（公共管理专业论文）中介组织参与村级财务管理问题研究——以三水为例.pdf

：f ? 论文原创性声明 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：贼心、绢k 日期：川年嗍r 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：饿d 、厢良 导师签名： 吼咔蝴歹日 够协 日期：m 年f7 月3 日 中介组织参与村级财务管理问题 以三水为例 专业：公共管理 硕士生：钱小霞 指导老师：张紧跟 摘要 农村财务管理一直以来都是三农问题中一个比较敏感，却又最贴近农民利益 的话题。作者对佛山市三水区这一个南方小城农村财务管理的变化做了研究分 析，以寻求出一条做好农村财务管理的新路子。当前农村财务管理存在着制度不 规范、资金管理混乱、账目不清、干部腐败和分钱分物现象严重等问题，其原因 是多方面的，既有客观上制度、监管的原因，也有主观上人员素质、队伍建设等 的影响，特别是随着工作化进程的不断推进，失地农民不断增多，征地款、村中 分红等利益分配随之增多，农民的权益保障已成为维护农村社会稳定的重要保 障，农民维权意识、法律意识的提高，也使他们越来越关注农村财务管理情况。 三水区针对这一情况，采用政府招投标的方式，由中介组织管理村级财务的办法 值得借鉴。这样做，既规范了农村财务管理运作规范化，还村干部一个清白，还 农民一个明白，也较好地维护了农村的稳定发展。作者也对中介组织管理农村财 务的做法进行了分析，从报账、审批、审计等多个方面提了自己对完善此项制度 的建议。 关键词：农村财务管理中介组织权益 a s t u d yo fp a r t i c i p a t i n gt h er u r a lf i n a n c i a ls y s t e m b yd e v e l o p i n gi n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n t a k es a n s h u id i s t r i c tf o r e x a m p l e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：q i a nx i a o x i a s u p e r v i s o r ：z h a n gj i n g e n a b s t r a c t t h er u r a lf i n a n c i a ls y s t e mi sa l w a y sas u b j e c tw h i c hi ss e n s i t i v e ，b u tt h ec l o s e s t t ot h ep e a s a n t si n t e r e s t s a u t h o rm a k eo nt h es p o ti n v e s t i g a t i n go ft h ec h a n g eo ft h e r u r a lf i n a n c i a ls y s t e mi ns a n s h u id i s t r i c to ff o s h a nc i t y , i no r d e rt of i n dan e w w a y t o c o n d u c tt h er u r a lf i n a n c i a ls y s t e m n o w a d a y s ，t h e r e r em a n ys e r i o u s p r o b l e m s e x i s t i n gi nt h er u r a lf i n a n c i a ls y s t e m ，f o re x a m p l et h eu n c o n d u c t i v ei n s t i t u t i o n ，t h e c o n f u s i o no ft h ef u n dc o n t r o la n da c c o u n t ，t h ec a d r ec o r r u p t i o n ，d i s t r i b u t i o no fm o n e y a n dt h i n g si nai l l e g a lw a y , a n ds oo n t h er e a s o n so ft h e s ep r o b l e m sa r em u l t i l a t e r a l o no n es i d e ，t h e r ea r et h eo b j e c t i v er e a s o n so fi n s t i t u t i o na n ds u p e r v i s i o n o nt h e o t h e rs i d e ，t h e r ea r e t h es u b j e c t i v er e a s o n so fp e o p l ec o m p e t