（公共管理专业论文）公共支出结构分析.pdf

摘要 我国的公共支出结构总体上遵循了罗斯托的“公共支出结构转换论”所描 述的发展演变趋势。但是，通过与世界各国公共支出结构状况的比较，我国公共 支出结构还不尽合理和完善，行政管理支出和经济建设支出明显偏高，教育、卫 生、社会保障、农业等方面的投入不足。这些问题的存在，明显降低了我国公共 支出的配置效益，从而影响了公共支出对我国经济的拉动和引导作用。本文运用 公共支出结构、政府职能、公共产品和公共选择等相关理论，对我国公共支出结 构现状的形成原因进行了分析。通过分析得出，我国公共支出结构中存在的问题， 一方面有其理论上的原因，但更重要的是政府职能转变不到位、我国公共支出体 制和制度上的原因所造成的，如：政府职能扩张和预算管理模式的固化导致行政 管理支出过高，我国的经济发展水平和教育投入机制造成教育支出不足，我国现 行的社会保障制度决定了社会保障支出现状，而基础设施支出偏高则是由我国所 处的经济发展阶段和我国的经济政策所决定的。 优化公共支出结构是我国公共财政的发展要求。按照社会主义市场经济的 要求，切实转变政府职能，是公共支出结构优化的前提，在此基础上，才能科学 合理地确定公共支出的范围。明晰界定各级政府事权，确定各级政府公共支出范 围，是优化公共支出结构的客观依据和基本出发点。而建立完善的预算管理体制 是公共支出结构优化的制度保障。通过编制科学的部门预算，合理有序地安排各 项支出，并加强对公共支出的管理，才能使我国公共支出结构逐步优化落到实处。 建立绩效评价制度则是优化公共支出结构的有效补充。绩效评价制度不仅是对原 有公共支出的评价和监督，也是为今后公共支出的合理安排提供依据。 【关键词】公共支出政府职能结构演变结构优化 a b s t r a c t c h i n e s ep u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r en o w a d a y s g e n e r a l l yf o l o w st h ed e v e l o p m e n t t r e n dd e s c r i b e di nr o s t o w s p u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r ee x c h a n g et h e o r v ” h o w e v e r ，c o m p a r e dw i t ht h ep u b l i c e x p e n d i t u r es t r u c t u r e si no t h e ro fc o u n t r i e s ， c h i n e s ep u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r ei ss t i l lu n r e a s o n a b l ea n dl e s st h a n p e r f e c t ， a d m i n i s t r a t i o ne x p e n d i t u r ea n de c o n o m i cc o n s t r u c t i o ne x p e n d i t u r ea r eo b v i o u s l yo n t h eh i g hs i d e ，w h i l et h ei n p u ti si n s u f f i c i e n ti ns u c hr e s p e c t sa se d u c a t i o n ，h y g i e n e s o c i a ls e c u r i t y ，a g r i c u l t u r ee t c t h eu n b a l a n c eo fp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r eh a s o b v i o u s l yr e d u c e di t sd i s p o s i t i o nb e n e f i t ，t h u sg r e a t l yi n f l u e n c ei t sf u n c t i o no f l e a d i n g c h i n e s e e c o n o m y t h i s t e x t e x p l o r e ss u c hr e l e v a n tt h e o r i e sa s p u b l i c e x p e n d it u r es t r u c t u r et h o e r y ，g o v e r n m e n t sf u n c t i o nt h e o r y ，p u b li cp r o d u c t st h e o r y a n dp u b l i cc h o i c et h e