、混合提供。前者如欧洲的许多国家， 以及大多数发展中国家，而且通常将从事这些公用事业产品生产的企业称为公共 企业，作为公共部门的一个重要组成部分。在这种混合提供中，由于收费的不同， 实际上有的趋向于公共提供，其至将公用事业视为福利事业或强调其公益性的一 面，如我国改革开放前的公用事业即如此，而有的则趋向于非公共生产的混合提 供。后者比较少，最典型的是美国。美国长期以来都是将公用事业产品交由私营 部门生产，政府以公共政策进行管理，并以政府工具即公共支出进行补足。 公共生产的优点是便于对公用事业产品的生产进行规划和管理，但却使公共 财政以相当大的压力，同时，存在政府所有权问题。而且，由于缺乏必要的服务 竞争，因而公用事业产品的质量和服务一直存在问题。因此，自2 0 世纪7 0 年代 末开始的政府管理改革以来，以英国的公共企业民营化改革为起点，不少国家都 将公用事业产品的公共生产转为非公共生产，一定程度上提高了产品的质量尤其 是服务质量，取得了较好的结果。凶此，目前在世界范围内，公用事业公共生产 的方式正在减少。当然，各个国家都有自己的社会经济发展的具体条件和需要， 而关键是要从公用事业的基本特点出发，结合自己的国情和公共管理文化传统， 探索最适合自己的公用事业产品的生产和提供方式的组合。 1 3 2 绿化管理 1 绿化管理的基本概念 绿化管理是指政府组织作为“纯粹”的公共部门，通过行使公共权力对城市 园林绿化这种为其所掌握和运用的公共资源进行有效管理，达到为全民所共享的 目的。在城市园林绿化管理的实际工作中主要表现为把生态环境作为一项重要内 容，统筹考虑城市园林绿化的环境效益、社会效益和经济效益，坚持以人为本， 努力实现城市全面协调可持续发展。 绿化作为一门产业，有其构成的要素。它的主体是人，一切生产经营活动， 都是为了给人类创造良好的生存环境。它的客体是人类赖以生存的环境。建立在 主体与客体之间的行政机关和相关的经济实体，它们的任务是解决人与环境之间 第一章绪论 的矛盾，也就是常说的创造人与自然和谐的生存环境。这就是当林绿化业的涵义。 为了解决人与环境之间的矛盾，则要运用法制的、行政的、经济的、技术的手段 以达到相对的协调和统一。经济理论与环境理论相结合，来揭示行业的运动规律 和发展规律，运用法制、法规、政策、投资、分配、市场、服务等于推动产业的 发展，这就是绿化管理的基本任务。 绿化管理大致包括两个层次： 一是研究本行业与全社会各行各业之间相互关系，通过立法、行政和宣传发 动的手段调动全社会各行各业和广大人民群众的力量，共同实现城市绿化规划目 标。这方面的工作，是提高城市绿化水平的关键，也是以往工作中比较薄弱的一 个环节，需要着重开拓。 二是研究绿化业生产单位和经营单位供、产、销、建设、养护、管理、服务 之间的关系，以及经济实体内部的经营管理问题。 相对而言前者属于面向社会的问题，后者属于而向产业内部的问题。 2 绿化效益理论 绿化效益的理论基础是劳动价值论。园林绿地区别于天然林地，它是由社会 投入生产要素，进行建设、养护、管理，经过多年的时间积累而形成的环境资源。 这种资源所发挥的多种功能是在不间断地后期投入中产生的。在正常养护管理下， 它的效益随着时间的推进所发挥的功能将越来越大，所形成的综合效益会越来越 高。 只有社会需要，并为社会承认和接受的产品或服务才有价值，对园林绿化效 益评估也要以社会需求为依据。在当今城市工业发达，人口急剧增长，迫切追求 增加自然因素的情况下，园林绿化效益为社会所肯定。加之接受自然灾害对人类 惩罚的教训，人们的环境意识提高了，绿化建设所发生的积极意义和巨大的经济 效益，逐渐为人们所认识。主要包括：物质生产功能，环境保护功能，保健功能， 物种保护功能，防灾功能等。人们把各种功能概括为“三大效益”即环境效益、社 会效益和经济效益。 效益是功能的体现。而功能的源泉是人阳能通过叶绿素转化而来的。