（企业管理专业论文）财政支持湖南养殖业发展的对策研究.pdf

中文摘要 养殖业是弱质产业、养殖生产主体的农民是弱势群体。加大财政对养殖业支 持作用，发挥财政对养殖业发展的导向、膨化吸附作用，推动养殖业持续健康快 速发展十分必要。 本文通过对财政支持养殖业发展的理论分析，借鉴美国、欧盟、日本等发达 国家和韩国等发展中国家财政支持养殖业发展的经验和做法，剖析湖南财政支持 养殖业发展的现状，提出要实现湖南养殖业的持续发展，必须进一步完善政府养 殖业投入政策。要建立财政投入稳定增长机制，增加财政对养殖业的有效投入， 明确养殖业财政支出在财政总支出和农业财政支出的比重，改革财政对养殖业投 入的补贴办法，增加农户养殖生产环节的直接补贴。要明确财政支持重点，加强 养殖业基础设施和生态环境建设、养殖业科研教育、养殖业产业化经营和贫困地 区的养殖业发展。要稳步推行直接补贴，将生猪，牛、羊、奶牛、珍珠、河蟹纳 入直接补贴范围，并确定科学的补贴标准和补贴程序。要完善养殖业财政投放资 金管理体制，整合财政养殖业投入资金，合理分类管理财政支持养殖业资金，规 范的财政支持养殖业资金管理制度。要改善农村金融服务，鼓励商业金融机构发 放养殖业贷款。建立多元化的农村金融服务体系，创新养殖贷款约束机制。要实 行养殖业保险补贴，逐步推行养殖政策性保险。 关键词：养殖业财政支持补贴政策 a b s tr a c t a n i m a lh u s b a n d r yi saf e e b l ei n d u s t r ya n dt h ep e a s a n t sa l s oa r ew e a k g r o u p i ti se x t r e m e l ye s s e n t i a lt op r o m o t et h ea n i m a lh u s b a n d r yh e a l t h y a n df a s tc o n t i n u e sd e v e l o p m e n tb ye n l a r g i n gf i n a n c ei nt h ea n i m a l h u s b a n d r y ，l e a d i n gf i n a n c et ot h ea n i m a lh u s b a n d r yd e v e l o p m e n ta n d p u f f in gt h ea d s o r p ti o n i nt h ea r t i c l e ，b yt h et h e o r i e sa n a l y s i so ft h ed e v e l o p m e n to fa n i m a l h u s b a n d r yo nt h es u p p o r tf i n a n c e ，b o r r o w i n gs o m ee x p e r i e n c ea n dp r a c t i c e o fa n i m a lh u s b a n d r yd e v e l o p m e n to i lt h es u p p o r to ff i n a n c ef r o ms o m e d e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha su n i t e ds t a t e s ，e u r o p e a nu n i o n ，j a p a n ，s o u t h k o r e aa n ds oo n ，a n a l y z i n gh u n a np r e s e n ts i t u a t i o no ft h ed e v e l o p m e n to f a n i m a lh u s b a n d r yo nt h es u p p o r to ff i n a n c e ，s o m et h e o r i e sw e r ep r o p o u n d e d t h a tt h e g o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp o l i c ys h o u l df u r t h e rc o n s u m m a t e ， e s t a b l i s h e st h es t a b l eg r o w t hm e c h a n i s mo ff i n a n c i a li n v e s t m e n ta n d i n c r e a s ef i n a n c ei n v e s t m e n tt oa n i m a lh u s b a n d r yf o r t h e p u p o s eo f d e v e l o p m e n to fa n i m a lh u s b a n d r y i ti sc l e a rt h ep r o p o r t i o no fa n i m a l h u s b a n d r ye x p e n d i t u r ei nt h ef