（公共管理专业论文）义务教育均衡发展的制度分析.pdf

内容摘要 当前，我国义务教育的均衡发展之所以成为人们关注的焦点，根本原因是在 相当长的历史时期内，我国义务教育发展沿着非均衡发展格局演进，并产生了相 当多的问题。义务教育是政府向公民提供的一种公共产品，义务教育向均衡教育 发展是新时期义务教育发展的方向。 文章共分为四部分。 首先对义务教育均衡发展进行了综合的理论阐释，明确了教育均衡发展的内 涵，义务教育均衡发展的理念，义务教育均衡发展的必要性及现实意义。 接着简要分析了我国现阶段所实行的九年制义务教育非均衡发展的态势及 其产生的消极影响。 在此基础上认为“制度约束”才是导致义务教育非均衡发展的制度性和结构 性因素，导致义务教育非均衡发展的制度约束涉及正式制度和非正式制度，并列 举了几种影响我国当前义务教育均衡发展的制度约束。 最后提出实现义务教育均衡发展的相应对策：实现义务教育均衡发展的关键 在政府，政府要切实承担起相应责任：必须逐步淡化和消除有碍义务教育均衡发 展的制度壁垒，建立和完善促进义务教育均衡发展的相应制度与机制；新的义 务教育法是推进义务教育均衡发展的切实制度保障，但应进一步关注其执行是 否落到实处。 因此，我们既要看到实现义务教育均衡发展的重要性和紧迫性，也要充分估 计到其长期性、艰巨性和复杂性，坚持科学发展观和正确教育思想，积极探索， 采取切实措施，加快推进义务教育均衡发展。 关键词：义务教育；均衡发展；制度分析 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni no u rc o u n t r y b e c o m e st h ec e n t r eo fa t t e n t i o n t h ef u n d a m e n t a lr e a s o n si st h a tq u i t eaf e wp r o b l e m s a r i s e sw h i l et h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni no u rc o u n t r yh a sd e v e l o p e da l o n gan o n - b a l a n c e dd e v e l o p m e n tp a t t e mf o rah i s t o r i c a lp e r i o do fc o n s i d e r a b l el e n g t h t h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni so n ek i n do fp u b l i cp r o d u c tw h i c ht h eg o v e r n m e n tp r o v i d e s f o r t h ec i t i z e n t h a tc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sd e v e l o p i n gt ob a l a n c e de d u c a t i o nw i l lb e t h ed i r e c t i o no fc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nt h en e wp e r i o d f i r s to fa l l ，i te x p l a i n st h ec o m p r e h e n s i v et h e o r yo fb a l a n c e dd e v e l o p m e n to f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ， m a k ec l e a rt h ec o n n o t a t i o no fe d u c a t i o n a lb a l a n c e d d e v e l o p m e n t ，t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nb a l a n c e dd e v e l o p m e n ti d e a , t h en e c e s s i t ya n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo f b a l a n c e dd e v e l o p m e n to f c o m p u l s o r y e d u c a t i o n t h e ni t a n a l y z e st h en o n - b a l a n c e dd e v e l o p m e n ts i t u a t i o nb r o u g h tb yt h e n i n e y e a r - - s y s t e mc o m p u l s o r ye d u c a t i o n w ep u ti n t op r a c