园林绿 化的功能是人们运用自然规律，通过人的劳动产生的，是自然生产和人工生产相 结合的产物。 绿化所创造的经济价值，有的可以直接用货币计算。有的贝0 表现为能量，要 运用等效物替代法、相关计算法、补偿变异法进行换算才能计算其货币价值。而 更广泛的社会功能，则渗透在社会生产、人类生活的各个方面，以其积极的优化 作用，反映在社会各个领域之中，通过人们的经济活动，把外在的功能转化为内 在的生产力，为社会创造财富。 第一章绪论 图1 1 绿化投入产出示意图 从实物价值讲：植物本身机体增长，为社会创造物质财富，有实物存在可以 计量、计价以货币形式表示出来。 从环境价值讲：植物可产生放氧、降温、滤尘、储水等多种功能，发挥优化 环境，平衡生态的作用，是人类生活、生产不可缺少的。这种特殊价值虽然不表 现为可以聚集的实物形态直接进入市场交换，但它确是一种可以计量、计价的特 殊商品，即社会公共商品。 从社会价值讲：各类绿地、树木所创造的自然景观可以起到美化环境、改善 人们的生活质量，提高社会生产力的作用，同时可以创造更多的旅游资源。 1 3 3 事业单位 1 基本概念 事业单位。事业单位是现代中国特有的一种社会组织形式，是中国五大机构 法人形态( 即企业单位、事业单位、政府机构、社会团体、民办非企业单位) 之一。 虽然“事业单位”，一词经常被翻译为“i n s t i t u t i o n ”或“i n s t i t u t i o n a lu n i t ”，但严格 地讲，国外并没有真正与我国的事业单位相当的名词。事业单位登记管理暂行条 例中对于事业单位的定义为：“事业单位，是指国家为了公益目的，由国家机关 举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的 社会服务组织。”其关键词是“社会公益”、“国有资产”和“社会服务。对于这 一界定，理论界见仁见智、争议颇多，有人认为，它留有计划经济体制下形成的 政府主导的“官办模式”的痕迹，难以适应市场经济条件下人们日益增长的精神 文化需求；有人认为，它与民办非企业单位定义的差别仅在于国有资产与非国有 资产的差异以及登记管理机关的不同，这样仅以资产所有者不同来划界，不利于 全社会的资源优化配置和社会公益事业的发展等等。事业单位作为我国独特的社 会组织现象，对其定义必须放到其产生和发展的特定历史背景下去考虑。比如现 第一章绪论 有事业单位一般都还具有行政级别，处级以上领导干部还可以在机关与事业间交 流任职。因此，在事业单位弊端尚未根除的情况下，目前的概念只能是一个过渡 性的概念，事业单位与民办非企业等组织目前还无法实行统一的管理办法，否则 只能增加现有事业单位改革的难度。 事业单位与我国社会团体、民办非企业单位的主要区别为： ( 1 ) 事业单位与社会团体 主要有两点区别：事业单位是按照专业服务的需要确定其组织形式的专业技 术实体组织，社会团体是由公民自愿组成，实行会员制的非实体组织；事业单位 的设立目的是为了社会公益目的，而社会团体设立宗旨是为实现会员的共同意愿。 ( 2 ) 事业单位与民办非企业单位 主要有两点区别：事业单位的举办主体是国家机关和特定的社会组织，而民 办非企业单位举办主体是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人： 事业单位的资金来源是国家定额补助或者来源于其他形式的国有资产，而民办非 企业单位的资金来源是非国有资产。 ( 3 ) 关于事业单位的职能性质定位 一般认为，事业单位是非营利组织之一种。非营利组织是社会组织在提供公 共产品的过程中，“市场失灵”和“政府失灵”的产物。“市场失灵”的问题在于 因为公共产品消费上的非排他性，以及无法阻止“免费便车”的现象，致使企业 不愿意提供公共产品。