i n a n c i a lg r o s sc h a r g e sa n dt h ea g r i c u l t u r e f i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，r e f o r mf i n a n c i a li n v e s t m e n ts u b s i d yt ot h ea n i m a l h u s b a n d r ya n di n c r e a s e st h ed i r e c ts u b s i d yt ot h ep r o d u c e so fp e a s a n t h o u s e h o l d i ti sa l s oc l e a r a b o u tt h ek e yo ff i n a n c i a lb a c k i n g ， s t r e n g t h e n st h ea n i m a lh u s b a n d r yi nt h ef r a s t r u c t u r ea n dt h ee c o l o g i e a l e n v i r o n m e n tc o n s t r u c t i o n ，t h ed e v e l o p m e n to fr e s e a r c ha n de d u c a t i o n ， i n d u s t r i a lp r o d u c t i o no p e r a t i o na n dt h el o c a la n i m a lh u s b a n d r y w es h o u l d s t e a d i l yc a r r yo u tt h ed i r e c ts u b s i d yo nt h el i v eh o g s ，c a t t l e ，s h e e p ， c o w s ，p e a r l ，c r a b i ti sc l e a ra b o u tt h en o r m a l l yt h es u b s i d ys t a n d a r da n d p r o c e d u r e c o n s u m m a t ef i n a n c i a li n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e ma n dc o n f o r m f i n a n e i a li n v e s t m e n tf u n d o fa n i m a lh u s b a n d r y ，r e a s o n a b l e l yc l a s s i f y m a n a g e m e n tf i n a n c i a lf u n do fa n i m a lh u s b a n d r y ，s t a n d a r df i n a n e i a lf u n d c o n t r o ls y s t e ma n d i m p r o v et h er u r a lf i n a n c i a l s e r v i c e ，e n c o u r a 屠e c o m m e r c i a lf i n a n c i n gi n s t ir u t i o n st op r o v i d el o a nf o ra n i m a lh u s b a n d r v e s t a b l i s h e sm u l t i p l i c a t i o nr u r a lf i n a n c i a ls e r v i e es y s t e ma n di n n o v a t e l o a nr e s t r a i n tm e c h a n i s m i m p l e m e n ta n i m a l h u s b a n d r yi n s u r a n c es u b s i d y a n dc a r r yo u tp o l i c yi n s u r a n c eg r a d u a l l y k e yw o r d s ：a n i m a lh u s b a n d r y ：f in a n c e ；s u p p o r t ：s u b s i d y ；p o lic y 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得湖南农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：别。i 芋勿才时间：扣；年f 2 月) 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解湖南农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意湖南农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：新、f 等夯时间：。