（公共管理专业论文）东部地区乡镇政府债务问题研究——以青岛市黄岛区为例.pdf

东部地区乡镇政府债务问题研究 东部地区乡镇政府债务问题研究 以青岛市黄岛区为例 摘要 近年来，乡镇政府债务问题同益突现，已经严重影响到基层政府正常运行， 影响到地方经济发展，影响到党和人民群众的密切关系，造成了社会上一些不 安定因素，成为人们普遍关注的问题之一，如不及时研究解决，势必形成财政 危机和政府信用危机，危及农村经济社会的持续健康稳定发展，危及基层政权。 我国乡镇政府债务问题，是一个全国范围内普遍存在的现象，东部发达地区同 样存在着严重的乡镇负债问题。本文运用公共财政学及制度经济学的有关理论， 首先对乡镇政府债务问题从理论上寻找产生的根源和解决的途径。通过对乡镇 政府债务理论的认真研究，结合东部地区乡镇财政的特点和实际，对乡镇政府 债务涉及的基本概念进行重新界定。按照提出问题、分析问题和解决问题的基 本思路，以青岛市黄岛区为例，通过实例数据详细分析乡镇债务的现状，包括 乡镇政府债务发展历史、现有规模、结构用途，资余来源，对乡镇政府债务风 险进行量化指标的评价，分析了过度负债的严重危害，从财政体制、行政管理 和土地资会管理三个角度阐释东部地区乡镇政府债务形成的原因，进而提出有 效防范和化解乡镇政府债务的解决方案。 本文作者通过大量调查分析认为，造成东部地区乡镇政府债务的主要原因 有以下三个方面：一是财政管理体制方面包括( 1 ) 乡镇财政收支矛盾突出，财 政收入不足，增长乏力，财政支出保障的压力越来越大，入不敷出：( 2 ) 目自驴 分税制财政体制存在弊端，乡镇政府财权事权不统一，转移支付制度明显滞后 导致乡镇政府举债经营；( 3 ) 财政监督管理机制不健全导致债务规模不断增大。 二是行政管理方面包括( 1 ) 政府与市场，各级政府之阳j 的职能缺位及越位；( 2 ) 乡镇政府机构臃肿，规模庞大，导致县乡财政支出刚性增强：( 3 ) 政府考核机 制不科学导致官员盲目决策。三是土地资会管理方面包括( 1 ) 违规出让土地， 将士地出让会作为“第二财政”超范围列支形成负债；( 2 ) 土地补偿资金不到 位，乡镇政府随意占用农村集体补偿资会。 通过以上分析，本文作者认为，要从根本上解决乡镇政府债务问题，应分 短期措施和建立长效机制两个层面入手：短期措施包括( 1 ) 树立危机意识，充 分认识乡镇政府过度负债的严重危害，建立债务化解领导责任制；( 2 ) 按照“制 止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的原则采取切实有效措 施尽快化解现有债务；( 3 ) 加强财源建设，壮大乡镇财政：( 4 ) 推行综合预算， 强化预算监督约束；( 5 ) 构建乡镇债务预警系统，预测与防范财政风险的管理 体系；( 6 ) 加大乡镇政府机构改革力度。建立防范乡镇政府债务的长效机制主 要包括完善乡镇财政管理体制、改革乡镇行政管理体制，规范农村土地资金管 理等一系列的制度创新。 关键词：乡镇政府债务；财政体制：行政管理；土地资金管理 东部地区乡镇政府债务问题研究 s t u d yo nd e b t sa n do b l i g a t i o n so f g o v e r n m e n ti nv i l l a g e s a n dt o w n si ne a s tc h i n a s e th u a n g d a od i s t r i c ti nq i n g d a oa sa ne x a m p l e a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h er i s i n gd e b t sa n do b l i g a t i o n so fg o v e r n m e n ti nv i l l a g e s a n dt o w n sh a sg r e a t l ya f f e c t e dt h er o u t i n eo p e r a t i o no ft h el o c a lg o v e r n m e n t ，t h e l o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h ei n t i m a t er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep a r t ya n d i t sp e o p l e ，c a u s i n gs o m es o c i a lu n s t a b l e n e s s i th a sb e c o m eo n eo ft h ef o c u so f t h es o c i e t y w i t h o u ta ni m m e d i a t eh a n d l i n g ，i tw i l lc e r t a i n l yc a u s et h ec r i s i si n f i n a n c ea n dt h eg o v e r n m e n t a lc r e d i t ，a n dt h e na f f e c t i n gt h es u s t a