（公共管理专业论文）上海社区发展过程中若干问题的研究——以黄浦区董家渡社区（街道）为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：! 虱堕日期；迦盘：兰2 竺 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的翘定印：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 日期 罐 ：。 彩 摘 要 社区是社会的基础，建设和谐社区是构建和谐社会的基础性工程。同时，随 着民主法制的不断推进和深化，存构建多层次的社会利益代表和协商机制、健全 充满活力的社区基层自治机制和民主管理制度、推动行政组织功能同社会自治功 能互补机制等方面，社区还有很多工作可以做。 近几年，有关社区的实践探索和理论研究受到高度重视。国内学者就社区组 织与管理体制、社区居民自治、社区中介组织培育、深化社区服务等众多问题进 行了探索与研究。但是选取某个社区街道作为个案进行实例分析当前政府在社区 建设和管理方面存在的难题及成因剖析较少见。本文结合政府提出“社区党建全 覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”这一新时期社区党建与社区建设的新 任务，选取董家渡社区作为个案，在阐述近代我国城市社区发展的历程，总结上 海社区发展的近期探索，并以董家渡社区的探索为切入点，提出上海社区发展中 主要存在的3 个问题，即以居民自治为主还是以行政管理为主? 强化政府职能还 是弱化政府以能? 资源共享还是资源独享? 并分别提出了自己的3 点见解：1 、发扬 基层民土，以适度实行行政管理为主；2 、以科学发展则为指导，适度强化和弱化 政府职能；3 、以网格化为有效手段，实现资源共享，完善社区服务体系。以求对 各级政府有所借鉴，加强刘社区建设和管理作有针对性的工作指导力度。 关键词：社区发展若干问题研究 中图分类号：c 9 1 2 8 1 a b s t r a c t t h ec o n l i l l u n i t vi sas o c i a lf b u n d a t i o n 。 t h eh a r r n o n i o u sc o m m u n i t vi n d e v e l o p m e n t si st os e t su pt h eh a r m o 血o u sa n ds o c i a lf o u n d a t i o ne n g i n e e r i n g a tt h e s 锄et i m e ，i sj l l r a 】t op u s hf o n v a r dc o n t i n u o u s l ya l o n gw i t hm ed e m o c r a c yw i t hd e e p t u n l ，i nt h ea s p e c t so fs o c i a lb e n e 6 t st 1 1 a is e tu pm a n y1 e v e lo fs t r u c t u r e s t h e r e p r e s e l l t a t i v eh a h n o n i o u s i yg r a s s r o o i sa u t o n o m ymb u s i n e s so p p o r t u n i t i e ss y s t e m ， s o u n da n dv i b r a n tc o m m u n i t ym e c h a n i s mw i t ht h cd e m o c r a c ym a n a g e m c ms y s t e m ， p u s h i n gt h et o g e t h e rs o c i a 1a u t o n o m yi nf u n c t i o ni nb u i l d u pi na d m i n i s t r a t i o nf u n c t i o n t or 印a i rm e c h a n i s me t c w i t he a c ho t h e r ；t 1 1 ep l e n t ym o r ew o r ki nc o m m u n i t yc a n i nt h el a s tf e wy e a r s ， e o n c e r n i n gt h ef u l f i l l m e n to ft h ec o m m l l n i t y i n v e s t i g a t e sw i t ht h e o r i e s r e s e a r c hi sh j g h yv a l u e d t h el o c a ls c h 0 1 a r o r g a n iz e sf o rt h ec o f t l i i 】u n i t y t ol i ew i t hm a n a g ei nt h es y sl e m ， c o m m u n i t y r e s i d e n ta u t o n o m y ，c o m 丌】u n i t yt h eb u i l d u pgr ( ) w s ，d e e pt u r nc o m