e n c ea n dt h et e a m b u i l d i n g p a r t i c u l a r l y , w i t ht h ec o n t i n u o u sa d v a n c eo ft h ep r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o m t h el o s tt e r r i t o r yp e a s a n ta n dt h ep r o f i ts h a r i n gi n c r e a s e h o wt op r o t e c tt h ep e a s a n t s i n t e r e s t si sa l r e a d yb e c o m ea ni m p o r t a n tg u a r a n t e et om a i n t a i nt h es t a b l ed e v e l o p m e n t o fr u r a la r e a s i m p r o v i n gt h ep e a s a n t sr i g h t sa n dl e g a la w a r e n e s sm a k e st h e mt a k e m o r ec o n c e r na b o u tt h er u r a lf i n a n c i a l s y s t e m t oa i md i r e c t l y a tt h i ss i t u a t i o n , s a n s h u id i s t r i c tu s e sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt od e v e l o pi n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n h i i i 目录 摘要”“”“”“”“”“- “”- i a b s t r a c l i 目录”“”“ 第一章导论( 1 ) 第一节问题的提出与研究意义( 1 ) 第二节相关研究综述( 4 ) 第三节研究方法与分析框架( 6 ) 第二章中介组织管理农村财务的引入( 8 ) 第一节引入中介组织前的农村财务状况( 8 ) 第二节引入中介组织管理农村财务的过程和做法( 1 4 ) 第三章中介组织管理农村财务的成效与问题( 1 8 ) 第一节中介组织管理农村财务的现状( 1 8 ) 第二节中介组织管理农村财务后出现的问题( 2 0 ) 第四章完善中介组织管理农村财务的对策建议( 2 5 ) 第一节完善农村财务各项制度( 2 5 ) 第二节加强中介组织自身建设( 2 8 ) 第三节加强对中介组织管理财务的监管力度( 2 9 ) 结束语( 3 2 ) 参考文献( 3 4 ) 附录“”“”“”“”( 3 6 ) 后记”“”一“( 4 7 ) i v 第一章导论弟一早哥记 第一节问题的提出与研究意义 一、问题的提出 中国是传统农业大国，农民占人口的绝大多数，这是我国的基本国情。在任 何年代，农民问题都和我们国家的盛衰紧密相连。在全面建设小康社会、实现共 同富裕的道路上，农业、农村和农民问题，同样也是关系改革、发展和稳定大局 的重大问题。多年来，中共中央、国务院的“一号文件”都是与三农问题有关的， 三农问题能否顺利解决，不但关系着中国的经济社会发展进程，更关系着社会大 局的稳定，国家的长治久安。 当前农村财务管理存在着制度不规范、资金管理混乱、账目不清、干部腐败 和分钱分物现象严重等问题，特别是随着工作化进程的不断推进，失地农民不断 增多，征地款、村内分红等利益分配关系着农民的生产生活，这些利益的分配是 否能公平、公开、公正地完成，已成为维护农村社会稳定的重要保障。从另一方 面来看，农民的资金能否得到有效、合理的分配和使用，也是当前越来越多失地 农民能否走上可持续发展道路和前提之一。随着农民法律意识的提高，他们在越 来越关注农村财务管理情况的同时，也越来越懂得用法律维护自己的合法权益， 作为政府，不能象以前一样，只用单一的、强制的行政手段或粗暴的方式方法来 处理，要以合法透明高效的方法才能赢得民心，在有效解决农民问题的同时维护 一方平安。 佛山市三水区下辖7 个镇( 街道) 。2 0 0 5 年该区户籍人口3 8 7 1 万人，其中 农民2 2 7 5 万人，占5 8 7 7 。长期以来，由于制度不完善、人员素质不高等各 种主客观原因的存在，农村财务管理一直以来成为农村发展与稳定的一个隐患。 三水区正处于加快发展的重要阶段，土地资源越来越少，全区用于征地支出的资 三水区档案局：三水区2 0 0 6 年年鉴中华书局，7 6 页 金高达亿元，农民在失去赖以生存的土地后，更加关心日后的生活来源，必然关 注本村的财务状况。从2 0 0 2 年开始，三水区实施“村财镇管”的财务管理模式， 虽在成本节约，专业服务及外部监管等方面有一定的优势，但由于实际操作中， 这种模式在委托者与被委托者之间的关系导致的异化，以及人员、制度上的欠缺， 这种看似先进的管理模式逐渐暴露出在执行、内控、纳税等方面的问题。