t i c en o wa n dt h e n e g a t i v ee f f e c ti tp r o d u c e s o nt h eb a s i s ，”i n s t i t u t i o n a lr e s t r a i n t ”i st h o u g h tt ob et h ei n s t i t u t i o n a la n d s t r u c t u r a lf a c t o r st h a tr e s u l ti nn o n b a l a n c e d d e v e l o p m e n to f t h e c o m p u l s o r y e d u c a t i o n ，o f f i c i a ls y s t e ma n du n o f f i c i a ls y s t e ma r ei n v o l v e d s e v e r a lk i n d so f i n s t i t u t i o n a lr e s t r a i n t sa f f e c t i n gt h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n o u rc o u n t r yc u r r e n t l yh a v eb e e ne n u m e r a t e d f i n a l l yi tp u t sf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e st o a c h i e v eb a l a n c e d d e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r y e d u c a t i o n w h a tc o u n t si st h e g o v e r n m e n t ，t h e g o v e r n m e n ts h o u l da s s u m er e s p o n s i b i l i t yp r a c t i c a l l y t h ei n s t i t u t i o n a lb a r r i e rm u s t b e w e a k e n e da n de l i m i n a t e d g r a d u a l l y ，t h ea p p r o p r i a t es y s t e m a n dm e c h a n i s m p r o m o t i n g b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o nm u s tb ee s t a b l i s h e da n d i m p r o v e d t h en e w l yr e v i s e d c o m p u l s o r ye d u c a t i o nl a w ”i s ap r a c t i c a l i n s t i t u t i o n a ls a f e g u a r d ，i t si m p l e m e n t a t i o ns h o u l db eg i v e nm o r ea t t e n t i o n t h e r e f o r e ，w es h o u l ds e et h ei m p o r t a n c ea n dt h eu r g e n c yo fr e a l i z i n gb a l a n c e d d e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，f u l l ye s t i m a t ei t sc h r o n i c i t y , d i f f i c u l t ya n d c o m p l e x i t y ，p e r s i s ti nc o r r e c te d u c a t i o n a lt h o u g h t ，t a k ea na c t i v ep a r ti ne x p l o r a t i o n ， t a k et h ee f f e c t i v ea n dp r a c t i c a lm e a s u r e s ，s p e e du pt h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n k e yw o r d s ：c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；b a l a n c e dd e v e l o p m e n t ；i n s t i t u t i o n a ls t u d y 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ： f 存、孬f 葛 一二年，。