m u n i ：ys e r v jc e e t c n u m e r o u sp r o bl e m sp r o c e e d e dt h eq u e s ta n dsc u d y b u ts e l e c tb y e x a in a t i o n sac e r t a i nc ( ) i 蛐l 工n i t vs t r e e tc o n d u c t a n da c t jo n si n d l v i d u a l c a s e sp r o c e e dt h es 0 1 idc u r r e n tc o m m u n i t yi na na n a l y s i sg o v c r n m e n ti nt h e a s p c c t so fc o m m u n il yd e v e l o p m e n t sw i t hm a l l a g i n glh hh a r dn u tt oc r a c ko f t h ee s s ea n ds e eb e c a u s eo rl h ea n a l v s i sl e s s 1 h ec o b i 兀a 1i v eg o v e r n m e n t i nt h i st e x tp u tf o r w a r d “c o m m u n i t yan e wm is s i o nf o rs e t t i n gl ! pa l l y o v e r l a y j n g ，( ：( ) m m u n i t yd e v e l o p n l e n t so n t i t yt u r n i n g ，c o m m u n i ：ym a n a g i n gm e s h t u r n i n g ”t h i sf i r s tn e wp e r i o dc o 1 1 u n i t yp a r t ys e t t i n gu pw i 乙hc o 咖u n i t y d e v e l o p m e n t s ， s e le “b ye x a m i n a t i o n sd o n gj i ad uc o m m u n i t yc o n d u c ta n d a c t i o n si n d i v i d u a l c a s e s ， j n e x p a t i a t e m o d e r n a g e o u rc o u n t r yc i t y c o m u n i t yd e v e l o p m e n to fp r o c e s s ，t a l l yl l pn e a rp e r l o dt h a ts h a n g h a i c o m m u n i t yd e v e l o pi n v e s t i g a t e ， a n dr e g a r dt h eq u e s to ft h ed o n g j i a d l j c o 唧u n i t ya sc o r r e s p o n do r d e r ，a n a l y z es h a n g h a ic o f 【1 1 u n i t yd e v e o p m e n tm a i n e x is t e n to f3p r o b l e m s ，na i n o jyr e g a r dr e s i d e n ta u t o n o m ya sp r i n c i p l es t i l l w i t ht h ea d m i n i s t r a t i o nm a n a g ef o r10 r d ? e n h a n c et h eg o v e r n m e n tw o r k i n g t a l e n tt ow e a k e nt h eg o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n ts t i l l 7t h er e s o u r c e ss h a r e s s t i i ld u e st h 宫r e s o u r c e se n j o yo n l y ? p u tf o r w a r do w nv i e w sr e s p e c t iv e l y ： d e v e l o p t h e g r a s s r o o t s d e m o c r a c y ， w i t hw il h i nl i i t i i t p r a c t i c e a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n tis1 0 r d ：w i t hs c i e n c ed e v e l o p sv i e wisg u i d e ， w i t h i n1 i m i te n h a n c c w i t hw e a k e nt h eg o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n t ；c h a n g ei