三水区 针对这一情况，采用政府招投标的方式，由中介组织管理村级财务，所需费用由 区、镇两级按比例分担，村委会不用出一分钱。所属镇( 街道) 的相关负责人联 同村委会代表定期对财务公司就该村的账目、档案等进行检查、审计，充分实现 了形式上和实质上的公平、公开和公正。这样做，既规范了农村财务管理运作规 范化，还村干部一个清白，还农民一个明白，也更好地维护了农村的稳定发展。 二、研究的意义 工业要发展、城市要发展，不可避免地要占用一定的土地资源，在现阶段， 农民在获得征地补偿款的前提下，收入有所增加，但也意识到，失地后的生活经 济上仍难以得到保障，如何保障自己的经济权益成为关乎生计的问题。据了解， 在某些地区，农村财务管理不规范，而且没有有效的社会保障配套；由于征地补 偿迟迟不能兑现或是村级留用资金呈现失控，导致农民意见很大。在2 0 0 2 年至 2 0 0 5 年间，佛山市三水区农村财务管理不当引发上访的农民就有2 6 批1 0 6 人 ( 次) ，其中群体越级上访的有2 批2 3 人次，且上访人次及批数有随工业发展、 征地数增加、全失地农民的增多而增加的趋势。即使经济发达的区外某些地方， 也因出现未能及时解决好农村财务管理问题，导致大规模越级上访的情况，给经 济和社会发展带来了严重的负面影响。三水区引入中介组织管理农村财务的做法 在一定程度上缓解了这种矛盾，也取得了一定的成效，但在科学化、信息化、制 度化等方面仍存在需要改善的地方。妥善解决村级财务管理问题，既是一个经济 问题，也是一个政治问题。随着时间的推移和工业化、城市化进程的加快，失地 农民将越来越关注本村的财务管理情况，如何不断完善和做好此项工作，直接关 系到农村的稳定和经济社会的和谐和可持续发展。因此，本研究具有重要的现实 意义。 2 三、核心概念 ( 一) 农村财务管理。 它是指对直接归农民集体经济组织所有、支配、管理的各种资产所发生的一 切收入及其使用、分配等财务活动的核算、计划、监督与控制。通常的说法，农 村财务管理主要是指村级财务管理。 农村集体经济组织的资产是由其成员入股和长期劳动积累所形成的共有资 产，属于集体性质。集体资产所有权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、 平调、挪用。其核心是要维护集体经济组织及其成员的合法权益。确保做到“村 民所有、村民管理、村民受益 。农村财务管理的关键环节是实行财务公开和民 主管理。 农业部、民政部、财政部、审计署关于推动农村集体财务管理和监督经常 化规范化制度化的意见( 农经发 2 0 0 3 1 1 号文件) 指出：“要明确集体资产 和国有资产以及各集体经济组织资产之间的界限”，“对农村集体资产的管理不 能简单套用国有资产的管理办法，也不能简单套用企业资产的管理办法 。因此， 要把农村财务与乡镇财政区别开来，不能混为一谈。 ( 二) 中介组织。 社会中介组织的产生是资源控制权由政府部门高度集中向社会和市场分散 转变的产物，同时促成多元化、社会化的资源控制体制和配置体制的形成。所谓 社会中介组织是指在企业和政府、企业和市场、企业和企业之间发挥着服务、沟 通、协调、公证、监督等作用的社会组织。社会中介组织其性质决定了其范围 的广泛性，它涵盖了社会的各个领域。 其类型主要包括：一类是联结、沟通生产要素的供给与需求的市场中介交易 机构。这类中介组织的产生与资源要素的市场化程度和范围的不断提高相联系， 它为资源通过市场机制来实现优化配置提供服务、监督、沟通和调节作用，使各 类生产要素在正当的渠道、合法的场所、平等的竞争以及必要的规则规范下进行 流通和交易，实现交易的公正、公平、公开进行。它是市场体系的直接组成部分。 农村财务管理基本理论和制度建设h t t p ：w w w s h a n g s h u i g o v c n 2 0 0 9 0 7 0 6 6 0 9 h t m l 陈峰政府职能转变中社会中介组织的功能中国机构，中国机构杂志社，1 9 9 8 年6 月号 企业与企业之间关系的中介组织。它 条件下形成的专门从事开展社会性交 往活动的。它能协调联络各方面的关系，为服务对象创造良好的社会发展环境， 是社会与政府沟通的桥梁。它能扶助政府维护社会安定，解决社会矛盾，具有一 定的参政议政功能。 一类是为政府机构和企业提供多种服务，在市场中处于独立地位的中介组 织。它往往是依据一定的法律法规，针对当事人经济往来中所涉及的大量权利、 义务关系来实施社会化的服务。它促进市场形成自律型约束体系，规范当事人的 经济行为，保护其合法权益，强化对市场的社会化监督，与市场调节相辅相成。 对于村级财务而言，引入有资质的此类中介组织规范管理，由镇( 街道) 及 村监督，既保证了广大村民的经济利益不受侵害，能公平、公开、公正地将相关 的资金发到村民手中，投入到村务建设中，减轻了政府的负担，也让群众满意、 放心。 第二节相关研究综述 一、我国的农村财务管理模式 自2 0 世纪8 0 年代中期以来，以浙江省为代表的全国各省市开始探索改革 村级财务管理体制之路，试图从制度创新上摸索一条有效管理村级财务管理办 法。