o r y ，e t c t oa n a l y s et h ec a u s e sw h i c hl e a dt oc u r r e n ts i t u a t i o n o fp u b l i c e x p e n d i t u r ei nc h i n a f r o mt h ec o n c l u s i o nw ef i n dt h a tt h e r ei sa s h o r t c o m i n g i no u rc o u n t r y sp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r e o n er e a s o nf o rc h i n e s e c u r r e n tp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r ei sd u et ot h ec o u n t r y se c o n o m i ct h e o r y ，b u t t h em o r es e r i o u st h i n gi st h a tt h et r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n s a r ei n c o m p l e t ea n dt h es y s t e mo fp u b l i ce x p e n d i t u r ei sn o tp e r f e c t f o ri n s t a n c e ： t h e e x p a n s i o no fg o v e r n m e n t s f u n c t i o n sa n dt h es o l i d i f i c a t i o no ft h e b u d g e t m a n a g e m e n t m o d el e a dt o h i g h a d m i n i s t r a t i o n e x p e n d i t u r e ，t h e l o we c o n o m i c d e v e l o p m e n tl e v e lo fo u rc o u n t r ya n dt h ei n m a t u r em e c h a n i s mo fe d u c a t i o n a li n p u t l e a dt oi n s u f f i c i e n te d u c a t i o ne x p e n d i t u r e t h ec u r r e n ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e mh a s d e t e r m i n e dt h ee x p e n d i t u r ef o rt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fs o c i a l s e c u r i t y ，a n dt h e h i g he x p e n d i t u r eo ft h ei n f r a s t r u c t u r ei sd e t e r m i n e db yt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t s t a g ea n do u rc o u n t r y se c o n o m i cp o l i c i e s o p t i m i z i n gt h ep u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r ei sd e m a n d e db yt h ed e v e l o p m e n to f o u rc o u n t r y sp u b l i cf i n a n c e s a tt h er e q u e s to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ， c h a n g i n gg o v e r n m e n t sf u n c t i o nc o n s c l e n t i o u s l yi st h eb a s i so fo p t i m i z i n gt h ep u b l i c e x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，w h i c hc o u l dh e l pc o n f i r mt h er a n g eo ft h ep u b l i ce x p e n d i t u r e s c i e n t i