月，占e t 论文指导小组： 朱仁显 吴亚汝 范鸿达 教授 副书记 讲师 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 f - i a 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密() ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 协i 莓t 善 旦( 氇 日期：护缉，：月，占e 1 日期：籼名年i 峒膨曰 g l 言 引言 当前，我国义务教育的均衡发展之所以成为人们关注的焦点，根本原因是在 相当长的历史时期内，我国义务教育发展沿着非均衡发展格局演进，并产生了相 当多的问题。义务教育是政府向公民提供的一种公共产品，实现义务教育均衡发 展是新时期义务教育发展的方向。 义务教育，亦称强迫教育或免费义务教育，即依据法律规定，国家对一定年 龄的儿童所实施的一定年限或范围的普通学校教育。依照中华人民共和国义务 教育法规定，国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适 龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教 育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。 目前，我国大城市和部分经济发达的地区基本普及了九年义务教育，我国的义务 教育的确取得了长足发展，但城乡义务教育仍存在巨大差异。据统计，城市早已 普及了九年义务教育甚至高中教育，而农村文盲率仍在1 0 以上，到2 0 0 5 年， 仍有至少5 的农村地区尚未普及九年义务教育，有的县甚至没有普及小学教育。 。与此同时，重点学校与薄弱学校、城市学校与农村学校、发达地区学校与欠发 达地区学校在软硬件设施、师资力量和教育教学水平上的差距不仅广泛存在，而 且分化非常明显，要真j 下让每一个孩子获得均衡的义务教育产品，事实上还有很 长一段艰辛曲折的路要走。 多年来，我国政府在全力推进“普九”的过程中，一方面承认义务教育的整 体发展水平在客观上存在差异，另一方面则尽力采取措施消除差距，使其实现均 衡发展，义务教育的均衡发展现在己经成为我国教育战略的重要内容。2 0 0 5 年5 月，教育部印发了关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见，要求各级 教育行政部门把推进义务教育均衡发展作为实现“两基”之后义务教育发展的一 项重要任务，把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩 子健康成长上来，逐步实现义务教育的均衡发展。2 0 0 6 年6 月2 9f i ，十届全国 人大常委会第2 2 次会议通过中华人民共和国义务教育法( 修订案) ( 以下简 。汪大勇：羊几讲社会视野下的教育公平，光明f 1 撤，2 0 0 6 - 0 4 1 9 义务教育均衡发展的制度分析 称新义务教育法) ，首次提出义务教育向均衡化方向发展，这是我国义务教育 发展中具有里程碑意义的一件大事。审议通过的新义务教育法共分为：总则、 学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任及附则等8 章，6 3 条，已 于2 0 0 6 年9 月1 日起施行。 随着经济社会的发展和人们法律、民主权利意识的增强，重构教育公平形念， 提高教育均衡化发展水平是我国政府面临的一项紧迫而又艰巨的任务。如何看待 当前我国义务教育发展的现状? 如何促进义务教育的均衡发展? 基于这些思考，本 文试图对我国当前义务教育均衡发展问题从制度上进行初步的分析和探讨。 、义务教育均衡发展的理论阐释 一、义务教育均衡发展的理论阐释 均衡与均衡发展的概念已经成为一个较为普遍的概念，在不同的领域有不 同的涵义。近些年，均衡与均衡发展的概念被引入我国的教育领域，成为我们评 价教育尤其是义务教育发展状况的一种标准。 ( 一) 教育均衡发展的内涵 要明确教育均衡发展的内涵首先要分辨清楚“均衡”的意义。均衡，又称平 衡，最初是物理学中的名词。其意思是，作用在质点上所有力的合力或矢量和为 零的状况。对于一个物体，如果作用在其上所有力对选定的三个互相垂直的轴的 分力和合力矩的代数和为零，则该物体就处于平衡状态。此概念发展至今，已 经被化学、经济学、哲学社会科学等很多领域使用，并成为e t 常生活中一个使用 频率较高的词汇。随着均衡一词被不同领域使用，其含义也不断发生着变化。 这一概念最早由马歇尔引入经济学中。在经济学视野中，均衡是指供给和需 求力量达到平衡时的一种状态。此时买者愿意购买的物品数量正好等于卖者愿意 出售的数量。在均衡点上，市场价格既不上升也不下降，而是保持相对稳定。为 了合理地配置人类有限的资源，达到市场需求与供给的相对均衡，经济学家提出 了市场均衡理论。教育均衡发展是经济均衡发展在教育领域中的移植。可见，均 衡是指一种相对稳定的状态，它是事物在内外力量作用下趋于平衡的状态。当事 物原有的平衡状态己不适应甚至阻碍着新事物的产生和发展时，就必须打破原有 的平衡，建立新的平衡。