从2 0 0 2 年浙江省开始在全省范围内推行村级会计委托代理制，这是村级财务 管理改革的典型，在一定程度上改善了农村财务管理制度。另外，从村级财务监 督管理体系的探索和实践层面来看，总的说来，近几年村级财务管理体制国内主 要还有四种模式：第一种是农村财务双代管模式，即在集体资金所有权不变的情 况下，乡镇政府委托经管站村组集体资金和财务账目实行统一管理，即代理记账、 代管资金；第二种是村账乡代管模式，即在集体资金所有权不变的情况下，由经 管对村组财务账目实行统一管理，即代理记账，但不代管资金；第三种是账站审 或村账站管模式，即村级财务由乡镇级管理审查，在保证级集体资产所有权，资 金管理使用权，独立核算权，债权债务处置权和营自主权不变以及所有权与审查 4 权分离的前提下，统一设置账表，建立应的配套管理制度，由乡镇农经站与村合 作经济组织共同管理农村财务；第四种是农村会计委派制模式，即农村会计统一 由乡镇经管站委派有的一村一人，有的几村一人，被委派的会计实行乡镇统一管 理。这四种管理模式都是当今国内较有影响且正在部分地方实行的村级财务管理 式。 二、对我国村级财务管理中存在的问题的认识 村级财务管理问题是我国广大农民群众十分关注的热点难点焦点问题。由于 制度上的缺陷和管理上的漏洞等各方面的原因，我国村级财务管理中存在一系列 亟待解决的问题。刘正中、兰俊成在当前农村财务管理问题及对策中指出： 我国村级财务管理中存在着村级财务人员业务素质差、收费票据不规范、白条入 账和抵库现象严重、财产物资和资金管理混乱、财务不公开等一系列的问题。 王秀琴在当前农村会计管理的对策思考中指出：村级财会队伍不稳定，“包 包账 和断头账严重影响了会计资料的规范性和合法性。村级财务管理问题是造 成党群干群关系紧张，导致群众不断上访、影响农村社会稳定和经济发展的主要 原因之一。王华军在浅谈农村财务管理现状、成因及对策中指出：因村级 财务问题而引发的举报村干部有违法违纪问题己成为群众上访的主流，并成为制 约村级经济发展、影响社会稳定的一个日益突出的问题。 三、当前加强村级财务管理所采取的对策 鉴于当前村级财务管理所存在问题的严重性，温家宝总理曾明确指出：“要 推动村级财务管理的监督向经常化、规范化、制度化发展”。目前，加强村级财 务管理的主要做法是村账乡( 镇) 代管。李评在村财委托乡代理当提倡中简 单提出了村账代管的做法。向青松在完善村级财务委托代理，促进村级经济健 康发展中简单概括了村级财务委托代理的主要做法。在村级财务管理中实行会 计委派制的问题上，汪红玲在农村会计委派制问题的研究中论证了村级会计 廖昌规当前村级财务管理问题及对策研究m p a c c 硕士学位论文， 2 0 0 7 - 1 0 - 1 0 刘正中，兰俊成当前农村财务管理问题及对策w w w z j a g r i g o v c n ，2 0 0 5 1 2 - 2 8 王秀琴当前农村会计管理的对策思考农村财务会计，2 0 0 5 ，( 4 ) ：1 4 1 5 王华军浅谈农村财务管理现状、成因及对策w w w 1 a w c n ，2 0 0 3 1 2 - 0 2 委派制的可行性、必要性，并提出了实行会计委派制的一些相关措施。在民主理 财问题上，中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管 理制度的意见中对民主理财制度建设提出了指导性意见。但是，民主理财制度 和村级会计委派制在村级财务管理的实际应用中还没有得到普及。同时，在加强 村级财务管理过程中，还有一些普遍的做法，如加强村级财会人员队伍建设、建 立健全财务管理制度、推行财务公开、加强村级会计基础工作管理等。 四、会计界对村级财务管理理论的研究现状 在我国，注重于第二、三产业行业会计理论和实务研究的会计专家、学者多， 对村级会计理论特别是村级财务管理理论进行研究的会计专家、学者少。除了政 府部门制定的有关村务公开( 包括财务公开) 和民主管理的文件、规定及一些会 计工作有所提出的关于村级财务管理的对策外，目前在村级财务管理方面还没有 具有真正指导意义和权威性的专著、理论。民主理财、村账代管虽是村级财务管 理中较为成功的两种模式，但只是政府部门在加强村级财务管理过程中探索出来 的管理方式，而且还有很多方面亟待完善。会计职业化管理、注册会计师审计监 督制度等虽在企业中己运用多年，但还没有涉足于村级财务管理。 第三节研究方法与分析框架 一、研究方法 ( 一) 个案研究。 个案研究( c a s es t u d y ) 法是一种普遍的定性研究方法。简而言之，个案研 究是指系统地研究个人、团体、组织或事件，以获得尽可能多的相关资料。对 三水区引入中介组织管理农村财务进行分析研究，通过详实的资料，细致的分析， 得出中介组织管理农村财务的存在问题及改善的措施，对探索一条管理农村财务 的科学发展道路提供了参考。