“政府失灵”的问题在于政府必须代表全体人民的利益，而 由于人们对公共产品需求的偏好与强度极为多样化，政府不可能满足所有社会群 众的公益需求偏好。这两种“失灵”便催生了非营利组织的产生和发展。我国事 业单位的产生是国家对社会资源实行全面控制和垄断的一种手段和选择，在计划 经济条件下，它排斥了市场配置资源的基础性作用。尽管如此，它指出了随着我 国政府从政治式的调控走向社会式的调控、从直接式的调控走向间接式的调控以 及社会主义市场经济的逐步完善，非营利组织将是事业单位发展的一个重要趋向。 2 关于政府举办的事业单位范围 在市场经济条件下，政府必须根据公平与效率兼顾的原则来配置公共资源。 然而，由于多种原凶，不同的人对于各种公共产品的需求偏好与强度是各不相同 的，因此，政府不可能包办全部公共产品的供应。哪些事业资源应由政府配置， 哪些事业资源可以推向市场，依靠市场机制配置，是分类推进事业单位管理体制 改革必须首先弄清楚的理论问题，而这一问题的关键就在于政府举办的事业单位 的界定标准。政府举办的实质即是财政供给，因此，界定的标准应该是根据公共 财政理论，按照社会基本公共需要来界定政府举办的事业单位范围。具体而言， 凡是提供的公共产品属于社会基本公共需要的，即属于政府举办的事业单位范围： 第一章绪论 反之，不属于社会基本公共需要的，则不属于政府举办的事业单位范围，而要充 分挖掘市场和社会补偿的潜力。 需要指出的是，由政府举办，不等于排斥社会力量的参与；不由政府举办， 也不等于政府不参与、不补贴，主要是程度上的选择问题。正如美国学者沃尔夫 所说，“市场与非市场间的选择并不是一种纯的选择，而是一种程度上的选择。8 3 绿化产品提供的体制分析 公共绿地作为公益性产品，其提供主要有两种方式：直接生产和间接生产。 直接生产是指政府建立企业对公共产品进行生产；间接生产是指政府通过预算安 排或政策安排等某种适当的方式将公共产品委托给社会企业进行生产。从许多领 域的生产实践来看，政府建立企业进行直接生产存在效率低下、权力寻租、投资 主体单一等问题，而间接生产具有一定的优势。根据复旦大学芮明杰等人的研究， 间接生产主要有两种方案： ( 1 ) 契约方式。主要特点是公共绿地资金由政府预算保证，公共绿地生产由 社会企业竞标或授权特定企业( 即特许经营) 完成，政府与企业间签订合同。这种方 式需要政府指定专门部门负责公共绿地资金的招标，对公共绿地产品进行验收以 此为依据作为对生产企业的考评，并且对财政资金的依赖性较强。 厂夏丙鬲磊- 1 卅权或竟标| 匠否磊面_ _ + 厂丕吴夏瓦 i _ j 【- j i _ j 图l - 2 公共绿地提供契约方式 ( 2 ) 基金运作方式。主要特点是将政府预算中的绿化资金交由专门机构运作， 除此之外，还可以动员社会其它方面的资金以弥补财政资金的不足。在推行这种 方式的进程中，协调经济效益和社会效益之间的矛盾将是不可回避的。解决这一 突出矛盾，必须依托政府监管、行业自律等多种手段。 4 事业单位在园林绿化事业中的定位与功能 从上述的体制分析中可以看出，无论哪种体制，公共绿地的供给主要由政府 与企业完成，事业单位并不直接参与公共绿地的生产，但这不等于事业单位无所 作为。实际上，在这两个供给体制中，对绿地的招投标、对绿地的数量和质量进 行评估是政府与企业无暇顾及、也不宜承担( 政府易产生寻租行为、企业有赢利动 机) 的，因此，必须由非营利组织( 包括事业单位) 来承担，而行业自律则由行业协 会承担。由此推论，事业单位在绿化产品供给中主要起技术性、辅助性、服务性 作用，这一作用与其它非营利组织并无实质区别。 第一章绪论 图1 - 3 公共绿地提供基金运作方式 保障社会企业进入公共绿地领域 接受财政预算资金和动员社会资金 选择生产企业并对生产企业进行监管 绿地的间接提供 政府对绿地的数量和质量进行评估 政府对绿地基金实施监管 从理论上讲，政府与事业单位是委托人与代理人之间的关系，是一种契约关 系，而非行政隶属关系。