n t o t h ev a l i d1 i 】e a 兀sw i t ht h em e s h ，r e a l j 乃et h er e s o u r c e ss h a r e ， p e r f e c t c o 姗u n i t ys e r v i c es y s t 白m i no r d e rt oh a v et od r a wl e s s o n sf r o ml ot h ea 1 l e v e l sg o v e r n m e n t ，e n h a n c et oc o m m u n i t yd e v e l o p m e n t sw i t hm a n a g et om a k e t oa i 珀a tt h es e x u a lw o r kg u i d ed i n td e g r e e k e yp h r a s e ：t h ec o m u n i t yd e v e l o p sc o m m u n i t y t h ei n s i d ed i a 譬r a md i v i d e si n t os e c t i o nt h en u i n b e r ：c 9 1 2 8 1 2 、研究的缘由和意义 第一章导论 社区是社会的细胞、前沿和缩影。社区不是一个抽象的东西，它是具有相对 完整、相对独立意义的社会单位，是社会的构成单元，是具体、有限的地域社会 共同体，是社会成员参与社会活动的基本场所。城市社会由一个个社区组成，社 区内家庭和睦、邻里团结、单位文明，整个社会生命肌体就能保持健康；社区直 接面对基层单位和市民群众，直接体现党和政府工作的落实，“前沿”稳固才会 “后方”平安，社区虽小，却涉及社会生活的方方面而。 虽然社区是地域性的社会空问，但是在我国漫长的城市发展过程中，以地域 为单位的城市基层社会管理一直是城市发展中的弱点和难点。如社会多元化现象 日益突出，社会问题的综合性、突发性特征 j 益明显，政府划一、刚性的管理已 难以应对，同一个行政领域多头管理的情况必须改变，与社区管理、服务密切相 关的职能部i 的管理重心更需要进一步下移。政府包揽社会事务的情况依然存在， 社区管理、服务的社会化程度不高，致使临目j 机构交叉重叠，行政职能缺少整合。 这些，还直接导致居委会陷入具体的行政事务中，影响了屠委会民主自治功能的 发挥。又如现在各方面灭心支持社区工作的积极性很高，但都是各自向街道布置 实施建设项目，互相之间缺少协调，重复建设情况十分突出。市、区、街道之间， 社区与单位之间已有设施的共享程度也不高，其中最突出的是信息共享度低。目 前，全市政务类服务热线有2 9 0 多个，社区中的信息系统有2 0 多套，涉及l o 多 个部门，但各信息系统相互之间不能共享，这不仅影响工作效率，还造成了极大 的浪费。再如随着市场化、法制化进程的加快，政资分开、政企分开、政社分开， 单位办社会的情况已经转变，服务群众、教育群众的任务越来越多地落到了社区。 造成这些现状的原因，既有整个社会发展过程中政府在社区建设利管理上的水平 问题，也体现了我国社区发展急需努力冲破各种瓶颈和束缚，但在机制、制度等 方面还不够科学和完善，还需要不断有新的发展和创新，更说明了我们亟需重视 和加强这方面的探讨和研究。这也是本文进行探讨和研究的主要动因。 近几年，有关社区的实践探索和理论研究受到高度重视。圜内学者就社区组 织与管理体制、社区自治、社区中介组织培育、深化社区服务等众多问题进行了 探索与研究。但是选取某个社区( 街道) 作为个案进行实例分析当前社区发展中 存在的难题及成因剖析较少见。本文结合市政府提出“社区党建全覆盖、社区建 设实体化、社区管理网格化”这一新时期社区建设的新任务，选取董家渡社区( 街 道) 作为个案，在阐述我国城南社区发展的历程，对中西方社区特点和社区管理 模式特点进行比较分析，总结上海社区发展的近期探索，并以董家渡社区的探索 为切入点，提出上海社区发展中主要存在的3 个问题，即以居民自治为主还是以 行政管理为主? 强化政府职能还是弱化政府职能? 资源共享还是资源独享? 并分别 提出了自己的见解：发扬基层民主，以适度实行行政管理为主；以科学发震观为 指导，适度强化和弱化政府职能；以网格化为有效手段，实现资源共享，完善社 区服务体系。以求对各级政府有所借鉴，加强对社区建设和管理有针对性的工作 指导力度，促进依法治理、民主共治、资源共享、共创和谐。 二、 核心概念的界定 社区是社会学的一个基本概念，1 8 8 7 年，德国社会学家滕尼斯在他的著作 c o m m u n i t ya n ds o c i e t y 社区和社会中认为：“社区是指具有共同价值取向的 同质人口组成的，关系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社 会关系和社会利益共同体。”1 他认为社区的特点是，人们刘本社区的强烈认同感、 情感主义、传统主义和对社区内其它成员的全面的概念。这概念和特征表述了社 区管理要凸显民主这一熏要特征。第一次世界大战后，社区研究在美国兴起。1 9 3 2 年，美国社会学家罗伯特帕克接受燕京大学邀请来华讲学，把“社区”一词引 入中国。1 9 3 3 年，费孝通等一批燕京大学的学生在翻译帕克的社会学论文时，将 英语“c o m m u n i t y ”一词，翻译成“社区”，此后成为中国社会学的一个术语。 