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i 专业技术人员职称评价的社会化研究 摘 要 二十一世纪是知识经济时代， 国与国之间的竞争将是以经济和科 技实力为基础的综合国力的竞争，而这种竞争本质上就是人才的竞 争。专业技术人员是人才队伍中的重要力量，对专业技术人员进行客 观、 公正的评价对于造就大批具有创新意识和能力的高素质专业技术 人才具有重要的作用，可以使专业技术人员的主动性、积极性、创造 性得到充分发挥，这样才能在知识经济竞争中占据主动。职称是对专 业技术人员学识与技能水平体现的标志，是对专业技术人员进行客 观、公正评价的有效工具。职称评价工作是一项关系到专业技术人才 建设、人才结构、专业技术人员队伍全面合理地发展的重要工作。 本文运用政府治理的相关理论对专业技术人员职称评价社会化 进程中存在的诸如职称评价中政府部门没有真正实现职能转变， 职称 评价缺乏有效的监管，职称评价方式单一、模式落后等主要问题进行 了归纳，并具体分析了这些问题产生的原因。通过理论分析，可以更 加清晰地看到社会化职称评价进展缓慢的主要制约因素还是政府部 门自身角色定位不准、可以承接评价功能的社会中介组织能力不足、 多种主体配合进行职称评价的合作机制尚未形成。 本文通过借鉴国外专业技术人员评价的经验， 结合当前我国职称 评价的现状，在此基础上提出相关政策建议与措施。即要确定社会化 职称评价的法律地位，职称评价中政府要进行合理的角色定位，通过 加强和社会中介组织的合作来实现职称评价的社会化， 并改进评价方 式，提高职称评价的公正性和科学性。 关键词：专业技术人员，职称，评价，社会化 ii a study on the socialization of academic title evaluation of professional personnel abstract 21st century is knowledge economy times. the competitions among countries will be competitions of comprehensive national strength which based on economy and science and technology, and that will be talent competitions in nature. professional personnel are important power of talent team. evaluating them with impersonality and impartiality may play an important role in bringing up large quantities of professional talent with innovative consciousness and abilities, and make the initiative, positivity, creativity of professional personnel be exerted adequately. the academic titles, which are effective tools to evaluate impersonally and impartially, indicate the wisdom and skill level of professional personnel. evaluating academic titles is main work that concerned about talent construction, talent structure and fully development of talent team. the article uses the relative theory of government management to conclude some problems in socialization process of evaluating academic titles of professional personnel, such as functions are not transited in deed in government departments during the academic title evaluation, lacking of effective inspection and management, ways of evaluating academic titles are single and mode is behind, moreover, the reasons of these iii problems are analyzed detailedly. through the analysis, we can know clearly that the primary restricted factors which make