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上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 i 上海市流动人口集中社区治安管理研究 摘 要 近年来， 随着上海经济发展、 社会的转型以及城市化建设的不断 推进，流动人口大量流入。在上海流动人口的郊区化特点相当明显， 已经在城郊结合部、郊区和农村地区形成流动人口集中的社区，成为 一个特殊的社区。由于社会经济结构的变化、产业的调整，流动人口 集中社区的社会关系变得复杂，社会治安问题尤为突出，成为影响地 区稳定的主要因素。因此，加强流动人口集中社区的治安管理，对于 提升上海城市安全感、确保上海的稳定发展，营造和谐的社会环境有 着重大的现实意义。 本文以流动人口管理理论、社区警务理论以及治理理论为出发 点，通过分析流动人口集中社区的形成和特征、基本状况以及治安管 理现状，指出当前在流动人口集中社区治安管理中存在的薄弱环节， 主要是流动人口动态信息不掌握、社区警务管理存在盲区、社区治安 防范力量薄弱等问题。其次，从流动人口管理体制、警务运作机制、 社区治安防控等方面分析原因， 指出流动人口动态信息采集和居住证 制度的不足、房屋治安管理的不落实、社区警务的不到位、居民防范 意识和能力的不强等原因。最后，结合上海特大城市的社区建设，从 强化流动人口的社区管理、加强社区警务的机制建设、健全社区治安 的防控体系等方面，探索解决治安管理的对策，指导加强对治安复杂 社区的治理，促进和谐社区建设。 关键词：流动人口 社区 治安管理 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 ii research on puplic security management of shanghai municipality community centralized floating population abstract in recent years, with the continuous development of shanghais economic, social transformation and urbanization process, the influx of floating population accelerated tremendously. in shanghai, suburbanization has been an obvious characteristic of floating population, which has formed floating population concentrated community in outskirt area, suburban and rural areas, becoming a special community. as a result of social economic structure change and the adjustment of industry, the social relationship between centralized communities of floating population become complicated. its social security problems are particularly prominent, becoming a major factor in regional stability. therefore, reinforcing the public security management of community centralized floating population, is of practical significance in improving citizens sense of security, securing the steady development and creating a harmonious social environment of shanghai. this article carries outs the research by applying floating population administration theory, community policing theory and governing theory. by making analysis of the floating population centralized community on 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 iii its formation, characteristics, basic situation and public security management status, the article point out the