i n a b l e ，h e a l t h y a n ds t a b l ed e v e l o p m e n to ft h er u r a le c o n o m ya n dt h el o c a la u t h o r i t y i nt h i s a r t i c l e ，b ya p p l y i n gc e r t a i nr e l a t e dt h e o r i e si np u b l i cf i n a n c ea n di n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c s ，t h ea u t h o rt r i e st ol o c a t et h es o u r c eo ft h i sd e b tp r o b l e ma n di t s s o l u t i o nf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h e o r y a f t e rac a r e f u ls t u d yo ft h ed e b tt h e o r y o ft h el o c a lg o v e r n m e n t ，t h ea u t h o rr e d e f i n e ss o m eb a s i cc o n c e p t si n v o l v e di n t h ed e b tp r o b l e mb yc o m b i n i n gt h ef i n a n c i a lc h a r a c t e r i s t i c sa n dr e a l i t yo ft h e l o c a lt o w n s t h ea u t h o rt a k e sh u a n g d a od i s t r i c to fq i n g d a oc i t ya sa ne x a m p l e i na c c o r d a n c ew i t ht h eb a s i cs t r a t e g yo fp u t t i n gf o r w a r d ，a n a l y z i n ga n ds o l v i n g p r o b l e m s ，t h ea u t h o rm a k e s at h o r o u g ha n a l y s i so ft h el o c a lt o w n s d e b tb yu s i n g s o m er e l i a b l ed a t a , i n c l u d i n gt h eh i s t o r yo ft h ed e b ti nt h et o w n s g o v e r n m e n t s ， i t sp r e s e n ts c a l e ，i t ss t r u c t u r ea n dp u r p o s e ，a n di t ss o u r c eo ff u n d i n g b y e s t i m a t i n gt h er i s ki n v o l v e di nt h ed e b to ft h et o w n s g o v e r n m e n t ，t h ea u t h o r f u r t h e ra n a l y z e st h eu n d e s i r a b l ec o n s e q u e n c e so fo v e r - d e b t ，a n dt h e np u t s f o r w a r das o l u t i o ni np r e v e n t i n ga n dl e s s e n i n gt h ed e b tp r o b l e mb yi l l u s t r a t i n g t h es o u r c eo ft h ed e b tp r o b l e mi nf i n a n c i a ls y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t a n dt h es u p e r v i s i o no fl a n df u n d t h r o u g hi n v e s t i g a t i o na n da n a l y s i s ，t h ea u t h o rs u m m a r i z e st h et h r e em a i n i i 东部地区乡镇政府债务问题研究 f a c t o r st h a tc a u s et h eh e a v yd e b tt ot h et o w n s g o v e r n m e n t o n ef a c t o rl i e si nt h e f i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，i n c l u d i n g ( 1 ) ac o n s p i