（公共管理专业论文）三峡水利枢纽通航建筑物管理体制研究.pdf

原创性及学位论文使用授权声明 1 、论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：非耐哆 日期：娜9 年，2 月石日 2 、学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 驯黧盏 茹保黧聋袭诌迄 学位论文作者签名：强膨导师签名：艿节彩南v 日期：缈p 年f 月日日期：年月 日 中文摘要 三峡水利枢纽通航建筑物管理体制研究 专业名称： 硕士生： 指导教师： 公共管理 臻晦 酪啦袈良 摘要 作为世界上最大的水利枢纽工程，三峡工程是治理和开发长江的关键性骨干 工程，具有防洪、发电、航运等综合功能。三峡工程中的通航建筑物是发挥三峡 工程航运功能的重要基础设施，加强对该建筑物的管理能力和水平，对提高日益 增长的长江航运效率及三峡枢纽综合功能的发挥，将具有重要和积极的作用。 本文研究的目的是通过对现行三峡航运枢纽通航建筑物管理体制的调查和分 析，研究探讨建立支持和保证长江航运事业发展，有利于三峡工程三大功能发挥， 特别是航运功能发挥的新型三峡通航建筑物管理体制。目前，三峡水利枢纽通航 建筑物的管理同时采用了“电航分管”和“电航统管”两种模式。但随着我国政 府部门行政管理体制与机制改革的不断深入，以及国有企业作为国有资产经营主 体的不断明确和绩效考核指标体系的建立，现行的两种模式既不符合当前政府管 理改革对政府部门公信力的要求，也不利于电力企业的国有资产经营与考核，本 文主要通过从理顺管理、完善法规的角度，提出改革现行三峡通航建筑物管理体 制的建议和方案，作为国家相关部门决策的参考和依据，为完善三峡通航建筑物 管理体制提供决策支持。 本文主要采用实证研究及个案研究相结合的方法，着力对三峡水利枢纽通航 建筑物现行管理体制的现状及存在问题进行深入研究，并对形成原因进行客观分 析，同时借鉴国内外其它先进的通航建筑物管理体制的基本模式和成功经验，也 针对三峡通航建筑物的特性，提出了从通航建筑物的属性( 产权和所有权) 出发， 确立通航建筑物为航道设施和公共设施，明确通航建筑物的国家所有权，在此基 础上，建立有法律保障、管理职能明确、行业分工合理，具备较强的通航管理能 中文摘要 力、设施保障控制能力和运行协调能力的三峡通航建筑物管理体制与高效的运行 机制，实现三峡通航建筑物的高效运行和协调管理。 本文研究的三峡水利枢纽通航建筑物管理新体制，是紧密结合我国目前政治、 经济改革的基本方向，在实际运作中力求具有一定的前瞻性和可操作性，如提出 通航建筑物的国家所有权、成立国家综合层面的运营管理协调委员会、交通运输 部承担通航设施行业管理的主体等方面。在未来工作中还要继续深化政府在通航 管理体制上的建设，明确通航管理部门的职责，强化管理与运行技术标准建设， 完善通航管理经费的使用管理，同时对现有法规的相关规定做出相应调整，使其 符合管理体制改革与发挥三峡工程综合效益的需要。 关键词：三峡水利枢纽；通航建筑物；管理体制 英文摘要 r e s e a r c ho nt h em a n a g e m e n ts y s t e mo f n a v i g a t i o n s t r u c t u r e so ft h et h r e eg o r g e sp r o je c t m a j o r ：p u b l i cm a n a g e m e n t n a m e ： s u p e r v i s o r ： a b s t r a c t a st h el a r g e s th y d r o e l e c t r i cp r o j e c ti nt h ew o r l d ，i ti sc r u c i a li nc o n t r o l l i n ga n d d e v e l o p i n gt h ey a n g t z er i v e ra n di n c l u d e sm u l t i p l ef u n c t i o n ss u c h a sf l o o dp r e v e n t i o n ， e l e c t r i c i t yg e n e r a t i o na n dn a v i g a t i o n t h et h r e eg o r g e sn a v i g a t i o n a lj u n c t i o n s a r e i m p o r t a n ts h i p p i n gi n f r a s t r u c t u r e s ，h e n c es t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n tc a p a c i t yo ft h e j u n c t i o n s ，w h i c hc a ni n c r e a s ee f f i c i e n c yo fs h