socialization academic title evaluation develop slowly are just incorrectness of government departments own roles, shortage of abilities of social agency organization who carries on the evaluation, without cooperation system of manifold parts cooperate to carry through the academic title evaluation. the article regards the experience of evaluation in foreign professional personnel for reference, and combines the current situation in our country, to bring forward policy advice and measure related. that is confirming the legal status of socialization academic title evaluation, the government should judge the roles rationally, strengthen the cooperation with social agency organization to have the socialization of academic title evaluation come true, and improve the patterns of evaluating so as to enhance equity and scientificalness of the academic title evaluation. keywords: professional personnel, academic title, evaluate ， socialization 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：叶 青 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上 海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：叶 青 指导教师签名：彭 勃 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 第一章 绪论 第一节 论文研究的目的和意义 中国未来经济的发展、社会的进步，归根到底依靠人才。党的十七大首次将 人才强国战略写入党的代表大会报告和党章， 以过去五年的取得的辉煌成就充分 肯定了实施人才强国战略是推动科技、经济、社会发展的必然要求。科技是第一 生产力，作为科学知识和技术的载体，专业技术人才是先进生产力的代表。在现 代国际竞争力比较中， 专门人才的状况已成为评价国家人才竞争力乃至整个国家 竞争力的关键指标 。 职称是对专业技术人员学识与技能水平体现的标志， 可以对专业技术人员进 行客观、公正的评价，从而体现公平竞争，适应人才市场供求规律的需要；职称 评价工作是一项关系到专业技术人才建设、人才结构、专业技术队伍全面合理地 发展的重要工作。经过多年的不断深化改革、职称评价工作在健康有序地向前发 展，为社会进步和经济建设奠定了良好的人才基础，对广大专业技术人员起到了 很好的激励导向作用，使更多的优秀人才脱颖而出。 职称制度经历了任命制、职称评定制、职务聘任三个阶段。概括来说就是职 称改革实现了两次飞跃， 第一次飞跃是由技术职称评定制度改革为专业技术职务 聘任制度。第二次飞跃：由评聘合一的专业技术职务聘任制度过渡为专业技术资 格社会化、专业技术职务自主化的平行运行制度。 由于职称评价制度本身的缺 陷以及改革过程中缺乏经验、地区经济差异和历史遗留问题等原因，在各地推进 职称评价改革进程中凸现出种种弊端，甚至有学者建议取消现行的职称制度。 c 市位于江苏省苏南沿江经济发达地区，经济发展迅速，gdp 连续 15 年保 持在 10%以上，在全国百强县的排名中一直位列前几位，已经成为全国经济活 跃及最具竞争力的地区之一。c 市非常注重人才的培养和人才载体建设，至今已 中国认识科学研究院.2005 中国人才报告构建和谐社会历史进程中的人才开发m，北京：人民出版 社，2005：4 谢建方.职称改革发展思路的理论分析（一）两种称号与两次飞跃j.华东科技，1995，2：27 2 经拥有三家企业博士后工作站，并有省级以上专家 22 名，其中国务院特贴专家 为 15 名。专业技术人才队伍建设也取得了长足的发展，质量明显提高，截止至 2007 年底， 拥有各类专业技术人才 79788 人， 职称的高、 中、 初级比例为 1： 4.95： 9.71，结构更加趋于合理。每万人中拥有人才数 854 人，呈现出人才队伍与经济 保持同步协调发展的良好态势。 