（公共管理专业论文）以优化行政环境为导向的廉政文化建设研究——以宁波鄞州为例.pdf

摘要 摘要 腐败有着深刻的文化根源，而文化的影响又是长期的、根本性的。廉政建 设和反腐败就其实质而言是廉政文化与腐败文化的较量。当前，加快行政管理 体制改革，优化行政环境成为我国各级政府面临的一项重要任务，而行政环境 的优化离不开适应我国改革实际的行政文化建设。在当前廉政建设和反腐败领 域，人们讨论较多的是廉政制度的建设。殊不知，离开了廉政文化的有力支撑， 任何廉政制度的建设都不能持久。因此，胡锦涛总书记在党的十七大上强调， 必须“加强廉政文化建设，“不断形成有利于反腐倡廉建设的思想观念、文化 氛围”2 ，才能为发展中国特色社会主义提供有利条件和坚强保障。 鄞州区于2 0 0 1 年在全国率先提出廉政文化概念，并大胆实践探索，使廉政 文化走出鄞州，走向全国，写进了党的十七大报告。从提出廉政文化这一概念 到具体实践，鄞州进行了积极的探索和艰苦的努力，取得了一定成效，积累了 丰富经验。但同时，由于对廉政文化建设规律认识不深、工作经验缺乏等原因， 在实践中还存在工作机制不完善、行政环境尚未优化、方式方法不当等诸多不 尽科学、合理之处，导致廉政文化建设效果不理想。如何立足新形势新任务， 在充分吸收借鉴已有经验的基础上，有效破解当前存在的问题，已成为鄞州区 推进廉政文化建设可持续发展的当务之急。 本研究以优化行政环境为指导思想，从总结回顾鄞州区廉政文化建设历程 及主要做法入手，客观评价了鄞州区廉政文化建设的主要成效及基本经验，深 入分析了存在问题及其产生原因，并在借鉴香港澳门经验的基础上提出了鄞州 区今后廉政文化建设的发展战略，进一步明确了以构建“五大体系 为重点的 鄞州特色廉政文化建设对策。最后，还就今后的工作方向进行了简要讨论。作 者希望此研究有助于推动廉政文化理论体系构建，有助于促进鄞州区廉政文化 建设科学化、长效化，有助于为公共行政管理和廉政建设提供一些启发性思路。 关键词：行政环境，廉政文化，廉政文化建设 1 胡锦涛，高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十 七次全国代表大会上的报告( 2 0 0 7 年l o 月1 5 日) 见：人民日报，2 0 0 7 年l o 月2 5 日，第1 版 2 胡锦涛，在中央纪委二次全会上的讲话( 2 0 0 8 年1 月1 5 日) 见：人民日报，2 0 0 8 年1 月1 6 日，第1 版 a b s 仃a c t a b s t r a c t o d m j p t i o nh 嬲ap r o f 0 岫dc u l t u m lo r i g i l l ，h o w e v e r t l l ei i l n l l e n o fc u l t i l i sb 鹊i c 锄d l o n g 五m e c 0 n s t l l l c t i n gac l ng ( v e r m i l e n t 狮d 枷c o r r u p t i o ni sac o n t e s tb t 婀旧e nm e 砌t u o fi l l t c 鲥t ) ，a n dt h ec u l t i l o fc 0 i n l l ”i o ni n 删i 妙n o w “i a ) ，s ，删e r a t i l l gt h e 代f o 皿o ft l l e 瓤i l l l i l l i s 仃a t i v es y s t e ma n di i 唧v i l l gn l ea ( i i i l i n i s 仃a t i v e 以i v i r o m n e mh 蠲b 幻d m ea ni l l 】p 砸锄t t 嬲kf 0 rt l l eg c v 豇m 咖ta td i 岱：嗽l tl e 、r e l si i l 伽r 伽哪l 臼ya n di i l 印v i i l gt 量l ea m m m s 妇t i v e 即、，j 加删e n tc 锄td 0 、以m o 眦t h e 瓤l i 】缸i l i s 仃a t i v ec u l t u r ef i t i i lw i mt l l e 心惋啊1 1 i n gr 铋l i 锣o f0 u r c 0 啷c u r r e n t l mp e o p l et a l ki 硼c ha _ b o u tt l l ei i l t e 鲥t ) rn l l 髑a n dr e g u l a t i o 璐i i lt 量l e a ho f c o m 仇l c t i i l gac l e 姐9 0 v e m m ta n da n t i 唰) 仃u p t i o n h 吣，e 、a n yi r l t e 鲥够m l 锄dr e g u l a t i o 鸺 、) l ，i ni m tl 嬲t l o n g 、】l ，i m o u