i p p i n ga n dh a v ep o s i t i v er o l ei np r o t e c t i o n b a s e do nt h er e s e a r c ha n da n a l y s i so ft h ec u r r e n tm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h et t l r e e g o r g e sp r o j e c t t h ep u r p o s eo ft h i sr e s e a r c hi st ob u i l dan e w m o d e lm a n a g e m e n t s y s t e mf o rt h et 1 ：l r e eg o r g e sp r o j e c tw h i c hw o u l db e n e f i t t h eo p e r a t i o no fm a j o r f u n c t i o n so fi t 。e s p e c i a l l yt h en a v i g a t i o nf u n c t i o n a tp r e s e n t ，t w om o d e sk n o w na s “r e s p e c t i v ec o n t r o lo fn a v i g a t i o na n de l e c t r i c i t yg e n e r a t i o n ”a n d “s i m u l t a n e o u sc o n t r o l o fn a v i g a t i o na n de l e c t r i c i t yg e n e r a t i o n a r eb o t hu s e di nt h em a n a g e m e n to fn a v i g a t i o n f a c i l i t i e s h o w e v e r w i t ht h ed e e p e n i n go ft h er e f o r mo ft h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s a d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n dm e c h a n i s m ，a sw e l la ss t a t e o w n e de n t e r p r i s e sb e i n gc l a r i f i e d a st h em a i ne x e c u t i v e so fs t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n te v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m b e i l l ge s t a b l i s h e d t h ec u r r e n t l yu s e dt w om o d e l sa r en o to n l yi n c o n s i s t e n tw i t ht h e g o v e r n m e n t sa b i l i t yo fp u b l i cc r e d i tr e q u e s t e db yt h er e f o r m ，b u ta l s on o tc o n d u c i v e p o w e ra n da s s e s s m e n ta b i l i t i e so ft h es t a t e o w n e da s s e t sw i t h i nt h ee l e c t r i c i t yp o w e r f i l e d m a i n l yt h r o u g ht h i sa r t i c l ef r o mt h em a n a g e m e n tt or a t i o n a l i z ea n di m p r o v et h e r e g u l a t o r yp o i n to fv i e w t h ep r o p o s e dr e f o 姗o ft h ee x i s t i n gb u i l d i n go ft h et h r e e g o r g e sn a v i g a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h ep r o p o s e dp r o g r a m a sih o p er e l e v a n t d e p a r t m e n t si nd e c i s i o n m a k i n gc a nb ear e f