（企业管理专业论文）高速公路项目过程后评价研究及应用.pdf

南京航空航天大学硕士学位论文 i 摘摘 要要 项目后评价起源于 20 世纪 30 年代的美国，后来逐渐在金融组织、各个国家 得到发展。随着项目后评价在我国对改进投资效益、提高决策方法等方面起到了 重要的作用，项目过程后评价的重要性也随之得到了重视。然而，项目过程后评 价还没有形成完善的理论体系和方法论， 更缺乏根据行业特征满足过程后评价的 需要所建立的具体方法。 首先，论文对项目后评价、项目过程后评价的相关理论和方法以及在国内外 的产生与发展状况做了全面的回顾，分析了一些过程后评价存在的问题。 其次，根据高速公路项目过程后评价的特征，指出高速公路项目过程后评价 指标体系设置原则，并设立过程后评价指标体系，给出调查搜集资料方法、逻辑 框架法、对比分析法、swot 分析法、层次分析法等高速公路项目过程后评价的 基本方法。 最后，论文结合高速公路项目，根据过程后评价的指标体系和基本方法的结 合，先通过调查搜集资料方法实现对指标数据的获取，再利用逻辑框架法、对比 分析法、swot 分析法、层次分析法等计算指标的对比、变化，进而结合定性分 析来完成对高速公路项目的过程后评价。 关键词关键词：项目后评价，过程后评价，高速公路，指标体系，方法研究 高速公路项目过程后评价研究及应用 ii abstract post project evaluation origins to the united states of america in the 20th century 30s, and develops quickly between the finance organizes and many countries. with post project evaluation in china has become an important tool of improving investment performance and enhancing decision-making, people will pay more attention to the importance of process post-evaluation. however, a consummate theoretical system and methodology has not been built in process post-evaluation, and a concrete method lacks also, which can satisfy the need of process post-evaluation according to the industrial characteristic. firstly, by reviewing the producing and development of post project evaluation and project process post-evaluation both home and abroad, the dissertation analyzes some problems in process post-evaluation. secondly, rules to set indicators-system and the indicators-system are built according to the characteristic of highway project process post-evaluation. and the basic methods of highway project process post-evaluation: survey collect information method, logical framework approach, comparison analysis method, swot analytic method and ahp analytic method are given. finally, a case is evaluated in the dissertation. according to the combinations of process post-evaluations indicators-system with basic methods, dates of evaluating indicators are gained through survey collect information method and the dissertation using logical framework approach, comparison analysis method, swot analytic method and ahp analytic method to compute the comparison and changes of the indicators. subsequently, finish