weak point in the present public security management of floating population centralized community, mainly are problems such as unavailable dynamic information of floating population , blind spot in community policing affairs and weakness in community social security defense and so on. secondly, the article makes analysis from aspects such as the floating population management system, the operating system of the policing strategy, the prevention and control of community security, and pointing out the reasons: the inadequacies of residence permit system, the failure to implement housing social management affairs, the residents weak awareness and ability in social security defense. finally, combined with shanghais mega-city community construction, the article explores ways to solve the public security management problems, by strengthening the community management of floating population, strengthening the construction of community policing system, and improving community public security defense system, thus to further strengthen the management on complex community security affairs and to promote the construction of a harmonious community. key words: floating population community public security management 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：王剑 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：王剑 指导教师签名：章晓懿 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 1 第一章 绪论 第一节 研究背景和意义 一、研究的背景 改革开放 30 年，我国正处在经济转轨、社会转型期，社会经济、政治形势 发生重大变化，随着经济全球化和社会信息化的发展，国际、国内各种因素都已 经成为影响当前社会治安问题的关键。世界上许多国家现代化的历史经验表明， 从人均 gdp1000 美元到 4000 美元是经济迅速腾飞的重要战略发展期，同时也是 社会结构变动最为剧烈、各种矛盾最为突出的时期。 “人民内部矛盾的凸显期、 对敌斗争的复杂期、刑事案件的高发期”真实体现了当前我国复杂的社会治安形 势，我们称之为面临“三期” 。在这种形势下研究治安管理问题，是迫切需要的， 也是不可回避的。 近年来，随着上海城市化建设的不断推进，加剧了流动人口的大量流入， 现有的各种社会管理机制已经不适应人口的剧变。据统计，上海现有外来流动人 口 720 万，占全市实有人口的 34.3%。城乡结合部以及一些欠发达地区逐步成为 外来流动人口的聚居区，许多地方的乡镇、社区街道人口数量和结构发生了巨大 的变化。 “村子逐渐成了外来人口的聚居地，这里有密得像森林一样的出租屋群， 这里住着白领、蓝领、富人、穷人、艺术家、打工仔、乞丐，还有小偷。总之， 你能想象得到的人口类型都可以在这里找到” 。由于人口的剧烈流动、聚集， 社会经济结构发生了变化，逐步从农业转化为工业和以物业为主的第三产业。在 魏立华,阎小培.中国经济发达地区城市非正式移民聚居区“城中村”的形成与演进j.管理世界,2005. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 2 流动人口集中社区的社会关系也变得复杂，由于生存逻辑的现实性，过高致富期 望的破灭， 文化差距和不公的待遇， 再加上陌生人社会里传统社会约束力的解脱， 而新的约束机制又没有形成，导致人与人的关系变得冷漠，导致道德规范和价值 观的危机。