1 9 3 3 年，我围著名社会学家费孝通在社会学概论一书中，明确界定；社 区是若干社会群体( 家庭、民族) 或社会组织( 机关、团体) 聚集在一个地域里， 形成一个在生活上互相关联的大集体。2 就社区含义来说，虽众说纷纭，但在社区的基本特征与基本要素| 二还是达成 普遍认同。即：社区是由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体， 从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。这当中包含了社区的5 个基本 特征：( 1 ) 社区是一个社会实体。它足具有一定数量与质量的人口和由他们组成 的社会组织与地域；( 2 ) 社区是具有经济、政治、文化、社会整合与协调多种功 能的社会组织空间；( 3 ) 社区足人们参与社会生活的基水场所；( 4 ) 社区是以居 住聚落为主要形态，阻有形生活设施为物质载体，居民自治为主要组织形式的生 活空间；( 5 ) 社区是发展变化的，它是一定历史时期社会生活的缩影。由此也勾 画出社区的儿个基本要素：以一定社会关系组织起来、共同生活的人群，一定的 地域，定的生产和生活设施，一定的组织管理机构，一定的归属感和认同感， i 夏苴悬著 嫩区简谁 民出版 土z o 矾年p 3 0 3 i 2 张俊芳着t 中国城市杜区的组织与管理东南大学出龋社2 0 0 4 年 p 2 一定的思维方式、行为方式和生活方式为特色的文化。3 在我国，社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源， 强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、义化、环境协调和健康发 展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。4 什么是和谐社区? 对这个问题表述有多种，经过比较，笔者认为较好的是三 种：一是福州的“在坚持以人为本的基础，发展社区物质文明、政治文明，促进 各构成要素自身的发展及相互之间关系的和谐，达到人与自然、人与社会，以及 人与人、人的自我身心内外统一的社区”；二是青岛的“以人为本，注重人与人、 人与社会、人与自然之间的和谐，使伞体社区成员各尽其能、各得其所而又和谐 相处，社区各要素健康发展、充满活力而又稳定有序的社区”：三是无锡的“组织 和谐、文化和谐、利益和谐、人际和谐、环境和谐的新型社区”。三种表述，各有 千秋，基本都把握住了和谐社区的内涵，有各自的地方特色。但笔者认为，作为 一种定义，除了把握住总的精神外，还要表现出鲜明的个性特色。把宏观的变成 微观的，把理论的变成具体的、可操作性的。根据这样一个思路，笔者对和谐社 区的定义是，“一个健康的、成熟的和谐社区，应该是社区与政府、社区与企业、 社区与群众、社区与生态处于良性互动和协调发展的社区”。这当然足一家之言， 但笔者认为对和谐社区这样解读：第一、突出了“社区”这个主体；第二、以社 区为圆点理好方方面面的关系，社区足以政府、企业、群众、生态存在为前提的， 没有这互为依存的前提，也就没有了社区，所以社区与它们的关系至芙重要；第 三、这既涉及到社会结构的三大板块政府、社会与企业，又涉及到经济、政 治、社会、文化和生态等诸多方面。 三、社区研究综述 在国外，城市社区管理研究一直是社区研究中最重要的领域。新城市主义是 2 0 世纪9 0 年代的在美国最先出现的一种促进邻里和地区健康发展、提高生活质量 的运动。新城市主义者的 _ _ 发点和落脚点是深刻的人文关怀，他们主张的社区规 划与设计是以人为本，力求营造一个生活便捷简朴、自律的，居住环境与生态 环境相宜的社区。代表人物包括安德雷斯与伊丽莎白普拉特兹伊贝克夫妇提出 的传统邻里社区开发和麦克伯恩的“都市小村”等思想。5 美国社区理论专家桑德 斯以社会体系互动理论将社区视为在某一特定领域上的一系列社会互动过程和互 张懂劳菪中崮城市社区的组缳与管理东南大学出版社2 0 0 4 年p 0 4 t 民日报在全嗣大力推进城市社区建设 z 0 0 2 年l2 月1 3 日第一版 5 周沛署社区社舍工作社台利学文献出版社2 。2 年p 动系统。对社区互动关系的研究从三个层面展开：一是研究社区的群体组织、主 次体系结构与功能，以及社区成员和社区组织之间的互动作用；二是研究社区内 人与人、人与群体、群体与群体的互动关系，包括沟通、合作、竞争、冲突、调 试和同化等等；三是从人们活动的社会范围干u 社会互动的场域，考察和研究人们 的社区互动。6 社区互动理论，有助于人们从动态中把握社区的变化和发展，尤其 在解决社区内的矛盾和问题时，具有很强的现实指导意义。1 9 5 7 年，美国学者j s 克尔曼发表社区冲突一书，开始在地方社区范围内研究社会冲突，刨立了社 区冲突理论。他认为，社区冲突的根源有三个方而；( 1 ) 经济争端：( 2 ) 政治争 端；( 3 ) 价值观的冲突。在某些社区里，这三方面的争端可能会重新擞起群体间 已暂时乎息但却是根深蒂固的对立意识。在这种场合下，争端更可能导致冲突。 他强调指出，导致社区冲突的各种事件会互相强化，在冲突之初就必须制t 这种 恶性循环。1 9 9 8 年美国达克基金会资助出版一套丛书未来丛书中有一文评述 未来社区的，笔者看后很受启发。社区的本质究竟是什么? 社区是个体与群体构 成的矛盾体。