the highway project process post-evaluation with qualitative method. keywords: post project evaluation, process post-evaluation, highway, indicators-system, method study 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容 外，本学位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本 论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体， 均已在文中以明 确方式标明。 本人授权南京航空航天大学可以有权保留送交论文的复印件， 允 许论文被查阅和借阅,可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 (保密的学位论文在解密后适用本承诺书) 作者签名： 日 期： 南京航空航天大学硕士学位论文 1 第一章 绪论 1.1 选题的目的和意义 项目后评价始于20世纪30年代， 我国公路建设项目后评价从20世纪90年代初 开始，高速公路建设项目后评价是交通部根据国家计委有关文件精神提出的,在 取得成果的基础上,交通部于1996年以交计发19961130号文正式印发了公 路建设项目后评价工作管理办法 1和公路建设项目后评价报告编制办法2, 这标志着我国高速公路建设项目的后评价工作已经迈入程序化、规范化的轨道。 但总的来说,我国高速公路建设项目后评价工作只是刚刚开始,不仅后评价方法 需要进一步研究,而且后评价指标体系也还需要在实践中不断完善。本选题的目 的在于，在总结和借鉴国内外后评价的理论与方法的基础上，结合我国国情和我 国高速公路项目建设的特点， 对其过程后评价的方法和理论进行进一步的研究探 讨，总结过程后评价中的经验和教训，提出符合高速公路建设项目自身特点的、 合理的过程后评价内容和指标体系，指导高速公路过程后评价的实例评价，为项 目后评价工作在我国高速公路建设领域的积极开展提供参考方法。 国外项目后评价已经形成了较为完善的体系。近几年国外项目后评价的发 展，呈现出这种趋势：评价内容与方法由单一向多样发展 3。经历了由单一的财 务评价，向包括过程后评价、财务评价、经济评价、环境影响评价、社会评价等 多种评价方法演变过程。这也表明评价内容和对象的逐渐增多。选题的意义主要 表现在： （1）后评价通过对已经完成项目的实际情况进行分析研究，总结项目管理经 验，指导未来项目管理活动，提高项目管理水平。 （2）提高项目决策科学化水平 4：建立完善的项目过程后评价内容、指标和 方法体系，可以增强前评价人员的责任感，促使评价人员努力做好可行性研究工 作，提高项目预测的准确性；也可以通过后评价的反馈信息，及时纠正项目决策 和管理中存在的问题，从而提高未来项目决策和管理的科学水平 5。 （3）通过对高速公路过程后评价研究，对过程后评价中所要使用的各种方法 进行探讨，并应用这些方法与过程后评价设立的指标体系相结合，在过程后评价 中建立行之有效的指标，有利于完善高速公路后评价中过程后评价的理论体系。 1.2 国内外项目后评价研究和发展现状 高速公路项目过程后评价研究及应用 2 1.2.1 国外项目后评价现状 项目后评价（project post evaluation）始于 20 世纪 30 年代的美国，几 乎与项目前评估（project appraisal）同时产生，是 20 世纪 30 年代美国国会 为监督政府“新政”政策性投资的手段 3。到了 60 年代在美国总统约翰逊动用 巨额公共资金投入“向贫困宣战”的计划实施中，进一步采用项目评估特别是后 评价的手段进行有效的监督，使后评价的理论和方法得到发展和完善。到了 70 年项目后评价的理论和方法被许多国家和国际金融组织所接受， 在大量的投资项 目中，为了保证援助资金的合理使用和提高投资的效益，纷纷建立和健全了他们 的评估和后评价体系，创造和发展了后评价的理论和方法 6-10。 1发达国家的项目后评价 在发达国家，后评价以对国家预算、计划和项目的评价为主，其趋势是对国 家资金预算、监测、审计和评价结合在一起，形成一个完整有效的管理循环和评 价体系。发达国家后评价的一个重要方面是有明确的后评价的法律依据、系统的 管理机构和健全的评价程序和方法。另一个重要方面是其援外机构的后评价。大 部分发达国家在其国家预算中部有一部分资金用于向第三世界投资， 为了保证资 金使用的合理性和效益性，援外机构中都设有后评价机构，负责该国在海外开发 投资项目的评价工作，如美国国际开发署（usaid） 、英国海外开发署（oda） 、 加拿大国际开发署（cida）和日本海外经济协力基金（oecf）等 11-16。 美国的项目后评价近年来取得相当显著的发展和创新， 如州政府对主要社会 福利项目的评价更为密切和直接，评价更注重对项目过程的研究 6，后评价的范 围也涉及到社会的各个方面，诸如从环境保护到教育及创造就业机会 9等，其内 容涉及从政府机构管理公共资源和投资状况到评价项目的结果和效益。 