h 年一上月5 日 导师签名时间：年月同 第一章导言 养殖业是农业结构战略性调整的重点，是增加农民收入、繁荣农村经济的重 要支柱产业。胡锦涛总书记多次指出，要大力发展畜牧业、水产养殖业等劳动密 集型产业，推动农业整体素质和市场竞争力的提高。2 0 0 5 年，党的十六届五中 全会明确提出要“大力发展畜牧业”、“积极发展水产业，保护和合理和用渔业资 源”。然而，养殖业是弱质产业、养殖生产主体的农民是弱势群体，依靠养殖业 自身力量，推动养殖业发展，显然十分有限“1 。因此，必须加大财政对养殖业的 支持力度，发挥财政对养殖业发展的导向、膨化吸附作用，推动养殖业持续健康 快速发展。政府支持养殖业资金是农业和农村经济发展资金投入的一个非常重要 的组成部分。从来源看，政府支持养殖业资金包括政府财政渠道、金融渠道等用 于支持养殖业的资金。从资金投向看，包括对畜禽水产养殖、动物疫病防治、养 殖业科研、技术推广、养殖生态和环境保护等方面的投资。增加财政支持养殖业 的资金总量，完善政府支持养殖业资金管理体制，是完善国家对养殖业支持和保 护体系的重要方面。为了全面了解湖南省财政支持养殖业资金的来源和使用情 况，本研究对财政支持养殖业与养殖业经济增长进行了分析、对国外财政支持养 殖业的情况作了详细介绍；全面分析了湖南财政支持养殖业的情况和存在的突出 问题；提出了湖南省财政支持养殖业发展的政策建议。 1 研究背景 1 1 理论背景 财政支农问题的研究，已经有很多相关理论。至于专门进行财政支持养殖业 发展的系统研究，国内尚未见到。根据经济学理论，资源总是从边际生产率低的 产业部门向边际生产率高的产业部门转移”1 。随着国民收入的增长，国民食物结 构发生改变，优质食物的需求随着收入增长而增长，低质食物随着收入的增长则 减少“。食物结构的变动，诱导了农业内部低收入弹性的种植产品比重下降和高 收入弹性的畜禽水产品比重上升。农业发展的趋势是，种植产品作为原料不断向 养殖产品转化，养殖业在农业中的比重不断高。适应农业结构战略性调整和社会 同益增大的畜禽水产品需要，进行财政支持湖南养殖业的政篆研究，是财政支农 理论的个专题理论性研究，可以根据养殖业与农业的共性和个性，在理论上进 行突破，弥补财政支农理论研究共性的不足，是一项全新的理沦研究。 1 2 实践背景 首先，养殖业发展的新变化，决定了要进行财政支持养殖业发展的对策研究。 近几年，湖南省委、省政府把养殖业作为农业结构战略性调整的突破口，推进了 湖南养殖业的长足发展，养殖业已成为现阶段农村经济发展和农民增收的一个亮 点。2 0 0 4 年，湖南省出栏生猪7 3 2 3 万头，仅次于四川位居全国第二。人平出栏 猪1 1 头、外销猪2 9 5 0 万头、出口生猪( 含中仔猪) 3 2 9 万头，出口鲜冷冻猪 肉1 8 万吨，生猪外销和中仔猪出口均居全国第1 位，活大猪出口居全国第2 位，鲜冷冻猪肉出口居全国第5 位。肉猪出栏率1 7 2 ，达到世界养猪先进国家 水平。全国肉类产量百强县中，我省有1 4 个。去年，全省禽、牛、羊分别出栏 5 4 8 亿羽、1 8 5 万头、7 9 0 万只，分别居全国第8 位、第1 3 位、第1 0 位，水产 品产量1 6 7 万吨，在内陆水产品产量中排全国第5 位。全省饲料工业发达，有时 产1 吨以上的饲料企业5 7 0 家，年产饲料5 2 0 万吨，饲料工业总产值1 5 0 亿元， 产品市场抽检合格率1 0 0 ，饲料产量、产值与质量均居全国同行业前列。养殖 业在全省农业和农村经济中也有十分重要的地位，已经成为农业中的第一大产 业。从2 0 0 4 年的情况看，全省养殖业产值9 1 6 8 7 亿元( 其中畜牧业产值7 9 6 9 5 亿元、渔业产值1 1 9 9 2 亿元) ，占农业总产值的4 7 9 3 。衡阳、常德、湘潭、 岳阳、永州等地的养殖业产值占农业总产值的比重均在5 5 左右。全省农民人均 出售畜禽水产品收入6 5 0 元，一些养殖业产业化经营搞得好的地方，农民新增收 入的一半以上来自于养殖业。同时，养殖业对增加地方财政收入、壮大县域经济 也具有举足轻重的作用。据调查，每屠宰一头生猪可为地方财政增加税收4 0 多 元。屈原、城步等一些养殖业产业化重点地区，养殖业及其相关产业的财政税收 占当地财政收入的5 0 以上。 其次，养殖业在是农业农村经济发展中的内在规律，决定了要进行财政支持 养殖业发展的对策研究。在我国人民生活由温饱阶段上到小康阶段的过渡期，市 场对农产品的需求正在发生显著的变化，传统“吃饭”需求越来越让位于“吃菜” 需求，肉、禽、蛋、奶、鱼等畜禽水品生产迅猛发展，已由副业生产成为独立产 业。纵观世界发达国家的农业发展，大都是走一条以牧为主、农牧结合的路子， 其养殖业产值占农业总产值比重的7 0 8 0 ，高的达8 0 9 0 。湖南人均耕地面积 只有0 9 亩，低于全国人均1 6 亩的平均水平，已接近联合国制定的人均耕地 0 8 亩的耕地危险线。而养殖资源，湖南有5 6 0 多万公倾的草场资源，天然草场 载畜量为7 0 0 多万个黄牛单位，目前有效利用率尚不足3 0 ，如果通过人工种草 等措施加以改良，理论载畜量还可提高一倍以上。