（公共管理专业论文）人大对政府实施监督存在的问题与解决对策.pdf

a _ ：sf1 i ! 一一 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h ep r o b l e m sa n ds o l u t i o n so fn a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s ss u p e r v i s i o n t og o v e r n m e n t b yl i us h u a n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o r l iz h a o - y o u n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 伊 廖0 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 = 也 思。 学位论文作者签名：鸯1 数 日 期：搠7 ，- 乡 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 两年口 导师签名： 签字日期： 覃j 东北大学m p a 专业学位论文 摘要 人大对政府实施监督存在的问题与解决对策 摘要 随着经济的发展，特别是确定建立社会主义市场经济体制以后，我国立法步伐加 快，法制化进程取得了长足进展。人民代表大会制度的确立，加快了我国的法制化进程， 对人大及其常委会的监督工作赋予了新的含义。人民代表大会制度是人民民主专政的政 权组织形式，是我国的根本政治制度，是我国的政体。政体决定着我国未来的发展方向。 因此，研究人大及其常委会的监督职能，分析其具体的运作方式，对我们了解人大的地 位和作用，有重要的意义。人大监督是“以权力约束权力 的有力途径。宪法规定人民 代表大会是我国国家权力机关，但在现实中，人大成为政府领导的二线机构，人大作用 被虚化，地位被弱化，权力被减化。当前我国人大监督乏力，既有监督工作本身存在的 一些薄弱环节，也有更深层次的体制、机构、立法，人员素质等原因。本文将围绕人大 监督机制，作出较系统的探讨。在人大的诸多职能中，监督职能的法律规定较为笼统， 在实践中也较少实施，这在一定程度上影响了人民代表大会制度作为国家根本政治制度 的功能的实现。系统地探讨人大监督机制，梳理其法律规定，揭示这些规定实际落实和 实施情况，将有助于我们了解人大制度设计的优势和不足，对人大制度，特别是监督功 能的实现将会有一定的帮助。 关键词：人大；监督；政府 ， 东北大学m p a 专业学位论文a b s t r a c t t h ep r o b l e m sa n ds o l u t i o n so fn a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s ss u p e r v i s i o n t og o v e r n m e n t a bs t r a c t w i t he c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，e s p e c i a l l ya f t e re s t a b l i s h i n gas o d a l i s tm a r k e te c o n o m i c s y s t e m ，c h i n a sl e g i s l a t u r ei m p r o v e m e n tq u i c k l ya n dt h el e g a ls y s t e mh a sm a d ec o n s i d e r a b l e p r o g r e s si nt h ep r o c e s s n ee s t a b l i s h m e n to fp e o p l e sc o n g r e s ss y s t e mm a k e st h ep r o c e s so f l e g a l i z a t i o ns p e e du pa n de n d o w sn e wm e a n i n gt ot h es u p e r v i s i o no ft h en a t i o n a lp e o p l e s c o n g r e s sa n di t ss t a n d i n gc o m m i t t e e p e o p l e sc o n g r e s ss y s t e mi st h eo r g a n i z a t i o n a lf o r mo f p e o p l e sd e m o c r a t i cd i c t a t o r s h i p ，c h i n a sf u n d a m e n t