个体与群体源自两个相互冲突的力；人类任何令体是无法独自生存 的，个体置于群体之中，才是完整的个体。因此只要有生命的地方，就有社区的 本能。作为社区个体，我们必须与邻居和睦相处，把是否有与他人建立相互关系 的愿望作为自己是否健康和充满活力的标志。理想社区包含几个基本要素：( 1 ) 诚信社区。人与人之间相互值得信任而彼此分享信任；( 2 ) 团结一心。那是真正 的服从而不是顺从，关键在于沟通和联系：( 3 ) 道德准则。承认差异的价值，甚 仝视它为力量，哥求真挚的理解；( 4 ) 经济平等。健康、富有的社区帮助薄弱、 贫穷的社区，有社会责任。 我国社区建设从1 9 4 9 年新中国成立后，侧重点开始从乡村转向城市。我国的 社区建设是在街居制的基础上发展起来的。1 9 5 4 年，全国人大一届四次会议通过 “城市街道办事处组织条例”和“城市居民委员会组织条例”，形成了由街道办事 处和居民委员会构成的“行政性”很强的街居体制。2 0 世纪9 0 年代初，提出了 “社区建设”的概念，其基本涵义就是在政府倡导利指导下，依靠社区力量，利 用社区资源，解决社区问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社 会的协调发展。1 9 8 9 年全国人大又通过了居委会组织法，明确了居委会作为 自治组织的性质。在继承原有“街居体制”优势的前提下，改革创新，形成新的 社区体制。进入9 0 年代的中后期，社区研究内容已经触及的内容包括：社会主义 现代化建设与社区发展、文明社区的目标和指针体系、社区发展与资源利用、社 区环境、社区人口、社区经济、社区行政模式、社区文化、社区服务、社区管理、 社区法制、社区工作者和社区党建。1 9 9 6 年江泽民总书记在谈到城市建设时指出： 5 夏国忠瑞著( 挂医简论 八民出版社2 0 0 4 年p 3 z 一鹪 要大力加强城巾社区建设，充分发挥街道办事处居委会的作用。1 9 9 8 年国务院政 府体制改革方案确定在民政部原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建 设司，为中国的社区建设提供了组织保障。2 0 0 0 年1 1 月中共中央办公厅、国务院 办公厅批转了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，对城市社区建设的 意义、指导思想、主要目标、工作内容，工作开展组织建设都作了详尽的描述， 展示较为系统完整的工作思路，为基层的实际操作提供规范。 著名社会学家费孝通在当前城市社区建设一些思考中对社区建设提出熏 要而具有指导性意见。他指出，现在的社区服务制，实际是要社区来解决居民日 常生活中提出的问题。但社区的实际能力有多少呢? 根据社区目前的综合实力， 我觉得社区服务制的首要任务是要动员更多的社会力量，进而组织广大社区居民 学习并参与社区生活的自理。社区生活自理就是让越来越多的居民自己来协调和 管理他们在社区里的各种关系，从而在社区内创建一个适应于我国当i j 市场经济 的、贴近居民具体生活和满足居民日常需求的服务系统。简单地说，这种社区服 务制首先要培养和提高社区居民既服务于自己，义服务于社区的意识和能力。它 的完善过程将是社区居民一起建设一个守望市h 助、尊老护幼、知礼立德的高尚精 神文明的过程，也是抉同营造一个和睦成风、安居乐、【e 、其乐融融的美好生活环 境的过程。7 徐中振教授在上海“社区管理”框架体系研究( 1 9 9 9 年社区发 展的理沦与实践) 等文中对社区内部空间管理体制作了研究。林尚立教授从政治 学角度对社区管理体制进行深入研究，把城市社区的民主自治建设提高到“中国 政治建设的战略性空间”来看待。他认为主要基f 两个方而：一是社区日益成为 新时期中国社会结构的基本单位；另一方面社区的功能和作用在不断扩展。但同 时他也认为社区为政治发展的战略性空间不是现存已有，而是“需要有效培养、 发展和开发”。而以社区自治为核心的社区民= ；= _ 发展将为中国的政治民主化提供民 主生长的最贴近人们生活的社会空间，并通过民丰的学爿和训练为政治民主化提 供合格的公民。8 徐勇教授在论城市社区建设中的社区届民自治( 华中师范大 学报2 0 0 1 3 ) 一文中认为，城市社区建设可以有不同的模式，但从普遍价值和长 远目标看，在社区建设中应该强化社区属民自治的导向。可以说，社区建设与发 展已经成为各围各级政府关注的重要领域。 综合国内外专家、学者对这一课题的研究，概括起来就是：社区凸现出人际 沟通和社群的整合，是不同国度、不同肤色人群的共同愿望。亲密的人际交往， 深厚的感情，道德的承诺，社群的团结等社会关系形式是人类共同的向往，实现 这一美好愿望和理想的途径就是搞好社区建设，使个人系于全体的归属感上，增 7 赍孝通肖前城市社隧建设些思考 2 0 0 5 年5 月6 p 1 2 一1 3 8 林尚立看t 基层群众自治：中国民主政治建垃的宴践 ( 政冶学司f 究1 9 9 9 年第d 期) p 2 0 2 2 强居民对社区的认同感。 四、研究的思路和方法 本文的研究选取笔者工作的董家渡社区( 街道) 作为个案，试图从与西方城 市社会管理在不同文化背景下形成的不同管理方式和管理传统比较的视角，在阐 述我国城市社区发展的历程，总结上海社区发展的近期探索，并以董家渡社区( 街 道) 的探索为切入点，提出政府在社区建设和管理等方面存在的难题并剖析成因， 试禺对如何加强城市社区建设和管理进行有针对性的系统研究和探讨，提出一些 对策性建议，以求对各级政府有所借鉴，加强对社区建设和管理作有针对性的工 作指导力度。