此外，每年还有3 5 0 0 多万吨 农作物秸秆和2 0 0 多万公倾冬闲阳，利用率不到4 0 ，可增加载畜量5 0 0 万个黄 牛单位以上。1 3 0 多万公倾的水面目前的有效利用率也不足5 0 ，渔业发展潜力 也很大。所以，当前支持农业发展，必须优先支持养殖业发展。把财政支持养殖 业发展的政策问题单独研究，对于适应农业结构战略性调整，推进养殖业发展， 十分必要。 再次，当前的财政支持养殖伯实践操作，决定了要进行财政支持养殖业发展 的对策研究。研究财政支持湖南养殖业发展，是当前湖南推进农业结构战略性调 整迫切需要解决理论和实践问题。特别是在操作层面，需要有一套比较完善的理 论和可供操作方案进行支撑，建立健全财政支持湖南养殖业的理论和操作体系。 因此，从实践上讲，财政支持湖南养殖业的政策研究，是适应当前养殖业发展形 势进行的应用型研究，可以较好地解决财政支持养殖业的面和度的问题，如那些 应该支持，那些不应该支持，怎样进行支持等一系列问题，推进养殖业进一步发 展，做大做强湖南养殖业。 2 国内外研究动态 2 1 财政支持养殖业发展的国际经验 2 1 1 关于支出方式 张莉认为，欧共体的共同农业政策已成为一个完整的农业政策体系，包含组 织立法体制、价格政策、结构政策和财政体制等四个方面的内容，以及统一市场、 区域优惠、共同财政和共同责任四大原则”。潘建伟认为，澳大利亚政府对畜牧 业的保护主要是畜产品补贴，有两种形式：宣接价格补贴和间接价格补贴。1 。朱 立志、方静认为，德国实行的主要是绿箱政策“。刘飞认为，法国的补贴政策的 主要是农业贴息贷款和农业补贴o “。 2 1 2 关于直接补贴 一些学者根据国外的养殖业支持政策，就其直接补贴范围进行了研究，蓝海 涛认为，美国规定养殖业的补贴品种有蜂蜜、毛类( 分级羊毛、未分级羊毛、马 海羊毛) 、奶产品( 黄油、奶酪、脱脂干奶) 、牛、绵羊、l l i 羊、水牛及鲶鱼等1 。 高志辉、崔计顺、郝娟娟认为，欧盟可享受欧盟牲畜补贴的牲畜只有两类：牛和 母羊。纳入牲畜补贴范围主要有六种：粗放化经营补贴、公牛补贴、母牛补贴、 牛的屠宰补贴、补充款项补贴和母羊补贴。“。刘助仁认为同本对猪肉、牛肉、 部分乳制品、蚕茧实行了“稳定带价格”，价格虽由市场决定，但政府要根据 市场供求，确定一个上下浮动的幅度。对加工乳制品的鲜奶实行基准价格，当市 场价格低于价格时，政府付给农民补贴。对肉用仔牛、鸡蛋等变化大的商品实行 稳定基金制度“”。张忠根认为，韩国鼓励韩牛饲养，对养牛农民实行了补贴“。 2 1 3 关于支持范围 张迎春认为，发达国家政府对农业投入的初期，主要体现在农业基础设施改 善方面“。王丽萍、蒋乃华认为，美国对养殖业的支持既很全面，又突出重点。 支持范围包括商品补贴、土壤保护、贸易、营养、信贷、农村发展、科研和推广、 造林和森林管理、能源等十个方面，对主要畜禽水产品实行了三层保护网“”。高 保周、杜长乐认为，美国现行的农业保护政策大致可分为两类，一类是农业生产 保护政策，另一类是农业贸易保护政策“。石敏俊、李显刚认为，欧盟的农产品 价格支持政策主要包括境内市场介入和国境保护两部分“。刘英杰认为，德国在 制定和实施法律法规的同时，还利用信贷、补贴等经济手段来调整土地结构”。 高启杰认为，澳大利亚农业推广体系的扶持主要精力是放在农民群体而个体上 “。唐仁健认为，绝大多数国家为了促进和支持本国农业发展，大多对农产品实 行关税保护政策。“。翟雪玲，何秀荣认为，日本在一般服务支持当中，对农村基 础设施的投资最大，常年保持在7 0 以上。“。 2 ，1 ，4 关于养殖业支持政策的调整 1 9 9 5 年1 月1 日w t o 农业规则生效前后，美国、日本和欧盟先后调整了自 己农业保护政策。罗晓东认为，对农业进行补贴是美国的一贯政策，根本原因是 美国确保其全球战略利益的长远考虑”“。石敏俊、李显刚认为，欧盟的农业保护 政策起始于欧共体的共同农业政策。”。王丽萍、蒋乃华认为，欧盟共同农业政策 的主要政策目标是提高欧盟在内部市场和外部市场的竞争力，在新的世纪建立具 有欧洲特色的农业模式，其共同农业政策改革的具体内容主要包括三个方面：一 是农产品价格支持政策调整。二是加大农业直接补贴政策力度。三是突出支持农 村发展“”。李秉龙、王可山、乔娟认为，日本随着1 9 9 5 年乌拉圭回合农业协议 的生效，日本更多地依赖国内农业政策影响农产品国际市场，从1 9 9 5 年开始大 幅度修改本国的农业政策，修订了“新农业法”、“农业经营政策大纲”等，强化 4 了农业补助金制度。“。李秉龙、王可山、乔娟还认为，韩国的农业政策是随着农 业发展环境的变化而不断调整的。从1 9 9 1 年开始，韩国政府陆续制定和实施了 一系列新的国内养殖业扶持政策，包括“农业与渔业结构调整计划”、“新农业法”、 “农业与渔业开发计划”、“农业农村基本法”等“1 。 2 2 国内研究动态 2 2 1 财政支持养殖业的必要性认识 财政是否应该支持养殖业发展，主要有三种观点：第一种观点是需要财政支 持。温铁军认为，财政能否投入农业，就要看农业本身是否具有公共品的性质。 我国一直是在以农业为工业、以乡村为城市积聚资本的积累过程中，农业在相当 大程度上具有公共品的性质，需要财政的支持”3 。武文认为，理论框架是政府支 持保护农业的道德基础，新的理论框架有两个理论支柱，一个是弱质产业理论， 另一个是多功能性理论”3 。