tm es 仃0 i 培s u p p o r t o ft l l ec l l l t u r eo fi m e 鲥哪t h e r e f b 坞，t l l e s e 啪t 嘲t l ln a t i o m lc 0 n 鲥8o fm ep a n ) 0h uj i r n a o ，m eg e r a ls 把t 哪o fm ec p cc 咖m l g 眦疵t t ，a n 灿砌t t l a t ，“、) l ，em l 玛tf o s t e ra 砌t i l o fi i l t c 鲥t ) ，”，t 0 “f 砸n 取i v 锄t a g e o u 8 i d e 鹄锄ds o c i a lc u l t 哪la 仃n o s p h e 舱f o rc 0 璐咖c t i i l gac l 啪g o 删c o 邶t a i l t l 矿 ，t 0s u 】巾0 n 盘v 玳山l ec o n d i t i o n 锄ds 臼o n gs a f e 哥l a r df 0 rd i 船l o p i i l gs o c i a l i s m 、历mc h m 髓ed 唧陷c t e r i s t i c s h2 0 0 l ，y j n 曲饥l 觚tp u tf o r w 羽m ec o n c 印to f m ec u l t 啪o f 幽鲥t yi 1 1o l l rc 叫n 仃y 觚d p 眦i ti i l t 0p i 剃c eb o l d l yt h 璐，n l ec u l t i l o fi i l t 画够s t e po u to fy i n 吐o ut 0t l l e 、! h o l ec 0 删1 臼y a n dw 勰、砸t t i 跚i l ln 圮r t ：p mt 0t 量玲s e v 即t o t l ln a t i o n a lc 0 n g r e s so f 吐地c p c f r o mp 叫血g f 0 删旧r dt b ec o n p tt 0p m c 矗c e ，y m 之h o uh 鹪e x p l o r e d 石v e l y 觚dw 优k l 甜l l a r d ，t l l e yh a 、，ea l s o 0 b t a i n e ds o i 鹏a c l l i 钾锄饥t s 锄da c c i 删l a t e dl o t so f 懿p 耐饥c 嚣b u ta tt l l es 锄et i m e ，b a 啪e o fl a c k i n gk n o w l e d g e 锄de x p 甜e n c 鄂，m e 豫a r e1 1 1 a ：r l yd e f 托t si l lp r a c t i c e ，s u c h 蠲m ei i l l p e r f b c t w o r k i i l gm e c b 锄j s i i l t h eb a da ( i i r l i i l i s 仃a t i v ee n 讥r 0 脚n 咖觚dm e 1 托a s o m 山1 ew o r ks 刚e ，鼬c a l l m 髓el e a dt oar 豁u l tt l l a tt l l ec u l t u m lc o n s 加l c t i o no fi i l t e 鲥t ) ri i ly i i 曲o up i o d l l c 鹪l i t t l ee f f 酏t ， a n di t i sd i m c u l tt 0p l a yi t sb 鹄i cp o s i 矗o n 肌d 砌t i l 】曙di m i i l t a i l l i l l ga 丘ti l lc o m 劬l c t i o no fa 1 h uj i n t a o ，h o l d h 神t l i e 伊僦b 锄盯0 f l c i a l i 鲫丽mc l l i i l 雠c h 锄c 矧s t i c s 鲫d 刚v ef o rn 州v i c 州嚣i n b u i l d i n gam 0 ( i e 眦i yp s p 啪哪c i e t yi i ia l l 心s p l e c t s 一r e p o nt ot l i es e v t 嘲n ln a t i 伽i a lo g 瞄so ft l l e c c 哪i 肌n i s tp a r t yo f c ! l l i ( 帆o c t 1 5 ，2 0 0 7 ) i i lp p l ed a j l y ，伽o c t 2 5 ，2 0 0 7 p l 2 h uj i i l t a i o ，s p c h 嵋s dp l a 巧s e 鹳i o ft t l e l 缸谢c 肌l i l i s s i 矗”d i s c i p l i l l ei n s p e c t