给社区治安管理带来巨大压力，只有改变了原来管理方式，才能更好 的维护社会稳定。 二、研究的意义 流动人口集中社区在上海的形成主要集中于城乡结合部及远郊地区，本文 采用微观视角通过基层公安工作的实践来研究一个“特殊”社区的社会治安管理 问题， 分析流动人口的管理、 治安问题产生的规律以及探索解决治安管理的对策， 以促进政府加强对治安复杂地区的治理，有序管理外来流动人口，进一步完善社 区（农村）警务运作机制，促进社区建设。同时，在上海举办世博会前夕，研究 治理流动人口集中社区的治安管理，对提升上海城市安全感有现实意义，有利于 提高上海城市化建设水平，有利于确保上海的安全与稳定，有利于营造和谐社会 环境。 第二节 研究综述 一、国外研究现状 许多发达国家在经济快速发展过程中都有类似现象出现，国外对类似流动 人口聚居现象的相关研究可概括为：城市蔓延（urban spraw） ；城乡过渡地带； 贫民窟（slum） ；都市村庄（urban village） 。涉及治安问题研究，指出贫民窟 是所有罪恶的源头，贫民窟的生活环境的肮脏，强调在这种环境中生存所造成的 道德堕落 。要通过改革城市治安管理组织，建立一支符合城市化要求的新型治 安队伍，可以对一些不符合城市文明的行为和生活方式加强控制，促进城市现代 alan j. kidd and k.w. roberts. city, class, and culture :studies of social policy and cultural production in victorian manchester. manchester univrsity press,1985. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 3 化文明的发展。 二、国内研究现状 由于我国是一个典型的城乡二元结构和经济发展极不平衡的国家，目前又 正在发展市场经济、努力实现工业化和现代化，因此，我国流动人口具有其自身 特征。我国许多学者已经从许多方面分析城市流动人口形成的原因，有研究者提 出， 造成历史上人口迁移和流动以及当代人口迁移和流动的最主要因素还是经济 因素，主要有以下几个方面：一是社会化大生产是人口全面流动的基本前提；二 是商品、经济的发展是引起人口流动的主要因素；三是工业化是人口流动的巨大 推动力；四是农业革命是人口流动的必要条件 。有人则从推动力、牵引力、导 向力三方面来分析农村劳动力流动的表层原因:一是农村人口增长较快，农业生 产率逐步提高，大量农村剩余劳动力需要就业，形成推力；二是城市经济活跃， 就业机会较多，形成牵引力；三是在市场机制作用下，劳动力根据市场供需关系 进行流动，实现合理配置，对农村劳动力流动寻求就业起着导向作用。学者们认 为，人口流动是市场经济条件下生产资源流动、要素重组的客观表现。 比较共识性的看法是，中国社会存在着明显的二元结构，地区经济发展严 重不平衡，沿海和内地之间收入的巨大落差；改革开放后农村经济发展带来的农 业劳动力的释放；农村劳动力迁移成本之低，使之与可能在城市获得的收入之比 几乎为零。加上目前资本市场不完善，因此，即使目前城市因国有企业普遍困难 而出现大量人员下岗或失业，农村人口仍然源源不断流入城市，并且大部分流动 人口在城市政府管制较为薄弱的地带沉淀下来， 对流动人口控制较松的城镇和大 城市的城乡结合部成为流动人口的聚居区。但他们的经济收入明显低于本地人 口，生活水平偏低，工作岗位集中在服务性行业和以体力劳动为主的行业，大部 分属城市中贫困群体，有被歧视和不公平对待的经历，所有这些因素说明必须加 强对城市流动人口的管理。 对流动人口管理的研究主要基于三个方面：第一是关于流动人口的社会政 策、法律和管理制度的研究，如对农民工的就业培训政策、子女教育政策、社会 冀党生,邵秦主编.中国人口流动态势与管理m.中国人口出版社.1995. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 4 保障政策的研究，对流动人口户籍制度的研究，对流动人口管理模式的研究等； 第二是对城市流动人口社会管理的机构设置的研究， 一般的城市流动人口社会管 理主要有三个职能部门（公安、民政、劳动） ，四级政府机构（市、区、街道、 居委会）实现对流动人口的社会管理；第三是对城市流动人口的社会管理机制的 研究，如对城市流动人口数量进行控制等。 流动人口流入城市后，它存在两个现实，一是积极的，一是消极的。其积 极的方面是主导的，但也不能轻视非主导方面。因为其非主导的方面对社会，对 现代化建设，对其自身是一个非常严重的障碍或破坏，尤其是其中的犯罪问题更 是一个严重影响稳定、影响现代化建设的不可忽视的大问题。当前，我国学界对 流动人口的研究主要是从社会问题角度研究，对流动人口的聚居主要是对“城中 村” 的由来， 存在的合理性及其如何走向城市化进行研究。 从收集的研究文献看， 对相关社区治安管理的研究比较少，主要集中在以下几方面： 一是农民工犯罪的形成机制。如陈月的 “边缘社区”的犯罪问题及其社会 控制 一文认为： 农民工犯罪率居高不下的主要原因是： 1、 农民工的脆弱心理； 2、巨大的文化差异，农民工身上呈现的“文化真空” ；3、弱化的管理系统。