f i c a l l ya n dr a t i o n a l l y d i s t i n c t l yd e f i n i n gt h ed u t i e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s o ft h e g o v e r n m e n t sa n dc o n f i r m i n gt h er a n g eo ft h ep u b l i ce x p e n d i t u r ea r et h e o b j e c t i v eb a s e sa n dt h eb a s i cp o i n t so fd e p a r t u r eo fo p t i m i z i n gt h es t r u c t u r eo f p u b l i ce x p e n d i t u r e e s t a b l i s h i n g m o r e p e r f e c tb u d g e tm a n a g e m e n t s y s t e m w o u l d g u a r a n t e et h eo p t i m i z a t i o no fp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r e t h ea r r a n g e m e n to f p u b l i ce x p e n d i t u r et h r o u g har a t i o n a l ，s c i e n t i f i cb a s i sw o u l dr e s u l ti ng r e a t e r p u b l i cb e n e f i t ，t h ep r o g r e s s i v eo p t i m i z i n go fc h i n a sp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r e c o u l db ef i n a l l yr e a l i z e d a ne f f e c t i v er e m e d yt oo p t i m i z i n gt h es t r u c t u r eo fp u b l i c e x p e n d i t u r ew o u l db eb ys e t t i n gu pap e r f o r m a n c eb u d g e t i n ge v a l u a t i o ns y s t e r n i t i sn o to n l yt h ee v a l u a t i o na n ds u p e r v i s i o no ft h eo r i g i n a lp u b l i ce x p e n d i t u r et o a p p r a i s et h es y s t e mf o rp e r f o r m a n c e ，b u ti tw o u l d a l s om a k eab a s i sf o rt h er e a s o n a b l e a p p l i c a t i o no ft h ep u b l i ce x p e n d i t u r ei nt h ef u t u r e k e yw o r d s p u b l i ce x p e n d i t u r e ；g o v e r n m e n t sf u n c t i o n ；s t r u c t u r ee x c h a n g e ： s t r u c t u r eo p t i m i z i n g 浙江大学公兆管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共支出结构分析 1问题的提出 近年来，我国公共支出结构中存在许多问题，突出表现在：国家对基础产业 的投入过低，不能满足产业结构调整和结构升级的需要；行政管理支出规模膨胀， 增势迅猛；债务还本付息负担越来越重；随着国民经济布局战略调整和国有企业 改革重组，企业富余人员安置压力较大，政府用于社会保障的支出较小，与建立 社会主义市场经济下的社会保障制度所需的财力要求有较大距离；国防支出占公 共支出比重逐年下降；政府用于科教文卫的投入力度还需扩大等等。同时政府财 政还继续承担着一些不必承担的职能，在某些方面还保留着计划经济的痕迹，介 入一些不必介入或不必完全介入的领域。财政公共支出结构不尽合理，不仅使公 共支出效益低下，而且直接导致了公共支出压力的进一步增大。这样在公共财政 收入增长制约于一定时期社会经济发展水平的前提下，公共收支矛盾将进一步加 剧。 