c u o u sc o n f l i c ti nt h e i n c o m ea n de x p e n s e so ft h et o w n s f i n a n c ew i t ha l li n s u f f i c i e n tf i n a n c i a li n c o m e a n da l li n c r e a s i n gp r e s s u r ei nf i n a n c i a le x p e n s e s ；( 2 ) a ni m p e r f e c ts y s t e mo ft a x d i s t r i b u t i o nw i t ht h ed i s u n i t yi nf i n a n c i a la u t h o r i t ya n da d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y w h i c hc a u s e si n e f f e c t i v e n e s si nt h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma n dt h e nt h ed e b t p r o b l e mi nt h et o w n s g o v e m m e n t ；( 3 ) 锄i n c o m p l e t ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n d m a n a g e m e n ts y s t e mw h i c hl e a d st oa ni n c r e a s i n gd e b ts c a l e t h es e c o n df a c t o r i si nt h ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ，i n c l u d i n g ( 1 ) t h ei n c o n s i s t e n tf u n c t i o n b e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e ta n db e t w e e ng o v e r n m e n t so fd i f f e r e n t l e v e l s ，( 2 ) a no v e r s t a f f e do r g a ns y s t e mi nt h et o w n s g o v e r n m e n t ，c a u s i n ga s h a r pi n c r e a s ei nt h et o w n s f i n a n c i a le x p e n s e s ；( 3 ) a i lu n s c i e n t i f i cg o v e m m e n t a l a s s e s s i n gs y s t e m ，c a u s i n gs o m ep r o b l e m si nt h el o c a lo f f i c i a l s d e c i s i o n m a k i n g t h et h i r df a c t o ri si nt h es u p e r v i s i o no fl a n df u n d ，i n c l u d i n g ( 1 ) s e l l i n gl a n d i l l e g a l l ya n dr u n n i n gi n t od e b tb yo v e rs p e n d i n g t h es e c o n df i n a n c e d e r i v e d f r o mt h em o n e yb ys e l l i n gl a n di l l e g a l l y ；( 2 ) t h a tt h et o w n s g o v e r n m e n t d e l i b e r a t e l ye n g r o s s e st h er u r a lc o l l e c t i v ec o m p e n s a t i o nf u n d sw i t h o u tt i m e l y l a n dc o m p e n s a t i o nf u n d s t h r o u g ht h ea b o v ea n a l y s i s ，t h e a u t h o rt h i n k st h a ti no r d e rt os o l v e f u n d a m e n t a l l yt h ed e b tp r o b l e mo f t h et o w n s g o v e r n m e n t ，f o c u ss h o u l db ep a i d i nt w oa s p e c t s ：t h es h o r t t e r mm e a s u r e sa n dt h el o n