a lp o l i t i c a ls y s t e m ，a n dc h i n a ss y s t e mo f g o v e r n m e n t p o l i t yd e t e r m i n e st h ef u t u r ed i r e c t i o no fo u rc o u n t r y t h e r e f o r e ，t h es t u d yo ft h e s u p e r v i s o r yf u n c t i o no fn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sa n di t ss t a n d i n gc o m m i t t e e ，a n a l y z i n gi t s s p e c i f i cm o d eo fo p e r a t i o n ，h a sap r o f o u n dm e a n i n gt oo u ru n d e r s t a n d i n go ft h es t a t u sa n d r o l eo ft h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s s u p e r v i s i o no ft h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s si sa p o w e r f u lw a yo f b o u n dt ot h ep o w e ro fp o w e r c o n s t i t u t i o nr u l ep e o p l e sc o n g r e s si st h e i n s t i t u t i o no fs t a t ep o w e ri nc h i n a ，b u ti nr e a l i t y , t h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sb e c o m e st h e s e c o n dl e v e lo fg o v e r n m e n ta g e n c i e s t h es t a t u so ft h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sw a s w e a k e n i n g ，a n dt h er o l ew a sr e d u c e d t h e r ea r ew e a kl i n ko fs u p e r v i s o r yw o r ki ni t s e l fa n d t h er e a s o n so ft h ed e e p e rl e v e l so fs t r u c t u r e ，i n s t i t u t i o n s ，l e g i s l a t i o n ，a n dp e r s o n n e lm a d et h e w e a ks u p e r v i s i o no fc h i n a sn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s t h i sa r t i c l ew i l l s y s t e m a t i c a l l y d i s c u s st h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s t h es u p e r v i s o r yf u n c t i o n o ft h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s si sm o r eg e n e r a lo n ea m o n gi t s m a n yf u n c t i o n s t h e s u p e r v i s o r yf u n c t i o ne x e c u t e sl e s si np r a c t i c ea n di ta f f e c t st h er e a l i z a t i o no fn a t i o n a lp e o p l e s c o n g r e s ss y s t e ma st h ef u n d a m e n t a lp o l i t yr u l eo fs t a t e d i s c u s s i n gt h es u p e r v i s o r yf u n c t i o n o ft h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss y s t e m a t i c a l l y , i n d u c i n gt h el a wr e g u l a t i o n s ，a n dr e v e a l i n g t h e i ri m p l e m e n t a t i o ni np r a c t i c e ，a r eh e l p f u lt ou n d e r s t a n dt h ea d v a n t a g e sa n dt h es h o r t a g eo f t h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss y s t e ma sw e l la st h er e a l i z a t i o no ft h es u p e r v i s o r yf u n c t i o n k e y w o r d s ：n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s ；s u p e r v i s i o n ；g o v e r n m e n t i i i 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 j i i明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 论文选题的目的1 1 2 论文选题的意义l 1 3 文献综述2 1 3 1 关于人人对政府实施监督的基本理论研究2 1 3 2 关于人大监督存在的问题和原因分析及对策研究6 1 3 3 对已有研究成果的评述8 1 4 研究方法8 1 4 1 比较分析方法8 1 4 2 文献分析方法8 1 4 3 实证分析方法8 1 5 仓新点9 第2 章人大对政府实施监督的理论概述l o 2 1 人大对政府实施监督的内涵与特点1 0 2 1 1 人大对政府实施监督的内涵1 0 2 1 2 人大对政府实施监督的特点l o 2 2 人大对政府实施监督的作用i l 2 2 1 保证人民当家作主的实现和民主集中制的贯彻执行一1 2 2 2 2 维护社会主义法制的顺利实施1 2 2 2 3 预防权力过于集中1 3 第3 章人大对政府实施监督存在的问题及原因分析，1 5 3 1 人大对政府实施监督存在的问题1 5 3 1 1 监督短缺1 5 3 1 2 监督滞后15 3 1 3 监督随意1 6 3 1 4 监督缺乏力度和实效性1 6 3 2 人大对政府实施监督存在问题的原因分析1 7 3 2 1 人大监督法律法规不健全1 7 3 2 2 人大自身组织建设不适应监督工作需要1 8 3 2 3 人大监督与党委领导的协调缺失。1 9 第4 章加强我国人大对政府监督的对策2 0 4 1 完善人大监督法律法规。2 0 4 1 1 健全工作监督手段2 0 东北大学m p a 专业学位论文目录 4 1 2 健全法律监督手段2 l 4 1 3 完善与监督法配套措施的建设2 l 4 2 注重人大自身建设2 2 4 2 1 优化人人代表和常委会组成人员结构。2 2 4 2 2 完善代表工作激励机制2 3 4 2 3 改进人大的监督方式2 3 4 3 规范协调人大与党委及其他监督主体之间的关系2 4 4 3 1 处理好党委和人大之间的关系2 4 4 3 2 协调“党管干部”和人大对政府人事监督之间的关系2 4 4 3 3 规范协调人大监督和其他监督主体之间关系一2 5 第5 章结论2 6 参考文献2 7 致谢2 9 作者简介。3 0 攻读学位期间发表的论著及获奖情况3 1 v 东北大学船a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 论文选题的目的 改革开放3 0 年来，我国发生了翻天覆地的变化，所取得的发展令国人振奋、世界 瞩目。我国经济实现了跨越式发展，g d p 以每年平均近1 0 的世界少有增长速度持续快 速发展，成为世界第四大经济体，社会主义现代化建设进入了一个新的发展阶段。但是 我们也清醒地认识到，中国仍然是世界上最大的发展中国家，人口多、底子薄、发展很 不平衡，一些深层次的矛盾和问题日益凸现，引起了社会各方的广泛关注。这些问题发 生和存在的一个很重要的原因就是未能实现人民的有效监督。加强监督是解决我国改革 发展中面临的问题的关键，尤其是要加强国家权力机关的监督，即人大的监督工作。这 是我们做好改革发展稳定各项工作、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然 要求。 为了进一步加强和改进人大的监督工作，确保我国人民当家做主的社会主义政治制 度，确保有中国特色社会主义事业的胜利，2 0 0 6 年8 月2 7 日第十届全国人大常委会制 定通过了中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法，2 0 0 7 年1 月1 日开 始实行。