e r e n c ea n dab a s i sf o ri m p r o v i n gt h e b u i l d i n go ft h et 1 1 r e eg o r g e sn a v i g a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mt op r o v i d es u p p o r tf o rt h e d e c i s i o n m a k i n g b ym a i n l yu s i n ge m p i r i c a lr e s e a r c hm e t h o d s ，t h i sr e s e a r c hf o c u s e so nt h ec u r r e n t m a n a g e m e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so ft h en a v i g a t i o ni n f r a s t r u c t u r e so ft h e t h r e e g o r g e ss h i p p i n gj u n c t i o n sa n dc o n d u c t sa no b j e c t i v ea n a l y s i so nt h ec a u s e so ft h o s e p r o b l e m s m e a n w h i l et h r o u g hl e a m i n go t h e rd o m e s t i ca n df o r e i g na d v a n c e d m a n a g e m e n ts y s t e mo fn a v i g a t i o ns t r u c t u r e s a n dt h e i rs u c c e s s f u le x p e r i e n c e ，a n d t h r o u g hd i s t i n g u i s h e st h ep r o p r i e t i e so ft h en a v i g a t i o ns t r u c t u r e so ft h et h r e eg o r g e s p r o j e c t t h i sr e s e a r c hb u i l d s ac o n c e p t i o nt h a tc h a n n e l sf o rn a v i g a t i o nf a c i l i t i e s ， b u i l d i n g sa n da 1 1n a v i g a t i o n i n f r a s t r u c t u r e sa r en a t i o n a la s s e t s o nt h i sb a s i s ，t h e e s t a b l i s h m e n to fl e g a lp r o t e c t i o n ，m a n a g e m e n tf u n c t i o n s ，r a t i o n a ld i v i s i o no f 廿l e i n d u s t r y , s t r o n gm a n a g e m e n tc a p a c i t yo fn a v i g a t i o n ，f a c i l i t i e sa n ds e c u r i t yc o n t r o l ，a n d 英文摘要 c o o r d i n a t i o nc a p a c i t yo ft h et h r e eg o r g e s n a v i g a t i o n s t r u c t u r ea n de f f i c i e n t m a n a g e m e n ts y s t e ma n do p e r a t i o n a lm e c h a n i s m ，w o u l de v e n t u a l l ya c t u a l i z ee f f i c i e n t o p e r a t i o no ft h em a n a g e m e n ta n dc o o r d i n a t i o no ft h en a v i g a t i o ns t r u c t u r e so ft h e t h r e eg o r g e sp r o je c t t h er e s e a r c ho ft h em a n a g e m e n to ft h et h r e eg o r g e sp r o j e c tn a v i g a t i o nj u n c t i o ni s i nc l o s ec o n n e c t i o nw i t hc h i