协同学和发生认识论都揭示了平衡不仅是运动的状态和 形式，而且还是运动的机制。它是系统从无序到有序的调节机制。平衡与不平衡 是对立统一的。它们相互联系、相互渗透，在平衡中有不平衡，在不平衡中有平 衡。由于事物始终贯穿着矛盾斗争运动，因而平衡是相对的，不平衡是绝对的。9 对于教育均衡发展，不同学者有不同的理论见解，他们从不同的视角对教育 均衡发展的内涵做了陈述。有学者认为教育均衡发展体现的是一种公平与公正的 小列颇百科全书( 第六卷) z ，北京：中国犬再科拿书j l j 版札1 9 9 9 年版，第9 9 页 。冯契：哲学人辞典( 卜) z j ，f ：海：l ：海辞书版社2 0 0 1 年版，第1 0 9 7 页 3 义务教育均衡发展的制度分析 理念，均衡发展包括区域内的均衡发展经济发达地区与经济欠发达地区，城 市、中心城镇、农村之间的均衡发展学校之间的均衡发展群体之间的均衡发 展。也有学者指出教育均衡化发展是针对我国教育发展不均衡状况近年来出现 的一个新提法，是一种教育理念，是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同 等的受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教 育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的 相对均衡。这意味着教育均衡发展的目标是要确保人人都有受教育的权利和义务 向受教育者提供相对平等的接受教育的机会和条件、教育成功机会和教育效果的 相对均等。还有人认为“教育均衡发展是一种全新的教育理念，是一种全新的 教育发展观。这一发展观的实质代表了最广大人民群众的根本利益：这一发展观 的核心是教育的民主化、公平化，也就是尊重每一个学生接受优质教育的权利： 这一发展观的最主要内涵就是合理配置教育资源、全面提升教师群体的素质，办 好每一所学校，教好每一个学生。”。陈敬朴把教育均衡发展理解为不同地区教育 共同发展，并对其内涵作了陈述：“不同地区教育共同发展不等于相同发展或同 等发展”、“不同地区教育共同发展不是要求不同地区教育达到教育发展的某种绝 对水平。而应该是“不同地区教育各自都获得发展的动力，相互间优势互补，资 源共享，各自都得到相应发展，而不是互相制约”，“不是要求同步发展。由于历 史( 时间的) 与地域的( 空间) 、经济的与文化的各方面因素，不平衡是绝对的，平 衡是相对的。缩小教育发展不平衡状态以达到教育共同发展只能视为在近1 0 一 2 0 年使教育的发展达到“相对平衡”。从中可以明显看出“均衡”即为“平衡”。 朱国仁以科学发展观为基础，指出教育发展的平衡是相对意义上的，一方面是相 对每个地区而言，教育要尽可能地与当地经济社会的发展相适应，有效发挥教育 对本区域经济社会发展的促进作用：另一方面是通过必要的政府宏观调控，适度 缩小城乡、地区间教育发展水平的差距9 。 本文认为教育均衡发展并不否认教育发展不平衡的现实性，不平衡性是长期 性的、无条件的、绝对的，而均衡性是短暂的、有条件的，相对的；均衡是事物 。于建福：教育均衡发艘：一种有待普遍确立的教育理念，教育研究，2 0 0 2 年第2 期 。吴开俊、黄家泉：教育均衡化发展：理想与现实的抉择，西北师人学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 年第4 期 。李振村、梁伟国：为丁每一个孩子的幸福成k ，人民教育，2 0 0 2 年第3 期 。陈敬朴著：为教育共同发展作证，人民教育出版社2 0 0 3 年版，第1 1 9 贞 。朱国仁：努力实现教育规模、质盘、结构和效益的协调统一，教育研究，2 0 0 4 年第4 期，第1 3 页 、义务教育均衡发展的理论阕释 量变到质变的必然环节，是事物从不平衡到平衡再到不平衡的发展规律中的必要 过程；教育均衡发展的核心与本质是教育资源配置的相对均衡，教育均衡发展的 目标是追求与尽可能地实现教育需求与教育供给的相对均衡。教育均衡发展包含 了多个维度，它既是一种全新的教育思想，一种期望达到的教育发展的新境界， 也是指导教育改革发展创新的一种全新的、科学的教育发展观。 ( 二) 义务教育均衡发展的理念 义务教育自1 6 世纪萌芽于欧洲的宗教改革至今己有4 0 0 多年的历史。在悠 长的历史长河中，它不断延展，不断被赋予新的意义，最终被人们授予了社会公 平调节器的光环。当前，在大多数国家，义务教育已经成为每个人的权利和义务。 在我国，义务教育一词，始见于清光绪二十九年奏定学堂章程中的学 务纲要，原文是：“初等小学为养正始基，各国均认为国家之义务教育。东西各 国政令凡, j , j l 及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育。”。中国近代 义务教育开端于晚清，但因为后来的内战频繁、经济凋敝，财源枯竭等各种原因， 直到1 9 4 9 年内战结束相当长的一段时期，我国的义务教育事业呈现缓慢发展的 特点。新中国成立后的1 0 多年里，我国的小学教育得到了很大的发展，但“文 革”又给义务教育带来了极大的破坏。文革结束后，我国开始了义务教育的法制 化进程，1 9 8 6 年颁布的中华人民共和国义务教育法，标志着我国开始以国家 强制力在全国推行九年义务教育。 