三水区作为佛山市实施引入中介组织管理农村财务 刘志勇村集体财务监督管理问题研究山东农业大学硕士专业学位论文，2 0 0 7 1 2 i 0 个案研究方法中国观察网，h t t p ：w w w 1 0 0 k i n t o c n m c t h o d 1 4 8 0 6 的试点，在佛山五区中的综合发展中居于中间位置，农村各项工作相对开展得比 较平稳，在实施的过程中所遇到的情况以及所总结的经验教训，对其他地区具有 一定的借鉴性。 ( 二) 资料收集。 本论文属于运用公共管理领域理论写作的实证性论文。通过查阅各级政府文 件( 党中央2 0 0 4 年1 号文件，广东省、佛山市以及佛山市三水区的一系列贯彻 文件) 、查阅图书馆藏书、查阅互联网、查阅报纸、深入访谈农民、与相关村干 部座谈等手段，引用关联系数高的数据、事实( 引入佛山市三水区农村财务管理 的案例；根据佛山市农村工作“五十条及九个配套政策文件，佛山市三水区已 经在中介组织招投标、农村财务审计等方面采取措施保障农村财务管理的有序合 法推进，案例中的全部数据由该区统一提供) ，对佛山市三水区农村财务引入中 介组织管理前后的状况及过程进行描述和归纳、对出现的问题进行分析，进而对 解决引入中介组织管理农村财务管理问题的办法和措施等提出个人见解，力求做 到资料丰富、论证充分、论证过程比较完整。 二、分析框架 本文分为五个部分：第一部分是导论，重点阐述问题的提出和选题的意义， 对相关的概念及理论研究进行分析，并说明研究方法及内容结构。第二部分是引 用事例介绍引入中介组织管理农村财务的背景与过程。第三部分是阐述中介组织 管理农村财务后的情况和从中发现的问题。第四部分是针对出现的问题，提出完 善中介组织管理农村财务的对策建议。第五部分是结论。 7 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 。1 。 第二章中介组织管理农村财务的引入 第一节引入中介组织前的农村财务管理状况 佛山市三水区自2 0 0 2 年以来采用“村财镇管”的农村财务管理模式，从2 0 0 2 年到2 0 0 5 年间，因农村财务管理问题引发上访的农民就有2 6 批1 0 6 人( 次) ， 其中群体越级上访的有2 批2 3 人次。随着三水区经济的迅猛发展，尤其是工 业化、城市化进程的加快，失地农民增加，但其经济权益得不到有效保障，征地 款的兑现不足，村中留用地所获得租金的分红不公，村干部利用村民自治的幌子， 假公济私，对经济管理的混乱，以及“村财自管或“村财镇管制度的失效， 严重侵害了农民的切身利益。村级财务管理问题己成为“三农问题中的焦点之 一。 三水区位于广东省中部，珠江三角洲西北端，因西、北、绥三江在境内汇流， 故名三水。全区总面积8 7 4 平方公里，辖有西南和云东海两个街道，白坭、乐平、 芦苞、大塘、南山五个镇，还有一个广东佛山三水工业园区。全区总人口4 5 万， 其中农村人口2 3 8 万人。三水区积极实施工业强区发展战略，加大以工补农力 度，切实抓好农村劳动力的培训就业，开展农业发展规划编制工作，抓好土地复 垦整理和现代化农业示范园区建设，农业产业化进程不断加快，农村经济迅速发 展。2 0 0 5 年，全区实现农业总产值3 0 8 亿元，农民人均年纯收入6 9 3 0 元。随 着工业经济的带动和以土地为中心的深化农村股份合作制改革的实施，各村利用 经济留用地建设厂房、商铺出租，集体经济不断壮大，而且，工业所需的大量用 地绝大部分都是向农村征用，在一些资金不足的镇( 街道) ，甚至还存在以租代 征的现象，至使农民在租金、征地款等方面的分红不断增多，农村所涉及的资金 也成几何级数上升。就三水区而言，在引入中介组织管理农村财务之前，经历了 “村财自管”和“村财镇管两个管理阶段。 一、村财自管 三水档案局：三水区2 0 0 6 年年鉴中华书局，8 6 页 8 自从中华人民共和国村民自治法出台以来，农村的财务管理由村民自行 解决，“村财自管 的政策在经济发展不是很发达的条件下，还有是有一定的约 束力的，但由于人员素质、制度体制等多方面原因的存在，其自身也有很多缺陷。 ( 一) 村财自管的主要做法和成效。 随着中国农村家庭联产承包责任制的推行、政社合一的人民公社体制的解体 和村民自治的兴起，传统的行政命令一服从型的乡村关系为新型的“乡政村治” 格局所取代，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但 不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织村民委员会， 对本村事务行使自治权。这样，在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层 面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政权， 二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会哪。