公共支出结构的合理和优化，将有助于促进社会公共资源的合理配置和社会 经济的快速协调发展，使公共支出效益明显得到提高，在政府无法创造更多的财 政收入的前提下，一定程度上缓解了公共支出的矛盾。按照西方经济学的观点， 公共支出通过国民收入、生产、物价、社会分配、消费等五个方面对社会经济产 生巨大的影响，因此，研究探索如何优化公共支出结构、提高财政资金效益，对 于促进经济持续、快速、稳定增长有着重要的理论意义和现实意义。 本文旨在通过对我国和我省公共支出的结构演变过程分析，比较国内外政府 公共支出结构的状况，发现我国公共支出结构中存在的问题，并运用经济学理论 和方法，分析我国公共支出结构的成因，对如何采取有效措施，优化公共支出结 构，提高公共支出效益作一探索。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共支出结构分析 2 公共支出定义和分类 2 1 公共支出的含义 通常而言，公共支出就是财政支出。但由于我国经济经历了从计划经济向市 场经济的转换，对公共支出含义的理解却存在差异。在我国传统计划经济体制下， 社会经济成分是单一公有制，国家的经济社会管理职能与全民所有制经济的所有 者职能搅和在一起，全社会就是一个大工厂，一个工厂就是一个社会，财政职能 与所有者职能及社会各类财务职能混淆，财政替代着企业财务的某些职能，企业 财务成了财政的基层环节，承担了一些财政职能。这样就形成一个财政与社会各 类财务融合、相互渗透、财政职能范围延伸到社会再生产各个角落的特殊格局， 同时财政又把某些纯属财政职能范围的事情，推给企业乃至家庭部门承担。因 此，在计划经济体制下的财政，既具有公共性又具有私人性，所以它不是一般意 义上的公共财政。在市场经济条件下，财政必须相应地转换职能范围，从市场机 制可以发挥积极作用的资源配置领域退出来，全面转向市场对资源配置起不了作 用或作用不是很大的领域，恢复财政职能的公共性。因此，公共财政是指市场经 济条件下的财政。公共支出是相对于公共财政而言，指在市场经济条件下，政府 在一定时期内为实现其职能，为社会提供公共服务过程中所发生的具有非偿还性 的人力、物力和财力的耗费。 2 2 公共支出的分类 公共支出分类就是按照一定标准，将公共支出进行划分和归类。公共支出按 照管理和统计分析需要，可以有多种分类方式，但是从国际和国内比较通用的来 看，主要有以下几种： 第一、按照支出性质来分，可分为购买性支出和转移性支出 购买性支出是政府用于购买商品、劳务与公共工程所发生的支出。它包括用 于购买日常政务活动所需的商品与劳务的支出，如：政府各部门的经常费用；以 及用于购买公共投资所需的支出，如：政府各部门的投资拨款。购买性支出是一 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共支出结构分析 个等价交换的过程，这种等价交换既会直接地和间接地形成对商品与劳务的有效 需求，从而影响社会的需求总量，又会带动相关产品或产业的生产，从而影响资 源在各产品或产业之间的配置。随着经济的发展，政府职能在不断拓展，政府的 活动范围也在相应地扩大，对商品与劳务的需求越来越多。政府购买性支出的任 何较大的变动，都会对社会生产产生较大的影响。因此，购买性支出是公共支出 的基本形式，是实现政府职能的基本手段。在我国的公共支出中，购买性支出所 占的比例约为7 0 8 0 “。 转移性支出是指不是用于购买商品和劳务，而是政府按分配政策，直接拨付 给单位和个人，由他们形成社会购买力的支出。转移性支出的基本形式是政府补 助，如社会保障支出、政府价格补贴支出等，政府的公债利息支出也属于转移性 支出。转移性支出是对国民收入的再分配，在一定程度上有助于缩小贫富差距， 改善收入分配状况。 第二、按照支出功能来分，可以分为经常性支出和建设性支出 经常性支出和建设性支出是构成复式预算支出的两个基本部分。经常性支出 是指政府用于经常性事务管理方面的支出，经常性事务包括行政管理、国防、外 交等。经常性支出具有连续性和稳定性的特点，主要包括人员经费、公用经费、 社会保障支出及对外援助和价格补贴支出等。经常性支出所对应的收入项目主要 有税收和行政性收入等，一般不允许出现财政赤字。 建设性支出也称资本性支出，指用于购买或投入到公共工程，以及一次性投 入较大且多年受益的项目或设备方面的支出。建设性支出主要包括公共工程建 设、大型设备采购、对企业的投资、网络系统建设等支出。由于这种支出不能全 部视为本期公共产品的成本，更多的收益在未来被人们所消费，因此建设性支出 所对应的收入有两种：“一是税收，意味着本期享用的公共产品，本期付出代价： 二是公债，意味着未来享用的公共产品，未来时期付出代价”。”31 9 9 8 年开始 中央每年增发约1 0 0 0 亿国债，实施积极的财政政策，加大基础设施投入，就属 于利用公债所形成的建设性支出。 第三、按照政府职能来分，可以分为经济建设支出、社会文教支出、行政管 理及国防支出、其他支出 【数据来源：马国贤：中国公共支出与预算政策，上海财经大学出版社2 0 0 1 年，第l7 8 页。 