g t e r me f f e c t i v em e c h a n i s m t h ef o r m e ro n ei n c l u d e s ：( 1 ) e s t a b l i s h i n gc r i s i sc o n s c i o u s n e s sa n dr e a l i z i n gt h e s e r i o u sc o n s e q u e n c e so ft h eo v e r - d e b tp r o b l e mo ft h et o w n s g o v e m m e n t ，a n d t h e n s e t t i n gu pt h el e a d e r sd e b t - s o l v i n gr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ；( 2 ) t a k i n g p r a c t i c a la n d e f f e c t i v em e a s u r e st os o l v et h ep r e s e n td e b tp r o b l e ma c c o r d i n gt o t h e p r i n c i p l eo f “r e f r a i n i n g n e wd e b t ，f i g u r i n go u to l dd e b t ，d e f i n i n g r e s p o n s i b i l i t y ，h a n d l i n gb y c l a s s i f i c a t i o na n dg r a d u a l l y s o l v i n g ”；( 3 ) s t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no ff i n a n c i a l s o u r c ea n di n c r e a s i n gt h et o w n s f i n a n c e ；( 4 ) p r o m o t i n gc o m p r e h e n s i v eb u d g e ta n di n t e n s i f y i n gt h es u p e r v i s i o n 东部地区乡镇政府债务问题研究 a n dr e s t r i c t i o no ft h eb u d g e t ；( 5 ) c o n s t r u c t i n gt h ea l a r m i n gs y s t e mo ft h et o w n s d e b t ，a n dp r e d i c t i n ga n dp r e v e n t i n gt h em a n a g e m e n ts y s t e mo ff i n a n c i a lr i s k s ； ( 6 ) i n c r e a s es t r e n g t ho ft o w n s h i pr e f o r m a n dt h el a t t e ro n em a i n l yr e f e r st oa s e r i e so fs y s t e mi n n o v a t i o n ，i n c l u d i n gp e r f e c t i n gt h em a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e t o w n s f i n a n c e ，r e f o r m i n gt h em a n a g e m e n ts y s t e mo ft h et o w n s a d m i n i s t r a t i o n a n dr e g u l a t i n gt h es u p e r v i s i o no fr u r a ll a n df u n d k e yw o r d s ：d e b t sa n do b l i g a t i o n so fg o v e r n m e n ti nv i l l a g e sa n dt o w n s ； f i n a n c i a ls y s t e m ；a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ；t h es u p e r v i s i o no fl a n df u n d i v 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得其他教育机构的学位或 证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：矽r 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学 技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络 向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签字： 签字同期：歹嬲年6 , 9 7 - 同 签字同期： 年 月同 东部地区乡镇政府债务问题研究 东部地区乡镇政府债务问题研究 以青岛市黄岛区为例 1 引言 1 1 研究的背景及意义 乡镇政府是我国最基层的政府，直接面向农民工作，负责党和国家政策法 律的贯彻和执行，负担着提供当地农村公共产品和公共服务的重任。