i ( j 锄1 5 ，2 0 0 8 ) i i i p e o p l e d a i l y ，伽j 锄1 6 ，2 0 0 8 ，p l l i a b s 缸i l c t c l 黜9 0 m 锄m 朋t 锄da 1 1 t i 田d r m p t i o n i ti sn e c 鹤s a d rt 0s o l v et h e 叫b l 伽啮t 0 砌0 nt l l ew o r ko f m ec u d t l l r a lc 0 潞t r i l c t i o no fi i l t e 鲥t yc o n t i i l _ u o 璐l yi i ly i 幽，b 鹤i i 唱o nt l l e 玳啊s i t u a t i m 坞锄d t a s l 【s 觚d 璐i i l gm e 他a d y - m a d e 懿p 耐c 懿 t h e 他眦hf o l l o w st h eg u i 出咀o fi m p r 0 诎l gt h e 烈l m i l l i s 仃a d v ea m 酞m m e n t o n 叫m m i i l gu pt h ec 0 衄粥 锄dw a yo f 也ec i l l t l l r a lc o l 塔们j c t i i l gi n t 删够i l ly i r 曲o ut l l em i l l i l i e 咖锄t s 孤db 鹋i c 懿p 舐e n c 岱a 托e 、，a l u a t e do b j e c t i v e l 弘t h e 懿i s t i i l gp b l 黜陷肌d 他鹊咖 a a n a l y z e d 1 1 l e l l as 妇t e g yi 8p u tf 0 柙，a r d 孤da 咂v e - 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研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名饲现 2 0 0 8 年4 月1 日 第1 章导论 1 1引言 第1 章导论 行政系统作为一个“有机体”，必须注重与周围环境的互动，才能把握行政 管理规律，增强行政行为的有效性。文化是行政环境的重要构成要素，对行政 管理产生着深刻的影响。有什么样的文化环境就有什么样的公共行政管理。文 化的先进与落后，直接折射着一个地区、一个民族的历史和现状，同时又反过 对该地区、该民族的进步和发展给予能动的影响。改革开放以来，鄞州取得令 人瞩目的经济社会发展成就，是它敢为、求实、争先的人文传统与历代鄞州人 倡导义利并举、注重工商的经济脉息相互融合作用的产物，也是它率先致力倡 导廉政文化、积极营造良好行政环境的结果。鄞州区在多年的反腐倡廉实践中 认识到，廉政文化的缺失是制约行政管理乃至经济社会发展的重要环境因素。 因此，反腐倡廉必须以优化行政环境为导向，注重运用文化的载体、借助文化 的力量，大力弘扬廉政文化。鄞州区率先提出了廉政文化概念，并进行了积极 的实践探索，积累了宝贵的经验，引发了全国各地廉政文化建设实践和理论研 究的热潮。由鄞州率先提出并引发的廉政文化建设实践，作为公共管理和廉政 建设的新生事物和文化现象，其经验教训值得认真总结；如何发挥廉政文化在 反腐败和优化行政环境中的重要作用，是一个值得深入研究、探讨的新课题。 1 2 问题由来 腐败是古今中外各种社会制度下普遍存在的社会问题。自2 0 世纪下半叶以 来，腐败问题日趋严重，已经成为全球的公害，使公共管理面临严峻的考验和 挑战。中国也不例外，腐败问题涉案金额越来越大、涉及干部级别越来越高、 发生领域越来越广，已成为社会各界普遍关注的焦点问题，极大影响了政府形 象，恶化了行政环境。加强廉政建设和反腐败工作已成为我党和我国各级政府 “必须始终抓好的重大政治任务 。1 1 胡锦涛，高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十 七次全国代表大会上的报告( 2 0 0 7 年1 0 月1 5 日) 见：人民日报，2 0 0 7 年l o 月2 5 日，第l 版 第l 章导论 鄞州区作为东部沿海经济发达地区，市场取向改革起步早，经济比较活跃， 在廉政建设中面临的任务尤为突采。在2 0 世纪末尚未撤县设区时，原鄞县连续 曝发一系列领导干部重大违纪违法串案窝案，原县委书记、县长及财政、教育 等诸多职能部门“一把手因收受巨额贿赂被查处，在社会上引起极大震动。阵 痛之后是深刻的反思，新一届鄞州区委、区政府在对案件深入剖析的基础上， 认识到领导干部腐败问题除了自身主观原因外，其深层次的社会原因腐败 文化泛滥导致的行政环境恶化也不容忽视。“腐败呈现出普遍化、流行化、社会 化的趋势，除了体制层面的原因外，还因为它获得了一种文化上更有力、更稳 定的支持川。因此，在把好领导干部选拔任用各个环节、坚持制度反腐的同时， 还必须重视文化反腐，致力于营造良好的文化环境，才能从“根 上更有效地 预防腐败的产生。 