诚然，包括宪法和村民委 员会组织法( 以下简称村组法) 在内的一系列成文法律都已确认了村委会的 自治性质，并规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被 协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提 和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系( 简称乡村关系) 又常常与成 文法律所规范的存在着种种“偏离 ，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇 行政职能的有效履行。三水区于1 9 9 8 年下发文件，主要内容包括以下几条：一 是建立健全村财治理制度。根据相关法律法规，结合本村实际，完善村民会议、 村民代表会议、村委会、村委会主任的职责和权限，制定和执行资金治理和财务 审批制度。二是规范监督制约机制。通过村民会议或村民代表会议推选产生村民 民主理财小组，参与制定本村的财务计划和制度，检查、审核财务帐目及相关经 济活动，否决不合理开支，对本村财务活动进行民主监督。通过村务公开，定期 公布各项财务收支情况，让村民了解监督。通过县、乡两级职能部门对村财进行 审计监督，并将审计结果及时公布。三是加强农村财会队伍建设。通过加大对村 财会人员的培训力度，提高村财会队伍政治素质和业务水平，从而提高财务治理 水平。 村财自管取得了一定成效，产生了积极的影响。一是推进了农村基层民主政 治建设的进程。村财自管培养了村干部和广大村民的民主理财习惯，增强了他们 徐勇论乡镇管理与村民自治的有机衔接华中师范大学学报1 9 9 7 年第l 期 参见附件l 9 促进了党支部领导下的村民自治制度的完善。二是促进了农村 村财自管把村财治理置于广大村民的参与和监督之下，使村集 体资产的使用和分配民主化、透明化，消除了暗箱操作下的猜疑，密切了干群关 系。三是调动了广大村民的积极性。村财自管让村民依法自我治理村集体资产， 大大激发了他们的主动性、创造性和当家作主的责任感。 ( 二) 村财自管的存在问题。 一些村( 组) 缺乏称职的财会人员，主要是干部独断专行，村民参与性不高， 内部监督不力，村财自管体制暴露出了种种问题。财务制度执行不严、会计人员 素质不高、会计档案资料流失严重、监督工作不到位是其中最突出的。 1 、财务制度执行不严。主要表现为：有的村不按照规定在银行设立帐户； 有的村作帐不及时，不规范；有的审批制度不健全，无审批、无经手；有的票据 不规范，白头单充帐现象泛滥。产生这种情况的原因一是村干部财务管理规范化 意识不足，由于村内涉及的资金不多，收入支出情况比较简单，认为自己知道什 么回事就可以了，财务公开也只是形式；二是业务人员责任心不足，没有对财务 管理的重要性有充分的认识，怕麻烦；三是村内都是熟人社会，严格按规定办事 甚至会被认为不近人情，从而出现从上到下都有不依规办事的情况。 2 、会计人员素质不高。大多数村会计人员文化水平不高，没有受过专业培 训，业务水平偏低，有时甚至只是村干部任人为亲而走上会计岗位的，会计出纳 由一人担任的也不在少数，由于资金、意识等方面的原因，对会计人员的培训也 十分缺乏，导致人员与业务之间的恶性循环，特别不利于前、后任会计及村干部 的工作交接。 3 、会计档案资料流失严重。有些前任会计变动后，由于不按制度办事、怕 麻烦等主客观原因，不办理移交手续；有的后任会计发现前任帐目有问题，拒绝 接收，使财务帐目的连续性遭到破坏，或者接收后才发现有问题，将问题不了了 之，或是通过其他手段将原始资料删改以达到“标准要求。 4 、监督工作不到位。当时的农村经济比较单一，所涉及的资金也不大，大 部分都归集体所有，有些村民认为村财是集体的，和个人关系不大，对财务收支 漠不关心。有些村形式上成立了村民民主理财小组，但没有真正履行职责。 5 、财务不公开，为贪污腐败大开方便之门。财务不公开会导致十分严重的 l o 后果，三水区某村是我区最早以散队形式被全“征地”的，因土地被征用先后得 到土地补偿款1 6 0 0 多万元，村委会决定用留在村委会的5 0 0 万元改变村的落后 面貌，该村也很快变了模样，成为三水农村的先进典型。然而，自第三届村民自 治选举选出新一任村主任以来，村财务不公开，也没有依法选出村民代表和村财 务监督小组，群众怨声载道，这个昔日富甲三水的村庄却日渐衰落，成为令人头 痛的问题村。当然，村庄的衰败有全征地村固有问题的影响，如农村分到征地款 后好食懒做，有钱的农民都要完成人生大事一一建房子，但由于农村的环境及治 安等方面的配套跟不上，农村住房交易近乎为零，新建的房屋价值实际是一个“死 值”，农民生活更加困苦。而财务的不公开，相关资金的流向不明，更是导致 村庄衰落的另一重要原因。上述问题不仅暴露出了财务管理体制上的弊端，更严 重的是，它为某些村干部挪用公款、贪污腐化提供了温床。这正是老百姓不满， 上访告状的原因。 二、村财镇管 为了提高农村财务管理水平，防范农村财务风险，三水区从2 0 0 2 年起推行 “村账镇管”，将村( 组) 的账目由镇( 街道) 会计核算中心负责管理。这种模 式以下几个特点： 一是成本低。相对于聘请专职的会计，一般来说，委托代理会计事务的成本 小。在村级会计委托代理的实施过程中，因为限定了村级集体资产的会计事务只 能由镇( 街道) 会计核算中心负责管理，相关费用由财政承担，表面看来，在村 级集体资产管理中推行会计委托代理，村为此承担的成本几乎为零。 