乡镇财政 是实现乡镇政府职能的物质基础，自1 9 8 3 年建立以来，经过2 0 多年的发展壮 大，为农村基层政权的巩固、农村经济和社会事业的发展起到了有力的支撑作 用，成为国家财政的重要组成部分。但是，乡镇财政的发展也面临不少问题， 尤其是乡镇政府债务问题十分突出。随着农村税费改革的深入，特别是全国范 围取消农业税，使乡镇债务成为全社会普遍关注的问题之一。 在2 0 0 4 年2 月由国务院发展研究中心宏观研究部和同本财务省财务综合 政策研究室举办的“地方债务问题国际研讨会 上，国研中心魏加宁博士指出： 目前中国地方政府债务风险实际上已经超过了金融风险，成为威胁中国经济安 全与社会稳定的头号杀手。农业部1 9 9 8 年的统计表明，全国乡村两级债务共 计3 2 5 9 亿元，平均每个乡镇2 9 8 万元，每个村2 0 力元。另有官员统计，中国 乡镇将近5 万个，平均每个乡镇负债4 0 0 余力元，计2 2 0 0 亿元左右。乡镇政 府债务问题已经严重影响到农村的经济发展和政治稳定，成为社会主义新农村 建设、构建和谐社会的一大障碍，化解和防范乡镇政府债务已经成为当前亟待 解决的重大课题。 我国乡镇政府债务问题，是一个全国范围内普遍存在的现象，东部发达地 区同样存在着严重的乡镇负债问题。当然，东西部地区乡镇负债各有其特点， 就其债务发生的主要原因而言，东西部地区就各有不同：东部地区的乡镇政府 负债主要与发展有关，突出表现在乡镇政府亲自主导办企业、小城镇基础设施 建设、挤占挪用土地出让会及征地补偿资金，兴办各种“政绩工程”和“形象 工程”所欠的债务占了很大比重；而西部地区乡政府负债形成的原因除了和东 部地区有相同之处外，政府干预农户的生产经营特别是强制农户进行结构调整 所发生的债务比较多。在分析乡镇负债的构成中，发现教育负债和各种拖欠、 挪用等隐性负债也比较多，这是西部地区较东部发达地区的一个突出特点，可 能与这些地区经济发展不足有直接关系。在对乡镇负债形成原因的比较分析中 还发现，尽管不同地区在乡镇负债形成的原因上各有差别，但政府过多地介入 经济领域即“政府经营”形成债务是一个共同特点，突出表现在除了乡镇政府 直接经营企业之外，乡镇政府直接插手以行政手段推进小城镇建设所欠的债务 也不在少数。同时，乡镇财政供养人口太多也是导致乡镇负债产生的一个重要 原因。现在西部地区乡镇供养人口已经普遍达n - 三百人，东部地区达到五六 百人甚至上千人。 本文研究的是东部地区乡镇负债，按照国务院第一次全国经济普查领导小 组办公室和中华人民共和圈国家统计局，2 0 0 5 年1 2 月6 同公布的第一次全 国经济普查主要数据公报( 第一号) 的划分口径，东部地区包括北京、天津、 姜业庆：化解地方政府债务已成当务之急载中陶经济时撒，2 0 0 4 年2 月2 7 | i 。 l 东部地区乡镇政府债务问题研究 河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南1 1 个省份；本文对 其中一些省份乡镇政府债务的总体情况进行了介绍，其中选择了山东省青岛市 黄岛区作为案例，一方面该区经济和社会发展状况具有东部发达地区的典型特 征，另一方面笔者在该区某办事处直接从事财政工作，对乡镇政府债务问题感 触颇深，对乡镇政府债务的成因有一定的实际工作层面的认识，可以通过详细 的实地调查研究便于获取翔实的第一手资料。在重点调研的基础上，笔者力求 把调研的范围从“点”扩大到“面”。在对东西部乡镇负债的比较研究中笔者 发现，东西部地区的乡镇负债尽管各有特点，但也存在着许多共同的东西。仅 从乡镇负债产生看，就有许多相同的地方，比如说都存在着“政府经营”形成 债务、财政供养人口太多形成债务、乡镇政府承担的公共事务太多形成债务等 共同的原因。由此，笔者认为，本文的研究结论不仅对东部地区、而且对于全 国各地区的乡镇都有普遍的理论和实践价值。 本文将以青岛市黄岛区所辖6 个街道办事处为例，除区政府驻地的1 个办 事处没有负债外，重点对其余5 个办事处的债务状况进行深入剖析。选取5 个 办事处的经济发展水平和财政收支状况各有其特点，能为透视全区债务总体状 况提供较好的基础。由于债务数据涉及保密，因此这5 个办事处分别以a 、b 、 c 、d 、e 来表示。其中：a 、b 、c 办事处财政收入以二、三产业为主，属于财政 收入规模大、结构好的乡镇，不仅能够保证机关事业单位的正常运转，同时有 一定的能力进行基础设施的投资建设；e 属于财政状况较差、财政连“吃饭” 都勉为其难，部分依靠上级财政转移支付的办事处；d 介于两者之间，财政收 支基本能够平衡。 1 2 国内外研究现状及存在的问题 目前，世界上有一些国家只设立中央和地方两级政府，很多国家设立了三 级政府，比如美国及欧盟的主要成员国。而我国目i j i 是中央省( 市) 地 ( 市) 县( 市) 乡( 镇) 五级的政府架构。