但是，实践中，人大对政府的监督滞后、随意，缺乏力度和实效性的问题仍然 存在。本文就是要结合人大监督工作实际和贯彻实施监督法的实践，从理论上明确我国 加强人大监督的重要性和紧迫性，在实践中正确认识我国人大对政府监督的现状，分析 监督不力的原因，探索加强和改进人大监督的对策和途径，开创人大监督工作的新局面。 1 2 论文选题的意义 理论上，人民当家作主的社会主义民主政治决定了我国的一切权力属于人民，人民 代表大会制度是我国根本的政治制度。人大作为国家权力机关对政府和法院、检察院的 监督，是代表国家和人民进行的监督，是将权力制约和人民监督有机结合起来的最好形 式和载体，是我国民主政治优越性的体现，是我国建设中国特色社会主义政治文明的必 然要求，是我国改革建设事业取得胜利的力量源泉和政治保障。政治文明的核心价值理 念是人民民主，而人民监督是人民民主的重要体现。在我国，人大监督作为人民代表大 会制度的基本内容，体现了一切权力属于人民的社会主义民主原则，是人民监督的具体 化和法制化。人大监督是国家监督体制的重要组成部分，是代表国家和人民进行的具有 法律效力的监督，是国家最高层次的监督，具有民主性、全局性和权威性的特点，是其 他监督形式不可替代的。人大监督是人民当家做主的重要保证，是国家机构正常运转的 关键环节，是防治行政权力腐败的重要机制。本文尝试在理论上总结我国人大对政府监 督的历史渊源和法理依据，明确我国人大对政府监督的历史必然性和重要意义；总结和 归纳我国人大对政府监督的涵义、内容、地位、作用、特点、形式等基本的理论知识； 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 在理论上探讨我国人大对政府监督不力的现状和原因，试图找出加强和完善我国人大对 政府监督的对策和途径，丰富和完善我国人大监督理论体系。 在实践中，新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会之后，党和国家为建立健 全适合我国国情的监督制度作了不懈努力，建立了多层次、多角度的监督体系。但是， 作为权力机关的各级人大对政府的监督机制仍不健全。结合监督法的颁布实施，探讨人 大监督制度的完善和实践，解决人大在监督工作中的疑问和不解，是非常有必要的。本 文就是要探讨在实践中如何正确认识我国人大监督的现状，找出监督实际中存在的问 题，分析问题产生和存在的原因，探索加强人大对政府监督的对策，明确在实践中如何 加强和完善人大对政府的监督，如何保证政府依法行政，实现科学发展，促进社会和谐， 开创中国特色社会主义事业新局面，夺取全面建设小康社会新胜利。 1 3 文献综述 1 3 1 关于人大对政府实施监督的基本理论研究 1 3 1 - 1 人大对政府实施监督的历史渊源 西方资产阶级启蒙思想家提出的分权制衡学说和马克思主义的人民监督理论，都明 确了权力必须受到监督和制约的思想，都是人类政治文明的普遍规律和有益成果，对于 建设我国社会主义民主政治都具有积极的借鉴意义，都是我国人大对政府监督制度的历 史渊源。 分权制衡学说是资产阶级反对封建专制主义的强大思想武器，是西方民主政治理论 和实践的基础，是西方大国在近代崛起的政治前提和法制保障。祁建平将分权制衡学说 的基本内涵概括为：三权分立、相互制衡【1 1 。一般来说，把国家权力划分为立法、行政、 司法三种权力，分别由议会、内阁( 或总统) 和法院三个国家机关行使，各个机关互相监 督、互相制约，使国家权力保持均衡状态，防止权力专断和滥用。在古希腊罗马时代就 有过分权制衡的思想，例如柏拉图在法律篇中便曾构想过一种吸取君主制和民主制 优点的“混合政体”【2 】。亚里士多德在政治学一书中不仅明确提出政府的三种机能： 立法机能( 议事机能) 、行政机能和审判机能，而且主张建立一种由中产阶级掌权，以平 衡贵族和平民势力的温和的民主制【3 1 。波利比阿在罗马史中也主张建立混合政体， 提出过分权制约的问题【4 1 。资产阶级革命时期，英国思想家洛克创立提出了近代的分权 制衡理论。鉴于君主专制和个人大权独揽的种种弊端他在政府论一书中，提出把国 家权力划分为立法权、执行权和对外权三个部分，分别由国王和议会掌握，互相牵制， 建立一个君主立宪国家，并对三种权力分别作了论述【5 1 。洛克的学说把行政权、对外权 和自由处置的“特权 交给了代表封建势力的国王，是英国资产阶级和封建贵族、王室 妥协的产物。法国的孟德斯鸠进一步使分权制衡理论得到了补充和完善。他认为，每个 国家的权力都可以划分为三种：( 1 ) 立法权；( 2 ) 行政权，即有关国际事项的行政权力； ( 3 ) 司法权，即有关民政法律事项的行政权力。孟德斯鸠认为，防止权力滥用的途径， 2 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 就是使每个人和每个机构掌握的权力都有一定的界限，使权力的运用到此必须停止，不 得逾越。