政府在寻求代理时，既可以委托事业单位，也可以委托 给其它社会中介机构，而且委托后者有助于打破事业单位一家垄断政府服务市场 的状况，变垄断经营为社会化服务，提高服务质量。但从目前来说，政府属于“强 政府”，而社会中介机构等组织相对幼稚。事业单位在技术、人才、设备等方面都 具有社会中介机构等组织不可替代的优势和地位。因此，在当前城市绿化事业大 发展的形势下，事业单位仍将是政府技术性、辅助性、服务性工作的承担主体。 据此分析，事业单位在城市绿化事业发展中的定位主要表现在： ( 1 ) 政府职能的延伸机构。承担政府“管办分离”中“办”的具体事务职能， 比如：接受政府委托，编制绿化养护预算，负责公共绿地的招标，承担园林绿化 的监督管理等。 ( 2 ) 服务社会的咨询机构。面向社会，承担提供知识、信息、技能等专业化 服务的职能。比如：事业单位可以接受政府委托对企业提供的绿化产品数量和质 量进行评估，作为政府对企业监管的依据。 第一章绪论 ( 3 ) 绿化产品的科研机构。主要承担绿化产品的基础理论研究、绿化新科技 推广、科普宣传等职能，提高城市绿化的科技含量和管理水平。 1 3 4 宜居标准 国际上和国内对宜居城市建设都有相应的评价标准体系，其中对于绿化方面 更足做了详细的说明。滨海新区建设成为宜居生态城的发展目标，对于滨海新区 绿化的发展提供了新的契机，同时也对滨海新区绿化建设和管理提出了更高的要 求。 l - 国际文明居住标准 国际文明居住标准是世界各国占主导地位的先进居住水平的综合反映。其指 标体系既包括居住的社会经济文化和住区环境方面的宏观指标体系，又包括居住 水平的数量和质量方面的微观指标体系，共包括八大标准。国际文明居住标准中， 在标准七中提出了“更文明的社区环境”的标准，在第2 条中对于“社区绿化” 进行了详细描述。 社区绿化。社区公共绿地的功能有两种：一种功能是构建居民户外生活空间，满 足各种游憩活动的需要；另一种功能是创造自然环境，利用各种环境设施创建美 好的户外环境。公共绿地应有防灾的作用。规划设计要求能满足功能要求。包括 物质功能和精神功能两方面的要求： ( 1 ) 物质功能。遮阳、隔声、改善小气候、净化空气、防风、防尘、杀菌、 防病：充分利用太阳能、太阳光；有效利用水资源；有效利用资源，包括推进废 物再利用等；控制废物；确保采光、通风、安全。 ( 2 ) 精神功能。美化环境，满足风景审美的要求；分隔空间，满足心理的 私密性要求；提供安全、安静、整洁、优美的休闲空间和不同年龄居民的活动空 间。绿化设计成功的必备条件：可达性绿地尽可能接近住所，便于居民随时 进入。功能性绿化布置讲究实用。亲和性让居民在绿地内感到亲切与和 谐。 联合国生物圈生态和环境保护组织也规定，城市绿化覆盖率应达到5 0 ，城 市居民的人均绿地为6 0 平方米，居住区内人均绿地为2 8 平方米。 2 中国宜居城市科学评价标准 由建设部进行验收的中国宜居城市科学评价标准对于我国的宜居城市标 准进行了科学的导向，其主要内容包括：社会文明度( 1 0 分) 、经济富裕度( 1 0 分) 、环境优美度( 3 0 分) 、资源承载度( 1 0 分) 、生活便宜度( 3 0 分) 、公共安 全度( 1 0 分) 六个方面，总分1 0 0 分。宜居指数即累计得分 8 0 分且没有否定 条件的城市，为“宜居城市”。 第一章绪论 在各项标准中，其中直接涉及绿化指标的有人均公共绿地面积和城市绿化覆盖 率。园林绿地作为城市生态系统的重要组成部分，具有自然净化能力，在净化空 气、改善气候、减少灾害、维护生态平衡方面起着重要的不可替代的作用，因此 绿化的程度也影响着其他指标的数据。 