认识引领实践，2 0 0 1 年鄞州区在全国率先提出廉政文化这一命题，并大胆 进行实践探索，先后在全区范围内广泛组织开展了廉政警旬格言征集、中国廉 政文化丛书编辑出版、“梁祝杯 中国廉政漫画展、中国廉政曲艺晚会等一系 列廉政文化建设实践活动，使廉政文化走出鄞州，走向全国。人民日报、人 民阿、新华网、检察日报、中国纪检监察报、中央电视台、中央人民广播 电台等十余家全国性新闻媒体先后对鄞州区廉政文化建设实践进行了报道，引 起了中共中央和中央纪委高层领导的高度关注与认可。2 4 年5 月、2 0 。6 年1 月，时任中央纪委副书记刘峰岩先后两次到鄞州区考察廉政文化建设，并亲自 为鄞州区编辑出舨的中国廉政文化丛书作序。2 5 年1 月n 日，嘏锦涛在 中央纪委第五次全体会议上明确指出，“要把廉政文化建设作为建设社会主义先 进文化的重要内容。2 2 0 0 5 年1 月3 日，中共中央颁布的关于建立健全教育、 制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要也明确要求，“大力加强廉政 文化建设，积极推动廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村 。至此，廉政 文化建设成力我国廉政建设与反腐败工作的一顼重要内容，在全国广泛普及_ 帮 推广。 廉政文化建设实践的广泛开展，丰富了新时期反腐倡廉教育的内涵和形式， 增强了教育的效果和影响力，也拓展了行政管理的视野和方法。但同时，包括 1 李抒望，加强廉政文化建设政工学刊，2 0 0 3 ，v 0 1 9 ，p 4 2 胡锦涛，在中央纪委五次全会上触讲话( 2 0 0 5 年l 胃l l 飚) 见：人民日报，2 汹年1 月1 6 曩，第l 版 2 第l 章导论 鄞州区在内的许多地方，由于对廉政文化建设规律认识不深、方法把握不当以 及工作机制不健全等方面原因，在实践中还存在诸多不尽科学、合理之处，导 致廉政文化建设效果不够理想，难以真正发挥其在反腐倡廉中的基础地位和行 政管理中的文化支撑、环境塑造作用。廉政文化建设作为廉政建设的新生事物 和文化现象，有其自身发展规律，必须在实践中不断总结经验，探索规律，深 化认识，才能实现可持续发展，不断发挥其对行政管理的能动作用。鄞州区作 为廉政文化建设的发源地，完全有必要和条件对这些年来的实践进行全面回顾 总结，对存在的问题深入进行探讨剖析，并充分借鉴其他地方在廉政文化建设 中的有益经验，从理论与实践相结合的角度对廉政文化建设重新进行战略定位， 提出符合时代特点、具有鄞州特色的廉政文化建设工作措施。我作为鄞州区纪 委干部，全程参与了鄞州区廉政文化建设实践，对其经验做法、主要成效及存 在的问题有比较深切的体会，对在鄞州区引发下当前我国其他地方廉政文化建 设实践及理论研究始终给予了高度关注。因此，我想借此次撰写学位论文之机， 运用公共管理理论知识和廉政文化建设实践经验，从廉政文化理论与鄞州地方 特色实践相结合角度，对廉政文化进行专门研究，旨在进一步总结经验，探索 规律，提出启发性思路，为鄞州区今后的廉政文化建设乃至公共行政管理提供 一些有益的参考和借鉴。 1 3 研究意义 1 3 1确保行政管理体制改革顺利实施 党的十七大明确指出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府 ，“形 成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。1 行 政管理体制改革是一项长期、复杂、系统工程，涉及到社会的方方面面。改革 能否取得胜利，行政环境是关键和决定性因素。忽视了行政环境的改革，必将 是无源之水，无土之木，只能是纸上谈兵，最后归于失败。 当前在我国，由于腐败文化的影响和渗透，行政环境仍存在诸多不稳定因 1 胡锦涛，高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十 七次全国代表大会上的报告( 2 0 0 7 年l o 月1 5 日) 见：人民日报，2 0 0 7 年1 0 月2 5 日，第1 版 第l 章导论 素。如，民主法制还不够健全，有法不依、执法不严、违法不究的现象还大量 存在；权钱交易、以权谋私、贪赃枉法等腐败现象屡禁不止；“后门经济气靠贿 赂经济、“寻租经济 星蔓延之势；传统文化思想的阻碍以及西方外来思想的 冲击等等。这些消极因素的存在将成秀行政管理体制改革停滞不前、寸步难行 以至反复循环的主要原因。 因此，要确保行政管理体制改革顺利实施，建立起比较完善的中国特色社会 主义行政管理体制，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，必须大 力研究并加强廉政文化建设，进步压挤腐败文化存在的空间，减少其对行政 系统的消极影响和负面作用，促进行政环境不断优化，为行政管理体制改革的 顺利实施、经济社会的健康发展奠定坚实的基础、创造良好的条件。 