作为一个县级市，在人才工作上取得这样的成 就，在全国范围内也是属于前列。c 市于 1992 年被江苏省列为职称改革评聘分 开试点，较早地进行职称改革的探索，在 2002 年又全面开展了社会化职称评价 的尝试。 c 市由于民营企业的蓬勃发展，2005 年底民营企业人才数就占全市人才总 量的 63%。社会化评审开展后，职称评审不再受到户籍、档案、身份、年龄和 单位性质的限制， 使得大量非公企业中的专业技术人员取得相应的职称， 对单位 及个人的发展起到良好的促进作用。 虽然职称改革的进程中取得了一定的成果和 经验。 但由于缺乏现成的政策和没有成功的经验可借鉴， 在政策的制定和执行过 程中更多的是“摸着石头过河” 。随着时间的推移，职称改革在推进过程面临了 新的形势发展和涌现出一些新的问题。 主要存在的问题有以下几个方面。 一是未能真正由行业协会等组织来接管政 府的社会化职称评价的功能， 使得政府部门不堪重负， 不能很好的实现宏观管理。 二是原有的职称评审模式和社会化职称评价要求还有一定的差距。 三是缺乏有效 的监管手段， 职称申报过程中弄虚作假现象更为严重。 四是专业技术资格管理中 重评审和考试、轻后续管理现象非常突出。五是职称外语、职称计算机考试的一 刀切问题仍未彻底转变。 六是专业技术职务任职资格评审、 考试和各级各部门组 织的职业（执业）考试以及不具备规定学历人员职称考试名目繁多，各自为政。 上述问题如果不能得到及时、有效的解决，那么职称证书的含金量会逐渐下降， 职称应有的激励作用不能有效发挥， 不利于专业技术人员整体素质的提高。 因此， 必须要针对存在的问题进行科学分析，制定相关政策，推进职称改革，在社会化 的平台上对不同层次职称的专业技术人员进行科学评价、 充分发挥职称的激励作 用，促进更多优秀人才的成长。 人事部部长尹蔚民在 2007 年 12 月 15 日的全国人事厅局长会议中谈到“我 数据来源：c市统计局. c市统计年鉴. 2007. 3 国将加快职称制度改革，以能力和业绩为导向，以分类管理为基础，以构建专业 技术人才职业评价机制为核心，形成科学、分类、动态、面向社会各类专业技术 人才的职称体系。 ”并提出 2008 年将积极推进职称改革试点。科学、合理、有效 的职称体系必然会鼓励竞争，奖掖先进，形成人才辈出的环境和局面。而职称体 系的构建是一个长期的、 系统的工程， 不能一蹴而就， 必须逐步改革、 逐步完善。 而对当前改革试点中出现的问题如果不及时进行分析、对策研究，那么下一步的 改革必然会遭遇强大的阻力，因此，对改革试点进行职称评价的现状分析和对策 研究具有迫切的现实意义和理论意义。 重视政策实验是邓小平同志政策理论的一个基本内容。而“以点带面”的工 作方法又是一个具有中国特色的政策执行活动中的一个基本方法。 c 市虽然是一 个县级市，由于经济、社会、人才水平的全面发展，并作为较早进行职称改革的 试点之一，其职称评价状况具有一定的代表性。加上笔者既有多年在人事主管部 门从事职称评价工作的经历，又有公共管理学的理论基础，更能便捷、客观地收 集相关资料进行研究。在分析目前 c 市的职称评价的现状和存在问题的同时， 致力于探索改革目标模式和实际操作的研究， 使下一步的改革能在理论的支持下 具有前瞻性和可操作性。 本文注重理论探讨和实际运用相结合。 运用政府治理理论对社会化职称评价 中出现的问题进行分析并提出合理化的政策建议。 力求用好职称评价这一工具对 专业技术人员进行科学评价、有效激励，全面提高专业技术人员的素质。 第二节 社会化职称评价的相关概念界定 职称评审、职称评价、社会化职称评价既有关联又有区别，在实际操作中人 们往往简单地统一称为评职称，因此有必要先对这三个定义作一个具体的辨析。 一、职称评审 我们常说的评职称一般指的就是职称评审， 指的是对专业技术人员担任某一 专业技术职务的任职资格的评审， 其实质是对专业技术人员进行用于晋升职称目 的的功能测评。 在进行职称评审的实际操作时，一般分两步进行：首先由专业 杨东涛.中国职称评价系统效用研究m.北京：中国人事出版社，1998：38 4 技术人员所在单位组织有关人员采用一些测评方法对申报晋升职称的专业技术 人员进行民主测评,测评通过后再推荐上报，然后再由上级主管部门组织成立的 由专家组成的职称评审委员会进行正式评审。 职称评审主要是对专业技术人员的 德、能、智、绩进行定性和定量相结合的测量与评定。 二、职称评价 职称评价就是对职称评审（专业技术人员功能测评）所获得的信息进行正确 的解释和应用。其实质是在专业技术人员测评方法可靠性和有效性论证的基础 上，将专业技术人员功能的测评结果应用于专业技术职务聘任制中，从而在专业 技术人员中引入竞争、激励机制，对人才资源进行合理配置，调动专业技术人员 的积极性，促进生产力的发展 。 三、社会化职称评价 社会化职称评价是指按照社会公认的标准，由具有权威的评价机构，用科学 适用的人才评测手段，对申报人员进行职称等级认定的过程，它包括评价对象、 评价标准、评价组织、评价手段和评价结果的社会化。社会化职称评价在 1991 年深化职称改革初期被提出，可以在全国统一进行的经济、会计、统计等职称考 试中看到它的雏形，正式被确认是在 1999 年的全国人事厅局长会议上。