可以看出，义务教育实施水平随经济社会发展而相应提高。义务教育实施年 限不断延长：1 9 2 2 年壬戌学制确定为4 年，1 9 4 7 年台湾省台北市由6 年制 延长到实施9 年制国民义务教育，新中国义务教育年限逐步延至9 年。义务教育 普及率不断提高：以湖南为例，1 9 9 0 年开始制订“普九”规划，1 9 9 3 年进入全 面实旌阶段，1 9 9 6 年“普九”人口覆盖率为2 8 6 3 ，1 9 9 8 年达8 5 9 2 ，2 0 0 2 年达到l o o 。义务教育均衡发展理念随经济社会发展而不断强化。多年来，国 家把“普九”的重点放在贫困地区、贫困农村和贫困家庭，已在全社会逐步形成 义务教育均衡发展的主流意识。予2 0 0 6 年9 月1 日起施行的中华人民共和国 义务教育法( 修订案) 首次提出义务教育向均衡化方向发展，义务教育均衡发 。舒新城：中网近代教育史资料( 1 册) ，北京：人民教育i h 版社1 9 6 1 年版，第2 0 2 页 5 义务教育均衡发展的制度分析 展以法律的形式得到了全面的肯定。 近些年来，随着我国义务教育阶段城乡之间、区域之间和学校之间差距过大 问题的日益突出，均衡在教育领域尤其在义务教育领域逐渐受到人们的普遍关 注。有学者提出在义务教育阶段实施的“均衡发展”方针包括了三个层面：一是 区域之间的均衡发展：二是区域内部学校之间的均衡发展：三是群体之间的均衡 发展，特别是弱势群体的发展。从以上观点可以表现出基础教育和义务教育的 均衡发展具有“平均”、“均等”之意，教育公平和教育机会均等的教育原则为其 理论基础，在义务教育及基础教育领域范围内这种提法比较普遍。本文认为，义 务教育均衡发展，是指通过政策制定与调整，建立和完善教育政策和法律制度， 并通过合理的资源调配以提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和 科学有效的方法达到教育需求与教育供给的相对平衡，实现教育效果和成功机会 的相对均衡。因此，它是一个相对的、动态的、历史的概念。它强调的不是过去 我们常做的狠抓示范，狠抓“锦上添花”，也不是简单的“扶弱抑强”，以牺牲示 范学校的发展和使示范学校“削峰填谷”为代价，使所有的学校“齐步走”，而 是强调努力在办学经费、硬件设施、师生调配、办学水平和办学质量方面尽可能 缩小差距，逐步减少直至消灭薄弱学校，不断壮大优质教育资源，着力提高优质 资源的共享度，使更多的人接受更高、更好的教育。义务教育均衡发展主要包含 三层意思：一是指区域间及城乡间义务教育要统筹规划，实现均衡发展。二是学 校之间要实现均衡发展，各级义务教育的办学经费、硬件设施、师资水平、办学 水平和教育教学质量等方面大体处于较为均衡的状态，这是实现区域间义务教育 均衡发展的基础和前提条件。三是学生层面要实现均衡发展，即强调教育要面向 全体学生，为了每一位学生的发展。这是教育均衡发展的最终目标。主要涉及受 教育者的教育权利和保障问题，教育的民主与公平问题。 教育均衡发展是基础教育永恒发展的主题。义务教育的均衡发展的理念侧重 于公平性与平等性，其外在表现为受教育条件的同一性，更偏重于质的相同。因 为义务教育作为一种关系到国民文化和精神素质提高的教育活动，不论贫富人人 都应享有这种受教育的权利。应该为落后地区提供必要的设施与服务，为适龄儿 童创造一个平等接受义务教育的环境和条件，使社会成员都能接受最起码的教 。汗明：基础教育均衡发展与对策 n ，光明日报，2 0 0 2 7 2 5 。周峰：论基础教育均衡发展的若干问题教育研究，2 0 0 2 年第8 期 6 、义务教育均衡发展的理论阐释 育。让每一个学龄儿童都能享受到同一样的教育，这是法律赋予的权利，所以义 务教育的均衡发展更侧重教育机会平等性与公平性，在这里教育机会的平等或公 平不仅指入学机会的平等，更应指向教育结果的平等，即均衡发展关注的重点更 应是质的同一。当然，我们在目前所强调的均衡发展更多的是指不断缩小区域内 城乡间学校在办学经费、硬件设施、师资水平、办学水平和教育教学质量等方面 的差异。 ( 三) 义务教育均衡发展的必要性及现实意义 在基本普及了义务教育之后，基础教育跃上新的发展平台，均衡发展已经成 为我国基础教育工作中一个带有根本性的重要指导思想和价值追求，成为我国义 务教育持续发展的战略选择和新的历史使命。 1 义务教育均衡发展是构建和谐社会的客观要求。在中央提出建设和谐社会 的宏观背景下，义务教育均衡发展对于整个教育事业健康、持续、稳定发展，对 于促进区域经济发展、促进国家经济整体和谐发展以及个人的全面发展都有着重 大意义。义务教育均衡发展是促进社会和谐的必要条件。“和谐”就是协调、是 平衡和稳定，这是“和谐社会”概念中最为中心和本质的词。义务教育发展客观 存在着明显的不均衡现象，这与区域发展、与国家社会全面发展的目标不和谐， 因此推动义务教育均衡发展是社会和谐发展的客观要求。 2 义务教育均衡发展是社会民主化的必然要求。民主是社会主义和谐社会的 主要特征之一，而公平与平等是民主社会的主要特征。教育的基本功能之，就 是缩小贫富差距，促进社会平等，教育通过实现教育公平、教育机会均等来推进 社会民主化进程。