廖红丰、杜长乐认为，按公共财政体制的要求增加农 业支出，有利于发挥其导向作用、乘数效应、“发动器”作用，促进农民收入增 加1 。何菊芳认为，财政与农民增收的关系总体上是一种间接投资关系，即通过 投资农业、增加农产品供给来促进农民增收。第二种观点是不能增加对农业的 财政补贴。林毅夫认为，我国目前的财政收入无法支持财政补贴额，而且对农产 品进行补贴，在执行上非常困难，不能也不应该增加对农业的补贴。”。第三种观 点是财政支持养殖业不能操之过急。周天勇认为，提高国家财政对农村投入的标 准，财政将支付沉重的财力。财政向农村的投入，是一个随着城市人口比例上升 和农村人口比例下降、随着国家财力增强而逐步提高的过程，不能操之过急“。 2 2 2 财政支出的原则 张军衔认为，在财政收、支分配上应遵循公共性支出原则、市场化、商品化 的原则、财力集中的原则、依靠科技的原则。“。郭玮认为，补贴范围宜宽不宜窄， 补贴核定宜粗不宜细，补贴渠道宜直不宜曲，补贴数额宣稳不宜变，补贴兑现宜 简不宜繁，直补地区宜多不宜少。 2 2 3 财政投资方式 张荣胜认为，直补对保护农民利益、促进生产，有重要推动作用。谢扬认 为，财政对农业补贴方式要改“暗补”为直补。i 。熊艳、蒋和胜认为，农业补贴 方式要尽快扶短期优转向符合国际惯例的法制透明、规范稳定的长期化，充分利 用“绿箱政策”调整补贴重点，增加投入，从流通领域转向与改善生产环境、生 了农业补助金制度。李秉龙、王可ii 、乔娟还认为，韩国的农业政策是随着农 业发展环境的变化而不断调整的。从1 9 9 1 年开始，韩国政府陆续制定和实施了 一系列新的国内养殖业扶持政策，包括“农业与渔业结构调整计划”、“新农业法”、 “农业与渔业开发计划”、“农业农村基本法”等”“。 2 2 国内研究动态 2 2 1 财政支持养殖业的必要性认识 财政是否应该支持养殖业发展，主要有三种观点：第一种观点是需要财政支 持。温铁军认为，财政能否投入农业，就要看农业本身是否具有公共品的性质。 我国一直是在以农业为工业、虬乡村为城市积聚资本的积累过程中，农业在相当 大程度上具有公共品的性质，需要财政的支持1 。武文认为，理论框架是政府支 持保护农业的道德基础，新的理论框架有两个理论支柱，一个是弱质产业理论， 另一个是多功能性理论“。廖红丰、杜长乐认为，按公共财政体制的要求增加农 业支出，有利于发挥其导向作用、乘数效应、“发动器”作用促进农民收入增 加9 1 。何菊芳认为，财政与农民增收的关系总体上是一种间接投资关系，即通过 投资农业、增加农产品供给来促进农民增收。第二种观点是不能增加对农业的 财政补贴。林毅夫认为，我国目前的财政收入无法支持财政补贴额，而且对农产 品进行补贴，在执行上非常困难，不能也不应该增加对农业的补贴。l 。第三种观 点是财政支持养殖业不能操之过急。周天勇认为，提高国家财政对农村投入的标 准，财政将支付沉重的财力。财政向农村的投入，是一个随着城市人口比例上升 和农村人口比例下降、随着国家财力增强而逐步提高的过程，不能操之过急。“。 2 2 2 财政支出的原则 张军衔认为，在财政收、支分配r 应遵循公共性支出原则、市场化、商品化 的原则、财力集中的原则、依靠科技的原则“。郭玮认为，补贴范围宜宽不直窄， 补贴核定宜粗不宜细，补贴渠道宜直不宜曲，补贴数额宣稳不宜变，补贴兑现宜 简不宜繁，直补地区宜多不宜少。“。 22 3 财政投资方式 张荣胜认为，直补对保护农民利益、促进生产，有重要推动作用。“1 。谢扬认 为，财政对农业补贴方式蔓改“暗补”为直补。j 。熊艳、蒋和胜认为，农业补贴 方式要尽快从短期化转向符合国际惯例的法制透明、规范稳定的长期化，充分利 用“绿箱政策”调整补贴重点，增加投入，从流通领域转向与改善生产环境、生 用“绿箱政策”调整补贴重点，增加投入，从流通领域转向与改善生产环境、生 产基本条件相关的农业公共产品和农村基础性公共设施支持，从隐蔽的暗补方式 转向公开的明补方式，直接补贴农民滞1 。陈诗阳认为，要用好用足农业协议 中的“绿箱”和“黄箱”政策。”。何菊芳认为，要建立完善农产品生产、流通补 贴机制，对农产品流通要在交通、税收等方面给予暗补。要加大农业科技创新的 投入力度。对农业基础研究、新品种开发、新技术推广要加大投入力度，不能一 刀切推向市场。对畜禽水产品规模化生产、加工、流通信贷要给予优先放贷和政 策贴息旧1 。 2 2 4 财政支持的重点 黄季昆认为，要调整农业发展战略和政策从传统的、半保护的以“进口替 代品”为主的发展战略尽快向促进畜禽水产品出口增长的发展战略转移，重点投 入和发展具有比较优势、在国际市场上有竞争能力的优势产业尸。武深树认为， 支持政策的重点应该是向优势产区、优势产业倾斜“1 。苏明认为，要加大对基础 设施建设投入，要重点支持结构调整，加大对畜禽良种、优质饲料、区域化优质 养殖基地、产业亿龙头企业、退耕还林还草等方面的支持，要完善农业社会化服 务体系”。国家统计局农村社会经济调查总队认为，针对不同的地区，应采取不 同的政策，在东部发达地区农业补贴政策应以减少农村人口为重点，中部地区要 重点放在农民的收入补贴上，在经济落后的西部地区，补贴的重点是大力加强基 础设旋建设，改善落后的生产和生活条件”1 。