因 此，对于城中村农民工犯罪问题的社会控制，必须依靠城乡身份制度的改革。 二是行政管理体制是城中村治安问题无法根治的原因。如张孔见的 “城中 村”大透视 一文指出了城中村是“恶性社会治安事件的高发区” 。管理体制和 方式长期落后于社区发展现状，而自我管理和自我服务，既是利益直接接收者， 又是管理者，管理为手段，服从和服务于创收之最终目的，这样的管理使得城市 行政管理难有作为。 三是出租屋和流动人口致使治安问题难以根治。如张展新的城中村：外 来人口与城市发展关于北京城中村改造的思考 文章指出：流动人口多， 大量的外来打工人员致使城中村人口结构十分复杂，人口密度大，因此，对其治 安管理非常困难。 近些年来针对流动人口聚居区或“城中村”的问题，我国的学者或是从社 会变迁角度，或是共同体的角度开展研究，大多也是以宏观的视角笼统阐述其社 陈月.“边缘社区”的犯罪问题及其社会控制j.郑州大学学报,1997,1. 张孔见.“城中村”大透视j,城乡建设.2001,6. 张展新.城中村：外来人口与城市发展关于北京城中村改造的思考j,北京规划建设.2005.8. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 5 会问题，再提出相关对策，却很少有学者单就治安管理问题深入研究，未有系统 的论著从流动人口集中的社区这个视角阐述治安管理。本文从上海实际出发，通 过搜集大量统计资料及公安工作的实践， 提出现实可行以及针对性较强的流动人 口集中社区的治安管理对策。 第三节 研究思路和方法 一、研究思路 本文运用流动人口管理理论、社区警务理论以及治理理论等来开展研究。 首先，分析流动人口集中社区的形成和特征、基本状况以及治安管理现状，指出 当前在流动人口集中社区治安管理中存在的薄弱环节， 主要是流动人口动态信息 不掌握、社区警务管理存在盲区、社区治安防范力量薄弱等问题。其次，从流动 人口管理体制、警务运作机制、社区治安防控等方面分析原因，指出流动人口动 态信息采集和居住证制度的不足、房屋治安管理的不落实、社区警务的不到位、 居民防范意识和能力的不强等原因。最后，结合上海特大城市的社区建设，从强 化流动人口的社区管理、加强社区警务的机制建设、健全社区治安的防控体系等 方面，探索解决治安管理的对策，指导加强对治安复杂社区的治理，促进和谐社 区建设。 二、研究方法 二、研究方法 文献法：通过、书籍、学术期刊、互联网以及公安研究文献等渠道，对国 内外复杂地区治安管理问题的研究成果进行搜集、借鉴，为开展研究提供基础和 准备。 数据分析法：大量收集政府、公安部门掌握的流动人口管理及此类社区治 安工作的相关资料，用于分析治安形势，方便探究问题产生的原因。 走访调查法：通过对社区民警开展访谈，了解社区治安状况以及流动人口 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 6 对治安的影响，共同研究解决对策；通过对在押犯罪人员的调查，掌握此类社区 犯罪活动的轨迹。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 7 第二章 流动人口与社区治安管理理论概述 第一节 流动人口管理理论 流动人口管理是关系到综合治理的社会问题， 是一个复杂的社会系统工程， 单靠哪一个部门、哪一个方面的力量是不可能全面解决的。国务院提出，公安、 教育、卫生、体育、文化、劳动保障等部门和工会、共青团、妇联等组织，要结 合各自职能，把工作落实到社区，政府行政部门要积极调动各部门齐抓共管，各 负其责，共同参与流动人口的管理与教育服务，在人力、资金、场地等多方面提 供保障。在社区内以流动人口的居住证管理、聘用单位管理、房屋租赁管理为基 础，把社区管理与群众自治相结合，各有关部门组成领导小组，建设流动人口管 理服务中心，在社区建立起“安置、管理、服务、教育、清理、打击”一体化的 社区流动人口管理网络。 流动人口社区管理就是要以社区为基础的属地化管理，即按照流动人口的 居住地进行管理，更直接和及时地了解流动人口状况，由社区内居民、自治组织 等多元主体共同参与管理。 通过社区建设的共同参与和共同生活环境下的社会化 交往，流动人口与社区居民必将建立起团结和谐的社区人际关系，在感情和心理 上形成社区认同或社区认识。社区参与式的管理， “以外管外” ，充分调动流动人 口参与社区治理的积极性，让流动人口从自身的实际需要出发，关心社区事务和 社区发展，使他们在接受社区服务和福利的同时也能实现自身的价值。 流动人口本身是一个动态的不断更替的人口群体，在流入、滞留、流出的 过程中，流动人口与社区相互之间发生着差别性的行为选择。即对于流动人口来 说，不同的流动人口从自己的预期收益、承受水平、发展目标等标准出发，有差 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 8 异的选择对城市社区的认同和融入，对社区的认同和归属感能促进“稳定” 。