第3 5 届国际教育会议的总报告指出：“教育民主化是全世界所 有国家和所有与教育有关的人最关心的问题。”2 0 0 5 年通过的达喀尔行动纲领 的主题也是“全民教育：履行我们集体的承诺”。教育民主的核心是要保证每位 儿童、少年都能接受基本均衡的义务教育。义务教育发展不均衡己经造成了的不 公平、不平等现象对社会的民主性问题提出了严峻挑战，因此义务教育均衡发展 的提出有利于社会民主化进程的加快。 3 义务教育均衡发展属于教育的基本人权问题。人类社会对教育普遍重视。 受教育权首先在西方得到一般法律的确认，继而作为人权载入民族圈家宪法，再 义务教育均衡发展的制度分析 扩展到国际人权法领域，成为全世界公认的基本人权。在我国宪法和教育政 策法规中以及我国签署的国际公约中同样可以找到依据，这是义务教育的本质所 决定的，更是我国教育改革与发展的现实要求。 4 义务教育均衡发展是素质教育的根本要求。教育均衡发展的核心目标是 教育教学质量均衡发展，是实现学生德智体美等综合素质的均衡发展，归根结底 是通过使受教育者受教育的权利平等，实现其综合素质全面和谐发展，这也与素 质教育根本目标是一致的。义务教育均衡发展可以为国家保证在全体公民中实现 教育利益公平分配，它的有效实施对提高全民族素质具有重大意义。 二、几年制义务教育非均衡发展的态势分析 二、九年制义务教育非均衡发展的态势分析 ( 一) 当前我国义务教育非均衡发展的主要表现 经过多年的努力，我国的教育公平形态虽然已经得到很大的改善，但仍然存 在一些突出的问题，我国义务教育非均衡发展呈现多种形态，当前主要表现为教 育资源分配的非均衡与社会阶层问教育的非均衡。 1 教育资源分配的非均衡 ( 1 ) 结构失调 我国不但公共教育经费占国民生产总值的比例低，而且义务教育经费在全国 教育经费中的比重更低。 公共教育经费占国民生产总值的比例能反映一国教育资金投入的整体水平。 发达国家除日本和西班牙以外，公共教育经费占g n p 的比例都在5 以上，其中 挪威、瑞典、加拿大、丹麦、芬兰、新西兰在7 以上，大多数中等发达国家也 在4 以上。2 0 世纪8 0 年代中期，世界各国财政性教育经费占g n p 的比例为4 。 为此，我国明确规定了国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到2 0 0 0 年达到4 。但从1 9 8 5 年到2 0 0 0 年，国家财政性教育经费支出占国民生产总值 的比例，除1 9 9 0 年为3 0 3 外，其余各年都在3 以下，其中2 0 0 0 年仅为2 9 0 。 进入2 l 世纪后的2 0 0 1 年为3 1 9 ，2 0 0 2 年为3 3 7 ，但都没有达到4 ，而此时 世界平均水平已达到6 。以1 9 9 2 年为例，公共教育经费占国民生产总值的比例 全世界平均为5 1 ，发达国家平均为5 3 ，发展中国家平均为4 2 ，最 不发达国家平均为2 8 。而中国公共教育经费仅占国民生产总值比例为2 0 ，只比全世界八个极穷国家的比例略高一点。学者张玉林通过计算认为，如 果中国政府从1 9 8 5 年起就一直按照4 的比例标准，那么从1 9 8 5 年到2 0 0 2 年， “1 8 年间的总短缺额：1 0 1 0 0 亿元，其中1 9 9 6 - - 2 0 0 0 年间正是普及九年义 务教育的冲刺阶段每年的短缺额都在1 0 0 0 亿元左右。” ”张乐林：目前中国农村的教育危机，战略与管理，2 0 0 4 年第4 期 义务教育均衡发展的制度分析 而在这在有限的教育经费中，中央财政过多地被用于高等教育，对义务教育 的投入相对不足。根据统计，人均g d p 6 0 0 - - 2 0 0 0 美元的国家，高等教育经费占 教育经费比例一般为2 0 ，但我国2 0 0 3 年财政性教育经费中用于高等教育的比 重占到2 4 3 ，与世界水平比较显得偏高。教育部财务司中国教育经费统计 年鉴提供的数据表明，1 9 9 9 年，在全国教育经费支出中，义务教育经费所占 的比重是5 6 2 ；在国家财政预算内教育经费支出中，义务教育经费所占比重 为5 7 4 ；而作为非义务教育的高等教育，却由政府负担了7 0 以上的经费； 2 0 0 1 年，大学生人均国家拨付经费近9 0 0 0 元，而小学生人均国家拨付经费只有 5 3 0 元左右。2 0 0 0 年我国义务教育总经费为1 0 8 5 亿元，占教育预算内拨款的 5 2 0 。而义务教育阶段在校生合计1 9 3 亿人，占各级各类学校在校生总数的 7 8 ，相比之下，义务教育经费明显不足。在这不足的经费中，农村义务教育费 用仅占2 5 3 6 。 ( 2 ) 地域差异区域间教育的不均衡 我国幅员辽阔，地区差异大，个体经济发展水平不平衡。地区经济和社会发 展不平衡是中国国情的一个重要特征，改革开放后以追求效率为准则的经济梯次 发展的资源配置方式又加剧了这种倾斜的幅度，使东部与中、西部地区之间的以 经济为标尺的教育发展水平差距越来越大。有研究表明，我国义务教育的差异度， 全国可分为五类地区，最发达的a 类地区为北京、上海、天津；b 类地区为辽宁、 江苏、浙江、广东；最差的e 类地区包括宁夏、甘肃、云南、贵州、青海、西藏。 1 9 9 4 年，a 、b 、e 类地区的经济发展水平之比为5 6 ：2 9 ：1 0 。 