张长全、刘亮认为，在资金使用上， 应统筹安排农业、水利、科技、林业、扶贫、农业开办等农业财政资金，确保农 业财政资金按政府总体目标调整结构和适度集中“。黄家顺认为，要优化养殖业 支持结构。在选择农业保护对象，确定农业保护结构量，必须结合w t o 规则和考 虑畜禽水产品国际市场的比较优势和重要性，只有不具备比较优势同时双是高度 重要性的产品，才是农业保护政策的对象o 。 2 2 5 支持的力度 萧灼基认为，财政用于农业的比重应逐年有所提高，今后五年要提高到“八 五”期间的水平，即9 一1 0 ”7 。 3 研究内容 本研究以“财政支持湖南养殖业发展的政策措施”为中心展开研究，研究内 容主要有四个方面的内容：一是财政支持养殖业发展的理论研究，分析财政支持 养殖业发展的理论依据。二是分析国外发达国家和发展中国家财政支持养殖业发 6 展的政策措施，为财政支持湖南养殖业发展提供经验借鉴。三是实证分析财政支 持湖南养殖业发展政策措施，总结经验教训。四是设计和提出现阶段和今后财政 支持湖南养殖业发展的政策措施和方案，以使理论研究与实际政策运作结合起 来。 4 研究方法 本研究主要是针对当前农业结构战略性调整和新形势下的养殖业发展需要， 根据财政公共支出理论确立的一项应用型研究。为增强研究提出政策的可操作 性，我们先后对近年来财政支持湖南养殖业发展的政策措施和扶持效果进行了具 体考察。考虑到美国、日本、欧盟等发达国家和发展中国家，在财政支持养殖业 方面有一些比较完备的政策措施，提炼了可以借鉴的经验教训。本研究紧密结合 湖南财政支持养殖业发展实际，采用了理论分析法、经验借鉴法、对比分析法、 实证分析法等多种方式，进行定性与定量分析，提出财政支持湖南养殖业发展的 政策措旖。 5 研究的创新与不足 本研究的创新之处主要有四个方面：一是把财政支持养殖业从财政支农政策 中分离出来单独进行研究，为解决农业进入新阶段后“大力发展畜牧业、水产业 等劳动密集型产业”提供了财政支持理论依据。二是深入分析了养殖业的公益性 和社会性特点，以及国外财政支持养殖业的情况，为财政支持养殖业奠定了理论 基础和经验借鉴。三是立足湖南省情，提出了财政对湖南养殖业的支持范围和支 持幅度。四是提出了养殖业直接补贴制度，对直接补贴的畜禽水产品种、补贴标 准、资金来源、申报程序以及资金拨付方式都提出了操作性强的具体措施。 不足之处主要是对历史上财政支持养殖业的资金投入、使用和养殖业发展的 相关性研究不够深入。 第二章财政支持养殖业发展的理论分析 1 财政支持养殖业发展的基本理论 1 1 投资理论 美国经济学家加德纳阿克利指出：“几乎在所有的宏观经济理论中，投资 都占有决定的重要地位。”可以说投资理论是养殖业财政补贴的主要理论依据”1 。 卡尔多的经济周期模型认为较高的经济增长率来自于较商的投资率，一定量的投 资必然导致相应的收入变动”。凯恩斯认为，投资取决于资本边际效率和利息率。 投资作为利息率的反函数，即利息率愈低，投入的数额愈大。在投资和收入的增 长之间存在着一定的数量关系”。若消费倾向一定，总投资增加时，可以引起若 干倍于投资增量的总收入的增加，也就是投资的乘数效应”1 。谢秋朝和候菁菁 认为，政府的投资能力与投资方向对经济结构的调整起着关键性作用”1 。政府投 资所产生的效应，不局限于自身的投资收益。作为一种诱发性投资，它可将“基 础瓶颈”制约所压抑的民间部门的生产潜力释放出来，并使国民收入的创造达到 一个较高的水平。倪春梅在国家统计局固定资产投资统计司编的中国投资问题 量化研究一书中认为：固定资产投资增长对经济增长的影响力逐渐加大。固定 资产投资增长的波动是引起经济增长波动的主要动因之一。高投资必须带来经济 的高增长。我国固定资产投资每增长1 个百分点，使当年国内生产总值平均增长 0 2 5 个百分点。美国经济学家简莫利在分析了世界上8 8 个国家的农业与经济 发展关系后，得出了这样一条结论，人均收入每增加1 ，农产品总值中再投入 农业的比例应增长0 2 j ，农业才能稳定发展。 1 2 公共产品与公共支出理论 萨缪尔森在公共支出的纯理论中定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品 或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少 e 1 6 lo 而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不 可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有 和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私入产品。介于二者之间的产 品称为准公共产品。正是由于养殖业产业本身的弱质性和基础地位，从而使市场 机制难以在养殖业领域内达到“帕累托最优”。，特别是在养殖基础设施、养殖 技术推广、动物疫病防治等公共产品或准公共产品方面容易出现“市场失灵”“。 既使由私人部分通过市场提供养殖公共产品，也不可避免地会出现“免费搭车者” “。，从而导致休谟所指出的“公共的悲剧“1 。由于市场在莠殖业的公共产品供 给上存在失灵，这就需要政府出面弥补这种“市场缺陷”，提供相关的公共产品。 从经济学角度看，完善的基础设施是私人有效投入和市场机制发挥作用的先行条 件”：。