1 3 2 促进社会主义先进文化建设 当今时代，“文化越来越成为民族凝聚力和剑造力的重要源泉、越来越成为 综合国力竞争的重要因素 。1 坚持什么样的文化方向，建设什么样的文化，是 一个政党在思想上精神上的一面旗帜，关系着一个政党、一个国家的兴衰成败。 党的十七大明确指出，崩要坚持社会主义先进文化前进方向，兴起社会主义文化 建设新高潮，激发全民族文化创造活力，提高国家文化软实力 ，要“推动社会 主义文化大发展大繁荣”。 然而，在当前改革开放和发展社会主义市场经济条件下，随着各种思想文 化的相匿激荡和现代传媒的迅速发展，随着人们交往范围的不断扩大，干部群 众受各种思想观念影响的渠道明显增多，“宗法血缘观念、“官本位意识 、“好 人主义舻和庸俗关系学等传统文化消极因素的影响短时闻内难以消除，中外文 化在碰撞中又不时产生一些负面的东西，使得社会主义文化建设面临着非常艰 巨的任务。如“笑贫不笑娼，笑廉不笑贪、“金钱至上，唯利是图 、“羡腐心 理以及“讲排场、比阔气的“中国式奢侈 等消极文化现象盛行，导致人 们行为、生活方式的迷惘和堕落，也深刻警示我们，如果不下大力气研究并弘 1 胡锦涛，高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而裔斗在中国共产党第十 七次全国代表大会上的报告( 2 0 0 7 年l o 月1 5 日) 见：人民基擐，2 7 年l o 篾2 5 日，第l 舨 4 第1 章导论 扬廉政文化，廉政文化将在腐败文化的压挤下日益失去其存在的空间，社会主 义先进文化建设目标将成为空中楼阁。因此，在当前经济全球化、政治多元化、 信息技术迅猛发展的情况下，在我国处于传统的计划经济向市场经济转型时期， 更应加强对廉政文化的研究，深刻认识其内涵和本质，把握其发展规律，并严 格遵循其固有的规律和特点，在全社会积极倡导和弘扬符合中国特色社会主义 先进文化要求的廉政文化。唯有如此，才能有效抵制各种消极腐朽思想的影响， 促进形成遵纪守法、廉洁从业、依法经营、廉荣贪耻的文明风尚和文化环境， 使社会主义核心价值观念深入人心。 1 3 3 促使我国反腐重心前移 正如中纪委监察员闰群力所说，“如果我们只抓惩治这一手，可能一时见效， 但往往是出现前腐后继的现象，损害党和政府的肌体和形象，使反腐败工 作付出更大成本。就像治感冒，吃一般的药治的是表面，我们要研究病理病根， 从源头抓预防，效果才会越来越明显，反腐力度才会越来越大。1 无数事实说明， 亡羊补牢不如未雨绸缪。加大预防，防患于未然，无疑是成本较低、效果更好 的反腐败措施。正是基于此，我国反腐败重心不断前移，国家预防腐败局于2 0 0 7 年9 月1 3 日正式成立。党的十七大也明确提出，“在坚决惩治腐败的同时，更 加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作 领域。 2 而加强对干部的教育则是预防腐败工作的重要任务和手段。 但事实上，当前在教育上依然存在简单化、形式化的通病，教育内容缺乏 针对性，教育方式缺乏感染力，教育对象缺少层次性，因而严重影响教育效果， 难以达到有效预防腐败的目的。要充分发挥教育的预防功能，必须从根本上解 决传统廉政教育中存在的问题，更加注重发挥廉政文化的浸润和熏陶作用，深 入研究并把握其“作为公共物品3 的属性和本质特点，坚持以党和政府为主导， 以党员干部及社会公众为主体，以廉政思想为核心，以进机关、进社区、进学 校、进家庭、进企业、进农村为载体，大力弘扬先进的廉政文化，不断铲除腐 1 杨爱英，陈丽，中国为何要组建国家预防腐败局见：新华网n e w s x i i l l i u 锄d 鲫n 2 0 0 7 年2 月1 6 日 2 胡锦涛，高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十 七次全国代表大会上的报告( 2 0 0 7 年1 0 月1 5 日) 见：人民日报，2 0 0 7 年1 0 月2 5 日，第l 版 3 任建明，廉政文化：历史与展望见：周国富主编，中国浙江廉政文化论坛文集，中国社会科学出版社， 2 0 0 6 p 4 5 5 第l 章导论 败文化滋生的土壤和条件，净化社会风气，为党员干部廉洁从政营造良好的社 会文化环境。 1 3 4 优化我国的行政文化环境 “坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡 1 。改革开放 以来，我党针对腐败现象大量滋生蔓延的严峻形势，不断加大惩治力度，坚决 查处了一批大案要案，严惩了一批腐败分子。据最高人民检察院的数据显示， 2 0 0 3 年1 月至2 0 0 6 年8 月，中国检察机关共查处贪污贿赂犯罪6 7 5 0 5 人，平均 每月有近1 6 0 0 名官员因腐败走进监狱。然而，在如此“铁腕 的严惩面前，腐 败现象蔓延的势头仍未得到有效遏制，“违纪违法案件在一些地方和部门仍呈易 发多发态势2 ，腐败现象已成为社会各界普遍关注的热点问题。