加拿大在实践中建立了一套后评价制度， 包括中央政府政策要求、 协调功能、 行业部门从事后评价的规定、内部审计和议会审计制度 9。在后评价结果的使用 上，做得最好的是管理方面，其次是组织战略方面。后评价的结果和建议不仅用 于对管理及资源分配决策的反馈， 而且要报告部长及议会， 以实现其监督职能 10。 欧洲、日本等一些发达国家和地区也都形成了比较完善的项目后评价制度， 并已把项目分析与社会经济各方面的发展联系起来，强调对国民经济发展、区域 经济发展、环境质量和社会福利四个方面 6的影响分析，对项目产生的正负效果 做出评价。 2国际金融组织的后评价 20世纪70年代以来,越来越多的国际金融组织依靠后评价来检查其投资活动 的结果。如世界银行的执行评价局（operation evaluation department ,oed） ，亚 洲开发银行的后评价办公室（post evaluation office ,peo） ，1999年联合国开发署 南京航空航天大学硕士学位论文 3 的后评价中心（post evaluation centre ,pec） 17-19等。70年代初，世界银行建立 了一套后评价机构、程序和方法。1970年，世行机构中筹建了一个独立的业务评 价机构 8，这就是后来的业务评价局。1975年，世行形成项目后评价制度10并在 世行执行董事会成立直属的业务评价局。 世行后评价的主要目的是通过识别来传 播从过去吸取的经验教训以及通过从评价结果做出的建议来提高项目策略， 改进 程序和项目管理。世行的后评价程序主要有自我评价、对自我评价的审计、项目 审计情况的年度报告、复评阶段和后评价的反馈。世行的后评价主要是以目标为 基础的评价，世行的后评价的评价原则为:结果、可持续性、机构发展影响、银 行和借款人的绩效。 3发展中国家的后评价 目前，发展中国家的后评价已经有了很大的发展。根据联合国开发署 20-211992年的资料介绍， 已有85个发展中国家建立了中央评价机构。 特别是印度、 巴西、墨西哥等国家建立了自己的后评价机构，其中印度是发展项目后评价比较 好的国家之一，于第一个五年计划(1951-1955年)期间成立了规划评议组织，负 责组织项目后评价工作 8。在20世纪60年代国家计委就成立了规划评价局，负责 国家每个五年计划中大型项目的监测和评价。 印度的后评价工作还引起了世界各 国的关注和世界银行等国际金融组织的赞赏，成为发展中国家一个成功的范例， 也为印度本国争取外资赢得了良好的信誉和起到了积极的作用 6。在当今世界， 印度基本上是拥有规模最大的后评价机构之一。但是，大多数发展中国家的项目 后评价是从属或挂靠政府的下属机构， 相对而言比较独立的后评价体系并没有真 正形成，项目后评价工作的开展及项目后评价成果的扩散反馈不很理想，主要问 题是没有完善的反馈机制。 1.2.2 国内项目后评价现状 我国从 20 世纪 80 年代初开始进入项目后评价阶段 22，1986 年国家计委外 经局与世行后评价局在北京办了个后评价学习班 9，希望首先建立我国的世行 贷款项目后评价制度，进而推动我国基本建设项目后评价工作，并在 1987 年进 行了我国最早的后评价工作日本海外经济协力基金 oecf 贷款的京秦铁路 项目后评价，第一份项目后评价报告是 1988 年在中国基木建设发表的武 钢一米七轧机工程后评价报告 10。 又于 1988 年 6 月王五英在 中国基木建设 杂志上发表了国内最早发表探讨建立后评价制度的论文，题为“建立项目后评 价制度的思考” 23的文章。1988 年 11 月，国家计委下发了“关于委托进行利 用国外贷款项目后评价工作的通知” ， 这是我国政府下达的有关后评价工作的第 一份文件 24。1988 年底有关文件中首次指出了后评价的定义、作用及重要性， 同年国家计委正式委托中国国际工程咨询公司进行第一批 9 个国家重点建设项 高速公路项目过程后评价研究及应用 4 目的后评价。1989 年交通部关于颁发港口建设项目后评价报告编制办法 25 的通知， 为进一步提高港口建设项目的决策、 设计、 施工和营运管理水平。 1989 年 12 月交通部制定了中华人民共和国公路建设项目后评价编制办法，其中 对项目后评价报告格式及内容要求作了详细规定。1990 年 1 月交通部在北京召 开了“公路建设项目后评价座谈会”，并确定沪嘉、广佛、西三、沈大 4 条高 速公路为国内首批公路建设后评价项目 22。同年 3 月，交通部颁发了公路建 设项目后评价报告编制办法(试行)，对后评价工作内容的规范化进行了阐述。 1990 年 4 月交通部计划司又在上海召开了由上海、广东、陕西、辽宁等 4 省市 有关人员参加的“四省市高速公路后评价研讨会”，制定了后评价工作大纲并 对具体工作内容进行了研讨，会议要求完成四条已建高速公路后评价报告的编 制。 1991 年 7 月， 国家计委在哈尔滨召开了 “全国重点建设项目后评价座谈会” ， 会上讨论修改了“国家重点建设项目后评价工作暂行办法（讨论稿） ” 。