二是可以获得专业的会计服务。在村级会计委托代理推行过程中，一些镇( 街 道) 政府( 办事处) 承担起了类似于投资管理咨询公司的职责，在一定程度上， 改善了村级集体资产的使用效率，降低了投资风险。 三是可以作为对代理人的外部监管手段。这可能是最为各级政府看重的一 点。就实践来看，村账镇管制度在一定程度上形成了对村干部的约束力，降低了 村干部挥霍、占用、贪污村级集体资产的可能性。 但由于现金出纳在农村，少数农村干部素质不高，制度的不甚完善等现实情 况的存在，这种模式还是存在一定的问题，其主要表现为： 不严，管理制度不完善。 存在资产流失隐患。如：部分村在征地拆迁过程中通 过土地置换或用征地补偿费、工作经费抵土地出让金等形式形成大量的土地资 产，这些土地资产未通过账面付款，形成巨额账外资产；部分村用置换方式取得 的土地使用权与他人联合开发商住房，建成后分得的房产未在账面反映，变成账 外资产；还有的村办企业被注销后，其投资建造的许多房产及土地没有及时收回， 变成账外资产。这些账外资产的存在一方面导致农村财产流失隐患，另一方面， 这些在违规中操作的住房、物业由于手续不完备，导致建后证照不全，给不知情 而购买的群众带来了严重的经济损失，给政府遗留下很多历史问题，存在影响社 会稳定的隐忧。 2 、村级财务制度明文规定，账款要分管，但有的村干部包揽了会计、出纳 之职，直接经手现金的收支，买了东西开了票，回去告诉会计入了账。包办代管， 一人说了算，会计成了“记账员”，出纳成了“票据保管员 ，会计、出纳形同虚 设。而且，现金管理制度执行也不严，导致大量公款被私用。据不完全统计，就 此种情况被群众投诉的案件占农村财务信访案件总数的7 0 。 3 、入账原始凭证不规范，漏洞较大。调查发现村级财务中普遍存在使用“白 头收据( 简称“白头单) 代替正式发票，“白头单 是一种一般性收据，通 俗地讲，在一张白纸上随便写个数额就可以拿去报销，这种收据不但不用纳税， 而且它本身也是不被会计法和税务部门承认的收据。特别在乡村道路建设、水利 设施建设、农村基础设施建设等方面使用大量“白头单”，而且连起码的工程结 算单、工程协议等原始资料都没有，这不仅使对方单位偷逃国家税收，而且“白 头单”凭证真假难辨，在财务上形成巨大漏洞。集体存款多头开户，甚至采用个 人名义存款，在土地被征用的村表现尤为突出，而且往往大量公款私存发生的利 息存放至账外。 4 、财务账目混乱不清。一是财务科目设置不规范，基本是流水账，不能正 确反映财务收支的情况，查账相当不便。比如说要查招待费，每个科目中都有反 映，要一笔一笔地登记后再统计，不是专业人员根本没法查出问题，不便于群众 监督。二是有的村几本账，有的一个村就有两个出纳。有的村一届班子一任会计 出纳，各自保管账本，没有统一保存起来，对账目的查验及监督还来了阻力。 1 2 5 、农村财务管理制度不规范、不合理、漏洞多。有部分农村，特别是涉及 资金不多的小乡村，财务管理制度还停留在上世纪九十年代水平，没有及时更新 并规范化，存在多人收钱、多人用钱、多人管钱；开支无正式发票，多白条入账； 发票无经手人、证明人，只有审批人；长时间不交账、不结账、不记账等现象。 总的来说，主要是缺乏财务收支审批和经办制度。此外，票据管理也不够规范， 一是收入票据数量控制不严；二是核销不及时；三是作废收据控制不严，有的村 部分财产早已卖掉或报废，但账面没作任何处理。不少村是，账有实无，账实严 重不符，容易造成收入的流失和违法违纪问题的发生。 ( 二) 内部管理不完善，缺乏必要内控制度，影响了集体经济的“效益性”。 1 、民主理财流于形式。农村虽然在大力开展村务公开、民主理财等活动， 但在具体财务问题上还是“一把手 说了算，缺乏必要的内部控制制度。有的村 干部将村集体沿街店面房出租给自己家属未收房租；有的村书记由企业老板兼 任，经常向村里借款却未付利息等，集体资产收益受到严重影响。 2 、内部管理控制薄弱。出于人员素质及其他主客观原因的影响，许多村在 工程项目、房产出租、征地拆迁等方面未签订合同，有的即使签订合同但要素不 全、条款不明、权利义务不平等，为日后经济纠纷埋下隐患。乡镇统筹管理一部 分，村里另设账目管理一部分，监督管理体系混乱。 3 、吃尽分光、分钱分物现象严重。由于发展的需要，我区工业发展迅猛， 土地价格不断上涨，有的村干部为了“讨好”村民，大肆分钱分物，既按人口、 又按户数，还有的按劳力、承包地面积。这样，村集体没有积累，没有了可持续 发展力量，大量的青壮年一下子分到了十几二十万的一次性征地款，即使政府有 出台相关的就业指引，劳动社保等保障措施，这些青年仍然没有危机意识，只顾 玩乐，不再学习和工作，在社会上形成了不好风气，也为几年后，花完征地款后 的青年前途埋下了隐患。 ( 三) 税法观念较淡薄，不认真履行纳税义务，影响了税法的“严肃性”。 调查发现农村村级财务收支中除了使用“白头收据”，让对方单位偷逃国家 税收外，自身也存在漏缴税收情况：一是部分村通过各种方式将许多沿街营业用 房及其他用房出租，未按税法规定缴纳营业税及房产税；二是有些村把通过各种 方式取得的店面房及土地转让取得巨额差价收入，未按税法规定纳缴营业税及土 地增值税；三是部分村干部各种奖金、补贴加起来己接近甚至超过公务员工资水 平，但未缴个人所得税，税收流失严重。 