2 0 0 2 2 0 0 4 年 中国社科院“社会形势分析与预测”课题组进行的一系列社会调查表明，普通 民众、党政干部和专业人士等社会各群体一致认为，腐败是目前中国居前三位 的主要社会问题( 见表1 1 ) 。 表1 12 0 0 2 2 0 0 4 年社会各界认为社会发展中存在的前三位问题 专家调查党政干部调查 城市居民调查 “三农问题”依然严重4 9 o收入差距 7 5 7 失业下岗 7 0 4 腐败现象依然突出 3 5 6 腐败 5 8 8 腐败问题严重 5 4 7 城乡差距扩大 5 8地区发展差距4 2 0收入差距拉大 4 0 4 注：以上数据来自于中国社科院“社会形势分析与预测”课题组2 0 0 4 年进行的以1 0 4 位专 家为对象的问卷调查，对中央党校1 5 0 位地厅级及以上党政领导干部学员的调查，中国社 科院“当代人民内部矛盾研究”课题组2 0 0 2 年全国3 1 个省市1 1 0 9 4 位城市居民调查。 腐败现象的蔓延已严重影响我国政府乃至国家形象，对我国社会生活的诸 多层面产生了恶劣的影响。据环球时报独家推出的“2 0 0 7 年城市居民对世 界的认知”大型调查显示，有超过一半的被调查者认为，最损害中国国家形象 的是部分官员的贪污腐败。据经济学家胡鞍钢分析，我国因腐败所造成的经济 1 胡锦涛，高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十 七次全国代表大会上的报告( 2 0 0 7 年1 0 月1 5 日) 见：人民日报，2 0 0 7 年1 0 月2 5 日，第l 版 2 吴官正，坚持惩防并举，更加注重预防，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争一中共中央纪律检查委员 会向党的第十七次全国代表大会的工作报告( 2 0 0 7 年l o 月2 1 日) 见：人民日报，2 0 0 7 年1 0 月2 7 日， 第l 版 6 第1 章导论 损失和消费者福利损失平均每年在9 8 7 5 亿一1 2 5 7 0 亿元之间，占全国g d p 总量 的1 3 2 卜1 6 8 。1 而最令人担忧的是，由权力腐败而导致的社会腐败，形成了 一种“潜规则 式的社会风气和文化现象，侵蚀着社会道德基础，恶化着行政 环境。“当人们默认腐败是一种正常行为方式时，就形成了腐败民俗学m2 ， 整个社会就会陷入危险的境地。因此，当前文化反腐已成为我国廉政建设和行 政管理面临的重大课题。如何把先进文化注入到廉政建设中，重塑社会道德规 范，优化行政环境；如何根据世情、国情、党情和社情的变化，把握社会公众 价值取向，把握干部思想脉博，重建社会价值观念和行为规范；如何有效运用 廉政文化来消除当前不良社会风气对党风政风带来的影响，使廉政建设和反腐 败工作更具预见性和科学性，这些都是廉政建设和廉政文化研究中急需解决的 重大课题。 1 4 文献综述 1 4 1 行政环境研究 对行政环境进行研究的直接源头来自于生态学。生态学是研究各种生物之 间以及与环境之间相互关系的一门科学，它认为任何一种生物都不是独立的， 在某些方面，它必须依赖其他生物与非生物环境才能生存。行政生态学研究的 特点是：跳出行政自身圈子研究行政，从整个社会环境系统和自然环境系统的 大范围内，系统地研究国家行政管理活动，研究作为行政管理主体的政府机关 制度建设的外部环境，为行政学的研究发展开辟了一条新路，使行政学研究的 视野更广，角度更高，从封闭式研究走向开放式研究，突出行政管理与行政环 境的关系，强调行政的权变管理。 1 9 3 6 年，高斯教授发表了美国社会与公共行政，将行政管理活动与社会 环境各因素综合起来加以研究。1 9 4 7 年，他又发表了政府的生态学，以生态 学的理论和方法，研究行政现象，强调结合外界客观环境因素及作用来研究国 家行政管理。1 9 6 1 年，利格斯教授发表了行政生态学，根据社会制度在功能 1 胡鞍钢，我国腐败损失每年一万亿见：东方新闻n 钾s e a s t d a y c 伽，2 0 0 4 年3 月2 3 日 2 冈纳缪尔达尔，亚洲的戏剧，谭力文，张卫东译，北京经济学院出版社，1 9 9 2 ，p 1 4 4 第l 章导论 方面的分化程度，把行政系统分为三种类型：即与农业社会环境相适应的“融 合型静行政模式；与从农业社会向工韭社会过渡的社会环境相适应的“棱柱型挣 行政模式；与现代工业社会环境相适应的“衍射型 行政模式，并阐述了三种 行政模式的各自特征，为行政学研究开创了一个新的分支学科行政生态学， 对行政环境问题进行专门研究。此后，许多管理学专家、学者在其著作中都涉 及到环境与管理的理论闯题。1 9 7 0 年，卡斯特和罗森茨维克合作发表了组织 与管理，提出了管理组织与外界环境之闻既具有界限，又互相渗透，组织从外 界输入各种信息、支持、资源等，经过组织转换，然后输出；论述了组织系统 与外界环境系统互动过程及其特征。