他指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，“要 防止滥用权力，就必须以权力制约权力，使权力达到彼此牵制，协调前进 【6 】。孟德斯 鸠的理论的缺陷在于，他认为国家中应该存在中间的、附属的和依赖的权力，即贵族权 力；政治自由只有在宽容政体中才存在，否认政治自由与公众的平等和人民参政有关。 马克思主义对资产阶级分权制衡理论和实践的不彻底性进行了深刻的批判，但并没 有否定监督、制约权力的必要性。相反认为社会主义国家的权力系统中同样需要建立有 效的监督制约机制，因为社会主义国家仍然是“原来意义上的国家，仍然“是从社 会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量 ，其本质特征仍是“和人 民大众分离的公共权力 。“公仆”变为“主人 的政治现象仍会发生【7 】。因此，“权力主 体 对“权力的行使者”加以监督便是必要的了。门泉东将马克思主义的人民监督理论 归纳为四个观点：( 1 ) 代议机关实行“议行合一”的原则。“议行合一的体制，决定 了国家只有权力机关对其他机关的监督，而不存在行政、司法机关对权力机关的制衡， 从而更有效地实现对行政权、司法权的监督制约。( 2 ) 监督是一种最有效的权力制约。 一切权力都是属于人民的，只有实现了人民对权力的监督，才是真正有效的制约。离开 了人民的监督来谈所谓制约问题，是永远都无法找到权力制约的有效途径的。( 3 ) 人民 群众是监督的主体。监督活动的主体，不是司法机关、监察机关，而是人民群众，政治 监督本质上是人民群众的监督。党和国家的最高监督权直接属于人民。( 4 ) 罢免权是真 正的监督权。人民群众掌握罢免权，最能反映人民民主的本质，这是无产阶级政权的真 正人民性所在，也是人民群众对权力监督和行使权力的重要体现。人民群众只有在法律 上、制度上确实拥有罢免权，才能真正有效地监督党政机关工作人员，人民掌握罢免权 比起掌握选举权，更能反映人民民主的本质特征。马克思主义的人民监督理论，主张“议 行合一”，取消了权力之间的相互制约，因而就把防止权力异化和腐败的主要希望寄托 于人民的直接监督【引。 西方的分权制衡学说与马克思主义的人民监督理论都具有历史的局限性。西方分权 制衡学说强调权力制约，马克思主义理论注重人民监督，实践证明二者都具有局限性。 一方面，离开人民监督，权力制约就会异化为官僚体系内部的勾心斗角；另一方面，离 开权力制约，人民监督难以实现有序化，会异化为无政府。而我国人大监督是将权力制 约和人民监督有机统一起来的最好形式和载体，是最适合我国实际的监督制度。 我国的人大监督体制适应我国的国情和历史的发展，具有无比的优越性。人民代表 大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人大作 为国家权力机关对政府和法院、检察院进行的监督，是党和国家监督体系的重要组成部 分，是宪法赋予人大的一项重要职权，是代表国家和人民进行的监督，是具有法律效力 的监督，是最高层次的监督。 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 随着世界民主文明的理论和实践进程，权力必须在有效的监督和制衡下，才能够真 正公正的行使，才能够真正避免权力的腐败和滥用，这已经成为世界性的共识。但是， 怎样来制约和监督权力的行使，则由于各个国家不同的国情，不同的历史渊源，在理论 和实践上都有不同。我国借鉴资产阶级的分权制衡学说，吸收马克思主义人民监督的理 论精华，结合我国的国情实际和人民当家作主的社会主义政治制度的要求，以人民代表 大会制度作为国家的根本政治制度，由人大作为国家权力机关，代表国家和人民对政府 和法院、检察院进行监督，这是最具有法律效力的监督，是最高层次的监督。我国人大 监督是将权力制约和人民监督有机统一起来的最好形式和载体，是最适合我国实际的监 督制度，实践证明我国的人大监督制度也是行之有效的监督。 1 3 1 2 人大监督的基本概念 ( 1 ) 人大监督权的内涵 研究人大对政府监督工作的加强和完善，就要首先明确人大监督权的概念。查阅已 有的学术研究成果，对于人大监督权的概念仍然存在不同的理解和阐释。 龙光付认为，人大监督权是人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根 本利益，代表人民的意志，依照法定的形式和程序，对由它产生的国家行政、审判、检 察机关的执法和工作情况实施的监察、督促、纠正和处理的强制性权力【9 】。 蔡定剑认为，人大的监督权是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律 的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序， 对它产生的国家机关实施的监察、调查、督促、纠正、处理的强制性权力【l o j 。 刘政、程湘清认为，人大监督权是指各级人民代表大会及其常委会、人大代表、人 大常委会组成人员按照一定的法定权限和程序，对由它产生的国家机关及其工作人员所 实施的行为进行合法性、合理性审查活动的权力【1 1 1 。 