1992 年， 中国人民大学任淮秀、汪昌云教授出版建设项目后评价理论与方法 26，是 我国第一本研究项目后评价的著作，对项目后评价理论与方法进行了比较深入 和全面的研究。1994 年上海、广东、陕西、辽宁等四省先后完成了沪嘉、广佛、 西三、沈大 4 条高速公路后评价报告的编制工作，取得了初步的经验和一些成 效。1996 年交通部正式颁发了公路建设项目后评价工作管理办法和公路 建设项目后评价报告编制办法。其间，世界银行也在对中国京津塘、山东济 青高速公路等贷款项目中，专门安排了后评价专题考察培训子项目，从一个侧 面也促进了上述项目后评价报告的编制工作。其中京津塘高速公路按新的编制 办法，完成了其后评价报告的编制工作，并已成为样本。但从已完成的如沪嘉、 广佛、沈大、西三、京津塘等公路项目后评价工作来看，其理论和方法还不能 突破可行性研究等前期评价的局限，没有达到理想的效果。公路项目后评价的 有关理论、内容、方法还需要进一步研究和探讨。于是 1997 年亚洲开发银行向 我国政府提供了技术援助项目“增强中国的后评价能力” ，并与我国有关单 位开展了较有成效的后评估研究培训工作。 中国国际工程咨询公司在 1994 年完 成的投资项目后评价手册 、1995 年完成的国家大中型项目后评价研究报 告 、1997 年完成的中国固定资产投资后评价研究报告 ，这些研究成果虽然 没有得到国家计委的正式批准和公开发布，但在中国后评价工作中的运用发挥 了重要作用。1999 年底，中国民航总局发布了民用机场建设项目评价方法 27， 该文件明确提出了对民用航空项目开展投资项目社会评价的具体要求。 2003 年的水利工程建设项目后评价报告编制规程 （征求稿意见） 。2005 年 6 月国 务院国资委关于印发中央企业固定资产投资项目后评价工作指南的通知规 订了项目后评价参考指标集、项目后评价需要提供的资料目录、 项目自我总结 南京航空航天大学硕士学位论文 5 评价编写提纲、 投资项目后评价报告标准格式。 1.3 论文的主要结构及技术路线 1.3.1 论文结构 本文试图从理论、方法和应用方面的内容出发，利用管理学、层次分析法、 预测与决策、项目后评价等相关理论知识，收集高速公路项目过程后评价的相关 理论及实践资料，采用定性与定量、理论与实际相结合的方法，进行理论分析和 文献综述，分析整理资料，建立项目过程后评价的指标体系并通过实证研究发现 问题，找到方法解决问题。 全文共分为六章，每章的内容如下： 第一章：首先介绍了论文选题的目的和意义，然后介绍了描述了项目后评价 的国内外研究现状，给出了本文要研究的内容及思路。 第二章：介绍了项目后评价的概念、基本内容，分析了项目后评价的特点和 作用；介绍了高速公路项目过程后评价的内容、特点和过程后评价在我国的发展 情况。 第三章： 介绍了高速公路项目过程后评价指标体系设置的原则和选取的指标 体系。 第四章：介绍了高速公路项目过程后评价基本方法应用。 第五章：通过实例，具体分析研究了高速公路项目过程后评价中所应用的方 法和指标体系。 第六章：对论文所作内容及创新点进行总结，并指出下一步要进行的工作。 1.3.2 研究技术路线 高速公路项目过程后评价研究及应用 6 图 1.1 研究技术路线 1.4 小结 本章介绍了论文选题的目的和意义， 在文献综述中介绍了项目后评价的产生 发展过程，以及在我国的开展情况，总的概括了论文的基本结构和技术路线。 理论分析与文 献综述 方法论 管理学、层次分析法、预 测与决策、项目后评价 逻辑框架法、 swot 分析法、 对比分析法、层次分析法、 特 征 总 结 指 标 体 系 方 法 研 究 实例验证 南京航空航天大学硕士学位论文 7 第二章 高速公路项目过程后评价的相关内容 2.1 项目后评价的相关概念 2.1.1 项目后评价的概念和基本内容 项目后评价被世界银行和亚洲开发银行称为“ppar”，即“project performance audit report”，是指项目建成投产后或交付使用一段时期对项目 在立项、决策、设计、实施直到生产经营全过程的投资活动及其变化原因进行一 系列系统的检查总结，从而判断项目预期目标的实现程度，项目是否合理有效, 项目的主要效益指标是否实现，并对投资项目取得的经济、社会、环境效益进行 综合评估的一种评价。 建设项目后评价的目的，在于通过全面的总结，对项目预期目标与实际实施 效果进行对比分析，从中吸取教训，不断提高公路建设项目决策、设计、施工、 管理水平，以合理利用建设资金，提高投资效益，改进和完善管理，并为制定相 关政策等提供科学依据，最终使使用者和社会相关利益群体满意，达到完善已建 项目、改善在建项目，指导待建项目的目的 28-32。 从项目后评价的定义和目的可以看出，项目后评价的内容是非常丰富多样 的， 但对于项目后评价基本内容的认识是逐步发展的， 经历了由单一的财务评价， 向包括过程后评价、财务评价、国民经济评价、环境评价、社会影响评价等多种 评价方法演变过程 3。从六十年代以前的评价主要内容是靠财务评价来判断项目 的优劣。到六十年代后，西方各个对能源、交通、通讯等基础设施和社会福利事 业的大量投入，使得单靠财务评价已无法评价这些项目的好坏，引进了“国民经 济评价”的概念和方法，使其成为项目后评价中的又一重要内容。