第二节引入中介组织管理农村财务的过程和做法 在实施“村账镇管 后，由于制度不完善、人员素质不高、管理体系混乱等 多方面的原因，滋生了个别村干部贪污腐败的土壤，发生了个别村干部贪污、出 纳携款潜逃的事件，成为损害农村群众利益，影响农村社会稳定的突出问题，以 致村民对财务公开的真实性产生了怀疑，要“说法”的愿望强烈。改革农村财务 管理势在必行。为加强农村财务管理，维护农村社会稳定，促进农村经济发展， 2 0 0 6 年3 月1 7 日，三水区委区政府下发了关于全面引入社会中介组织规范农 村财务管理的意见( 三委发( 2 0 0 6 ) 1 0 号) 。 一、认真调查研究，摸清农村财务管理现状 根据“要鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织鼓励发 展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服 务 在探索农村财务管理的手段和方法时，三水区从一些企业委托会计事务所 等中介组织管理财务的做法得到启示，决定引入中介组织管理农村财务。规范农 村财务管理的体制改革，统一以镇( 街道) 为单位，包括镇( 街道) 所辖的村、 组集体经济组织，以及含有集体经济组织的社区居委会，希望引入社会中介组织 管理农村财务，从根本上消除农村因财务管理问题而引发的社会不稳定因素。根 据实际情况，为不增加农民负担，区镇两级政府负担中介组织管理农村财务的费 用；为做到公开、公正、公平，要求在引入中介组织时，必须公开招投标选择中 标单位，招标工作严格按照中华人民共和国招标投标法有关规定组织实施， 村民代表参与监督。 三水区把这项改革作为反腐治本抓源头的一项重要工作进行部署。区委区政 府成立了专门的领导小组，由分管农业的副区长任组长，召集相关部门的主要负 国参考附件2 国中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见( 中发【2 0 0 6 ) 1 号) 1 4 1。_-_ 责人为成员，并以联合调研组的方式，深入镇( 街道) 、村，分别召开有关镇( 街 道) 、村领导成员和村民代表参加的座谈会，广泛听取意见，摸清了全区农村财 务的基本情况。 二、搞好试点，制定方案 2 0 0 5 年下半年，芦苞镇被三水区确定为村级财务委托代理服务改革试点单 位。1 1 月底，改革试点工作初战告捷，全镇1 6 7 盘村级账目中，1 5 8 盘账目实行 了委托代理服务，委托代理率9 4 6 1 。其中，7 个村( 居) 委2 3 盘账完成委托 代理服务，委托代理率达1 0 0 ；1 4 4 个村民小组1 3 5 盘账完成委托代理服务，委 托代理率9 3 7 5 。由于公开、公平、公正地引入招投标，受到村民的广泛认同， 管理成本也由招标价的每年1 0 2 万元降到每年4 2 万元。锄为减轻村民负担，对村 民小组财务委托代理服务的管理费用，采取村民小组负责5 0 ，镇政府补偿5 0 的办法，从而受到村民的欢迎。这次工作赢得了广大村民的认同和拥护。苞镇村 级财务委托代理服务改革试点工作取得阶段性成果。 在广泛征求各方意见和总结改革试点的经验做法的基础上，结合实际，三水 区制订出切实可行的实施方案和修改完善财务管理制度及配套政策文件，并于 2 0 0 6 年3 月1 7 日，三水区委区政府下发了关于全面引入社会中介组织规范农 村财务管理的意见( 三委发( 2 0 0 6 ) 1 0 号) ，将中介组织管理农村财务在全区 铺开。三水区按照农村集体资产所有权不变、依法依规办事、民主决策、减轻集 体经济负担和方便的原则，对委托代理制度、监管约束机制和农村财务监管机制 等三方面的配套制度进行了完善，使村级财务管理更加科学合理，更加细致严密， 更具有可操作性。 三、加强领导，落实责任 按照区委、区政府的统一部署，各镇( 街道) 把引入社会中介组织规范农村 财务管理工作作为农村工作中的重点工作来抓，分别成立了村级财务管理体制改 革工作领导小组，由镇( 街道) 党( 工) 委书记任组长，从镇( 街道) 纪委、财 政所、农办等部门抽调业务骨干配足配强领导力量和工作人员。同时，镇( 街道) 回三水区档案局：三水区2 0 0 6 年年鉴中华书局，9 5 页 1 5 进一步健全领导和机关工作人员挂村包点工作制度，把引入中介组织规范村级财 务管理改革工作的责任落实到人，各村委也成立了相应的领导机构，把工作任务 分解落实到村“两委”干部，建立起由主要领导亲自抓，分管领导具体抓，层级 负责，部门协调，职责明确，责任落实的领导机构，为引入社会中介组织规范农 村财务管理工作提供有力的组织保证。 四、广泛宣传，提高认识 各镇( 街道) 党( 工) 委通过召开党政领导班子联席会议，统一班子成员的 思想认识，明确把改革工作作为党委、政府落实党风廉政建设责任制、将党风廉 政建设工作重心下移的一项重要内容，作为深化