在 城市管理过程中， “对不同的流动人口选择差异性的认可和接纳程度，城市管理 者试图通过不同的政策，通过政策屏蔽或者政策选择，将需要的流动人口按照某 种办法收割进入城市市民体系，或者将部分流动人口排除在城市以外” 。 第二节 社区治安管理相关理论 所谓 “治安管理即国家为维护公共安全和社会秩序而组织的行政管理工作。 我国治安管理工作由公安机关负责执行，目的是保卫社会主义现代化建设，保障 公民的人身自由和民主权利。范围包括维护公共秩序、社会管理秩序，保障公共 安全，保护公民人身权利和其他权利不受侵犯，保护公私财物不受侵犯；消防管 理、交通管理和户口管理。 ” 因此，社区治安管理是指在一定地域内对社会治安 问题的治理，是社区治安管理主体依靠社区群众，协同公安、司法机关，对涉及 社区的社会秩序和人民群众生命财产安全的问题依法进行治理， 保证社区秩序安 定有序的过程，是国家安全保卫职能的延伸。 社区治安管理的主体是指参与社区治安管理的各个组织。狭义的主体是管 辖本社区治安工作的公安机关及其派出机构。由于社区治安涉及每家每户、每个 驻区单位的利益，面对市场经济体制之下，当前“三期”复杂的治安形势，社区 治安管理必须实行齐抓共管、综合治理。因此，广义上的主体还应该包括与社区 治安管理工作密切相关的基层政府组织和个人团体， 比如： 街道办事处、 居委会、 村委会、 物业管理公司、 业委会、 社区内企事业单位保卫部门及社区居民个人等。 社区警务是社区治安管理中的重要内容，是公安机关参与社区治安管理的 具体体现。 “社区警务” （community policing）缘起于 20 世纪 70 年代初对传统 专业化打击警务的质疑和反思。传统警务注重根据报警电话作出事后反应，依靠 增加警力和装备现代化来提高警察工作效能。由于过分强调警察工作的专业化， 任远.“谁在城市中逐步沉淀了下来_对城市流动人口个人特征及居留模式的分析”j.吉林大学社会科学 学报.2008,4. 法学词典.上海辞书出版社,1989 年版,第 648 页. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 9 因而忽视发动公众的广泛参与，忽视建立良好的警民关系。社区警务改变了原先 以打击犯罪作为核心的警务目标， 从增进公共安全利益的角度来谋划和开展警务 工作。 社区警务思考的立足点之一便是警察这一职业其实是一项复杂的社会工 作，不能单纯依靠警力的增加，技术的革新和装备的添置来改善警务效能。可以 看到，与传统的警务相比，社区警务是一种主动的以预防为主的警务模式。它把 工作的重点从以打击犯罪为主转移到以预防犯罪为主； 从强调警察的专业打击转 移到重视社区基础、改善警民关系，通过广泛发动公众参与，充分利用社区资源 共同预防犯罪，将犯罪遏制在发生之前；以公众的满意度和安全感来衡量和评价 警察工作。经过许多国家三十多年来的不断探索和发展，社区警务工作不仅从根 本上拓展了传统的警务工作模式，而且有效地增强了警察与公众之间的互信、互 动，增加了市民的安全感，并在一定程度上有效地控制和减少了犯罪。 社区警务思考的另一立足点便是改变了原先政府是公共服务的生产者，而 社区居民是单纯消费者的局面。 它在改进社区公共安全服务有效供给方面是一种 突破。它鼓励社区成员通过参与管理来完成身份的转换，使以前被动的公共安全 消费者，成为主动消费者，乃至成为公共安全服务的生产性和协作性消费者，从 而形成政府和社区之间的互动合作，使社区居民积极参与社区安全服务，有效地 改进社区公共安全服务。比如，选取具有一定能力的居民成立社区警务咨询委员 会，赋予其对地区警务建议和参与决策权，协助地区派出所共同制定社区警务方 案，提供参考信息。 “这样可以使我们的公共安全服务由政府单一提供转向多元 复合提供，从而提高公共安全服务的供给效率，增进社会福利” 。所以，社区 警务工作的战略目标就是需要借助社会力量引入多主体参与， 通过充分挖掘社会 资源来开展治安管理、提供公共服务，在良性互动的过程中形成公安机关与各类 非政府行为体之间的合作共治关系，使公共安全利益最大化。 公安部 1997 年“苏州会议”定下了社区警务的发展方向，2002 年“杭州 会议”提出了实施社区警务改革、实现警务工作战略性转移的指导意见，相继提 出“以防范和管理为主要职能和工作重点” ， “以发案少、秩序好、社会稳定、群 张桢,刘荣愫.公共服务领域中的竞争与合作j.华东经济管理,第 17 期,2005. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 10 众满意为目标” ，推行社区警务战略 。并在 2006 年下发公安部关于实施社区 和农村警务战略的决定在全国范围推行社区警务。通过开展社区警务使民众近 距离地了解警察的工作情况，增进民众对警察的理解、信任和支持；通过警力前 倾，深入社区，挤压了犯罪空间，维护了社会秩序；通过社区民警积极开展矛盾 排查调解，消除了社会矛盾，维护了稳定和谐。 第三节 治理理论 “治理” （governance）一词源于拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原 意主要是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用， 并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中 1111。