下面把涉及绿化相关的指标总结如下( 其中分数为每项的在1 0 0 分中所占的分 数) ： 环境优美度 生态环境 ( 1 ) 空气质量好于或等于二级标准的天数年4 8 分，标准值：3 6 5 天年 ( 2 ) 集中式饮用水水源地水质达标率( ) 4 8 分，标准值：1 0 0 ( 5 ) 噪声达标区覆盖率( ) 3 6 分，标准值：1 0 0 ( 7 ) 人均公共绿地面积( 平方米) 1 2 分，标准值：l o 平方米( 得8 0 分， 正相关指标) ( 8 ) 城市绿化覆盖率( ) 2 4 分1 0 0 分，标准值：3 5 ( 得8 0 分，正相 关指标) ( 9 ) 加分项目 市区内有水质良好的海、大江、大河、天然湖泊、湿地和保护较好的国家森林公 园、国家重点风景名胜区、省级风景名胜区、世界自然遗产的，加2 分。 气候环境 ( 1 ) 加分项：全年1 5 0 c 至2 5 0 c 气温天数超过l8 0 天的，加1 分。 ( 2 ) 扣分项：全年灾害性气候天数超过3 6 天的，倒扣2 分。 城市景观3 分1 0 0 分 ( 1 ) 城市中心区景观1 2 分 现场考察城市中心区的景脱：从城市的建筑设计、建筑色彩、空间布局、园林艺 术等方面来评定。分为三个层次：较好，得满分；一般，得一半分；较差，得0 分。 ( 2 ) 社区景观1 2 分 现场抽样考察城市平民社区的景观：从城市的建筑设计、建筑色彩、空间布局、 建筑密度、园林艺术等方面来评定。分为三个层次：较好，得满分：一般，得一 半分；较差，得0 分。 ( 3 ) 市容市貌0 6 分 现场抽样考察城市背街小巷市容市貌：从城市空间布局、园林艺术、环卫保洁、 路面完好情况等方面来评定。分为三个层次：较好，得满分；一般，得一半分： 较差，得0 分。 第一章绪论 资源承载度 人均可用淡水资源总量5 分，标准值：1 0 0 0 立方米 生活便宜度 绿色开敞空间3 分 ( 1 ) 抽样调查：市民对城市绿色开敝空间布局满意度1 2 分，标准值：1 0 0 ( 2 ) 抽样调查：拥有人均2 平方米以上绿地的居住区比例0 9 分，标准值： 1 0 0 ( 3 ) 抽样调查：距离免费开放式公园5 0 0 米的居住区比例( ) 0 9 分， 标准值：1 0 0 总结：综合上面的统计，其中涉及绿化建设共有三大项，1 5 小项，总计为3 2 8 分，占整个评价标准的l 3 。所以绿化建设的质量如何，会很大影响总体评价结 果，最终决定宜居生态城建设目标的实现。 1 4 研究方法 本文的研究方法是理论探讨、文献研究和实证分析相结合，以实证分析为主。 研究过程应用了公共管理、非营利组织、事业单位改革、战略管理等相关理 论，针对绿化管理的研究特点，提出滨海新区绿化管理体制的改革模型。 现在滨海新区正面临着深化改革的大好形势，根据国家的方针政策和绿化业 的实际情况，研究它的基本情况、基本问题、基本特点、基本规律，从面逐步形 成符合滨海新区现实情况的管理理论和管理模式。 第二章滨海新区绿化管理体制现状评价 第二章滨海新区绿化管理体制现状评价 2 1 滨海新区绿化建设所面临的主要挑战 2 1 1 绿化现状与实现宜居生态城的目标存在巨大差距 国务院对于天津滨海新区的功能定位是：依托京津冀、服务环渤海、辐射“三 北”、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造 业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社 会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。 截至目前，滨海新区建成区绿化覆盖率已达到3 6 ，人均公共绿地面积超过 1 9 平方米，而联合国环境署要求城市力求人均绿地面积6 0 平方米。宜居生态是 天津城市总体定位和滨海新区功能定位的基本要求。由于滨海新区盐碱化土壤的 特点，森林覆盖率更低。同样是北方城市，北京市城区绿化覆盖率达