主要包括以下几个部分。第一部分总结国内外对这一课题的研究， 阐述本文研究的目的和意义及一些核心概念的内涵特点。第二部分总结我国社区 发展概况和我国社区管理现有的3 种模式，并以上海模式为例，以及对国内外社 区管理现有模式的特点作比较，并以董家渡社区的探索为 刃入点，提出当前上海 社区发展中的3 大问题。第三、四、五部分提出当前社区发展过稗中存在的3 个 问题，并分别对问题的原凶进行剖析：最后提出对策性建议。 在研究方法上，本文主要采取中外比较分析、问题的针对性、定性与定量分 析以及趋势分析等方法，通过实证研究把握现阶段上海社区建设和管理的主要特 点和问题，再结合国内外城市社区发展趋势性的分析，理论与实践相结合，探索 一些理论可立、实践可行、符合上海市情的城市社区经验和做法，力图对其它基 层社区政府有所借攀。 第二章我国社区发展概况及上海社区发展的近期探索 一、我国社区发展概况 l 、我国社区发展回顾 1 9 4 9 年新中国成立后，我国社区建设的侧重点从乡村转l 司城市。我国的社区 建设是在街居制的基础上发展起来的。1 9 5 4 年，全国人大一届四次会议通过“城 市街道办事处组织条例”和“城市居民委员会组织条例”，形成了由街道办事处 和居民委员会构成的“行政性”很强的街居体制。2 0 世纪9 0 年代初，提出了“社 区建设”的概念，其基本涵义就是在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社 区资源，解决社区问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的 忉、调发展。19 8 9 年全国人大又通过了居委会组织法，明确了屑委会作为自治 组织的性质。在继承原有“街屠体制”优势的前提- f ，改革创新，形成新的社区 体制。进入g ( ) 年代的中后期，社区研究内容已经触及或将要涉及的内容包括： 社会毛义现代化建设与社区发展、文明社区的目标和指针体系、社区发展与资源 利用、社区环境、社区人口、社区经济、社区行政模式、社区文化、社区服务、 社区管理、社区法制、社区工作者和社区党建。 1 9 9 6 年江泽民总书记在谈到城市建设时指出：要大力加强城市社区建设，充 分发挥街道办事处居委会的作用。9 1 9 9 8 年国务院政府体制改革方案确定在民政 部原基层政秘建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，为中国的社区建设提 供了组织保障。2 0 0 0 年1 1 月中共中央办公厅、国务院办公厅批转了民政部关 于在全国推进城市社区建设的意见，对城市社区建设的意义、指导思想、主要 目标、工作内容，工作开展组织建设都作了详尽的描述，展示较为系统完整的工 作思路，为基层的实际操作提供规范。现在我国的政府已经把社区建设上升到了 改革、发展和稳定的高度“大力推进城市社区建设，是新形势下坚持党的群 众路线，做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我周城市 现代化建设的重要途径，切实加强城市社区建设，对二f 促进经济和社会协调发展， 提高公民的生活水平和生活质量，扩大基层民主，维护社会稳定，推动城市改革 与发展，具有十分重要意义。” 社区建设是国家管理社会生活，群众管理社会生活和社会管理社会生活相互 交融的管理形式，具有政府行为和社区、基层群众自治相统一的特点。没有政府 行为，社区建设就不可能成为有计划、有目的的活动，无力实现促进社区变迁， 9 人民日报j i 目* 6 年3 门9 u 尊一龋 1 0 中共中史办公厅国务院办公厅关于转靛民政部盖于在全国推进城市社区建设的意见的通知2 0 0 0 年l1 月1 0 日 推动社会进步的目标。社区自治作为社区建设的终极目标，必须需要与政府、社 会相融统一，以达到“四个自我”和“四个民主”的目标。社区建设工作以“群 众得实惠、管理出实效、基层有活力”为方向，整合各类资源，创新运作机制， 拓展社区功能，建设“管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和，的美好家园。 2 0 0 5 年胡锦涛总书记在提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调， 建设社会主义和谐社会，“要加强城市基层自治组织建设，从建设和谐社区入手， 使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众 的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发 挥促进作用。”曾庆红同志根据胡锦涛同志的重要讲话精神，又进一步明确指出： “社会建设和管理的重心在基层，要充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、 凝聚人心的作用，发挥城乡基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中 介组织等的作用r 形成社会管理和服务的整体台力。社区是社会的细胞，建设和 谐社区是构建和谐社会的基础。