周祖武认为，人大监督权是指各级人大及其常委会为保障国家法律的实施，规制国 家机关依法行使国家权力，保障人民的根本利益，依照法定的形式和程序，对国家行政 机关、审判机关、检察机关等国家机关及其工作人员实施的检查、调查、督促、纠正、 处理的强制性权力( 1 2 1 。 上述观点都从不同的侧面揭示了人大监督权的内涵，并且都包含了人大监督权的法 律属性，即都强调了人大监督权必须依照法定的形式和程序行使。龙光付和蔡定剑的观 点虽然在人大监督权的行使主体上概括得很准确，但对人大监督权的监督对象定义得过 于狭窄，将人大监督权的监督对象仅限于其产生的国家行政、审判、检察机关，而忽视 了对其产生的国家机关工作人员的监督。刘政、程湘清的观点忽略了人大监督的价值目 标。人大监督机制的运行，必须有预期的价值目标，在其运行过程中，来不断矫正可能 出现的偏差，保证在经常变化着的情况下按照预期价值目标运行，使目标得以实现。避 免人大监督工作无的放矢或流于形式。因此，人大监督权的价值目标决定着整个监督机 4 东北大学四a 专业学位论文第1 章绪论 制运行的方向和方式，是人大监督的出发点和归宿。另外，刘政、程湘清的观点还混淆 了人大及其常委会行使监督权与人大代表、人大常委会组成人员参与监督工作的区别。 鉴于人大监督权集体行使的特征，人大代表、人大常委会组成人员只是人大监督行为的 参与者和实施者，不是人大监督权的拥有者，不能视为人大监督的主体。周祖武的观点 比较科学，涵盖了人大监督权的基本要素，即监督的主体、对象、内容和价值目标等。 ( 2 ) 人大对政府实施监督的法律依据 “法治国家应当遵循公权法定原则”【1 3 】。人大的监督权必须有法的规定才具有现实 合法性。宪法关于人大地位和作用、工作监督以及重大事项决定、人事任免等职权的原 则规定，是人大对政府监督职权的最高法律依据。宪法第3 条规定，国家行政机关、审 判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。关于地方人大常委会 的监督职能，宪法第9 6 条规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；宪法第 1 0 4 条规定，县级以上地方各级人大常委会的监督权由两部分内容构成：一是为确保“一 府两院 正确行使职权所进行的工作监督，二是为维护国家法制统一所进行的法律监督， 即有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令、撤销下一级人民代表大会不适当的决 议。地方组织法对宪法的规定还有一些具体的细化。2 0 0 7 年1 月1 日开始实行的监督 。法是规范我国各级人大常委会监督工作的具体法律依据。此外，选举法i 代表法、立 法法、预算法、审计法等法律，各地的地方性法规，民族自治地方的自治条例、单行条 例，以及各级人大的有关决议、决定，对本级人大具体对政府开展监督工作也作了一些 规定。 ( 3 ) 人大对政府实施监督的根本性质 我国实行人民代表大会制度，国家权力系统不同于西方国家的“三权分立”的横向 并列型。“三权分立”的特点是“三权”彼此独立，相互制约，没有最高权力机关。在 我国国家权力系统中，人大作为权力机关与行政机关、审判机关、检察机关是垂直的委 托与受托关系，全国人民代表大会是最高国家权力机关；行政机关、审判机关、检察机 关作为不同的受托者而彼此独立，各司其职，是横向并列关系。在这种体制中，行政机 关和司法机关不可能对人大形成监督制约关系，监督权只能由权力机关来拥有和行使。 人大监督在我国国家监督体系中处于最高地位，是最高层次、具有最高权威、具有最高 法律效力的监督。人大对行政机关、审判机关和检察机关的监督，是立法者对执法者和 司法者，决策者对执行者，委托者对受托者的监督，这种监督权随着这些机关及其权力 的产生而产生，并与之相伴相随。这种监督，是国家权力机关的监督，说到底是国家权 力机关代表产生它的人民行使的监督权【1 4 】。 ( 4 ) 人大对政府实施监督的作用 程湘清认为，人大对政府监督的具体作用主要表现在三个方面：一是通过人大行使 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 包括监督权在内的各项职权，保障党和国家重大决策的科学性和可行性，防止出现严重 失误和损失，推进社会主义现代化建设事业健康发展；二是加强人大监督，督促政府依 法行政，促进社会公平正义，最大限度地解决各种社会矛盾和冲突，在全社会形成各尽 所能、各得其所而又和谐相处的局面；三是加强对权力运行的制约和监督，保护和实现 人民群众的各项民主权利，规范国家机关的行为，防止权力滥用，有效地抑制被人们深 恶痛绝的易于引发社会动荡的腐败现象，从源头上、制度上建立和完善防治腐败的机制 和体制，保持国家和社会长期稳定和人民安居乐业【1 5 】。 ( 5 ) 人大对政府实施监督的内容 乔晓阳认为，人大对政府的工作监督就是对政府的工作是否符合宪法和法律，是否 符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使行政 权等进行监督。主要包括以下具体内容：一是对政府专项工作的监督。二是对计划和预 算执行情况的监督。三是对法律法规实施情况的监督【1 6 1 。 朱丽华提出，根据我国法律规定，人大对政府的监督包括法律监督和工作监督，对 政府法律监督包括对政府的抽象行政行为( 即行政法规、规章、决定、命令等) 监督和执 法监督，对政府的工作监督包括政府工作是否符合宪法、法律，是否正确执行党和国家 的方针、政策，是否符合人民的根本利益以及组成人员是否尽职尽责的情况所进行的监 督【1 7 1 。 1 3 2 关于人大监督存在的问题和原因分析及对策研究 1 3 2 1 人大监督存在的问题及原因分析研究 关于我国人大监督存在的问题及原因分析，在学术领域和监督实践中，都有很多研 究和认识，都在多个方面反映了我国人大监督工作的实际。 康腾飞认为，我国人大监督行政权的主要缺陷是j 一是政治体制凸显不顺，权力过 分集中于中央，权力过分集中于党委；二是宪法监督明显虚置，全国人大及其常委会尚 未把宪法监督全面开展起来，宪法对地方国家权力机关监督宪法的实施的规定有缺陷； 三是法律监督缺乏实效，执法检查缺乏刚性，财政监督流于形式；四是代表作用发挥不 够，代表职权行使不充分，活动效果不明显，构成比例不合理，自身素质还不高，联系 选民不紧密。他认为，人大监督行政权缺陷的原因，一是传统政治文化阻滞是人大监督 乏力的文化根源；二是现行政治体制是人大监督不力的政治根源；三是法律制度滞后是 人大监督不力的法制根源；四是监督成本过高是人大监督不力的经济根源【1 8 】。 代永昌提出，我国人大监督机制存在着监督的被动性与监督的不力性的缺附1 9 1 。 朱丽华认为，人大对政府监督还存在许多问题，主要表现在：听取和审议政府的报 告后，缺乏处置手段，特别是对政府工作报告被否决所要承担的责任没有法律规定；执 法检查随意性大，检查主体和重点不明确，程序不规范，有效性不强；财政审查流于形 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 式，不能审查支出能否带来相应的社会效益和经济效益；政府违法行政现象比较严重， 但政府违法行为没有被有效追究，质询案目前只限于答复，没有进一步的处置，而且质 询权由于程序不具体又只能在会期进行，实践中很难形成质询案；人大对政府违法实施 的抽象行政行为监督处于消极地位，没有很好履行职权【2 0 1 。 肖蕾提出，当前人大监督存在的主要问题是：监督权的法治不完善；监督程序不完 善；监督体制不协调；人大自身的问题【2 1 1 。 张栋认为，当前人大监督制度存在的问题，可以归结为以下几个方面：人大监督法 律法规不健全，监督立法滞后，人大监督的法律规定原则性强，缺乏可操作性；政治体 制不协调；自身建设不适应，没有专门的监督机构，缺乏专业人员；人大代表兼职制度 制约人大监督，且监督者整体素质不高；领导年龄普遍偏大；人大常委会工作上存在某 些行政化问题；思想认识不到位；人大监督过程不完整；监督效果不理想【2 2 】。 石安洲提出，人大监督弱化的原因在于：宪法监督制度不完备，宪法监督程序不明 确，监督内容不够全面；人员问题，各级人大常委会专职化程度低，而多数委员年龄又 偏高；自身监督问题，人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，使得人大常委会委 员缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其 的监督职能；人大监督面临政治体制障碍；人大监督的政治文化还没有真正形成【2 3 1 。 1 3 2 2 加强和完善人大监督的对策研究 康腾飞提出，加强和完善人大对行政权监督的基本途径与主要措施有：规范共产党 的领导与人大监督的关系，既坚持党组织对人大实行政治领导，又坚持人大对党组织实 行宪法监督；构建有利于人大监督行政权的政治文化，吸收与借鉴西方政治文化，改造 和继承传统政治文化，培育有现代政治文化的新人；完善监督法律制度和程序，加强人 大自身建设：完善人大民主议事制度，强化代表履职运行机制，完善人大组织机构建设 【2 4 】 0 盛涛提出，人大监督的完善途径包括：一是深入学习监督法，提高对人大监督 重要性的认识；二是健全监督机制，强化人大监督的权威；三是加强人大组织建设，健 全人大监督的自身运行机制：建立专门的人大监督机构，改革和完善人大代表工作，建 立真正符合民意的人大代表选举制度，人大代表人员结构应当科学合理，有必要在人大 代表专职化上做出探索；四是实现人大监督与舆论监督相结合，提高人大监督的社会影 响力【2 5 1 。 代永昌认为，完善人大监督机制，一是加强人大自身建设，建立合理的监督体系； 二是完善立法，明确职责【2 6 1 。 