1 9 7 6 年，卢桑斯教授发表了管理学导论， 提出了管理系统与环境系统之间，具有整体性、开放性、反馈性、权变性等特 征，说明行政管理系统只有适应环境系统，才麓生存和发展。1 而在我国，对于公共行政环境的研究虽然起步较晚，但刚一引入公共行政 环境的概念，即零| 起了学术界的广泛关注，不少公共行政管理学界的专家学者 对于公共行政环境作了研究，并取得了不少具有实用性、前瞻性的理论成果。 如，中国台湾著名行政学者张金鉴的行政学新论，颇有创见地提出了生态行 政学理论，并将公共行政理论发展的三个阶段命名为科学管理时代的静态行政 学、行为科学时代的动态行政学及系统分析时代的生态行政学。2 中国社会科学 院领导盼科研小组对利格斯的单棱柱模型进行改进，从而形成了双棱柱模型。3 此 外，徐中奇在行政生态学研究述评及其对我国行政改革的启发中提出，在 行政改革过程中应该学习、借鉴行政生态学的理论和方法，对我国行政改革的 具体环境作全面、科学的分析。盛楠的论行政生态平衡指出，行政生态平 衡包括行政个体、行政团体、行政整体的平衡以及行政系统与社会环境诸要素 间的平衡。5 丁美琴、宗钱的构建和谐社会的行政生态学分析则通过行政生 态学的视角分析，认为和谐社会的构建离不开行政系统与行政生态环境之间的 动态平衡。6 缪家福的论行政生态价值观与政府职能转变认为，落实科学发 展观必须与确立新的行政生态价值观结合起来，深化行政管理体制改革的关键 1 孙荣，徐红，行政学原理，复叠大学出版社，2 0 0 l ，p 唾2 2 张金鉴，行政学新论，台湾三民稍局，1 9 8 2 ，p 7 l 3 陶学荣，袋共行政管理学导论，清华大学出舨社，2 5 ，鹣8 i 徐中奇，行政生态学研究述评及箕对我国行敬改革的雇发江西行政学院学报，1 9 ，v 0 1 2 ，p 2 6 - 2 9 5 盛楠，行政生态平衡科技创业月刊，2 0 0 6 ，v 0 1 7 ，p 1 5 3 1 5 5 叮美琴，容钱，构建和谐社会的纷敢生态学分橱。云南镎教学院学报，2 0 弱，v 0 1 3 ，p 7 2 7 5 8 第1 章导论 在于转变政府行政生态价值观。1 上述行政环境问题理论研究过程，说明行政环 境问题的理论研究方兴未艾，正在向纵深发展。 1 4 2 廉政建设和反腐败研究 鉴于廉政建设和反腐败问题的重要性，长期以来，国内外理论界对此研究 比较多，取得了一定的理论成果。 ( 一) 关于腐败问题 1 、国外有代表性的理论 委托代理理论。亚当、斯密的国富论谈及公司中的委托代 理问题2 ；贝利和米恩斯在1 9 3 2 年提出了所有权与控制权相分离的学说3 ；美国 学者奥利弗e 威廉姆森则从委托一代理契约关系中“入 的特性深入分析 了导致代理成本增加的问题。4 寻租理论。塔洛克的寻租对寻租活动的经济学分析从寻租角度 研究腐败问题，认为寻租是指“利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他 人利益的损害大于租金获得者收益的行为 。5 所以，寻租活动一般伴随着腐败行 为的产生。 腐败经济理论。国外几乎所有关于腐败的经济理论都将政府的腐败作为 研究对象，提出腐败的成本、反腐败的成本、反腐败的收益等概念和原理。如， j o n s o n 在关于欠发达国家的政府腐败的研究中，提出腐败的内部约束成本由组 织内部的道德观念、宗教信仰以及党派宗旨构成。6 2 、中国当代理论界的主要观点 经济学角度。任建明在腐败与反腐败的效率均衡基于经济维度的 解释中，从国家、全社会的角度提出腐败的经济成本、反腐败的经济成本以 1 缪家福，论行政生态价值观与政府职能转变云南行政学院学报，2 0 0 4 ，v 0 1 5 ，p 8 7 9 l 2 亚当斯密，国民财富的性质和原因的研究( 下卷) ，郭大力，王亚南译，商务印书馆，1 9 8 1 ，p 3 0 3 3 0 4 7 贝利，米恩斯，现代公司与私有财产，甘华鸣，罗锐韧，蔡如海译，商务印书馆，2 0 0 5 ，p 1 3 卜1 3 8 奥利弗e 威廉姆森，资本主义经济制度论企业签约与市场签约，段毅才，王伟译，商务印书馆，2 0 0 2 ， p 7 2 7 3 5 塔洛克，寻租对寻租活动的经济学分析，李政军译，西南财经大学出版社，1 9 9 9 ，p 2 7 。剧锦文，国有企业的腐败行为及其治理。见：李秋芳主编，反腐败思考与对策中国社会科学院惩治和 预防腐败体系理论研究论文集，中国方正出版社，2 0 0 5 ，p 1 4 9 9 第1 章导论 及治理腐败的“治标 与“治本 收益等概念。1 制度体制角度。经济学者魏杰认为，只有从体制上消除腐败，才能从根 本上遏制腐败，而从体制上解决腐败问题，首先就是尽量不要让政府控制过多 的经济资源，最大限度地缩小政府控制经济资源的范围与数量。2 寻租角度。吴敬琏把腐败寻租行为概括为利用行政权力干预市场活动、 利用转轨时期财产关系变化和调整时机掠夺公共财产、利用市场体制不完善不 规范牟取暴利。3 多个角度。有的学者从多个角度、以多种分析方式探讨我国未来的反腐 战略。