近几年来，京津沪等大城市和经济发达地区已经接近普及高中阶段教育，而 在中西部欠发达省区，尤其是边远地区、贫困地区及少数民族聚居地区，“普九” 的任务尚未完成。“三片”的西部九省区，实现“两基”的人口覆盖率只有5 2 ， 青壮年文盲率居高不下。“三片”7 5 3 个县( 市、区) 中，有3 3 8 个县没能实现 “普九”，其中少数民族聚居区的县就有2 8 7 个。发达地区的中小学校，教师已 是研究生学历和本科学历，学校已是高楼大厦，多媒体教学、教学仪器与图书资 料应有尽有。而在那些欠发达地区里，中小学专任教师的学历和质量都仅能维持 2 0 0 3 年全国教育统计公报 z 。全国教育经费统计报表综合报表 z ，t 9 9 8 2 0 0 0 。上海教科院智力所课题组：中国义务教育转移支付制度研究，教育研究信息，1 9 9 8 年第1 1 期 。柳海民：全面提高质量：新世纪中国基础教育发展的时代主题，中小学教育，2 0 0 2 年第1 2 期，第4 页 1 0 二、九年制义务教育非均衡发展的态势分析 在可以教学的水平上，教学条件就更为糟糕。西部一些地区，一些学校校舍就是 破旧的祠堂庙宇、低矮暗潮的旧房和草棚小屋，深山区、石山区和荒漠地区存在 相当数量的“一校一师”教学点，教学仪器、图书资源紧缺，教育经费均值远低 于东部地区。师资队伍、办学条件、教育投入以及教师的教育观念、教学水平、 学校的管理质量等方面的差距必然带来教育质量和人才发展质量等方面的差距， 而且这种差距在那些严重落后的地区就更为明显。从我国目前各地区之间义务教 育生均经费的投入水平看，义务教育发展的地域非均衡状况表现得尤为明显。 2 0 0 1 年，我国小学生均教育经费平均值东部为2 0 7 5 元，中部为8 5 1 元，西部为 9 8 7 元。如果以东部为1 ，中部则为0 4 1 ，西部为0 4 8 。初中生均教育经费平均 值东部为2 6 5 5 元，中部为1 1 6 5 元，西部为1 4 7 4 元。如果以东部为1 ，中部则 为0 4 4 ，西部为0 5 6 。此外，东、中、西部地区在中小学生均预算内教育经费、 生均预算内公用经费上的差距也同样显著。在城市初级中学生均经费方面，北 京和上海分别是3 0 0 9 8 4 元和3 5 2 3 4 6 元，江苏和广东分别是1 5 8 0 6 1 元和 1 6 1 9 ，7 1 元，贵州和宁夏分别是5 2 0 7 8 元和8 6 6 1 4 元；在农村初级中学生均经 费方面，北京和上海分别是1 9 4 8 5 0 元和3 1 3 7 5 1 元，江苏和广东分别是1 1 0 2 9 7 元和1 3 0 9 2 6 元，贵州和宁夏分别是3 9 0 0 8 元和7 7 9 2 5 元；在城市小学生均经 费方面，北京和上海分别是1 8 0 8 4 9 元和2 6 2 1 1 6 元，江苏和广东分别是8 3 0 6 6 元和1 0 9 5 7 3 元，贵州和宁夏分别是2 9 6 4 4 元和6 4 8 5 0 元：在农村小学生均经 费方面，北京和上海分别是1 3 2 8 2 1 元和2 1 4 2 1 6 元，江苏和广东分别是6 5 5 7 1 元和8 9 3 6 5 元，贵州和宁夏分别是2 6 0 1 0 元和6 1 2 1 l 元。以上不同地区分别 代表我国发达城市、发达地区和边远落后地区。在义务教育阶段，不同地区之间 的生均经费差异幅度超出一倍以上。这种义务教育生均经费投入水平的差异不仅 继续造成了义务教育非均衡发展的现状，也造成了义务教育非均衡发展的未来发 展趋势。 ( 3 ) 城乡差距城乡间教育的不均衡 这是义务教育非均衡发展的重要体现。除各省区之问差距明显之外，在同一 省内、以及地区之内县际城乡和市郊区之间，无论是在物质资源( 如校舍、实验 。中国教育与人力资源问题报告课题纰：从人口大国迈向人力资源强国，北京：高等教育出版社，2 0 0 3 年版第5 8 8 - 5 9 3 页 。袁振国：中国教育政策评论，教育科学出版社，2 0 0 4 年版，第4 6 4 8 贞 义务教育均衡发展的制度分析 条件、教学设备、图书资料等) 还是教师配备等方面都存在着巨大的差距，尤其 是中西部农村地区，其校舍质量和面积，图书达标率较其所在地区的城镇学校普 遍较低。 就总体而言，中国广大农村的义务教育质量普遍低于城市，中国农村义务教 育的发展现状是不容乐观的，师资质量低、教育经费短缺、教育条件匮乏、教育 管理水平不高、学生家庭贫困等等，诸多问题制约着农村义务教育的良性发展。 城乡问教育的不均衡在教育经费、教师水平、升学率和辍学率等方面都有集中的 表现。 第一，教育经费的分配。教育投入的城乡差距是造成我国农村教育相对落后 的主要原因，义务教育经费的分配呈现城镇学校高于农村学校的形态，其间悬殊 相当明显。有数据表明，2 0 0 1 年，我国城镇小学生均教育经费平均为1 4 8 4 元， 农村为7 9 8 元，城镇是农村的1 8 6 倍。 农村为1 0 1 4 元，城镇是农村的1 9 3 倍。 初中生均教育经费城镇平均为1 9 5 5 元， 中国统计年鉴2 0 0 4 9 资料显示，2 0 0 3 年全国4 7 8 的初中在校生和6 5 8 的小学在校生在农村学校就读，但是，全 国预算内义务教育经费约有6 5 投向城市和县镇，仅有约3 5 投入农村 。