由于国外不存在乡镇一级财政， 因此有关乡镇债务的研究也就无从谈起。在国外，地方政府借款的途径是出售 公债。地方政府发行的公债是地方政府提供公共产品和公共服务重要的资会来 源，同时也具备合法性基础。随着全球的分权化趋势，西方联邦制国家州以下 地方政府的地位和作用同益突出。如美国，州和地方政府的重要性就备受关注： 一是州和地方政府部门已经成为美国经济中的重要组成部分，这体现在其支出 已经接近国内总产值的1 4 和超过国内公共支出的一半，二是在通过公共部门 提供的所有劳务中，由州和地方政府提供的教育、交通、福利、公共安全、卫 生等，是每一个人都非常熟悉的，并且它们对同常生活产生了重大影响；三是 在过去的3 0 多年中，州和地方政府经济活动一直在增长，它们在州和地方政 府资会供应的经济分析中，一直有重要的增长和变化。美国学者费雪著州和 地方财政学一书可以看成是研究的典范，该书验证和分析了联邦财政体制中 的财政实践及问题，重点是州和地方政府的行为和政策。关于地方政府举债的 原因，费雪认为有三点：一是为资本计划提供资金，例如学校、道路、电厂、 供排水系统等：二是支持和补贴个人和私有企业的资本计划投资：三是对短期 支出或特种计划提供现会支持。其中资本支出是借款的主要原因。 在国内，我国学者对乡镇财政的研究时间不长，是从八十年代乡镇财政建 立以后丌始的，对乡镇政府债务的研究就更迟。关于债务形成原因的分析大都 从收入和支出两个环节入手，表现为收入的不足、支出的失控以及制度缺陷， 2 东部地区乡镇政府债务问题研究 集中在以下几个方面：一是经济发展水平低是乡镇财政困难的基础原因。目前， 我国相当一部分地区农村经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚属初 级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，乡镇政府难有 充足的财源( 孙长杰，2 0 0 5 ) 。二是“分税制”不完善，事权和财权划分不统 一。如张光荣( 2 0 0 5 ) 认为从分税改革运行情况看，地方政府用4 9 的相对财 政收入支撑了7 0 的相对财政支出责任。我们的分税制在明显提高中央政府财 政收入的同时，给地方政府带来了一定的事权与财权不统一、收支不平衡等问 题。三是缺乏规范、透明的转移支付制度，表现为转移支付的形式不规范，随 意性大，转移支付的范围几乎涉及所有的预算收支科目，没有能够很好地发挥 其平衡作用( 陈本风，2 0 0 6 ) 。四是政府职能错位，包揽过多的经济管理职能， 包括兴办企业形成债务和农村合作基会会违规经营形成债务。五是乡镇财政管 理制度不健全，缺乏监督机制，财政支出管理薄弱，预算软约束现象普遍存在 ( 张准，2 0 0 5 ) 。六是机构臃肿，财政供养人员急速膨胀，各种达标升级活动 过多，以及乡镇干部对上而不对下负责的行政考核体制导致的政绩工程，也是 乡镇债务形成的藿要原因( 张秀英，2 0 0 3 ) 。也有学者从乡镇债务形成的动机 角度来分析，将乡镇债务分为强制性负债和激励性负债。强制性负债是指上级 政府没有相应财政转移支付的强制性任务或者说事权的压力下发生的，激励性 负债包括政绩性激励、牟利性激励和财政性激励( 宋洪远，2 0 0 4 ) 。 化解乡镇债务主要从机制和体制方面入手。邓大才( 2 0 0 2 ) 认为应从政策 层面完善制度改革农村财政体制。农村财政体制要根据乡镇的职能进行调整。 一是调整的主要标准就是乡镇财权要与事权对称，而且财政体制要内含乡镇大 力发展经济的激励机制，既要保重乡镇能够从发展经济中得到好处。二是考虑 到乡镇目前的财政风险有引爆的危险。在近几年应该给乡镇更多的财政优惠。 三是各级政府( 除县级政府) 从乡镇所征收的各项税费返还给乡镇，或者干脆 停征若干年，以更好的让乡村和农民能够休养生息。牛竹梅( 2 0 0 5 ) 提出，要 积极推进财政体制改革，建立乡村公共财政体制，确保乡村基本公共品的需要， 国家财政转移支付的资会要确保专款专用，加强对乡镇预算管理，在政治体制 改革方面，要精简机构和人员，规范政府行为，改革现有干部任用制度并改革 干部离任审计制度。魏加宁( 2 0 0 4 ) 认为化解乡镇债务应组织大规模债务登记 调查，编制地方资产负债表，丌通地方政府公开发债渠道，规范地方政府融资 偿债制度；细化政府事权，进一步明晰政府事权界限；建立财政风险信用预警 体系，丌展地方政府信用评级；加强地方职能转换，减轻地方政府的债务负担。 也有学者提出有必要考虑修宪以减少政府的层级，把乡一级政府变成县一级政 府的派出机构。把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来， 做到系统合理化( 贾康，白景明，2 0 0 4 ) 。 国内虽然有不少学者作文论著研究该问题，在分析乡镇政府债务现状和成 因时更多侧重于表面现象的描述，基本拘泥于“就债务论债务”的基本思路， 缺乏系统的理论分析，而在提出解决方案及措施更多侧重于理论层面，缺乏实 际工作的可操作性。此外，学者们对东部地区乡镇政府债务的关注较少。由于 东部地区招商引资活动的蓬勃丌展，因土地征用缴纳的土地出让会管理不善以 及对农民及村集体土地补偿资会不到位等原因造成的债务问题比较普遍，但是 目日订这方面的研究成果较少。