n a sc u r r e n tp o l i t i c a la n de c o n o m i cr e f o i 1 1 1a n ds e r v e sa st h e b a s i cd i r e c t i o ni nt h ea c t u a lo p e r a t i o nt oac e r t a i nd e g r e eo ff o r w a r d 1 0 0 k i n ga n d o p e r a b l em e a n s s u c ha sn a v i g a t i o ns t r u c t u r er e g a r d e d a sn a t i o n a la s s e t s t h e e s t a b l i s h m e n to fa ni n t e g r a t e dn a t i o n a l l e v e l o p e r a t i o n s o ft h e m a n a g e m e n t c o o r d i n a t i o nc o m m i t t e e ，t h ed e p a r t m e n to ft r a n s p o r t a t i o nt oa s s u m em a n a g e m e n to f t h es h i p p i n gi n d u s t r yf a c i l i t i e si nt h em a i n ，a n ds oo n i nt h ef o l l o w i n gs t a g e so ft h i s r e s e a r c hw i l lc o n t i n u et od e e p e nt h en a v i g a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mi nt h eb u i l d i n g c l e a rn a v i g a t i o nm a n a g e m e n tf u n c t i o n s ，i m p r o v et h ei n s t i t u t i o n sa n dm e c h a n i s m st o c o o r d i n a t ea n de s t a b l i s ht h em o n i t o r i n ga n de v a l u a t i o nm e c h a n i s mf o rb u i l d i n gp o l i c y e n v i r o n m e n t s t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to ft e c h n i c a ls t a n d a r d sf o rc o n s t r u c t i o na n d o p e r a t i o na n di m p r o v et h em a n a g e m e n to fs h i p p i n gf u n d sf o rm a n a g e r i a lu s e a tt h e s a m et i m e ，r e l e v a n tp r o v i s i o n so fe x i s t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n sm a k ec o r r e s p o n d i n g a d j u s t m e n t st ot h ef u t u r ew i t ht h ei n s t i t u t i o n b u i l d i n ga n dc o n s i s t e n c yr e g a r d i n gt h e t h r e eg o r g e sp r o je c to v e r a l le f f i c i e n c y k e y w o r d s ：t h et h r e e g o r g e sp r o j e c t ；n a v i g a t i o ns t r u c t u r e ；m a n a g e m e n ts y s t e m 目录 目录 中文摘要i 英文摘要一 目 录1 r l 第一章导论1 第一节研究的问题及意义1 第二节通航建筑物及管理体制内涵界定4 第三节文献综述8 第四节研究方法及论文框架9 第二章三峡通航建筑物管理体制基本现状及问题1 1 第一节三峡通航建筑物基本情况1 1 第二节三峡通航建筑物管理体制现状1 3 第三节现行三峡通航建筑物管理体制存在的问题1 9 第三章三峡通航建筑物管理体制问题分析2 1 第一节三峡通航建筑物管理体制存在问题成因分析2 1 第二节影响三峡通航建筑物管理体制的其它因素分析2 3 第四章三峡通航建筑物管理体制改革的总体思路2 5 第一节国内外通航建筑物管理经验借鉴2 5 第二节三峡通航建筑物管理体制改革的基本思路2 9 第三节三峡通航建筑物管理体制改革的具体方案3 4 第四节三峡通航建筑物管理体制改革的保障措施3 9 结束语4 2 参考文献4 3 附录4 5 三峡水利枢纽通航建筑物管理体制研究 第一章导论 第一节研究的问题及意义 一问题的提出 作为世界上最大的水利枢纽工程，三峡工程是治理和开发长江的关键性骨干 工程，具有防洪、发电、航运等综合功能。