如程荣斌、陶杨认为，建立有效的预防腐败体系可以采取不同的策略与 方法，但一条指导性的原则是要从制度上促进政务公开，减少腐败的机会，增 加腐败的成本与受惩罚的风险，压缩腐败分子存在的空间。4 ( 二) 关于廉政建设 1 、当代西方国家廉政建设的主要理论5 主权在民理论。典型代表为卢梭。主权在民理论强调国家是人民缔结契 约、转让权力的结果；一切权力属于人民；国家官员只是人民权力的具体执行 者，其权力是人民赋予的；为了防止政府滥用职权和侵犯民权，人民可以通过 各种形式来监督政府的行为。主权在民理论成了资本主义国家行政监督的理论 依据。 权力制衡理论。孟德斯鸠在1 7 4 8 年论法的精神中提出了著名的三权 ( 立法、行政和司法) 分立学说。6 权力制衡理论的核心内容是，为防止权力的 腐败或滥用，必须对它进行合理分割并建立相互制衡和监督的关系。该理论形 成了资本主义国家行政监察的总体框架和核心概念。 1 任建明，腐败与反腐败的效率均衡基于经济维度的解释。见：杨夏柏主编，反腐败研究，浙江大学出 版社，2 0 0 4 ，p 2 1 1 2 1 6 2 何帆，宋旭光，来自国际反腐败经验的理论思考。见：李秋芳主编，反腐败思考与对策中国社会科学 院惩治和预防腐败体系理论研究论文集，中国方正出版社，2 0 0 5 ，p 2 8 l 3 吴敬琏，中国腐败的治理战略与管理，2 0 0 3 ，v 0 1 2 ，p 卜8 程荣斌，陶杨，联合国反腐败公约中预防理念的解释见：陈光中主编，联合国腐败公约与我国刑事诉讼法 再修改，中国人民公安大学出版社，2 0 0 6 ，p 3 6 鲍建国，当代西方国家廉政建设主要理论与政策综述现代农业科技，2 0 0 7 ，v 0 1 1 2 ，p 2 0 6 2 0 7 6 孟德斯鸠，论法的精神，张雁深译，商务印书馆，1 9 6 7 1 0 第l 章导论 道德教育理论。杜威的实用主义道德教育理论1 、涂尔干的社会道德教育 理论2 等，认为文化可以使人格深深地改变，可以使人放弃他的自私自利，因此 提倡要对公职人员进行道德教育，给予人性上的去恶存善之净化才是行政监察 的根本良方和治本之途。 自由主义理论。其代表人物主要是托马斯希尔洛林、伦纳霍布豪 斯、约翰罗尔斯等。其中心闻题是个人的自由如何获得充分的保障，认为管 得最少的政府是最好的政府，同时也相信要对执掌权力者进行监察，防止他们 滥用权力。3 2 、当代中篱廉政建设的主要理论 中共几代领导人的廉政建设理论。毛泽东坚持以马克思主义为指导，提 出失人民服务、保持优良作风的廉政建设思想，认为民主与监督是反腐得廉的 制度保障和重要策略。邓小平从政治的高度认识和分析反腐败斗争的形势，认 为坚持四项基本原则、反对资产阶级自由化是反腐败的根本战略，改革发震、 健全法制、监督教育和依法惩治是反腐败的基本对策。江泽民则把党风廉政建 设和反腐败斗争的性质提升到“关系党和国家前途命运的严重政治斗争 的战 略高度、作为党的建设新的伟大王程的重要内容，认为加强领导、完善机制、 标本兼治、综合治理，是反腐败斗争的基本方略。4 胡锦涛认为“坚决惩治和有 效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡挣，因此，必须“坚持标本兼演、综 合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设”。5 中藿当代理论界的廉政建设理论。吴光认为，“廉政”的本来涵义就是“廉 正”，指的是清廉公正的政治，而当代“廉政 的基本涵义，就是公正廉明的政 局、政制、政策、政德的良性结合与辩证统一。6 李福海、雷咏雪编著的廉政 建设的理论、制度与实践：中国政府廉政建设研究分别从哲学、政治学、行 为科学、生态学的角度提示腐败产生的原因，并从经济学的角度分析廉政建设 1 牡威，牲娥教育论著选，赵祥麟，壬承绪译，华东j i i | j 藏大学出版社，1 9 8 l 2 爱弥尔涂尔干，道德教育，陈淹金译，上海人民出版襁，2 0 0 l ，p l l 5 - l l g 3 约翰罗尔斯，政治自由主义，万俊人译，译林出版社，2 0 0 2 中共三代镁导人的廉政文化愚想及当代意义觅：中重壤政文化网嗍。e n i c 鬻g o v e n ，2 0 0 6 年9 胃2 l 基 胡锦涛，离举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利丽奋斗在中国共产党第十 七次全国代表大会上的报告( 2 0 0 7 年l o 月1 5 日) 见：人民日报，2 0 0 7 年1 0 月2 5 日，第l 版 吴光，论廉政文化的建论内涵、掰史传统及蔟实黢方囱宁波党校学掇，2 0 雅，孙1 6 ，p 6 8 7 2 第l 章导论 的成本和收益关系。1 李秋芳的新的历史起点构建惩治和预防腐败的科学 体系从如何发挥教育、制度、监督的整体效能、构建科学的惩治和预防腐败 体系角度阐述廉政建设方略及其途径。2 1 4 3 廉政文化研究 进入新世纪以来，随