它原先较多运 用于政治学领域，90 年代以来， “治理”不再局限于政治学领域，而被广泛运用 于社会经济领域。针对治理，诸多学者从自身的研究领域出发，对其作了不同的 定义。如治理理论的主要创始人之一罗西瑙（j.n.rosenau）将治理定义为一系 列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用 1212。罗茨 （r.rhodes）认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过 程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。 ”对 于治理，他详细列举了的六种不同定义： （1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最 小的成本取得最大的效益。 （2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体 制。 （3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管 理手段引入政府的公共服务。 （4）作为善治的治理，它指的是效率、法治、责任的公共服务体系。 胡建刚.中国警务五十年实践的回溯及改革前瞻j.贵州警官职业学院学报,第 16 期,2004. 11 俞可平.治理与善治m,北京:社会科学文献出版社,2000. 12 俞可平.治理与善治m,北京:社会科学文献出版社,2000. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 11 （5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人 部门之间的合作与互动。 （6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协 调网路。 1313 联合国治理委员会在 1995 年发表的一份题为我们的全球伙伴关系的研 究报告中对“治理”作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构和个人管 理其共同事务的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且 采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也 包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排 1414。 它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程； 治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门； 治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。 ”简言之， “治理是官方的或民间的 公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治 理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导， 控制和规范公民的各种活 动，以最大限度地增进公共利益” 。 学者们从治理的对象上把治理理论分为两大类:一是用来表述各种利益相 关者合作处理“共同事务”的制度和过程，二是用来表述在国家、市场之外实际 存在的一种“自组织治理”状态。前者强调凡是共同事务都应该由所有的利益相 关者共同参与， 没有参与就没有治理， 没有参与就没有民主。 由于研究对象不同， 就产生了多种对“治理”内涵的解释。制度经济学中的“治理”主要是指公司治 理， 其核心是如何通过一套制度在各种利益相关者之间合理分配控制权和剩余索 取权的问题。 政治学中的 “治理” 主要是指政府的管理制度、 方式及过程的变化， 其实质是要求政府在提供公共服务过程中也要做到“效率与公平兼顾” ，不能因 为政府代表着“公平与正义” ，就可以不要“效率” ，相反，没有效率的政府同样 是“不公平”的政府。而要做到“公平与效率”兼顾，政府公共服务体系就必须 进行改革，改革就是“分权让利” 。政府负责公共服务的安排，引入市场竞争机 制，使私营企业、非营利组织参与公共产品的提供和服务，使政府公共服务体系 13 俞可平.治理与善治m.北京:社会科学文献出版社,2000. 14 俞可平.治理与善治m.北京:社会科学文献出版社,2000. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 12 由过去的“政府垄断”转向为政府、私营企业、非营利组织、公民个体等多种权 威共同参与的“治理” 。