李昌庚提出，健全与完善我国人大监督制度，一是建立健全市场经济体制，进一步 深化政治体制改革；二是建立健全人大监督的自身运行机制，进一步完善人大监督的对 象和内容；进一步健全和完善人大监督的方式与程序；建立健全人大监督机构【2 刀。 ，7 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 李志勇认为，做好人大监督工作，需要破解四个难题，实现四个转变。即破解监督 环境不够优化的难题，实现由被动监督向主动监督的转变；破解监督行为不够规范的难 题，实现由弹性监督向刚性监督的转变；破解监督重点不够突出的难题，实现由形式监 督向实质监督的转变；破解监督不够充足的难题，实现由外行监督向内行监督的转变【2 8 】。 石安洲提出，加强和完善人大监督，一是进一步完善宪法监督制度，设立宪法监督 委员会；对违宪行为的处理应该明确规定；二是加强人大常委会自身监督机制，设立人 大常委责任制及追究机制；三是理顺党的领导与人大监督的关系；四是加强人大监督文 化创新【2 9 1 。 1 3 3 对已有研究成果的评述 从已有的研究著作和文献资料来看，关于我国实行人大监督政府这种政体模式在理 论研究上基本上能够达成共识，都能够认识到我国不适合实行西方资产阶级的三权分立 的政治制度，人大监督对于目前我国的社会主义建设进程和防止权力腐败都是至关重要 的，但是关于人大监督的有些具体理论问题仍然有不同的理解和观点。 关于目前我国人大监督不力，基本上是所有关于人大监督研究者的共识，但是对于 造成人大监督不力的原因分析和加强改进的措施与途径的研究，确是仁者见仁，智者见 智，各有不同的角度和观点，也提出了很多具有实践尝试探索价值的观点。 1 4 研究方法 本文采用的研究方法主要包括： 1 4 1 比较分析方法 本文对于资产阶级分权制衡学说、马克思主义人民监督理论与我国的人大监督制度 进行比较分析，探讨我国实行人大监督制度的历史必然性，以及人大监督的地位、作用 和特点。 1 4 2 文献分析方法 在查阅有关权力监督制衡以及人大监督工作的文献、文件等资料的基础上，来研究 人大监督制度的历史渊源和理论体系。 1 4 3 实证分析方法 结合自己在人大工作的实际，了解调查人大监督工作的实践情况，运用监督的理论 来分析监督工作的实践，结合监督工作的实践来丰富和完善人大监督的理论，分析人大 对政府监督工作的现状和原因，明确人大监督工作的形式和程序，提出加强和完善人大 对政府监督的对策和途径。 一 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 5 创新点 本文的创新之处主要表现在：提出我国人大监督制度是对于资产阶级分权制衡学说 和马克思主义人民监督理论的批判和继承，明确我国实行人大监督制度的历史渊源；在 探索我国人大对政府监督存在的问题和解决对策时，提出需要正确处理人大与政府既监 督又支持的关系。 一 东北大学m p a 专业学位论文第2 章人大对政府实施监督的理论概述 第2 章人大对政府实施监督的理论概述 2 1 人大对政府实施监督的内涵与特点 2 1 1 人大对政府实施监督的内涵 人民代表大会是国家权力机关，常设机关为其常委会，其职权主要有制定规范权、 重大事项决定权、监督权和任免权。人民政府是人民代表大会的执行机关，对本级人大 和上级国家行政机关负责并报告工作。人大监督职权主要通过监督本级政府来实现。各 级人大监督职权有所不同，省级和部分享有立法权的市级人大主要表现在立法和对本级 政府及其组成人员的监督两个方面，其它地方人大的监督权则主要表现在对地方政府制 定非立法性规范性文件和对本级政府及其组成人员的监督上。总体而言，人大对政府的 监督分为法律监督、工作监督和人事监督，如图2 1 所示。 图2 1人大监督的内容【3 0 】 f i g 2 1t h ec o n p e n to f n a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s ss u p e r v i s i o n 法律监督是指人大对宪法、法律在本行政区域实施的情况进行监督，主要对行政机 关违反宪法、法律的抽象行政行为进行监督。工作监督是指人大对政府的工作是否符合 宪法、法律，是否符合客观现实和人民利益，以及其工作人员是否尽职尽责进行监督。 而人事监督即对由人大及其常委会选举，决定任免的政府机关及组成人员履行职责的情 况进行监督。具体解释是人民代表大会通过选举，代表人民将行政权力委托给政府，由 它行使具体的行政和公共事务管理权，为保证行政机关及其主要负责人员不违背人民意 志滥用权力，必须对这些人员的履行职责情况进行监督，它不仅可以保证国家机关高效 合理运转，又可减少失误，防止和消除腐败现象，其具体实现形式是通过地方人大代表 集体行使质询权、询问权、罢免权而实现对其产生的政府及其组成人员的人事监督。 2 1 2 人大对政府实施监督的特点 人大对政府的监督本质是一种权力监督，即监督主体依法运用权力对监督客体的权 力运用进行监督。在现代社会，这样的权力监督体现的是一种法的关系，因为与其它