三峡工程中的航运枢纽是发挥三峡工 程航运功能的重要基础设施，加强对该枢纽的管理能力和水平，对提高日益增长 的长江航运效率，适应长江航运发展，建设长江黄金水道，促进国民经济健康持 续发展，将具有十分重要和积极的作用。 三峡航运枢纽( 三峡水利枢纽通航建筑物) 由葛洲坝水利枢纽( 已建成投产) 和三峡水利枢纽( 即将完建) 两座大型水利设施中的通航建筑物( 包括船闸和升 船机) 构成，同时包括长江三峡上自庙河下至中水f q 5 9 公里河段的航道及其他辅 助性设施设备，三峡水利枢纽通航建筑物实际上涵盖三峡枢纽工程和葛洲坝枢纽 工程两大工程及配套形成的相关通航设施。叫由于该江段距离较短和通航流量较 大，必需在通航过程中进行良好的协调和指挥，作为管理保障的体制性问题，在 三峡工程即将完工的情况下，有必要进行深入研究和探讨。 目前，三峡水利枢纽通航建筑物的管理体制同时采用了“电航分管 和“电 航统管”两种模式。 但随着我国政府部门行政管理体制与机制改革的不断深入， 以及国有企业作为国有资产经营主体的不断明确和绩效考核指标体系的建立，现 行的两种模式既不符合当前政府管理改革对政府部门公信力的要求，也不利于电 力企业国有资产经营与考核，从理顺管理的角度，有必要对现行管理体制进行改 革。通过对现行三峡水利枢纽通航建筑物管理体制的实地调查和分析研究，探讨 建立支持和保证长江航运事业发展，有利于三峡工程三大功能发挥，特别是航运 功能发挥的新型三峡通航建筑物管理体制变得十分重要和迫切。 回张庆松抓好基础管理确保三峡航运畅通水运工2 0 0 1 5 ：1 2 1 5 国刘冬山略论船闸通航系统管理江苏水利2 0 0 6 6 ：2 2 2 6 第1 章导论 1 、理顺管理模式 随着我国政府部门管理体制与机制的改革和国有企业作为国有资产经营主体 的不断明确和考核指标体系的建立，现行的管理模式中，通航管理机构履行行政 职能的成本通航设施相关运行管理经费均通过行政命令取自于建设业主或电 力企业，这种方式既不符合当前政府管理改革对政府部门公信力的要求，也不利 于发电企业的国有资产经营与考核，从理顺管理的角度，必须对现行管理体制进 行改革。 2 、完善法规 由于船闸性质认定及其相关产权归属认定上的法律依据不充分，造成了通航 设施管理主体性质的模糊，直接导致通航设施管理主体与通航设施建设主体之间 在管理权限上的不清晰，以及通航设施管理的公益性和建设业主( 或电力企业) 经济利益的制度性矛盾和运作上的冲突。特别是通航管理的经费来源、使用与管 理，运行管理权限与协调实施等，均缺乏必要和严谨的法律依据。因此，本次研 究将从完善法律环境建设的角度，明确既有管理体制及涉及的相关利益主体的法 律地位和法律关系，为未来管理体制的建立和完善提供法律支持。 3 、提供决策依据 目前，三峡水利枢纽已处于建设的收尾阶段，作为一个关系国家和地区经济 与社会协调发展的重大和复杂的体制性问题，三峡通航建筑物管理体制问题已经 成为各利益相关方关注的焦点，也是国家有关部门高度重视的问题。因此，本次 研究的目的还在于提出相关研究建议和方案，作为国家相关部门决策的参考和依 据，为完善三峡通航建筑物管理体制提供决策支持。 本文研究的主要目的就是改革现行三峡通航建筑物管理体制，以支持三峡工 程整体效益发挥、支持长江航运可持续发展与良好运行为根本目标，以提升三峡 通航系统管理与运行效率为主要任务，建立法律依据充分、管理职能明确、行业 分工合理，具备较强的通航管理能力、设施保障控制能力和运行协调能力的三峡 通航建筑物管理体制与高效的运行机制，实现三峡通航建筑物的高效运行和协调 管理。 2 三峡水利枢纽通航建筑物管理体制研究 二研究的意义 三峡通航建筑物管理体制问题是一个关系国家和地区经济与社会协调发展的 重大和复杂的体制性问题。作为国家重要的基础设施建设，三峡水利枢纽同时具 备防洪、航运和发电三大主要功能和其他综合功能，对国家、所在地区以及长江 全流域的经济与社会协调发展具有特别重要的意义。而作为体现三峡水利枢纽航 运功能的具体设施，三峡通航建筑物在很大程度上决定着大型水利枢纽综合效能 的发挥，在管理和运行上要求管理体制具有的科学性和有效性。 船闸管理体制问题是长期积累的与利益格局密切相关的历史遗留问题，改革 难度很大。随着长江三峡工程通航日期的临近，尽快解决我国大型水利枢纽永久 船闸的管理体制问题已经成为当务之急。 1 三峡工程通航建筑物在长江航运中的地位 三峡位于重庆下游6 0 0 多公里处的长江主航道上，起着沟通长江上游和中游 的关键作用，同时是进出四川1 、重庆及上游各地区的重要水上通道，其通航安全 与通航效率均面临的较大压力。