2 1 朱柏铭：公拭经济学( 第一版) ，浙托太学出版社2 0 9 2 年，第1 4 9 页。 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共支出结构分析 这是各国政府在实际管理工作中比较常用的一种分类方法。国际货币基金组 织在政府财政统计手册中，把政府职能分为四类：一般政府服务、公共和社 会服务、经济服务和其他职能。按此分类，同样可以将公共支出分为经济建设支 出、社会文教支出、行政管理及国防支出、其他支出。我国目前财政预算支出科 且，主要就是结合政府职能分类和具体项目用途丽设置的。根据财政部制定的 ( ( 2 0 0 3 年政府预算收支科目，财政一般预算支出科目分为：1 、基本建设支出； 2 、企业挖潜改造资金：3 、地质勘探费：4 、科技三项费用；5 、流动资金；6 、 农业支出：7 、林业支出；8 、水利和气象支出；9 、工业交通等部门的事业费； l o 、流通部门事业费：u 、文体广播事业费；1 2 、教育支出；1 3 、科学支出；1 4 、 医疗卫生支出；1 5 、其他部门的事业费；1 6 、抚恤和社会福利救济；1 7 、行政事 业单位离退休支出；1 8 、社会保障补助支出；1 9 、国防支出；2 0 、行政管理费； 2 l 、外交外事支出；2 2 、武装警察部队支出：2 3 、公检法司支出；2 4 、城市维护 费；2 5 、政策性补贴支出；2 6 、对外援助支出；2 7 、支援不发达地区支出；2 8 、 海域开发建设和场地使用费支出；2 9 、车辆税费支出；3 0 、债务利息支出；3 1 、 专项支出。3 2 、其他支出。由上可知，一般而言，经济建设支出主要包括第1 、 2 、3 、4 、5 、6 、7 、8 、9 、1 0 、2 4 、2 7 项等，社会文教支出主要包括第1 l 、1 2 、 1 3 、1 4 、1 6 、1 7 、1 8 项等，行政管理及国防支出主要包括第1 9 、2 0 、2 l 、2 2 、 2 3 项等，其他支出主要包括第1 5 、2 5 、2 6 、2 8 、2 9 、3 0 、3 1 、3 2 项等。本文将 着重针对公共支出的这种分类方法对支出结构进行分析研究。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公麸支出结构分析 3 公共支出结构理论综述 国际上和我国专门对公共支出结构研究的理论并不是很多，但是许多研究公 共财政或公共支出规模增长的理论与公菇支出结构的研究关系非常密切，这些理 论在很大程度上也揭示了公共支出结构变化的成因和发展规律。 美国经济学家罗斯托从经济发展不同阶段的角度分析了公共支出结构变化 的原因。他对3 1 个国家1 8 4 9 年以来的发展历程进行了研究，在“经济增长阶段” 理论中，提出了公共支出结构转换论。他按照资本主义工业化的发展进程，把传 统经济到现代工业经济的历史演变划分为一系列“经济成长阶段”，这些阶段包 括：“l 、传统的( t r a d i r t i o n a l ) ；2 、为起飞准各前提( p r e c o n d i t i o n sf o r t a k e o f f ) ；3 、起飞( t a k e o f f ) ；4 、向成熟推进d r i v et om a t u r i t y ) ；5 、大量 消费时代( a g eo fm a s sc o n s u m p t i o n ) 。”“”他认为，在经济发展的各个阶段， 公共支出的作用是不同的，公共支出的结构将会随支出的增长而发生变化。在经 济发展的早期阶段，为了给生产性投资创造一个良好的环境，政府必须提供交通、 水利、通讯等方面的基础设旌，因此，这时期基础设施等方面的公共投资支出比 率较高。到了经济发展的中期阶段，政府已为社会提供了大量的便于资本积累的 基础设施，公共投资支出的比重会有所下降，但是由于市场失灵的问题日趋突出， 阻碍了经济趋于成熟。为了对付市场失灵，政府加强了对经济的干预，由此，政 府支出随之增加。当经济进入成熟阶段后，随着人均收入的提高，按照推广的恩 格尔法则，农、食、住等基本需要方面的消费支出在整个消费支出中的份额会随 着人均收入的上升而下降，资源可能更多地被用于满足更高层次消费，如：教育、 卫生、保健、安全、福利、娱乐等。同时这些需要对公共基础设施提出了更高的 要求，如：轿车的广泛使用需要一个更为发达的交通设施，城市化建设中人口的 迁移需要城市的重新开发，因此这个时期教育、卫生、保健、安全和相关基础设 施将会出现较大的增长。在大量消费时代，在公共支出中用于社会保障和收入再 1 雷震先：公共支出论，中国财政经济出版社2 0 0 0 年第4 5 页。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公菸支出结构分析 分配政策的社会消费性支出，将比用于其他方面的支出相对有更大的增长。 罗斯托的公共支出结构转换论，系统地分析了不同经济发展阶段的公共支出 规模增长和结构转换的成因，为各国学者分析政府公共支出结构的发展演变提供 了理论依据，并已为世界各国学者所认可。