这种 差异说明，受教育者由于接受不同阶段的义务教育，或者在不同区域接受义务教 育，实际上却享有不同数额的教育经费。在1 9 9 4 1 9 9 9 年间，全国义务教育阶段 生均教育经费明显增长。但是，增长并不是平均地表现于义务教育阶段的各级学 校的。在此期间，城镇初中生均教育经费增长3 5 3 2 1 元，增幅4 7 1 7 ；农村 初中生均教育经费增长2 4 6 1 6 元，增幅3 9 9 9 ；城镇小学生均经费增长2 3 6 8 7 元，增幅6 0 9 7 ；农村小学生均经费增长1 8 9 9 6 元，增幅5 7 6 3 。这些数 据表明，截至1 9 9 9 年，城市初中生均教育经费增长高于农村，城市小学生均经 费增长高于农村。这必将进一步加剧城乡之问义务教育发展水平的差距，进而导 致城乡经济发展和综合实力发展的马太效应强者更强，弱者更弱。 第二，教师水平。由于教师在教育教学活动中处于主导地位，对教育质量可 以产生决定性的影响，因而教师队伍素质是决定一所学校办学水平和教育质量的 重要因素。由于城市的条件远远好于农村，因此大部分师范毕业生愿意留在城市 。袁振国：中国教育政策评论2 0 0 4 ) ，教育科学出版社，2 0 0 4 年版，第7 7 8 0 页 。千振东： 简论义务教育财政保障体系，中国教育学制，2 0 0 5 年第6 期，第1 5 1 7 页 。袁振周：中国教育政策评论2 0 0 4 ) 教育科学出版社，2 0 0 4 年版，第4 6 4 8 页 j 2 二、九年制义务教育非均衡发展的态势分析 工作，不愿到农村从教。这使得农村学校教师的学历远远低于城市学校，并且有 大量的没有受过正规训练的代课和民办教师任教。例如，1 9 9 9 年城市小学代课 教师人数是2 8 5 万，中学是1 3 7 万，同期的农村小学是5 9 6 7 万，中学是7 2 8 万国。由于学历不合格的教师多数在农村，因拖欠工资等原因在工作中积极性不 高的教师多数在农村，城乡之间教师的水平悬殊。我国东西城乡中小学教师学历 总体均相差3 0 个百分点左右。何况我国教师学历总体要求偏低，若将教师学历 要求提高一个层次，农村教师将有7 0 - - 8 0 成为学历不合格教师。这势必影响 农村教育的质量。 第三，升学率和辍学率。在升学率方面，城市已经普及了九年义务教育，小 学升入初中的比例已经达到9 8 以上，而农村还有1 0 左右的学生由于各种原因 不能或不愿升入初中。初中升学率，2 0 0 1 年全国平均为5 3 ，但城市的初中升学 率达7 0 、8 0 、9 0 不等，有些城市的初中升学率达1 0 0 ，而农村的初中升学率 是3 0 、4 0 不等。而且农村的辍学率也显著高于城市，因为家庭困难的学生多 数在农村。这些因素汇集在一起，就使农村的义务教育质量难以保证。据1 9 9 9 年统计，我国的中小学校和中小学生有近2 3 在农村，这样庞大的受教育人口 在低质量下成长，这种状态如继续持续下去，结果不仅是教育投入的浪费，还严 重影响着我国提高劳动力素质的目标的实现，延缓科教兴国战略和我国现代化的 历史进程。 ( 4 ) 校际失衡 主要体现在重点学校独享优质教育资源上。我国目前的义务教育中，存在着 重点校、示范校、实验校与非重点校、非示范校、非实验校之分，重点校制度在 我国恢复高考制度后就顺理成章地生存至今。重点校其实是地方政府或教育行政 部门出于多种需要，在投入大量资金、配备精良的教育设施、调集大批优秀教师、 掠夺大量优质生源的基础上，为保证商考和升学服务的。重点校并不一定能培养 出全面发展的英才，却在堂而皇之地掠夺普通学校和薄弱学校的办学资源。把资 金过分投向重点校，势必造成重点中小学与非重点中小学之间教育投入的巨大差 别，会妨碍普通学校儿章享受应有的教育机会。相比之下，缺乏特殊政策关照的 学校，有的靠自身的艰苦奋斗，勉强维持在二类学校水平，有的则沦为薄弱学校。 。刘汉霞：城乡结构与农村教育，教育探索，2 0 0 3 年第1 1 期，笫6 8 页 。囊振国：缩小差距一中固教育政策的重大命题，北京师范大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 年第3 期 1 3 义务教育均衡发展的制度分析 绝大多数学生只能生活在一般学校和薄弱学校中。实行这样的政策，结果是保证 了少数学生的质量而丢掉了大多数学生的质量，是以极少数学校的高质量掩盖了 大多数学校的低质量。一项区域教育研究发现，某地重点中学与非重点中学学生 生均经费方面存在差异。重点中学财政拨款生均教育经费人民币7 0 0 元，非重点 中学生均教育经费6 1 0 元；在2 0 世纪9 0 年代，重点中学逐年享有附加经费，1 9 9 1 年人民币2 万元，1 9 9 2 年8 万元，1 9 9 3 年2 8 万元，1 9 9 4 年7 3 万元，1 9 9 5 年 2 2 0 万元，1 9 9 6 年5 0 0 万元。，而非重点中学没有附加经费。 2 社会阶层问教育的非均衡 美国学者科尔曼( j s c o l e m a n ) 曾在1 9 6 6 年发表了“教育机会均等”的 实证性调查报告。该报告发现，儿童学业成绩的差异，与客观上可测量的教育投 入的差异没有什么紧密联系；