七十年代后， 因经济发展带来的全球环境恶化引起了人们广泛重视，增加了“环境评价”的内 容。 到八十年代后， 世界银行和亚洲开发银行等国际组织添加了 “社会影响评价” 来考察其援助项目对当地的贫困、妇女、社会文化持续发展所产生的影响 3。 由于项目后评价在我国刚起步不久，处于不断发展和完善之中，我国交通部 于1996年12月才颁布了公路建设项目后评价报告编制办法 2，公路建设项目 后评价的主要内容由以下四个方面构成： （1）建设项目的过程评价:依据国家现行的有关法令、制度和规定，分析和 评价项目前期工作、建设实施、运营管理等执行过程，从中找出变化原因，总结 经验教训。 （2）建设项目的效益评价:根据实际发生的数据和后评价时国家颁布的参数 高速公路项目过程后评价研究及应用 8 进行国民经济评价和财务评价，并与前期工作阶段按预测数据进行的评价相比 较，分析其差别和成因。 （3）建设项目的影响评价：分析、评价对影响区域的经济、社会、文化以及 自然环境等方面所产生的影响。 评价一般可分为社会经济影响评价和环境影响评 价。 （4）建设项目目标持续性评价:根据对建设项目的公路网状况、配套设施建 设、管理体制、方针政策等外部条件和运行机制、内部管理、运营状况、公路收 费、服务情况等的内部条件分析，评价项目目标(服务交通量、社会经济效益、 财务效益、环境保护等)的持续性，并提出相应的解决措施和建议。 公路建设项目后评价的这四方面的评价内容既自成体系， 相互间又有密切的 联系，它们构成了公路建设项目后评价的有机整体。 2.1.2 项目后评价的特点 项目后评价的特点有独立性、可信性、实用性、透明性、探索性和反馈性 8， 分述如下： （1）独立性。 独立性是指后评价过程不受项目决策者、管理者、执行者和前期评价人员主 观人为的干扰, 从客观的第三者的角度出发 8，独立地进行，避免项目决策者和 管理者自己评价自己使得后评价过程和结果受主管因素影响太大， 做出不可观的 评价的情况。只有这样，才能使评价的分析结论不带任何偏见，提高后评价的可 信度，从而保证了项目后评价的公正、客观 33，才能最终发挥后评价在项目管理 工作中不可替代的作用。 （2）可信性。 管理者使用后评价成果的条件是后评价结论客观、公正、严密。可信性的一 个重要标志是评价报告应同时反映出项目的成功经验和失败教训， 这就取决于工 作人员的专业水平、信息来源的可靠性、真实性、方法的严密性、有效性和工作 的透明性 34。评价工作的可信度，除以上要求外，还要保证后评价的分析和结论 所需依据的充分性和可靠性， 还要于评价报告上注明评价单位的名称和评价者的 姓名，注明评价所用资料的来源和出处，注明所采用的评价方法。 （3）实用性。 项目后评价的结果对于项目本身可以起到监督和促进作用， 对于其他同类项 目也有示范参考作用，达到完善已建项目、改善在建项目，指导待建项目的目的 5。后评价影响决策的前提条件是决策者认为后评价成果有用和符合需要,即后 评价结果的实用性。为了使评价成果能对决策产生作用，让更多同类项目从项目 后评价信息中受到启发，后评价中建议应能提出具体的措施和要求，不要引用过 南京航空航天大学硕士学位论文 9 多的专业术语，不要面面俱到。 （4）透明性。 透明性是后评价的另一特点 35。 所有后评价反馈成果都应尽可能地向相关部 门提供。从可信性来看，要求后评价的透明度越大越好，只有透明度大，其评价 结果才能更加的客观、公正，才能更加可信。且透明度越大，越能引起公众的关 注，对国家投资决策活动及其效益和效果实施更有效的社会监督。对于同类项目 而言，透明度大，后评价的成果扩散广，反馈效果好，便于更多的项目能在自身 的投资建设中借鉴过去的经验教训。 （5）探索性。 项目后评价不仅要分析评价项目的现状，发现存在的问题，还要寻找解决问 题的途径，探索未来项目的发展方向，预测项目的发展前景，这些决定了后评价 工作本身就带有很强的探索性 33， 因而要求项目后评价人员不仅要具有丰富的专 门知识而且要求有较强的探索创新能力。 （6）反馈性。 后评价的最主要的持点是具有反馈特性 34。项目后评价通过对项目建设程 序各个阶段工作的回顾，查明项目成功或失败的原因，将总结的经验和教训及 时有效地反馈到决策部门，能够及时改善在建项目，又能作为新项目的立项和 评估的基础，以及调整投资规划和政策的依据，这是后评价的最终目标。 2.1.3 项目后评价的作用 项目周期，包括项目选定、项目准备、项目评价、项目谈判、项目执行与监 督、项目后评价六个阶段，通过这六个阶段的不断循环，继而产生新的项目和项 目周期，极大的促进了项目管理的发展。其中项目后评价是项目管理周期中的反 馈环节 36，对于提高项目决策的科学水平、改进项目管理水平、监督项目的正常 生产经营、降低投资项目的风险和提高投资效益水平等方面发挥着重要的作用。 具休来说，项目后评价的作用主要表现在以下几方面: （1）总结项目管理的经验教训，提高项目管理水平。后评价通过对已经完成 项目的实际情况进行分析研究，总结项目管理经验，指导未来项目管理活动，从 而提高项目管理水平 9。 （2）提高项目决策科学化水平。