会议出 提出“要深化职称改革，逐步建立政府宏观指导下的公开、公平、公正的社会化 评价机制”。 第三节 国内外研究现状 一、国外职称评价的一些做法 韩国：韩国没有全国统一的职称评定考试，不同的行业，职称和晋级方式不 尽相同。韩国评职称主要有考试升职和审查升职两种。 印度：印度最基本的职称评定原则有两条，一是“论资排辈” ，二是考试决 杨东涛.中国职称评价系统效用研究m.北京：中国人事出版社，1998：39 杨东涛,朱武生.职称社会化初探j南京大学学报，2001，38（6） ：131 詹德斌等.外国怎么评职称j.政府法制，2007，2：12-13 5 定高下。一般也分为高、中、初三个级别，由于文化背景等原因，印度人对职称 比较淡然处之，选择“熬”的方式，等任职年限到后自然晋升。 俄罗斯： 职称评审由于级别不同带来待遇差别很小、 在私营或外资企业任职， 只依据职位及个人能力确定薪酬，职称没用，因此也遭到冷遇。 日本：日本大学的教授名额有限，与其说是职位，到不如说职称更加合适。 但是如果没有人退休或辞职，下面的人无法升职，所以争也没用，只能按部就班 的等。对于医生、律师等非常赚钱的职业，都需要严格的国家职业资格考试，因 此日本对这类资格考试更加热衷。 德国：与其他西方国家不同，德国目前仍施行职称评定和职业资格认定并行 的行业准入制度。 职称评定制度主要适用于国家公职机构的工作人员， 如公务员、 教师等。而职业资格认定制度应用范围极其广泛，几乎所有职业都要。 美国：50 个洲没有统一的“职称制度” ，但在高校及科研机构中实行统一的 tenure 制度，采用“资格职务合一”模式。其特点是对专业技术人员的评价 和使用合二为一，即专业技术人员获得专业技术职务（如教授） ，既代表其学术 水平，又代表其所从事专业的资格（能力）水平，职务取消时， “资格”也不复 存在。这种“职称制度”主要在美国 85%的高等学校内实施。 二、国内对职称改革的研究概况 向勇在浅谈职称制度改革与发展方向中提出：要“职称评审社会化，改 革和完善专业技术职务聘任制度，积极推进执业资格制度，建立具有中国特色的 专业技术人才评价体系。 ” 岳楠在职称制度迫切需要创新中提出： “职称制度创新：职称授予以知 识产权为度量标准，建立技术职称中心，职称通过考试晋升，职称评定改为职称 分数计量，确定职称有效期。 ” 文兴在专业技术人员职业资格证书制度刍议中提出： “鉴于我国的专业 技术职业资格和专业技术职务任职资格之间的这种关系， 今后实行专业技术职业 资格证书时，建议有关部门应该注意与完善专业技术职务聘任制统筹考虑，注意 向勇.浅谈职称制度改革与发展方向j.胜利油田党校学报，2003，16（5） ：104 岳楠.职称制度迫切需要创新j.学术界，2001，6：165-166. 6 两者的对应和衔接，不应再搞重复评价。同时在今后进一步完善专业技术资格各 种考试制度的相当一个时期内， 应当把专业技术职业资格证书的考试作为重点和 中心工作来加强，把严格考试和职业资格证书的注册管理有机结合起来，统一交 职称改革主管部门进行统筹规划，综合管理，合理安排。 ” 杨伟明 谢瑛中在刍议我国职称改革及立法中提出： “当前，建议尽快 由全国人大法制委员会牵头， 召集和组织各方面高层职称管理部门领导及法律职 能的专家，制订职称法律，尽快使职称人才的评定和管理步入法制轨道。 ” 饶武元 陈钊在职称评审模式及前景分析中指出： “长期以来，我国职 称评审实行的是政府人事职称部门主导的评聘结合模式， 近年来随着评聘分开模 式适用逐渐增多，用人单位自主评聘的模式也在不断扩大试点，这三种模式各有 利弊。改革的方向是三种模式并存，其前提是建立中介组织，并积极发挥政府在 职称改革中的作用。 ” 沥一耀在 不评职称路子怎么走？中科院地理科学与资源研究所人事制 度改革调查中指出：要“变对职称的尊重为对能力、水平的尊重；变职称管理 为签约管理；变用职称激励为以岗位激励等等。 ” 第四节 论文的组织结构 第一部分，主要说明选题的背景、目的和意义，并界定了社会化职称评价 的相关概念，对当前国内外职称评价的现状作了简要的介绍，并阐述了论文研究 的重点和方法。 第二部分,介绍论文研究的理论基础政府治理理论， 界定了治理理论的 概念，分析了治理理论产生的背景及在治理过程中政府和社会中介组织的关系。 第三部分，对职称评价社会化的背景和必要性进行了详细分析，并界定了 职称、专业技术人员、专业技术资格等概念。 第四部分，以 c 市为例，对当前职称评价的社会化发展过程中取得的成绩 及存在的问题进行了归纳总结。 文兴.专业技术人员职业资格证书制度刍议j.荷泽师专学报，1997，1：100. 杨伟明,谢瑛中.刍议我国职称改革及立法 j.经济师，2001，1：171. 饶武元,陈钊.职称评审模式及前景分析j.南昌大学学报（人社版） ，2003，34（6） ：42-43. 沥一耀.不评职称路子怎么走？中科院地理科学与资源研究所人事制度改革调查j.中国公务 员，2001，10：27. 7 第五部分，对职称评价的社会化中存在的问题从政府治理的角度进行剖析。 通过分析，这些问题的产生还是由于政府在职称评价中的绝对主体地位造成的。 