良好的设施能扩展生产收益的边界，从而影响主体的投资行为1 。养殖基 础设施、技术培训和养殖业科研创新在养殖业发展中的重要作用己成共识，然而 他们具有正外部性，这些领域存在市场失灵和免费搭车行为，这就要求政府来充 当制度供给者、环境营造者和主要投资者的角色。 1 3 新国际贸易理论 美国经济学保罗克鲁格曼认为，在不完全竞争市场条件下，产业领域存在 着规模经济报酬递增的现象，这个理论有利地挑战了古典贸易理论认为规模经济 报酬不变的传统观点。由于市场竞争是不完全的，“租”不可能因竞争而完全消 失，在一些产业中资本和劳动有时会获得比其他产业高得多的回报率。如果政府 能够识别他们，就有可能采取战略性贸易政策“1 。所谓战略性贸易政策，是指 在“不完全竞争”“7 3 市场中，政府积极地运用补贴或出口鼓励等措施对那些被认 为存在规模经济、外部经济或大量“租”的产业予以扶持，扩大本国畜禽水产品 的国际市场份额，以增加本国经济福利和提高其产品的国际竞争优势。 1 4 经济福利理论 美国经济学家詹姆斯认为生产补贴和出口都能增加国内经济福利。詹姆斯分 析了补贴的鼹种效应，一种是成本节约，实际上它是由国内财政支付的，是一种 转移支付。另一种是战略性效应，由于成本补贴使竞争对手相信国内生产者将扩 大生产，因而竞争对手的直接反应是削减产量，使国内生产者得到额外利润，这 些利润超过政府的补贴数额，即生产者剩余大于纳税者的损失8 “。这说明出口补 贴或生产补贴增加了国内经济福利，而且不论其他国家是否使用战略性补贴政 策，本国经济的受益完全是以竞争对手的损失为代价的，因此极易引起其他国家 的报复行动，特别是出口补贴和进口替代补贴的滥用，严重扭曲了国际贸易，已 经引起国际社会的高度关注，在乌拉圭回合多变贸易谈判中，多数国家要求约束 农业补贴政策的应用。但在实践中这种理论的运用屡见不鲜。 2 财政投入与养殖业发展相关性分析 影响经济增长的主要因素包括资本、劳动力和技术，在劳动力供应充足的条 9 件下，决定经济增长的根本因素就是资本与技术= = ；1 。由于技术的进步相对比较稳 定，资本就成为促进经济增长的关键因素。在传统财政模式下，财政投入与养殖 业发展的关系总体上是正相关关系，有利于改善农户的养殖内部条件，增加养殖 收入，调动养殖积极性，促进养殖业发展。 2 1 养殖业发展对财政投入具有较强的依赖性 养殖业属于弱质产业。一方面，养殖业存在着自然风险和市场风险，养殖业 生产条件差异导致的收益的不稳定性，使许多投资主体、特别是以营利为目的的 投资主体都不愿涉足养殖业。这样，财政只有担当起养殖业的“保护神”“1 角色， 加大政府投资，才能抵消一部分风险所带来的损失，才能保证养殖业投资收益的 稳定性。另方面，养殖业与其他产业比较，生产周期长，外部条件差，比较利 益低。在市场和利益驱动机制作用下，调节市场失灵和市场残缺部分，以一定的 财力支持和保护养殖业，按照利益对等原则调整养殖业与其他产业的比较利益， 从宏观上调控各行业各部门均衡发展，才能弥补养殖业比较利益低的缺失，解决 养殖业在市场经济条件下的“先天不足”，为养殖业与其他产业的平等发展创造 良好的外部条件。而且，农民发展养殖业的自身积累能力差，仅靠农民自身的力 量增加投入很是不够的，也是不公平的。近几年，农民收入尤其是可支配收入的 增长幅度减缓。2 0 0 2 年湖南农民人均可支配收入2 3 6 3 元，比上年增长9 8 元， 考虑价格下降因素实际增长5 1 ，增幅下降o 3 个百分点。而且农民收入的绝 大部分只能满足生活消费，2 0 0 2 年，湖南农民生活消费总支出人均2 0 6 8 元。也 就是说，农民入均年净留存，可用于发展生产的资金不到3 0 0 元。养殖业单凭自 身力量根本无法满足其资金的需求，养殖业的发展客观上要求外力的予以推动， 这种外部力量就是政府支持。 2 2 财政对养殖业的投入符合财政支出原则的公共性 财政投资又叫公共投资，是政府为了满足社会发展和人民生活水平的提高等 公共需要的投资”1 。这种公共投资与市场和私人投资相对应，私人投资一般能够 使投资者独占投资的收益，而公共投资由于是投资于公共品，投资者不能独占投 资收益，这是由公共品的基本特征所决定的。财政支持农业符合公共财政理论要 求。公共财政要求支出界定以市场是否失灵为依据，非排它性与否为标准。即在 充分发挥市场配置资源作用的同时，通过退出生产性和竞争性领域，履行政府职 能，对社会性和公益性领域提供资金支持。1 。养殖业具备公益性和社会性特点。 l o 它提供的产品和成果来说，是一项公益性很强的产业，畜禽水产品是人们生存的 基本条件，畜禽水产品数量增加、品质提高都会使全社会成员和其它相关产业受 益。同时它又是社会性很强的产业，畜禽水产品是为全社会成员服务的，其产量 多寡、质量高低，会直接影响人们的生活水平和质量。因此，财政支持养殖业符 合公共财政理论的一般要求。 2 3 财政投入对养殖业发展具有较强增效性 财政加大对养殖业基础设施建设，发展养殖公益性事业以及支持畜禽水产品 加工、储藏、运输、销售，支持养殖技术培训l ，提高养殖业竞争力等方面加大支 出力度，有助于改善养蹙业发展的基础条件、搞活畜禽水产品外部流通环境，可 以引导社会资金投向养殖业。