一旦出现意外和突发状况，将对上下游物资调运 产生极大的影响，其通航效率直接影响到长江航运的整体运行效率。 同时，三峡通航建筑物又是三峡工程提升长江航运条件的关键设施。三峡的 建设显著改善了宜昌至重庆的6 6 0 公里的长江航道条件，两地之间由原先9 6 小时 的通航时间缩短为3 0 小时，多处单行航道成为双向航道，万吨级船队可直达重庆 港，大大提升了长江的通航能力。这一通航能力改善的重要前提就是以船闸为核 心的通航建筑物系统整体效率提升，因此三峡的通航建筑物的安全高效运行对于 整体提升长江航运水平具有极其重要的保障和支持意义。 2 管理体制研究对提升通航能力发挥长江航运功能的意义 实践证明，合理、高效和有序的管理体制具有促进生产力的提升、改善生产 组织模式和增强生产与服务适应性的功效。研究三峡通航管理体制的意义在于通 过研究分析，明确三峡通航建筑物管理体系的基本功能和基本架构，明晰通航管 理的主体、范围、权责、途径、模式和资金来源等问题，建立积极促进和有效支 张文军等三峡永久船闸对重庆航运的影响及对策重庆交通学院学报，2 0 0 6 2 ：3 2 3 5 第1 章导论 持长江航运和三峡通航建筑物安全运行高效发展的管理体制以及相应的管理运行 机制，改善现行运行实际中出现的权责交叉与失衡的问题，在明确分工与合理定 位的基础上明晰管理渠道与资金来源渠道，为提升三峡通航运行的效率和质量提 供有效的管理保障与操作保障，从而从整体上更好发挥长江航运的功能。 因此，此次研究力求在国家整体利益最大化的基础上，破除部门与行业利益 的纠葛，在保障三峡整体运行要求的前提下，从提升航运管理效率、发挥三峡工 程整体效能的角度出发，构建新型三峡通航管理体制，使三峡通航管理更好的融 入到长江航运管理一体化的运行中，从而有效促进长江整体航运功能的发挥。 3 通航管理体制研究对三峡工程发挥总体功能的意义 三峡通航管理体制研究的核心目标就是在保障三峡总体功能发挥最大化的框 架下，提升三峡通航能力，因此通航管理水平和效率的提升是研究的重要目标但 不是唯一目标。三峡通航管理体制研究是在三峡整体系统的框架下进行研究，三 峡各功能体系中的各种逻辑关系是三峡通航管理体制研究的重要基础，理顺各功 能，尤其是航运和发电功能中的关系，将在促进通航管理水平提升的同时，促进 三峡发电功能的发挥效率，从而间接的促进三峡整体功能的发挥。 作为份量不同的子系统，三峡工程的各种功能共存于一个整体的功能系统之 中。由于功能定位与作用的差异，各功能主体之间尤其是航运和发电功能主体之 间存在密切、复杂的相互关系，且因各种原因尚未得到完全的明晰。因此必须从 管理体制角度理顺上述关系，使得各个主体关系所带来的管理关系和利益关系清 晰化、制度化、合理化、专业化，以期在提升三峡通航建筑物运行过程中的管理 效率、安全效率、通航效率的同时，对三峡发电功能的发挥效率形成良性支持。 第二节通航建筑物及管理体制内涵界定 通常情况下，管理体制由管理体系和管理制度两大基本要件构成。管理体系 包括管理主体、管理对象、管理范围、管理内容、管理依据和管理模式，而管理 制度则包括管理方法、管理途径、管理程序和管理责任。其中管理对象的内涵和 4 三峡水利枢纽通航建筑物管理体制研究 性质往往决定了管理主体的类型和管理体系的结构。因此，通航建筑物管理体制 研究，首先应界定通航建筑物的性质。 通航建筑物的相关概念 1 通航建筑物的定义 通航建筑物是用于克服集中水位落差或地形障碍而升降或通过船舶的水工设 施即过船建筑物，包括船闸和升船机。从通航建筑物建设的背景角度通航建筑物 可以分为两类，一种是在原先通航的河道上修建相关的永久性拦河闸坝，为恢复 通航而修建的过船设施( 如三峡水利枢纽通航建筑物等) ；一种是在原先不通航的 河流或者人工水道上，为了开发航运功能而修建的过船设施( 如京杭运河上的船 闸等) 。固 2 通航建筑物的范围 从狭义的角度分析，通航建筑物按功能可分为升降船舶的建筑物和通过船舶 的建筑物两类。升降船舶的建筑物又可分为船闸与升船机两种基本型式。本次研 究中的通航建筑物是指通航管理区域内所有通航相关设施，包括船闸其附属设施， 建成及未建成的升船机，上、下游停泊区、引航道，以及上、下游船舶排筏停泊 区。 3 通航建筑物的性质 ( 1 ) 通航建筑物具有明确的公益性 作为对国民经济发展具有重要的支撑作用的重要产业领域，交通运输除具有 行业自身的产业经济特性外，还具有一定的公益性。通航建筑物在具备水利枢纽 设施组成部分性质的同时，更多的属于服务全社会的公共交通基础设施性质，是 所在水系航道的组成部分，其运行状态直接影响整个水系的航运发展与运行，进 而影响到流域地区经济与社会发展的进程。 刘冬山略论船闸通航系统管理江苏水利2 0 0 6 6 ：2 2 2 6 窜涂启明三峡水利枢纽通航建筑物布置研究中国水利发电工程学会通航专业委员会第三届第二次学 术交流会通航论文集1 9 9 9 5 第1 章导论 ( 2 ) 通航建筑物具有明确的恢复性和潜在的补偿性 中华人民共和国航道管理条例第十五条中规定：“在通航河流上建设永久 性拦河闸坝，建设单位必须按照设计和施工方案，同时建设适当规模的过船、过 木、过鱼建筑物，并解决施工期间的船舶、排筏通航问题。