社会化职称评价要求实现政府和多种主体的合作， 但是当前政府特别是地方政府 和相关职能部门在职称评价中角色定位还不正确，没有真正实现职能转变；而能 够承接评价功能的社会中介组织的能力有限，两者之间的合作机制尚未形成。 第六部分，选取世界发达国家美国、韩国及英国的专业技术人员评价的方 法作为参考，并归纳总结出经验，进而提出对于我国职称评价社会化发展的对策 建议。 第五节 论文的研究方法 论文把实证研究方法与规范研究方法相结合， 全面分析了专业技术人员职称 评价社会化取得的成就及存在问题，把政府治理理念引入职称评价，分析了职称 评价社会化进程中政府转变职能、加强和社会中介组织合作的必要性。 研究方法有历史研究方法、文献分析方法、案例分析方法、比较研究方法以 及把上述研究方法结合运用的方法。 8 第二章 社会化职称评价研究的理论基础 20 世纪末，伴随着经济全球化的纵深推进、行政国家的扩张以及行政改革 的深入，人类社会政治生活发生重大变革，其中引人注目的变化之一是人类社会 政治过程的重心正从统治转向“治理” ，从民族国家的政府统治走向区域和全球 治理。 “治理” （governance）相对传统的统治而言，是西方学者基于市场经济和 福利国家政策相继失灵、社会权力主体日益多元化而提出的一种公共管理新理 念。 第一节 治理的概念 治理（governance）一词源于拉丁文，有掌舵、导航的意思，常被用来指称 有关指导（guiding）的活动，组织引导(steer)自身的过程。 但是长久以来， 人们一直把“governance”与统治“government”作为相近似的词交叉使用，主 要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20 世纪 90 年代以来， 西方政治家和经济学家才赋予 governance 新的含义， 使其成为和 government 完 全不同的词汇。最早将现代意义上的“治理”概念引入是世界银行 1989 年的报 告撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长 ，报告中首次使用了“治理危机” （crisis in governance）一词。并指出治理就是“为了发展而在一个国家的经 济与社会资源的管理中运用权利的方式” 。随后“治理”一词被广泛地运用，并 不断被赋予新的含义，广泛用于社会经济、国际关系等各个领域。 全球治理委员会关于治理的界定具有代表性和权威性。 该委员会在一份题为 我们的全球伙伴关系的报告中，把治理的概念定为： “治理是各种公共或私 人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和； 治理是使相互冲突的或不同利 益得以调和并且采取联合行动的持续的过程” 。它既包括有权迫使人们服从的正 式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。 马西恒.社区治理框架中的居民参与问题：一项反思性的考察j.上海行政学院学报，2004，2：60. 陈振明.公共管理学m.北京：中国人民大学出版社，2005.77 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系m.牛津大学出版社，1995.23 9 1998 年，英国学者格里斯托克（gerry stoker）对流行的各种治理概念 作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出了 五种主要的观点。这五种观点分别是： （1）治理是指一系列来自政府，但又不限 于政府的社会公共机构和行为者的复杂体系； （2）治理意味着在为社会和经济问 题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性； （3）治理明确肯定 了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖； （4）治理意味着参 与者最终将形成一个自主的网络； （5）治理意味着，办好事情的能力并不限于政 府的权力、政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的 管理方法和技术， 政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行 控制和引导。 从这几个观念可以看到，治理同传统的政府统治相比有几点显著的区别。首 先，治理意味着在新的环境下，治理需要的权威不一定是政府，而统治的权威则 必定是政府。其次，治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是 公共机构的互动与合作，而统治的主体一定是社会的公共机构。最后，治理意味 着政府权力运行方向的转变， 从总是自上而下地对社会公共事务实行单一向度的 管理转向通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施公共事务 管理的上下互动的治理过程，其实质是建立在市场原则、公共利益和价值认同上 的合作，最终达到“善治”的状态。 