要坚持以服务群众为重点，以居民自治为方向， 以维护稳定为基础，吼文化活动为载体，以党的领导和党的建设为关键，努力把 社区建设成为和谐社会的坚实基础。”讲话说明中央领导对城乡基层自治组织的 建设和发展非常关心和重视，点出了我国和谐社会建设的切入点，指明了和谐社 区建设的：l 作目标和前进方向。 2 、我国城市社区管理现有模式概况介绍 随着城市社区需求多样化、利益主体多元化、功能社会化和互动模式网络化 等，传统社区管理模式存在的社会基础和制度背景发生了根本的变化，同时也呼 唤着新的社区管理模式的产。生。 l 、从管理主体角度划分有以下3 种模式： ( 1 ) 政府主导型管理模式 这是以政府为核心的管理模式。主要以市辖区人民政府下派的街道办事处为 主体，在居委会、中介组织、社会团体等各种社区主体的共同参与配合下，列社 区人口、治安、司法、公共事务、社会事务、社会福利等事务进行管理。这一模 式的主要特点是：在政府部门中设立专门的社区管理机构，通过社区规划和社区 管理来体现政府部门的意志，并通过对社区物质支持和行为引导，使社区发展有 意识地朝着政府的目标推进。 ( 2 ) 半行政半自治模式 这是一种被称之为“两级政府、三级管理”的管理体制。“两级政府，指的是 嘏锦涛2 5 年2 月1 9 日在省部纽主要领导干鄱提离确碹社尝主望和啃社会能力专题研讨班上的讲话新毕问2 0 年6 月2 7 日 市、犀。政府：“三级管理”指的是市、区、街道的管理。其主旨是扩大了街道刃、事 处的管理职能，使之行使一级政府的职能，主要包括：社区事务的绍织、领导、 综合协调、监督、检查等行政管理职能，同时与社区中“条”的职能单位相互协 调，建立责权利统一、条块结合、以块为主的社区管理体制。” ( 3 ) 自治型模式。 这是以社区居民委员会为核心，联合社区内其它各种主体( 非政府组织、新 经济组织、企业、个人) 一起，共同参与社区事务的管理，实行真正的民主自治 管理的一种模式。 l 、社区的定位。有利于社区成员参与社区建设，进行自我教育、自我管理、 自我服务，有利于实现社区居民的民土权利，调动社区成员参与社区建设的积极 性。 2 、社区的划分。为了有利于社区居民行使民主权利，优化社区资源配置，形 成了按照居民居住和单位自然地划分的板块型社区、以封闭型居民小区为单位的 小型社区、以职工家属聚居区为主体的单位型社区和具有不同功能特点的功能型 社区。四个类型社区的划分有助于社区政府因地制宜地去开展社区t 作，发挥个 类型社区在社区建设中的优势和特色，真正地做到社区自治与社区管理棚结合， 有利于社区各项资源得到有效配制。 3 、社区管理的组织体系。包括决策层、执行层、议事层和领导层，彻底打破 了原来由街道行政区所划分的社区界限，重新构建了社区管理的组织体系。决策 层是社区成员代表太会，它是社区中的居民和社区叶1 的单位代表联合组成的定期 开会决定社区重大事项的组织，是社区内自治权力机构。执行层是社区管理委员 会，它与规模调整后的居委会实行一套班子，两块牌子。主要由居委会成员、户 籍民警、物业管理公司负责人等方面人员构成。社区委员会对社区成员代表大会 负责并报告工作，其主要职能是教育、服务、管理和监督社区事务。议事层是社 医协商议事委员会，主要成员由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民 代表、单位代表组成。它的职能是在社区代表大会闭幕期间行使对社区事务的协 商、议事，同时可以对社区管理委员会的工作进行监督，因而它是议事监督机构。 领导层是社区党组织，根据党章的规定，对社区内党组织进行重新设立，主要有 社区党委、总支和支部，形成了社区工作的领导核，h 保障和支持社区自治。 按照“小政府、大社会”的原则，政府将社区管理的职权包括自治权、初审 权、协办权和监督权交给了社区，真正实现了“社区自治、议行分离”的原则。 社区的社会性组织具有法定的地位，拥有相应的权力，在社区建设和发展中县有 主导性和创造性。政府作为“导演”起间接作用，主要采用法律和制度来规范社 2 旦囝忠编著社区葡沦 人民出版社z 。0 4 年p 2 2 0 区运行机制。另外，公众参与也是这一模式的鲜| j i ；特色。社区组织机构由居民选 举产生社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意， 并以此对政府的决策施加影响。” 2 、从社区设置的层次或规模角度划分有以f3 种模式： ( 1 ) 定位在居委会，以现有屠委会所辖区域作为社区( 以天津为代表) ： ( 2 ) 定位在街道办事处，以街道办事处所辖区域作为社区( 以上海为代表) ； ( 3 ) 定位在街道办事处与削模调整前的居委会之闯( 以沈阳为代表) 。 3 、具体以上海为例 改革开放以来一匕海展开火规模的城市改造和建设，随着城市管理对象只趋 复杂，城市管理职能急剧增加原有的“条块分割”体制已经无法胜任强化城市 管理的任务，一方面是政府职能部门囚力量有限而管不到底，另一方面是街道绢 织由于缺乏相应的职权而管不到边，或南于城市管理的繁重负担通过“漏斗”效 应下移，形成所谓“上面千条线，下面一根针”的局而，使身处基层一线而人财 物资源极为有限的街道组织来不及应付，其结果小是工作人员疲于奔命，就是工 作效果大打折扣。为了从根本上探索和形成新的城市管理体制，特别是侧重于在 街道一级理顺条块管理体制，更好地加强和发挥街道组织的管理职能。1 9 9 5 年上 海试点建立了“两级政府、三级管理”的管理体制。 “两级政府、三级管理”的管理体制，属于半行政半自治模式。