后者认为在非国家、非市场领域中实际存在的“自组织 治理”是一种内生的协调机制，其优于“被组织”状态。这种自组织治理可体现 在三个方面:其一是生物进化论上的自组织，这种自组织是指无需外界特定指令 而能自行组织、自行创生、自行演化、能够自主地从无序走向有序，形成有结构 的系统；其二是社会结构论上的自组织，它是指社会结构中的子系统处于一种自 我调节的运行状态；其三是人类关系协调论上的自组织，具体是指不同于行政命 令机制和等价交换机制的另一种人类关系协调机制。 其假设是:在市场、国家不占主导的领域，实际存在另一种人类关系的协调 机制即自组织网络，而且“自组织”是成本最低和受益最大的一种治理机制。上 述两种类型治理理论存在着共同性， 即都强调公共事务通过各种利益相关者的民 主参与和治理有助于实现公平与效率兼顾的目标。相比之下， “自组织治理”视 野更适合本选题的研究。 因为它除了强调各种利益相关者的共同参与和平等协商 外，更强调“自组织” ，即不需要外力量强制性干预，参与者就可以平等协商， 消除分歧，增强信任，体验到资源共享的倍增效应，达成基本一致，采取共同行 动，并促使共同体进入一种“自我维系”状态，最终实现社区自治的目标。 从治理理论的角度来认识社区治安管理，可以发现社区治安管理离不开社 区内多元主体参与，离不开社区自治，社区治安管理是社区建设的一部分，其过 程必须要走专群结合、群防群治，齐抓共管、综合治理的群众路线，就是共同承 担社区内治安管理事务，比如开展治安防范、治安教育宣传等。社区治安管理也 是社区自治的体现，不依赖政府的单一主体，在一个社区范围内由多元主体(包 括个人组织、公私机构、权力机关、非权力机构、社会、市场等)所组成，依据 具有强制性的法规以及非正式的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动 等方式，建立治安防控体系，对涉及社区居民安全进行有效管理，从而增强社区 凝聚力、提高社区自治能力、增进社会进步。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 13 第三章 上海市流动人口集中社区治安管理现状分析 第一节 流动人口集中社区的治安管理现状 一、流动人口集中社区的形成和特征 （一）形成过程 （一）形成过程 流动人口集中社区并不是与生俱来的，而是随着经济的发展，在人口的大 流动过程中逐步形成的，同时还要基于以下条件： 一是农村居民城镇化，在本市大部分村民都已经在城镇购房，向城镇集中， 遗留在农村的宅基地房屋闲置，成为私房租赁户； 二是老城区居民向新城迁移，随着上海房地产业的发展，各区县都在开发 新城，本地居民一户两套以上的住房不在少数，老城区的房屋闲置出租或是进入 二手市场，使老城区成为人户分离或外来流动人口集中地； 三是流动人口集中社区的主要地理位置都是处在城镇老区以及周边农村地 区。 城镇周边地区违法建筑盛行， 有的一户人家在宅基地前后违法造房用于出租， 尽可能分割出租，比如有的一户住房进行分割出租给 38 户之多；还有就是出现 “群租房” ，隐患纵生。 （二）类型和分布特征 （二）类型和分布特征 上海市流动人口在居住方式上有三种类型： 第一种类型是“村落型”聚居，即集中租住城市边缘地区，形成聚居区。 在城市边缘地区租住的人员具有一定的地缘性，以“老乡” 、以行业为纽带共同 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 14 居住，比如“安徽村” 、 “四川村”等。以奉贤区为例， “村落型”的聚居地较为 分散，主要涉及居村委 72 个，社区 22 个，这些“村落”主要集中在中心城镇的 周边，其中比较典型的是江海社区的轿行村和六墩村、光明社区的张弄村、奉城 社区的高桥村和灯民村等等。 第二种类型表现为集中居住在单位宿舍或工棚。主要集中在各类经济园区 内企业以及大型建筑、施工工程工地的现场等，随着城乡结合部经济的发展，许 多大规模企业、劳动密集型企业落户各类开发区、经济园区，集中居住是该类企 业管理员工的一种有效方式。 第三种类型是分散居住在城市家庭中或分散于城市租房居住。在流动人口 中许多经商、办企业人员，或有固定收入的人员，有一定条件追求生活质量的， 都在城市家庭租房居住，而相对稳定。 前两种类型的聚居区都具有封闭、独立、与城市文明接触不多、游离于城 市主流社会之外的特征 15。 上海市流动人口的分布特征主要为：郊区化特点明显。根据长三角 16 城市 农民工调查数据分析， 在上海有 71.5%居住在出租房 16。 据统计， 截至 2008 年底， 闵行、 宝山等 10 结合部和郊区来沪流动人员总数达到 594.48 万， 占全市 82.5%。 在人口总量上，全市来沪人员（720 万）与户籍人口总量（1391 万）比已经超过 1：2，有的结合部和郊区来沪人员和户籍人口的比例达到 1：1，有的区县已经 出现“倒挂”现象 17。在农村有的村“倒挂”比例达到 10：1。这与发达国家是 不同的，上海中心城区的城市建设任务已基本完成，而且中心城区生活成本不断 提高。而本市结合部和郊区城市化进程也不断加快，众多的就业和创业机会吸引 了大量来沪人员流入，来沪人员集中居住区域从市中心向结合部和郊区转移。