项目可行性研究是项目的决策依据，但其是 否准确还想后评价来检验，故通过建立完善的项目后评价的内容、指标和科学的 方法体系,一方面增强前评价人员的责任感,促使评价人员努力做好可行性研究 工作,提高项目预测的准确性； 另一方面通过后评价的反馈信息,及时纠正项目决 策和管理中存在的问题,从而提高未来项目决策和管理的科学水平 26。 （3）为国家投资计划的制订、产业政策和技术经济参数的完善提供依据。根 高速公路项目过程后评价研究及应用 10 据后评价反馈的信息，发现宏观投资管理中的不足，使国家可以及时地修正某些 不适合经济发展的技术经济政策和指标参数，建立必要的法令、法规、以及各项 制度和机构，促进投资管理的良胜循环。 （4）促进项目投资效果的提高。开展后评价工作，可以发现在项目建设资金 的使用过程中，分析建设资金的每一项使用是否超支并找出其原因，为以后类似 项目的投资决策和资金运作提供借鉴的模式和参考作用。 （5）对项目进行监督和改进，促使项目运营状态的正常化。项目后评价是在 项目运营阶段进行的，因而可以分析和研究项目投产时和运营时期的实际情况， 通过对实际情况与预测情况的对比找出偏差，分析产生偏差的原因，提出切实可 行的建议和措施，从而达到对项目进行监督和改进的目的，促使项目运营状态的 正常化，提高项目的经济效益和社会效益。 因此，通过项目后评价，针对项目实际效果所反映出来的从项目决策、实施 到运营个阶段存在的问题，找到相应的改进措施，使项目尽快达到工程可行性研 究预定的目标，并且更好的获得投资效益；通过后评价，可以为因决策失误或环 境改变导致的运营、技术或经济等方面处于困境的项目，找到发展的途径 4；同 时通过项目后评价，对项目建设起到监督和检查的作用，增强了决策者和执行者 的责任感，提高了项目的质量和效益。 2.2 高速公路过程后评价的发展情况 2.2.1 我国高速公路发展进程 十几年来,我国公路交通固定资产投资规模持续扩大。1989年全社会完成公 路交通固定资产投资只有156亿元，2004年完成4400亿元，2005年到9月份完成 3565.34亿元。投资规模的不断扩大对加快基础设施建设起到了关键性作用。公 路通车里程迅猛增长，到2004年年底，全国公路通车里程达186万km，比1989年 增长了76%，位居世界第四位。1984年12月开工建设，1988年10月中国大陆第一 条高速公路沪嘉高速公路建成通车，全长18.5公里，结束了我国大陆没有高速公 路的历史，对其他地区高速公路的建设起到推动、示范作用。1989年我国高速公 路通车里程仅为271km；1998年后中国公路出现了迅猛的发展势头，截至2000年 底，我国大陆高速公路的通车里程达到16314km居世界第三位，全国拥有高速公 路的省 自治区、 直辖市)达到了28个， 通车里程超过1000公里以上的省(自治区、 直辖市)达到了6个(山东、河北、广东、江苏、辽宁、四川)。到2003年高速公路 里程达到近3万公里， 居世界第二位， 到2004年年底， 全国高速公路里程达到3.42 万km， 继续居世界第二位。 到2010年， 全中国公路网络总里程将突破210万公里； 南京航空航天大学硕士学位论文 11 在其后的十年内，公里总里程将进一步延伸至260万公里，高速公路总长将达到 70,000公里。中国政府公路政策的核心内容是投资1500亿美元到2008年建成总长 为35000公里连接100个主要城市的国家干线高速公路系统。 根据交通部最新公布 的国家高速公路网规划 ，从2005年起到2030年，国家将斥资两万亿元，新建 5.1万公里高速公路，使我国高速公路里程达到8.5万公里。 高速公路的产生和发展,改变了交通运输的宏观格局,进一步显示公路运输 便捷灵活、速度快、门到门的优势,带来了巨大的经济效益和社会效益,有力地促 进了我国经济社会的发展。考虑国家和公众利益,保证公路建设项目上的为数众 多的资金效益, 根据国家发改委和交通部相关文件的精神， 这些项目在建成通车 及运营一段时间后都要做好后评价工作, 特别是发挥后评价的反馈作用， 这就 为高速公路项目后评价工作带来了巨大的压力和挑战，因此，对高速公路项目后 评价的理论和实践方法一定要不断创新，这样才能达到完善已建项目、改善在建 项目，指导待建项目的目的。 2.2.2 高速公路项目后评价在国内的发展概况 我国从20世纪80年代中后期开始进行项目后评价的工作。1986 年，交通部 为了对项目建设实行有效的监测，为项目后评价积累数据资料，建立了“港口建 设项目综合管理卡”和“公路建设项目综合管理卡” 25，这两个综合管理卡要求 对项目的项目建议书、工程可行性研究、设计任务书、初步设计、施工图设计以 及工程竣工中各个阶段的主要技术指标逐一进行填写，直到工程竣工投产时为 止。交通部认真贯彻项目管理卡制度和有效反馈各阶段工作，因此投资、材料和 工期都得到了较好的控制。但这只是简单的带有事后评价性质的评价办法，对后 来的后评价工作有借鉴和指导作用，但是不能替代项目后评价的。 1988年在国家计委 “今后重大项目都要做后评价”的指示精神下我国公路 建设项目后评价工作开始了。1989年12月，交通部制定了中华人民共和国公路 建设项目后评价编制办法。