过船、过木、过鱼建 筑物的建设费用，由建设单位承担。中华人民共和国水法第二十七条也规定： “在水生生物洄游通道、通航或者竹木流放的河流上修建永久性拦河闸坝，建设 单位应当同时修建过鱼、过船、过木设施，或者经国务院授权的部门批准采取其 他补救措施，并妥善安排施工和蓄水期间的水生生物保护、航运和竹木流放，所 需费用由建设单位承担。 按照上述解释，在通航河道上过船设施的修建是一种具有“补救”意义的交 通设施建设行为，其“补救”的原因是永久性拦河闸坝建设所造成的对水上交通 条件的限制和损害，其“补救的意义则在于恢复和保持河流原有的通航条件。 因此，此类通航建筑具有明显的恢复性质和潜在的补偿性质，其补偿性由“所需 费用由建设单位负担”的规定得以体现。 通航建筑物管理体制的概念 1 通航建筑物管理体制的定义 就通航建筑物而言，其管理体制是指针对通航建筑物及相关连带设施设备( 航 道、锚地、航标等) 的运行、维护与管理过程实施而构建的管理体系及其所遵循 的管理制度。通航管理体制的功能包括针对通航建筑物及相关连带设施设备运行 过程的决策、运行、监管并承担因此形成的相关责权利关系。 2 通航建筑物管理体制的内容与功能 通航建筑物管理体制研究的主要内容：1 明确通航建筑物的管理主体，即通 航建筑物的管理方，并以此构成管理体制框架的核心内容，解决管理主体地位与 身份的问题；其次，明晰通航建筑物管理的客体，确定通航建筑物的管理对象和 管理的范围；2 细化和明确通航建筑物的管理权责，对于管理内、管理权限和相 6 三峡水利枢纽通航建筑物管理体制研究 关责任予以清晰界定。3 明确通航建筑物管理产生的经费需求与结构，理顺经费 来源和给付方式，强化相关监管与核查，以保障管理体制的正常运行。圆 通航管理体制是通航管理运行中的上层建筑，是影响通航能力的重要因素。 通航管理体制通过对各种关系主体的合理定位，解决管理过程中的内外部关系问 题，对内，促使管理范围明晰、职责明确、资金到位及时；对外，协调好与相关 主体的关系，最终达到从理顺关系的角度，提升通航管理水平，促进通航能力和 效率的目的。 3 通航建筑物管理体制与相关管理体制间的关系 通航建筑物从物理特性上与拦河大坝具有一体性特征，从行业角度与内河航 运具有行业共性，因此通航管理体制与大坝管理体制和航运管理体制都有着密切 的联系。 ( 1 ) 通航管理体制与大坝管理体制间的关系。通航建筑物在法理上潜在具有 拦河大坝的补偿性质，但在实物形态上是水利设施的一个有机组成部分，具有一 体化的物理特征。这种关系反映在管理体制上，两者的管理客体范围、管理权限 具有边界的模糊性，资金关系也存在一定的逻辑因果关系，两者之间任何一方体 制的制定和调整都应建立在另一方的相应调整基础上。 ( 2 ) 通航管理体制与内河航运管理体制间的关系。通航建筑物属于航道设施， 中华人民共和国航道管理条例中规定“交通部主管全国航道事业”，但同时 也规定“国家航道和地方航道上的过船建筑物，按照国务院规定管理 。因此， 在通航建筑物的管理体制上，主要依据是行政命令。但通常情况下通航建筑物管 理应属于交通管理体制下内河航运管理系统的子系统，无论行政命令是否明确其 管理权的归属，在通航建筑物管理制度的建立上，理应相对交通管理体制留有对 接接口。固 刘冬山略论船闸通航系统管理江苏水利2 0 0 6 6 ：2 2 2 6 圆国外内河航道管理机构和管理体制交通部科学技术情报研究所“航道管理”课题组1 9 8 8 谭德绥借鉴成功经验，优化三峡工程通航管理体制长江三峡通航管理局纪念葛洲坝船闸通航二十周年论文 集2 0 0 2 ：1 5 1 9 石耀东关于我国大型水利枢纽船闸管理体制问题的思考经济管理文摘，2 0 0 3 11 ：4 8 7 第1 章导论 第三节文献综述 国外关于通航建筑物管理体制的研究很少，具有典型代表意义的主要有( ( t h e t e n n e s s e e c u m b e r l a n dr i v e r sn a v i g a t i o ns y s t e m 和t h et e n n e s s e er i v e r n a v i g a t i o ns y s t e m ，美国f f j 纳西河的开发是世界上极其成功的范例。本世纪 3 0 年代初期，美国开始实施著名的田纳西计划，经过6 0 多年的开发建设并取得了 举世瞩目的成功。田纳西河航运管理模式总体上讲主要是“法制健全、权责清晰、 经费独立”。其通航建筑物的建设、运营和行业管理分别由不同的部门来行使， 各司其职，各负其责，同事重视加强合作，协调一致。田纳西河流域管理局( t v a ) 专门负责船闸的建设；陆军工程兵团( u s a c e ) 负责船闸的运行和航道维护；海岸 警卫队( u s c g ) 负责航运安全和航标管理。t v a 经费来源于售电收入、国会拨款和其 它收入，其中航道维护和陆域管理的经费来自国会专项经费，陆军工程兵和海岸 警卫队的经费来自政府财政拨款。 