第二节 治理理论产生的背景 西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是 他们看到在社会资源的配置中既存在市场的失灵也存在政府失灵。 一、市场失灵 市场失灵（market failure）是指市场机制作用并不总是能够自发地实现社 会资源的最优配置，即市场并不总是成功的，有的时候市场也会失败。 这是因 为市场经济是一种由市场机制来配置社会资源的经济体制或经济运行方式。 完全 格里斯托克作为理论的治理：五个论点j国际社会科学（中文版） ，1999，1：21-26 (英)亚当斯密.国民财富的性质和原因的研究（下卷）m.商务印书馆，1979.252-253 10 竞争的市场结构是资源配置的最佳方式，但在现实经济中，完全竞争市场结构只 是一种理论上的假设。理论上的假设前提条件过于苛刻，现实中是不可能全部满 足的。由于垄断性、外部性、信息不完全和存在公共产品领域，仅仅依靠价格机 制来配置资源无法实现效率帕累托最优，因此出现了市场失灵。 垄断性：在垄断和其他不完全竞争市场中，厂商竞价会大于边际成本，绝不 会像完全竞争厂商那样把生产进行到长期平均成本最低时才达到长期均衡， 结果 时生产资源不能达到最佳利用，出现低效率的资源配置状态，损失了社会福利。 信息不完全：可能会给生产者一种刺激，使他们把某些东西生产得太多，而 把另一些东西生产得太少。这都可能导致竞争性市场的无效率。 外部性：当某一种消费或生产活动对其他消费或生产活动产生了不反映在市 场价格中的间接效应时，就存在外部性。 公共产品：它能够便宜地向一部分消费者提供，但是一旦提供就很难阻止其 他人也消费它。它是非排他性和非竞争性的商品：增加额外一个消费者的边际成 本为零，且无法排除人们使用这件商品。 以上原因造成单纯依靠市场价值规律这只看不见的手无法使资源配置达到 帕累托最优，也就是无法实现资源的最佳配置。 二、政府失灵 为了纠正市场失灵， 现代市场经济国家的政府在社会经济生活中扮演着公共 物品的提供者、负外效应的消除者、收入和财富的再分配者、市场秩序的维护者 和宏观经济的调控者等角色，它们采取了一系列的干预行为来调节市场机制，既 要保证市场运行的外部条件，又要作为市场机制的补充。 用公共选择学派的奠基者布坎南的话来说 “市场可能失败的论调广泛地被认 为是为政治和政府干预作辩护的证据” 。 但是市场失灵只是为政府介入经济提供 了必要条件，但却不是充分必要条件。政府并不是一个能够克服“免费搭车”和 外部性问题，并把资源有效配置、精准计算的计算机系统。它和市场一样存在着 缺陷，也有内在的局限性，也会产生失灵。 1、导致政府失灵的主要原因是政府的“内部性” 。 (美)詹姆斯m布坎南.自由、市场和国家，吴良健等译m.北京：北京经济学院出版社,1989.13 11 政府作为国家权利的执行机构，以克己奉公、勤政廉洁的形象介入经济。但 是，政府却不是一个抽象的存在，而是有着不同利益和目的的部门和个人组成的 集合体。公共选择理论将“经济人假设”引入政府活动，认为政府行为主体具有 与市场经济人一致的经济人特性，在政治市场中可能受到权利、职位及其相关物 质利益的驱动，而谋求个性效用最大化，能够给他们带来效用最大化的准则被选 择和实施。 这样， 公共选择的结果偏离了公共目标， 公共机构不再代表公共利益， 不再发挥公共职能。这和市场失灵中的外部性很相似。不同的是市场外部性是指 私人机构在做决策时候不考虑社会成本和利润， 而政府决策的内部性指的是公共 政策决定时却过多地考虑了部门或私人组织的成本或利润。 这种内部性提高了机 构的社会成本，使得机构臃肿，政府部门效率低下。 2、与政府强制力紧密联系的再分配会产生权钱交易的寻租。 寻租活动是指利用政府干预所造成的特殊垄断地位， 企业和个人可以获取超 额利润。寻租活动的特点是利用各种各法或非法手段（如游说、疏通、拉关系、 走后门等） ，以获得拥有租金的特权。寻租活动导致政府失败，因而它使资源配 置扭曲；寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改 变生产要素的产权关系；把更大一部分的社会财富装入私人腰包，寻租导致不同 政府部门及官员争权夺权，影响政府生育和增加廉政成本；它妨碍公共政策的制 定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。 寻租现象导致社会资源 被大量浪费，生产日益恶化，政府严重失灵。此时政府手中权力已经成为一种新 型的具有强大吸引力的资本，严重影响了市场竞争的公平、收入分配的公正以及 社会生产的效率。 3、信息不完全也造成了政府的失灵。由于政府的内部性不仅造成政府效率 低下，各部门、地区、单位间也形成壁垒，获得完全信息也变得非常困难。尽管 政府部门拥有各种信息人员、计划统计等智囊机构，但是仍旧不可能全知全觉。 在制定相关政策时候，也不能完全掌握人们的偏好。信息不对称或信息反应迟钝 的现象使得政府进行公共决策时造成失误。 政府干预这只“看得见的手”存在着上述缺陷，如果让政府干预成为替代市 场的主导力量，其结果只能导致“政府失灵”，用“失灵的政府”去干预“失灵 陈振明.公共管理学m.北京：中国人民大学出版社，2005.227 12 的市场”必然是败上加败，使失灵的市场进一步失灵。 