这个办法对后评价报告格式及内容要求作了规定， 规范了交通部的公路后评价工作，指导过上海至嘉兴等首批高速公路后评价工 作。1990年1月交通部在北京召开了“公路建设项目后评价座谈会”，并确定沪 嘉、广佛、西三、沈大4条高速公路为国内首批公路建设后评价项目。同年3月， 交通部颁发了公路建设项目后评价报告编制办法(试行)，对后评价工作内容 的规范化进行了阐述。1990年4月交通部计划司又在上海召开了由上海、广东、 陕西、辽宁等4省市有关人员参加的“四省市高速公路后评价研讨会”，制定了 后评价工作大纲并对具体工作内容进行了研讨， 会议要求完成四条已建高速公路 后评价报告的编制。1994年上海、广东、陕西、辽宁等四省先后完成了沪嘉、广 佛、西三、沈大4条高速公路后评价报告的编制工作，取得了初步的经验和一些 高速公路项目过程后评价研究及应用 12 成效。1996年交通部正式颁发了公路建设项目后评价工作管理办法和公路 建设项目后评价报告编制办法。其间，世界银行也在对中国京津塘、山东济青 高速公路等贷款项目中，专门安排了后评价专题考察培训子项目，从一个侧面也 促进了上述项目后评价报告的编制工作。其中京津塘高速公路按新的编制办法， 完成了其后评价报告的编制工作，并已成为样本。从1998年到2003年交通部分别 甄选了成渝、太旧、宜黄、济青、合宁、沪宁、长平、哈大、桂柳、泉厦、深汕 等40个重点公路项目开展后评价工作。2005年5月，欧亚大陆桥连云港至徐州段 高速公路后评价项目开始进行。 2.3 高速公路项目过程后评价 2.3.1 项目过程后评价的定义、内容 按照1996年中国交通部正式颁发的公路建设项目后评价报告编制办法 2 中对我国公路建设后评价的内容、程序、方法、指标及报告编制方式都有比较详 细的规定，公路建设项目后评价的主要内容有六部分:(1)建设项目概述；(2)建 设项目的过程评价；(3)建设项目的效益评价；(4)建设项目的影响评价；(5)建 设项目目标持续性评价；(6)结论。建设项目的过程后评价 2，是对项目立项决 策、建设实施到运营管理全过程的系统总结与回顾，其任务是以项目形成和运营 过程产生的各种文件、 报告和记录为依据来全面评价项目前期工作及实施过程中 各主要环节的工作实绩，总结预测决策和建设管理中的经验教训，分析鉴别实际 结果和预期结果的偏离程度及其合理程度，找出实际情况变化的原因，以便为今 后加强前期工作和进一步改进项目管理工作总结经验。同时，还要通过对项目建 成通车后的有关实际数据的观测调查， 对比项目的实际运营情况与预测情况的差 距大小，并分析其产生原因，从而为改善运营状况提出切实可行的对策与措施。 过程后评价应涵盖项目建设的各个阶段,并能反映各阶段主要环节的特征。一般 说来,过程后评价的基本内容包括以下几个方面:即前期工作情况和评价； 项目实 施情况和评价；投资执行情况和评价；营运情况和评价；管理、配套及服务设施 情况和评价五个方面。 2.3.2 高速公路项目过程后评价的特点 公路建设项目后评价报告编制办法中规定项目后评价内容包括六大部 分，其中过程后评价是项目后评价必不可少的一个重要部分。过程后评价与项 目后评价中的效益评价、影响评价、目标持续性评价相比，虽然其针对性不如 这三者强，但过程后评价是对项目建设的有关过程进行评价，具有自己的特点。 （1）过程后评价工作量大，涉及面广，需要大量的调查研究工作，弄清最 南京航空航天大学硕士学位论文 13 后形成项目决策的来龙去脉，搞清设计意图、设计变更和工期拖延的原因，分 析实际背离目标的主客观原因等。 （2）在过程后评价中，常常有许多指标是不可量化的。 （3）过程后评价的评价依据包括前期工作各阶段审批文件的主要内容、项 目立项、项目可行性研究还有项目开工、竣工、验收文件等。 （4）过程后评价属回顾性评价,其评价范围与其他不同，适用于对项目的整 个建设时期的全面评价，从项目立项评估开始至项目运营期评价为止。 （5）过程后评价的评价方法以定性方法为主定量方法为辅，主要采用前后 对比法,通过对项目各个程序各个环节的实际进展与事前制定好的计划目标相 比较分析，寻找其差异及原因，总结出项目成败的经验和教训。 2.4 小结 本章首先介绍了项目后评价的概念、基本内容，分析了项目后评价的特点和 作用，然后在介绍我国高速公路从无到有发展的基础上，主要阐述了高速公路项 目后评价在国内的市场需求和发展状况，项目过程后评价的定义和内容。最后从 高速公路项目过程后评价的工作量、指标、评价依据、评价范围和评价方法来说 明过程后评价自身所具有的特点。 高速公路项目过程后评价研究及应用 14 第三章 高速公路项目过程后评价的指标体系 高速公路项目过程后评价指标体系的确定，是本文研究的重点之一。只有 建立了科学、合理的测评指标体系，才能反映高速公路项目从项目立项决策、 建设实施到运营管理全过程的实际状况以及实际结果与预期结果的偏离程度， 才可能有科学的后评价结论。因此，正确确立项目过程后评价指标体系，是项 目过程后评价工作的中心。 3.1 指标体系的制定原则 指标体系是指一系列的指标所构成的整体，对于高速公路项目过程后评价， 其评价指标体系国内外尚无统一标准， 我国已经逐步认识到建立高速公路项目过 程后评价指标体系的重要性。