“两级政府” 指的是市、区政府；“三级管理”指的是市、区、街道的管理体制。其宅旨是扩大 了街道办事处的管理职能，使之行使一级政府的职能，主要包括：社区事务的组 织、领导、综合协调、监督、检查等行政管理职能，同时与社区中“条”的职能 单位相互协调，建立责权利统一、条块结台、以块为主的社区管理体制。实现这 一管理体制的途径如下： 1 、建立重心下移，立足基层的管理模式。这种模式的核心是权力下放：综 合管理的权力下放给街道办事处，区级有关部门除制定舰划，拟定政策以及进行 必要的专业指导外，专业管理的权力下放给职能部门的派出机构，具体的专业管 理及操作职能下放给街道办事处。 2 、形成条包块管、以块为主的管理格局。这里的“条”足指进行专业管理的 各职能部门，“块”是指进行综合管理的地域性机构街道党工委和街道办事处。 条包，即专业管理，指公安、工商、市政等专业职能部门按照法律、法规，依照 一定程序，对专业领域内的事务进行行政管理。块管，即综合管理，主要是组织 领导，综合协调和监督榆鸯。以块为主，就是街道党工委、办事处作为区委、区 3 林尚立著杜区民主和治理一案例研究社会科学文献出版牡2 呻3 年 p 2 02 2 政府派出机构，在其性质不变的前提h 作为三级管理的现任主体，根据实际情 况，制定并负责实施社区建发的总体规划和总体目标。在这种格局下，条块各到 其位，各尽其责。街道党工委根据区委授权，作为社区工作的领导核心，对社区 内的政治、经济、社会发展等实行全面领导：对社区党的建设负全面的责任。街 道办事处在街道党工委的领导下，依据法律、法规、规章和区政府的授权，行使 相应的政府管理职能，对辖区内的城区管理、社区服务、社会治安综合治理、精 神文明建设、街道经济组织等行使组织领导，综合仂、调，监督检查等行政管理职 能，对区域性、社会性、群众性的工作负全面责任。按照一职多能、综合执法的 思想，把同社区行政管理直接有关的1 0 支执法队伍并归为3 个方面，即公安、 1 商税务和城市管理监察。将与城市管理有关的执浊队伍联合组建成城管监察队， 依据法律、法规、规章赋予的权限行使环境卫生、房地产管理等方面的职能。 3 、政企、政事、政社分开，构筑小政府、犬社会的管理框架。由三部分组成： 一是纯粹的作业行为由企业承担。如垃圾清运，道路保洁，绿化神植，养护等作 业行为，与行政管理机构分离，纽纵服务性的企、| 2 实体，专门负责上述服务，并 依法进行有偿服务；二是半行政化服务行为由中介组织承担。包括其它由政府控 制的半官方性质的事业单位的服务职能和带有服务内容的行政管理职能，如街道 办事处的外来人口管理，从行政管理职能中分离出来，通过中介性的服务组织来 承担：三是政府直接办的经济实体实行政企分开。政府成立专门的经营公司经营 经济实体，政府将不在经营性组织中担任职务。将民政福利部门中涉及社会职能 部分的具体事务，转交给慈善组织、基金会、联合会、社会志愿者协会等社会组 织统筹安排、具体操作。 上海将社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制密切 结合在一起将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居 联动的过程中发展社区各项事业。政府派出机构与职能部门不仅对社区规划和管 理发挥领导作用，而且还协调社会性组织和居民志愿参社区建设。换言之，社区 是借助于行政力量培育居民自治的意识和能力，让政府推动居民广泛参与社区事 务、社区服务与社区管理。它具有鲜明的行政导向，强化了基层政府的功能，强 调运用政府及其所控制的资源进行自下而上的社会整合。 4 、我国与西方社区特点和社区管理模式特点的比较 ( ) 我国社区与国外社区特点比较 我国的城市化进程与西方固家有所区别，相应地在城市社区方面也就有一些 不同的特点。欧美发达国家的城市化进程与工业化相伴随，中国的城市以前几乎 全是政治文化中心，工商业城市很少。 a 、在社区结构方面。从社区的空间抵御范围看，中国的城市社区与城市行政 区划在很大程度上是重合的。而国外的城市社区大多是在较长的城市化过程中自 然形成的，社区之问的界限并不十分清晰，和当地的行政区划也没有太多的关系。 b 、在社区要素方面。从社区的人口及其社会关系看，中国的城市社区人口具 有高度组织化的突出特征。每个社会成员从出生到去世都和组织发生着千丝万缕 的联系，这种过度组织化现象在国外社区中是不多见的。 c 、在社区运行方式方面。中国很多城市的社区拥有较雄厚的经济实力，这 点主要和以前的街道经济有密切关系。相比之下，国外城市社区一般通过非赢利 团体和志愿者服务来实现社区活动的功能，社区直接办企业、抓经济的情况并不 多见。 d 、从社区居民的参与度看，中国城市社区的居民参与程度普遍较低。由：过 去长期存在政府、组织包揽一切生活事务的情况，居民只是服从领导管理，接受 单方面的服务，较少有机会参与社区管理乃至决策，也造成了居民对 二组织的依 赖，缺乏有活力的社会团体。过去的基层管理主要通过政府管理方式实现，能够 参与社隧活动，成为联系居民与政府的中介团体比较缺乏。这一点电与固外存在 着叫显的区别。“ 总的说来，中国城市社区无论在传统、结构、要素、运行方式等方面，还是 在其未来发展趋向上，均与外国存在着明显的差异。 二、上海社区发展近期探索 1 、上海社区建设探索 改革前，我国的发展模式要求国家对社会的高度统合，整个社会都成为国家 统治的一个部分，实质是国家