治理理论作为一种实现社会公共管理的新理念、新方式和新方法，是在对政 府、市民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产生的。治理理论不单单强 调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作 和互动， 寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到 “善治” 的社会体制。 因此， 治理理论不仅对我们重新界定政府、 市场与公民社会间的相互关系具有重要的理 论价值，而且对我国当前构建和谐社会具有很大的启示作用。 第三节 政府和社会中介组织的关系 治理理论认为，现代社会趋于多样和复杂、公民社会逐步兴起，社会主体要 求更多地参与社会事务的管理，政府已不可能也不适宜包揽所有社会事务的管 理，这就需要转变以往由政府作为单一权力主体管理社会的模式，通过分权于社 会， 建立政府和其他主体共同参与的多元主体治理结构。 我国学者俞可平也提出： “治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府 的合作管理。 ” 在实践中，社会中介组织往往是社会自主管理的主要载体之一， 企业、公民等可以通过这一载体管理相应的社会事务，并借助这一载体与政府建 立合作伙伴关系，参与公共事务的管理。 一、社会中介组织的含义 由于社会中介组织在我国是一个全新的组织形态， 我国各类法律法规均没有 给出一个统一的名称。而最先研究它的经济学、社会学、行政学等社会科学界对 它的称渭也不相同，大致的称呼有：“第三部门”、“民间组织”、“非政府组 织”、“非营利组织”、“公民社会”等等 。称呼的多元性，表明了此类组织 有着较丰富的内涵 ，因此，我们只能先抽象出这类组织最基本的涵义：“它是 指那些介于政府与市场主体之间，各种非营利性的民间组织或机构的总称” 。 俞可平.治理与善治m北京:社会科学文献出版社，2000.329. 吴东民,董西明.非营利组织管理m北京：中国人民大学出版社，2003.124. 张云德.社会中介组织的理论与运作m上海：上海人民出版社，2003.5 毕武监.社团革命：中国社团发展的经济学分析m.山东:山东人民出版社,2003，8990. 13 二、社会中介组织的起源与特征 社会中介组织的兴起缘于“市场失灵”和“政府失灵”。 由于市场主体过分 追求私利和短期效益，而导致恶性竞争、垄断、公共物品短缺等等“市场失灵” 问题。这样，政府不再甘当“守夜人”，而是开始积极干预经济生活。然而，政 府的干预并非总是奏效，不仅如此，由于政府自身还具有腐败、寻租行为和信息 不对称等固有缺陷，从而导致了“政府失灵”现象。在此背景下，社会中介组织 出现了，并承担了越来越多的原应由政府部门履行的公共服务职能，同时，它代 表其组织成员的利益，加强与政府的沟通、交流与互动，并在相当程度上制约政 府权力。在当代西方社会，社会中介组织已被视为与市场主体和国家（政府）相 并列的第三体系，所从事的都是市场主体和政府部门不愿做的、没有做好或不宜 做的事情。 社会中介组织在社会体系中处于一种沟通桥梁的位置， 使社会体系构筑在政 府-社会-市场这样一个框架体系下。 其性质决定了它的主要特征表现在以下几 个方面： 首先，社会中介组织具有自主性。社会中介组织属于非政府组织， 许多都是 依法建立或者依照自己特定的章程而设置，而不应是由政府根据权力命令来设 立。 因此， 政府的责任是制定和健全法律法规， 而不是插手中介组织的具体事务。 中介组织对其所辖范围内的事务具体负责，不受政府干预。主要表现为：中介组 织的内部运行完全自主，属于自主经营、自负盈亏；其对外行为在法律范围内进 行，政府不得插手中介组织的具体事务。 其次， 社会中介组织具有自律性。 社会中介组织的控制体系属于自我控制， 遵 行自控原则，一般是基于章程或者一些公开的条文向成员或者社会承诺，接受社 会公开监督。社会中介组织自我控制，自我管理，不受政府的直接管理，但受政 府颁布的法律法规约束。 再次，社会中介组织具有中介性。中介组织处于政府与社会之间，发挥中观管 理的作用，它联结作为最高权力的主体政府与市场二者，行使服务、沟通、 公正、监督职能。 最后， 社会中介组织具有公众性。 社会中介组织一般都表现为群众团体， 都 14 联系着一定方面的社会公民或者某一类社会组织，具有较为广泛的社会关系，具 有公众性的特点。 三、政府和社会中介组织的合作 治理理论提出了政府不再是公共管理的唯一主体， 社会中介组织也是管理的 主体之一。二者在多元治理结构中的关系应该是因分工不同而各司其职，因各有 所长而取长补短，它们之间应该达成合作而非竞争、相互制约而又相互促进的良 性互动的关系。 1、政府和社会中介组织的合理分工 政府与社会中介组织的职能范围不同。社会中介组织应该在市场失灵、政府 不能做、不方便做或做不好的领域发挥其积极作用；而对于市场失灵、社会中介 组织和政府都可以介入的领域，应当鼓励社会中介组织去发挥作用。市场和社会 中介组织都无法解决的的领域，才由政府去主导。具体来说，政府应担当宏观领 域的调控者，社会中介组织负责中、微观领域的社会事务的管理。 