以上所述的相关理论的合理部分为本文的写作提 供了一定的理论基础，同时其实际可操作性的欠缺与不足，以及对东部地区乡 镇土地管理与债务形成较少受到关注又为本文的写作提供了契机和空间。 3 东部地区乡镇政府债务问题研究 1 3 本文的研究方法 针对目前国内外专家学者对乡镇债务问题研究的不足之处，本文作者将突 出以下三种研究方法，以尽可能把这一问题分析透彻，找出解决这一问题更具 操作性、更有说服力的办法。 ( 1 ) 演绎法和归纳法。任何问题产生与发展都与一定的环境条件相关联的， 而不是孤立存在的，都是特定环境中的一部分。因此，分析和研究这些问题时， 只有紧紧的联系其产生与发展的环境条件，才能看清问题的来龙去脉，才能得 出讵确的结论。对乡镇政府债务问题的研究也不例外，本文把乡镇政府债务问 题置于我国农村政治经济体制改革的大背景下，利用归纳法，全方位和多视角 地对这一问题进行探讨。另一方面乡镇债务所涉及的内容很多，本文重点研究 如何防范和化解乡镇过度负债，并以此为主线，构建剖析乡镇债务的基本框架， 本文既重点对青岛市黄岛区下辖办事处的债务状况进行深入剖析，又对我国东 部地区乃至全国乡镇债务状况进行分析，运用演绎法使结论更贴合实际，更科 学。 ( 2 ) 侧重案例研究和数据分析。本文对青岛市黄岛区下辖办事处逐个进行 长时问、多层次、多角度深入调查，通过详查财政账目，对数据进行纵向、横 向分析，深入农村、基层，走访大量乡镇干部、教师、农村干部及群众，详细 调查这些样本乡镇的债务发展历史、财政收支状况、现有债务规模、债务用途、 债务资会来源、已造成的影响、未来发展趋势、债务化解能力、现在采取的化 解措施和今后对债务化解工作计划。本文作者所使用的数据全部来自国家有关 部委公布的数据、专家学者调查研究数据及作者调研数据，数据量大，且真实 可靠，有很强的说服力。 ( 3 ) 理论联系实际分析法。本文力求既运用理论工具研究分析乡镇负债问 题，寻求乡镇负债问题形成的根源，同时又把这一研究与乡镇的实际工作联系 起来，从实际操作的角度探索解决方案。 1 4 青岛市黄岛区基本情况介绍 青岛市黄岛区位于胶州湾西海岸，东南部沿海，西北为山地，区内地形以 平原为主，因地处黄岛而得名。1 9 8 4 年1 0 月经国务院批准在黄岛地域设立青 岛经济技术丌发区，规划面积2 0 0 2 平方公里。1 9 9 2 年，山东省、青岛市决定 将青岛丌发区辖区扩大到黄岛全区，两区体制合一。现全区总面积2 7 4 1 平方 公罩，总人口4 9 8 万，其中户籍人口3 0 3 万，农业人口1 7 4 6 万。下辖六个 街道办事处，1 6 6 个行政村( 居委会) 。由于各街道办事处都为原行政乡镇区 域改设而来，因此均设立财政所，保留一级财政。建区二十年多来，经过广大 建设者的艰苦创业和不懈努力，黄岛区已由营同的荒野渔村，成长为投资环境 良好、丌放型经济健康协调发展、社会各项事业同益繁荣的现代化新城区。区 内国民经济保持了持续快速健康发展的良好念势，主要经济指标连续十余年保 持3 0 左右的增长速度，综合竞争力位列国家级开发区第4 位。2 0 0 6 年，完成 地区生产总值4 7 0 亿元，工业总产值1 0 2 3 亿元，地方财政收入2 4 2 7 9 0 万元， 六个街道办事处级财政收入2 4 0 0 1 力元。全区城镇居民人均可支配收入1 6 4 4 3 元，职工平均工资2 0 8 3 5 元，农民人均纯收入7 3 6 3 元。全区财政供养人口8 9 4 6 人，其中办事处1 9 2 9 人( 不含临时人员) 。 青岛经济技术开发区( 黄岛区) 统汁年鉴一2 0 0 7 年 4 东部地区乡镇政府债务问题研究 2 乡镇政府债务的理论分析 2 1 乡镇政府债务基本概念的界定 要研究乡镇政府债务问题，首先必须将其概念界定清楚，这样才能明确研 究范围，突出重点、有针对性，这其中包括三个概念，即乡镇政府、债务和乡 镇政府债务。 2 1 1 乡镇政府 根据人们通常意义上的理解，政府就是国家权力机关的执行机关，包括中 央政府和地方政府。国家按照一定的条件在乡村设置的行政机构，习惯成为乡 政府；按照一定条件在集镇设置的行政机构，习惯成为镇政府。二者统称为乡 镇政府。从政治法规的角度，乡镇政府是按照一定的法律程序设置的行政区域 建构，是乡、民族乡、镇的统称，是农村的基层政权组织，乡镇一级政府一般 由党政机关、“七站八所”及职能部门以及所属独立核算单位，比如下属乡镇企 业组成。由于乡镇所有职能部门或者下属机构的债务都有政府性质，所以本文 所指的乡镇政府既包括乡镇所有职能部门，也包括其下属的企事业机构。根据 民政部统计，截止2 0 0 3 年1 2 月3 l 同，我国大陆3 1 个省、自治区、直辖市共 有乡镇3 8 3 1 6 个，其中镇2 0 2 2 6 个，乡1 8 0 9 0 个。本文以青岛市黄岛区下辖的 街道办事处作为研究乡镇政府债务的样板，虽然名称为街道办事处，除不实行 乡镇人民代表大会制度，从组织架构上看与其他的乡镇并无太大的区别，保留 一级财政，并且履行一级政府的职能。 2 1 2 债务 对债务概念可以从法律和财政金融等多角度进行界定。法律意义上的“债” 是指按照合同约定或按照法律规定，在当事人之间产生的特定权利和义务关系， 一方( 债务人) 按照约定的条件向另一方( 债权人) 承担或不为一定行为的义务。 