我国一直沿用的通航建筑物管理模式主要采用电航统管和电航分管两种，统 管又有管理局模式和航运枢纽模式，分管又分为单一投资、分别管理和共同投资、 分别管理两种，管理方式基本取决于通航建筑物运营、维护及管理的经费来源， 这样也就不可避免的制约了管理的自主性和先进性的发展。 国内对于通航建筑物管理体制的研究也是相当薄弱，相关资料主要还是政府 部门对国外成功的通航管理体制的考察报告。此外，我国一些专业学者也从不同 角度对通航建筑物管理体制进行了初步研究。国内对于通航建筑物管理体制的研 究也是相当薄弱，相关资料主要还是政府部门对国外成功的通航管理体制的考察 报告。此外，我国一些专业学者也从不同角度对通航建筑物管理体制进行了初步 研究。例如长江航务管理局的熊宇就曾发表过借鉴田纳西模式，完善三峡通航 管理体制的文章，他提出了通航建筑物必须纳入航运行业管理的范畴。还有石 耀东撰写的关于我国大型水利枢纽船闸管理体制问题的思考，文章主要提到 了通航建筑物的建设、运行和管理方面的法律保障问题。程谷华发表的葛洲坝 枢纽船闸航运配套设施建设管理回顾与思考，其中提出了葛洲坝枢纽“以电养 回h m yc o r p so f e n g i n e e r s t h et e n n e s s e er i v e r sn a v i g a t i o ns y s t e m u s d e p to fd e f e n s e ，1 9 9 5 圆t e n n e s s e ev a l l e ya u t h o r i t y t h et e n n e s s e er i v e rn a v i g a t i o ns y s t e m t e n n e s s e e ，19 6 4 三峡水利枢纽通航建筑物管理体制研究 航”模式的弊端，这种计划经济条件下的模式已经不符合现在市场经济体制的改 革。还有郭廷结关于我国水利枢纽工程通航管理体制的建议，李荣华从经 济角度看水利枢纽通航管理体制以及王金文船闸属性、管理主体及其资产归 属初探等等。这些文章对于通航建筑物管理的研究主要处于对两种基本模式优 劣比选的探讨阶段，而且现有的研究都缺乏法律依据方面的保障。目前我国还没 有关于通航建筑物管理体制的整体系统的研究成果，因此，本研究主要针对三峡 水利枢纽通航建筑物的特性提出新的管理体制模式，在此领域做出研究和探索， 以推进通航建筑物管理体制方面的研究。 第四节研究方法及论文框架 研究方法 本论文采用实证研究的方法，以定性分析理论为基础，借鉴国内外对通航建 筑物的先进管理经验和部分学者对船闸管理体制的研究成果，以三峡枢纽工程通 航建筑物为研究对象，认真分析船闸管理体制的结构性问题和矛盾，结合笔者的 工作实践经历和实地调研，系统分析三峡通航建筑物现行管理体制的现状和问 题，并深入分析问题产生的原因和影响管理体制的各种因素，在此基础上提出现 行管理体制的改革意见。 本论文在素材调研中注重实地调查，利用工作便利，多次考察了解了三峡通 航管理局和三峡总公司两个单位，收集了大量实地资料，并对国内外相关通航建 筑物管理体制进行深入的比较研究，然后结合管理学、产权、物权等的相关理论， 加强对改革中参与者角色的研究，尤其是政府和企业，分析他们在公共管理中所 发挥的作用，对不同主体选择制度的驱动因素加以重点分析，从通航建筑物的属 性( 产权和所有权) 出发，确立通航建筑物为航道设施和公共设施，明确通航建 筑物的国家所有权，在此基础上，研究提出适合我国国情的责权明晰、管理科学、 运行高效三峡水利枢纽通航管理体制改革方案。 9 第1 章导论 二论文框架 本论文主要分四章展开： 第一章，导论。系统介绍论文的研究问题、研究意义、文献综述、核心 概念的界定、研究方法和论文框架。 第二章，三峡通航建筑物管理体制基本现状及问题。介绍三峡水利枢纽 工程概况，三峡通航建筑物主体界定，详细陈述现行的三峡通航建筑物管理 体制的构成、模式及运营方式，并分析了该管理体制下凸显的各种问题及弊 端。 第三章，三峡通航建筑物管理体制存在问题成因分析。通过对国外通航 建筑物先进管理经验的借鉴，对国内通航建筑物管理模式的比较和归纳分析， 探究存在问题的深层原因。 第四章，三峡通航建筑物管理体制的改革总体思路。借鉴专家学者的意 见，结合三峡通航建筑物管理的特性，提出与我国政治、经济体制改革相适 应的三峡通航建筑物新型管理模式的方案设想，为国家相关部门制定完善三 峡通航建筑物管理体制提供决策支持。 1 0 三峡水利枢纽通航建筑物管理体制研究 第二章三峡通航建筑物管理体制基本现状及问题 第一节三峡通航建筑物基本情况 三峡水利枢纽工程概况 三峡水利枢纽工程1 9 9 4 年1 2 月1 4 日正式开工，工程共分三期，总工期1 7 年，计划2 0 0 9 年完工。三峡工程大坝为主要建筑物由大坝、水电站、通航建筑物 三大部分组成。大坝轴线全长2 3 0 9 4 7 米，坝顶高程1 8 5 米，在大坝主体上建有 泻洪设施和电站，枢纽最大泄洪能力可达1 0 2 5 0 0 立方米秒，2 6 台水轮发电机组 装机总容量1 8 2 0 万千瓦。 作为三峡工程的前期工程和试验准备，葛洲坝水利