2、政府和社会中介组织的配合 政府对社会中介组织进行宏观管理， 通过相应的法律法规为社会中介组织的 成立、运作及发展提供法制性的规范。如果离开了政府制度层面的支持，社会中 介组织很难在公共管理事务治理上有大的作为。而社会中介组织由于其组织建 构、活动方式、组织理念使得其面对公众需求的反应更灵敏、服务方式更灵活， 效率也更高。 因此， 社会中介组织在某些领域中提供公共服务显得更加得心应手。 政府可以通过资金支持等方式让社会中介组织承担这部分公共服务职能， 实现政 府和社会中介组织的合作。这种政府提供资金支持、社会中介组织负责具体事务 的合作形式可以采取以下的方式。一是政府向社会中介组织购买服务。如政府和 咨询机构的项目合作关系，政府出资，咨询机构负责项目，从而为政府决策提供 依据。还有就是政府委托中介机构进行政府采购的招投标等。政府“购买服务” 是政府转变职能，降低运作成本的重要举措。二是政府向社会中介组织提供资金 扶持，帮助社会中介组织顺利运转并提供更好的服务。 15 3、政府和社会中介组织的相互制约 政府通过制定社会中介组织管理的法律法规来规范约束社会中介组织的行 为，并对其进行监督。社会中介组织对政府的制约作用更多地体现在社会中介组 织所代表的社会力量对政府行为的监督。社会中介组织可以通过建议、批评、评 论等方式对政府行为进行监督，促使政府自律。同时在提供公共服务领域，社会 中介组织的高效服务也会对政府形成压力，促进政府管理能力的提高。 16 第三章 职称评价社会化的背景 第一节 背景分析 一、职称的由来 “职称”，国际上通常的定义是“区别专业技术或学术水平的等级称号”， 也就是授予专业技术人员的“衔”或“称号”。 “职称”一词从字面上看是 “职务名称”的意思， 只表示一个人的职务， 并不一定表示水平、 能力和贡献等。 建国初级到六十年代中期，由于职称一直和学衔、学术、技术称号联系在一起， 人们习惯上把这些称号都叫做职称，职称也逐步失去了其原有的广义上的意义。 1979 年的国务院批转的职称暂行规定中明确写到“确定和晋升技术职称，主要 依据工作成就、技术水平和业务能力，适当考虑学历及从事技术工作的资历”。 在这里，明确了技术职称是“工作成就、技术水平和业务能力”的标志。而在前 面冠上“技术”一词，更是标明了职称不是泛指的职务名称，而是技术工作方面 的职务名称。1986 年，国务院决定实行专业技术职务聘任制。“职称”一词在 正式的文件中被“专业技术职务”所取代，但在实际操作中特别是口头上，大家 还是一直用评职称来代替评聘专业技术职务。不过，此时的职称已经含有两种含 义，是专业技术职务和专业技术资格的总和。 1、专业技术人员 美国著名学者艾伯特夏波罗曾作如下描述： 以活动形态及所需人力资源来 描述世界上的各种工作，可分为两个极端：一个极端是例行性活动，它可预测、 能明确叙述、易进行计划，其管理特点是“过程导向”，所需人力资源是“双手 型”；另一个极端是非例行活动，它无法预测、不能明确叙述，且不易计划，其 管理特点是“人性导向”，所需人力资源是专业型，从业人员必须拥有特殊的一 套知识，在执行工作时做出重大的判断及决策。后一类活动形态就是专业技术活 我国职称制度的历史和现状j健康大视野.2006，06：64 17 动，所需人力资源即为专业技术人员。 在我国， 专业技术人员在科学统计中是指“从事专业技术工作和专业技术管 理工作的人员，以及未聘任专业技术职务，现在专业技术岗位上工作的人员。包 括工程技术人员，农业技术人员，科学研究人员，卫生技术人员，教育人员，经 济人员，会计人员，翻译人员，图书资料、档案、文博人员，新闻出版人员，律 师、公证人员，广播电视人员，工艺美术人员，体育人员，艺术人员及企业政治 思想工作人员，共 17 个专业技术类别。”该定义是中组部和人事部对专业技术 人员的定义。 这个定义基本上与国际劳工组织1988 年国际标准职业分类 （isco-1988）的专业技术人员的定义相一致，只是缺了社会服务、行政管理和 宗教专业几项内容。 世界各国定义专业技术人员，一般都具有两个基本条件：第一，从事的主要 活动是专业技术活动；第二，从业的人员具有特殊的一套知识（学历与资格） 。 现代社会公认、具有特殊的一套知识是从事专业技术活动的必要条件，我国专业 技术人员的统计标准同样体现了这两个条件。 2、专业技术职务 专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，并 需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位， 不同于一次获得后而 终身拥有的学位、学衔等各种学术、技术称号。 现代社会活动是以组织形式出 现的， 专业技术职务是组织标志专业技术人员承担专业技术工作与责任的一种称 号。通过它，组织对专业技术工作进行有效分工与和谐合作，从而达到全体专业 技术人员工作行为的协调一致。专业技术职务是有别于一般领导管理职务的，专 业技术职务层级的高低，主要是以解决专业技术问题深度为依据，即专业技术职 务层级越高，要求解决专业技术问题的工作深度就越深。和领导管理职务相同的 是，人员的职位与薪金都能随着层级的上升而提高，专业技术人员不必为了获得 较高