比如，资金有1 亿元资金用于养殖业发展贷款贴息， 以年利5 计算，可带动2 0 亿元的资金投向养殖业。养殖投入的增加，产生的直 接效应，就是对产业发展的拉动作用增大，农村经济资源不断从边际生产率低的 传统种植业生产向边际生产率高的养殖业生产的逐步转移，增加产品产出，提高 养殖业在农业和农村经济中的比重。根据朱刚、张元红、张军等对1 9 9 l 一1 9 9 5 年中国财政支农支出与农业增长之间的关系进行实证分析8 “，财政( 地方，占全 部财政支农的绝大部分) 投入对农业增长的贡献十分明显，在我国这样的劳动力 过剩经济中，财政支农投入所起的作用甚至高于劳动投入的积极贡献。实践证明， 财政投入对促进养殖业发展具有明显的增效作用。湖南省通过加大财政投入，为 养殖业发展不断注入了新的活力，全省养殖业得到持续快速发展。2 0 0 4 年，全 省肉、蛋、奶、水产品产量分别达到5 9 6 万吨、8 8 万吨、6 7 万吨、1 6 7 万吨， 养殖业产值达9 1 7 亿元，占农业总产值的4 7 9 3 。全省养殖科技水平不断提高， 配合饲料普及率达到8 9 1 ，秸秆利用率提高到1 8 ，三元杂交瘦肉型猪的比重 达到5 4 。养殖业规模化、集约化经营水平也不断提高，全省猪、牛、羊的规模 养殖户分别达到2 9 万户、2 4 万户和6 3 万户，出栏猪1 9 0 0 万头、牛2 0 万头、 羊1 5 1 万只，分别占全省出栏总量的2 6 、1 1 、1 9 。畜禽水产品产业结构不断 优化。如肉类结构，1 9 9 2 年，全省的牛羊肉产量才2 9 万吨，到2 0 0 4 年，增长 到3 1 万吨，增长l o 倍多。牛羊禽肉与猪肉产量之比由1 9 9 2 年的8 。5 ：9 1 5 调整 为1 8 ：8 2 。 第三章国外财政支持养殖业 发展的状况分析 1 发达国家财政支持养殖业发展的状况 1 1 美国 美国是一个养殖业大国，畜禽水产品总产量一直位居世界前列。美国政府始 终把养殖业作为国民经济的基础加以保护和扶持。美国政府对养殖业的支持不同 时期有不同的重点，有重点解决生产过剩危机的，有重点提高农场主收入的，有 重点促进农产品出口贸易的。2 0 0 2 年5 月1 3 目颁布的新农业法，则以为农场主 “提供可靠的收入安全网”为主要目标，在产品补贴、资源保护、产品贸易促进、 农业信贷、食品营养、农村发展、科研和技术推广、能源发展、养殖业保险和灾 害救助等方面，出台了一揽子支持措施。“。美国财政支持养殖业的主要目的是四 个：一是保证在合理的价格水平上生产丰富的高品质畜禽水产品；二是保持养殖 业生产者有一个繁荣和生产性的经济环境；三是维持家庭农场组织作为生产系统 的主体；四是实现提高农村人口生活质量的目标。 “” 1 1 1 直接补贴产品 美国对养殖产品的直接补贴不是所有产品都进行补贴，也不是在任何时期进 行幸卜贴，美国的畜禽水产品补贴品种，在2 0 0 2 年新农业法中明确了的有奶类、 羊毛、马海毛、蜂蜜，在2 0 0 3 年农业援助法案中又新增了牛、绵羊、山羊、水 牛、鲶鱼等。“2 。从美国的养殖业直接补贴对象选择上，可以看出其补贴对象首 先是优先优势产业，美国的牛、奶牛、羊在畜牧业发展中都具有十分的地位，产 值均居前列。二是与生态养殖关系密切的弱势产业。如蜂蜜，蜂蜜既是自身发展 的需要，也是提高种植产品授粉率，提高种植产品产量的需要。美国对养殖产品 的直接补贴方式，奶类、羊毛、蜂蜜等产品的补贴为“销售贷款补贴”范围，乳 制品为价格、贷款补贴和进口保护。牛、绵羊、山羊、水牛、鲶鱼实行灾害补偿 和养殖损失直接补贴。美国规定畜禽水产品可以做抵押从国家获得的贷款，在作 用上相当于保护价格，因为农民可以按照贷款率水平，将产品抵押给国家，获得 贷款收益。如果市场价格低于贷款率，农民就可以放弃抵押产品，而不需要偿还 贷款。而如果在抵押贷款以后，市场价格变得高于贷款率，那么农民还可以将已 经抵押的产品要回出售，并偿还贷款及相应的利息。主要养殖产品的贷款率为： 分级羊毛的贷款率为1 0 美元磅、未分级羊毛0 ，4 美元磅、马海毛4 2 美元 磅、蜂蜜为0 6 美元磅。美国的补贴幅度还与畜禽产品的饲养量和产量挂钩， 巨额补贴将主要流向少数大规模农场。美国农业部估计，耳前3 0 的大农场可以 获得7 0 的补贴。嘲1 1 1 2 实行生态保护 美国政府十分重视养殖业生态环境的保护。在2 0 0 2 年农业新法案中大大增 强了养殖生态环境保护的资助力度，主要是对养殖过程中采用资源保护措施的养 殖者提供补贴。主要内容包括：增加对环境质量激励计划的资助，制定新的保护 安全计划，通过生产者支付鼓励生产者采用或维持有利于资源保护的生产管理措 施；扩大土地休耕计划，尤其重视对湿地的保护：扩大对农地保护的资助；制定 新的草地保护计划，帮助土地所有者恢复和保护草地。如通过环境质量激励计划， 帮助畜牧生产者改善和保护农场环境，要求至少6 0 的环境质量激励计划资金 用于与畜牧生产相关的环境保护事项。对发展和改善野生生物生境的土地所有者 或经营者提供成本分摊支持。对私人牧场保护和改善提供技术和教育援助，授权 2 0 0 2 2 0 0 7 年财政每年给予6 0 0 0 万美元的拨款，鼓励采用可持续的放牧方式， 如终年放牧、轮牧或适度放牧。对通过长期合同或地役权帮助土地所有者恢复草 地，保护天然草地的，每年的租