笔 者根据实际进行走访调查，发现流动人口集中社区主要分布在：一是次中心城区 交通主干道周边社区；二是郊区的乡镇街道社区，尤其是郊区城镇化建设的周边 地区； 三是农村地区的居村内。 从上海市各区县的情况看， 由于地理位置的不同、 产业结构的不同， 流动人口的组成和流动人口集中社区的形成及规模都是不一样 的。 15 任萍萍,李德.都市郊区农民工管理与社会治安综合治理探析j.安徽农业科学,2007,1. 16 莫建备,曾骅,徐之顺,荣跃明主编.融合与发展:长江三角洲地区 16 城市农民工调查m,2007. 17 数据来源于 2008 年上海市各区县人口统计数据报表. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 15 二、流动人口集中社区的基本状况 （一）人口数量及组成 （一）人口数量及组成 流动人口在上海的分布较为散落，在流动人口集中社区户籍人口、人户分 离人口以及外来流动人口并存，分别占不同的比例。以奉贤区为例，截止 2008 年底， 流动人口与户籍人口比例超过 1： 2 的流动人口集中社区有 22 个， 占 81.5%， 其中的 12 个社区的流动人口与户籍人口比例超过 1： 1， 占 44.4%， 出现 “倒挂” 。 图 3-1 奉贤区流动人口集中社区占所有社区的比例 图 3-1 奉贤区流动人口集中社区占所有社区的比例 主要分布在奉贤各乡镇的中心城镇及周边农村地区，涉及 38 个居委、72 个村委。 其中全区登记在册的来奉流动人口 410794 人， 1： 1 以上的社区有 231415 人，占 56.3%。从人员组成分析，主要来自于安徽、四川、江西、福建等地，年 龄结构 17 至 35 岁的 183251 人，占 44.6%；36 至 45 岁的 154159 人，占 37.5%， 46 岁以上的 73384 人，占 17.9%；16 岁以下的 45368 人，占 11%。在奉居住 1 年 以上的 253118 人，占 61.6%；1 个月以上 1 年以下的 148114 人，占 36.1%，1 个 月以下的 9562 人，占 2.3% 18。 18 数据来源于 2008 年上海市公安局奉贤分局流动人口数据统计报表. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 16 表 3-1 奉贤区流动人口人员结构分析 项目 范围 人数 百分比（%） 表 3-1 奉贤区流动人口人员结构分析 项目 范围 人数 百分比（%） 16 岁以下 45368 11 17-35 岁 183251 44.6 36-45 岁 154159 37.5 年龄结构 年龄结构 46 岁以上 73384 17.9 1 年以上 253118 616 1 个月以上 1 年以下 148114 36.1 居住年限 居住年限 1 个月以下 9562 2.3 数据来源：2008 年上海市公安局奉贤分局流动人口数据统计报表 且受教育程度普遍性不高，从长三角 16 城市农民工调查数据分析，初中及 以下的占 77.6%，高中、中专文化的占 20%，本科及以上的仅占 0.3% 19。 （二）房屋出租及违法建筑情况 （二）房屋出租及违法建筑情况 在流动人口集中社区所表现出来的就是用于出租房屋多，许多城镇的老式 公房、老式新村房屋出租率相当高，比如奉贤区南桥镇的解放新村，始建于 20 世纪 80 年代末期，属于开放式小区，共有 1907 户，经统计用于出租的房屋达 1030 户，占比 54%，再如奉贤区光明社区（农村地区）登记户数 1444 户，用于 出租的房屋数 916 户，占比 63.4% 20。 在城市周边农村地区许多村民、居民为了谋取经济利益，往往是肆意违法 搭建，有的村民对宅基地进行改建、扩建，有的甚至在自留地、承包地违法搭建 用于出租。在这方面没有一个部门进行过专门统计，上海市公安局治安总队曾进 行过抽样调查发现，闵行龙柏街道的井亭村违法建筑面积达 6000 多平方米，是 其合法建筑的 1.5 倍，松江九亭镇的违法建筑面积达 39.8 万平方米，奉贤南桥 镇张翁庙村的违法建筑面积达 1 万平方米。 并根据治安部门对全市用于居住的违 19 莫建备,曾骅,徐之顺,荣跃明主编.融合与发展:长江三角洲地区 16 城市农民工调查m,2007. 20 数据来源于“上海市公安派出所综合应用平台”2009 年 4 月 26 日统计数据. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市流动人口集中社区治安管理研究 17 法建筑存量进行调查摸底，截止 2007 年 6 月份，全市用于居住的违法建筑共 481513 间，出租的有 402680 间，出租率为 83.63%，非城镇化地区的违法建筑的 出租率更高达 99.97% 21。 由于违法建筑房屋简易且使用建材低劣，居住在内安全系数不高，若遇到 台风、 暴雨、 下雪等恶劣天气很有可能出现房塌人伤事故； 另外出租房屋中的 “群 租”问题、一间房屋分割出租给多户问题，以及违法建筑的出租房空间狭小，一 间接着一间，而且