从财政金融的角度看，债务是指由于已接受的货物或服务、已发生的费用、已 获得的资产、已完成的建设和已受到但尚未拥有的资金，而由个人或者实体所 欠的( 即要支付的) 款项，如美国的f a s 在其颁布的c o n 6 中把负债定义为匀：“负 债是某一特定主体由于过去的交易或事项产生的，现在承担或将来向其他主体 交付资产或提供劳务的义务，这种义务将导致预期的经济利益的未来牺牲。”我 国企业会计制度( 2 0 0 1 年1 月l 同实施) 对负债的定义是：“负债是指过去 的交易、事项形成的现实义务，履行该义务预期会导致经济利益流出企业。”由 此可见，人们通常对债务概念的界定，多是从企业、法人、公司及个体等经营 性主体的角度出发而给出的债务的一般规定性。 2 1 3 乡镇政府债务 面对政府运行中同益增大的债务负担以及对社会经济生活的影响，学术界 将债务从经济领域研究延伸到政府领域，而政府债务除了具有一般债务的特点 外，自身还具有特定的内涵。就我国乡镇政府债务而言，学术界目前主要有以 下三种观点：一种观点认为，乡镇债务是乡镇政府及其乡镇集体经济组织的各种 债务，包括乡镇企业在创办初期以集体经济组织的名义举借的各种债务，不包 中国乡镇发腱报告( 摘要) 载农民i i 撒，2 0 0 4 年1 1 月1 5l i 。 宋文献等：论乡镇政府负债的成l 矧，洛l ；n 师范学院学撒，2 0 0 2 年第6 期。 5 东部地区乡镇政府债务问题研究 括其所属企业自身经营性借款；第二种观点认为，乡镇债务是指乡镇集体经济 组织及其所属单位所承担的债务，能以货币计量的，需以资产或劳务支付的债 务。主要是指乡镇集体经济组织及其所属单位由于资金不足或扩大再生产需要 而产生的债务：第三种观点认为，乡镇债务应该包括乡镇政府、乡镇集体经济 组织、联合经济、股份制经济以及其他经济组织之间的发生经济联系所产生的 债务。 事实上，乡镇政府债务是一个很宽泛的经济范畴，涉及的内容很多。上述 观点的不同，就是由于对乡镇政府债务的内涵和外延理解上的差异所造成的。 笔者认为，乡镇政府债务是指乡镇政府及其职能部门作为最终债务人要按照协 议或合同的约定或者依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。这一界定 使得乡镇政府债务具体包含以下五个方面内容：一是指乡镇政府通过各种信用 手段取得收入所形成的债务，具体为各类借款，如向会融机构、经济组织甚至 个人的借款：二是乡镇政府债务除了包括乡镇政府通过信用手段取得的收入之 外，还包括有指定用途的专款收入用于公共支出，实际是挤占挪用各类专款， 如征用农民集体土地需要兑付的土地补偿款、违规收取的土地出让金以及农业 综合丌发专项资金等，从而形成对上级政府或者下级村居集体经济的负债；三 是乡镇政府履行相应的职能但没有资会来源渠道而形成的某些欠款，例如乡镇 基础设施建设、中小学教师工资等应付未付的款项；四是乡镇政府为各类经济 组织提供信用担保而形成的或有债务，由乡镇政府提供担保的各种借款，并不必 然形成乡镇财政的债务，因为如果被担保单位能够按时履行债务的偿还义务， 那么乡镇政府就可以免除担保责任，从而不构成乡镇财政的债务；但是反之， 如果担保企业或单位难以完成还款义务，那么依照约定的条件担保合同或 协议，乡镇政府就要履行还款责任，从而形成乡镇政府债务；第五，乡镇政府 债务还应包括乡镇企业难以偿还的债务。乡镇企业作为自主经营、自负盈亏的 法人主体和经济实体，其债务理应由企业自行承担，不构成乡镇财政债务的内 容。但由于我国讵处于经济转轨时期，政企不分的现象犹存，乡镇政府实际上 并没有彻底割弃与乡镇企业的资会软约束关系，在企业因种种原因不能偿债时， 政府往往需要担当企业债务偿还的角色。 2 1 4 乡镇政府债务的分类 乡镇政府债务根据不同的标准或依据，可以有如下几种分类： 第一，根据债务发生是否需要特定的条件，可以将乡镇财政债务分为直接 债务和问接债务。直接债务是指不需要特定事项的发生，在任何情况下乡镇政 府都需要承担支付责任的债务。例如乡镇政府所欠发的教师工资，乡镇政府的 各类借款等。这类债务的后果相对比较确定，根据某些特定的基本因素，可以 进行预测。间接债务是指基于特定事件发生的乡镇政府债务，即这类债务的出 现与否要取决于特定事件的发生与否。它们产生的可能性和规模或者由外生于 乡镇政府的行为所决定，或者由内生于乡镇政府的行为所决定。显然，由于这 类债务要由未来其他事项的状况来决定，因而其发生的概率和规模往往较难预 测，如乡镇政府提供担保的债务。 第二，根据债务的发生是否属于法定义务，可以将乡镇政府债务分为显性 债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的乡镇政府 债务。如欠发的工资，政府担保的到期无法偿付的债务等。显性债务是乡镇政 府具有法定偿付义务的债务。隐性债务是指不以某一法律或者合同为基础，产 生于公众预期或者政治压力的乡镇政府债务。例如乡镇企业难以偿还的债务和 东部地区乡镇政府侦务问题研究 某些会融债务的转嫁。隐性债务反映了公众的期望和利益集团的压力，代表了 乡镇政府道义上的责任，是一种道义债务。 第三，根据债务的表现形式，可以将乡镇政府债务分为赤字性债务和融资 性债务。赤字性债务是指以乡镇政府财政赤字的形式表现的债务，既包括以帐 面赤字存在的债务，也包括以挂帐等隐性赤字形式存在的债务。这类