由于项目过程后评价是一项工作量大、涉及面广的 工作，因此，设立指标体系，就应从项目立项决策、建设实施到运营管理全过程 (周期)实际状况以及实际情况和预测情况的偏差程度入主进行研究。 本文要在对 过程后评价特点充分认识的基础上，科学、合理地进行过程后评价指标体系地设 置。应遵循以下几项原则： （1）全面性和目的性相结合原则 一个完整的高速公路项目过程后评价应是项目的立项决策、建设实施过程、 项目竣工运营全过程的后评价。因此，项目过程后评价的指标体系要能全面地反 映高速公路项目从准备阶段到项目正常运营全过程的状况.但并不是说要采用的 指标越多越好，而是要有针对性，要根据所要达到的目的来选取 37。不同的主体 对进行后评价要达到的目的不同，指标的选取应有区别。高速公路过程后评价是 要总结预测决策和建设管理中的经验教训，分析实际结果和预期结果的偏离程 度，为未来的项目投资计划进一步改进项目管理工作。所以高速公路项目过程后 评价建立指标体系是要围绕这些目的进行有针对性的选择。 （2）典型性原则 反映高速公路项目过程后评价的指标很多，很难在研究过程中做到面面俱 到，因此指标体系的设置要围绕后评价的目的有针对性地加以选择，每个指标的 含义应科学明确，代表特征要清楚。在满足全面性和目的性的前提下，过程后评 价指标体系应尽可能简洁明晰、富有代表性，做到最大限度的满足过程后评价的 需要，每个指标本身都能从某一侧面来反映过程后评价，这样才不至于给过程后 评价的分析比较造成困难和混乱，使评价的工作能顺利的进行下去。 南京航空航天大学硕士学位论文 15 （3）可比性原则 对比法是进行高速公路项目过程后评价采用的主要方法， 在进行过程后评价 时为了能够客观真是地反映高速公路项目的实绩， 过程后评价时采用的指标应与 工可研报告和项目实施过程中的有关指标保持基本一致。 这样才能有利于相关指 标进行对比，确定其偏差，分析产生的原因。同时还要求指标的设置与国内外同 类项目的有关指标具有可比性 37。 （4）可操作性原则 由于评价体系中包含大量的定性指标、模糊指标或难以量化的指标 6，考虑 到指标数据的可得性， 故不能够在构建体系时片面地追求对过程后评价的完整描 述，在选取指标时应尽量利用已有的统计数据，注意指标的可比性、可测量性， 保证这些指标的可操作性原则。 （5）独立性原则 过程后评价时只有选用相互独立的指标才能获得客观真实的评价结果， 因此 选取指标时应确保指标相互之间没有交叉和重叠，应进行相关性分析，剔除相关 性大的指标，以保证各评价指标的独立性。 （6）定量指标与定性指标相结合，以定量指标为主原则 高速公路项目过程后评价一般是要以明确具体的定量指标，进行分析、检验 和判断，所以一般该是以定量指标为主。但是在强调定量指标的同时，亦不能忽 视一些难以用定量指标来衡量的因素 37， 所以这部分因素应该采用定性分析方法 进行研究，过程后评价的指标体系建立应实施定性指标与定量指标相结合，定量 指标为主的原则。 3.2 过程后评价指标的选择及各指标的作用 高速公路项目过程后评价指标体系的设置是为了衡量评价高速公路项目前 期工作及实施过程中各主要环节的工作实绩，分析实际结果和预期结果的偏离 程度及其合理程度，再通过要采用的过程后评价方法来找出实际情况变化的原 因。从高速公路项目过程后评价的基本内容来看，可以把过程后评价指标体系 分为前期工作情况评价指标、项目实施情况评价指标、投资执行情况评价指标、 营运情况评价指标、管理、配套及服务设施情况评价指标等，通过对这些指标 的评价分析来最终完成整个过程后评价的指标体系的设置。 3.2.1 前期工作情况评价指标 前期工作情况评价主要指对项目立项决策到执行这一过程的评价， 其目的在 于确定决策的正确性，并对前期工作的科学性和合理性做出评价，从而提高前期 高速公路项目过程后评价研究及应用 16 工作者的责任心和决策水平 6。这可通过项目原定决策目标完成的主要指标，检 查项目实际实现的情况和变化，分析实际发生改变的原因，以判断目标的实现程 度,进行分析评价，设立指标系统。 （1）决策程序规范化指标。项目决策程序的规范化是决策工作制度是否完善 的重要体现,它同时对项目的顺利进行具有重大影响。 （2）项目决策目标完成度。项目决策目标完成度是指项目决策原定目标与实 际达成目标相比的完成情况的指标。 其作用在于在过程后评价中从项目总目标的 高度来评价该高速公路项目原定决策目标的正确性、合理性和实践性。该指标为 综合性指标，将由其他指标联合计算。计算公式为： 指标总个数 达到目标的指标个数 项目决策目标完成度100= （3）项目决策周期变化率。该项指标主要是表示实际项目决策周期（指高速 公路建设项目从提出项目建议书到项目可行性研究批准所经历的时间） 与预计项 目决策周期之间的变化程度的指标。若该指标大于零，表明实际决策周期比预计 决策周期长，决策效率不高，应当找出其中的原因进行分析；若指标小于零，则 表明实际决策周期短于预计周期，决策效率比较好，亦表明该项目可以比预计的 提早开工。计算公式为： %100= 预计项目决策周期 计项目决策周期实际项目决策周期预 项目决策周期变化率 3.2.2 项目实施情况评价指标 项目实施情况评价主要是对竣工项目