他重点分析了教育、卫生、基础设施、 社会保障等支出的发展演变成因，但缺乏对行政管理支出的理论分析以及在“传 统”阶段的公共支出结构。笔者认为，在经济发展的“传统”阶段，由于财政供 给能力非常有限，只能首先保证政局的稳定和社会行政管理需要，因此在这一阶 段行政管理支出比重将会较高；同时在以后的发展阶段中，行政管理支出将受到 经济发展、机构膨胀和物价上涨等因素的影响呈适度增长。 3 2 公共产品理论 公共产品理论是现代财政学的重要理论之一，它试图通过公共事务产品化， 将传统的属于非经济领域的公共事务纳入经济分析范围，借以客观地评价政府支 出。“公共产品是指区别于私人产品，具有非排他性和非竞争性特点，用于满足 公共消费需要的社会产品。”“美国学者p 萨缪尔逊在1 9 4 5 年提出了确认公共 产品的两个标准：非排他性和非竞争性标准。这标准已被各国学者所公认。非 排他性是指公共产品在技术上不易捧斥众多的受益者的消费，即当某人消费这类 产品时，无法排斥其他也同时消费这类产品，如海上的灯塔。非竞争性指多人同 时消费公共产品，相互之间没有影响和形成竞争，不需要增加成本，从经济学理 论上讲即边际成本为零。按照以上这一标准，公共产品可以分为纯公共产品和准 公共产品。纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的社会产品，如： 国防、社会治安、行政管理、立法、司法、环保等属于这类产品。准公共产品是 指具备上述两个特点中的一个，另个不具备，或不完全具备，或虽然两个特点 都不完全具备，但具有较大的外部收益的社会产品。准公共产品是介于纯公共产 品和私人产品之闻的公共产品，许多学者也称之为混合产品，如：教育、医疗、 公路、桥梁和小型农田水利等属于这类产品。纯公共产品、准公共产品在一定条 件下可以发生转换。 公共产品的提供，从提供方式上区分，可以分为公共提供、市场提供和混合 【“1 马圈贤：中崮公共支出与预算政策，上海财经大学出版社2 0 0 1 年，第1 3 7 页。 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共支出结构分析 提供。纯公共产品由于存在消费上的非排他性，其他消费者不管有没有付费，都 可以获得消费利益，这种现象被称为“免费搭车”。因此，政府部门在技术上很 难对纯公共产品的消费者进行收费。另外，对于纯公共产品来说，边际成本为零， 那么消费者越多，其效率就越高，政府为鼓励社会更多地消费纯公共产品，也不 宜实行收费。因此纯公共产品适用于政府公共提供，如国防、法律等纯公共产品 由政府部门公共提供。准公共产品的提供比较复杂，主要视非排他性和非竞争性 以及外部效益的程度而采取不同提供方式。对具有较大的外部效益且非排他性和 非竞争性特点较强的准公共产品，在政府财力允许的情况下，可以采用政府公共 提供方式。对于那些对国家经济社会发展有重大影响的市场产品，如电力、石油、 电讯、邮政、金融、铁路等，可以由政府经营，通过市场化方式提供。大部分准 公共产品，主要由政府和市场混合提供，即政府以成本价格为基础，通过政府补 贴和向受益人收取部分费用的方式供给公共产品。如：教育既可以由政府公共 提供，也可以通过市场方式由企业和个人提供，但主要是由政府补助和向学生收 取一部分费用的方式实行混合提供。 公共产品理论是近2 0 年兴起的政府支出理论，它将微观经济学的产品生产 和提供原理应用于公共支出分析，解决了财政学中些长期无法解决的难题，并 对政府公共支出管理有着深远的借鉴意义。主要包含三个方面：第一、公共产品 理论为研究市场经济条件下的政府支出管理提供了思路和方法，即任何国家都可 以运用市场经济的方式借助这一理论来分析政府公共事务的现状，改善公共事务 管理；第二、公共产品理论告诉我们：公共产品不一定必须由政府公共提供，或 完全由政府公共提供，只要运用得当，完全可以由市场提供公共产品：第三、公 共产品理论还告诉我们：公共产品并不是绝对的，在一定的市场和技术条件下， 公共产品和私人产品会发生转换，因此私人产品也不一定由私人提供。 3 3 公共选择理论 公共选择理论也称为公共决策理论，它是现代公共财政理论体系的莛要组成 部分。美国经济学家詹姆斯m 布坎南是公共选择学派的代表人物，他研究了政 府决策的基本模式，即现代公共决策中选民、政府官员、政治家在公共支出上的 不同心态，指出了现代政治制度下公共决策上的缺陷和由此带来的公共支出膨胀 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公熬支出结构分析 的必然性，从中也可以分析出公共支出结构变化的成因。 公共决策是政府部门的决策，它与市场决策有着很大的区别，表现在三个方 面：一是消费偏好的表达方式不同。首先市场选择通过购买商品来表达偏好，而 公共选择通过选票来表达意愿；其次投票的权数不同，市场选择以拥有的货币量 为基础，货币越多，权数越大，而公共选择以个人的权利为基础，实行“一人一 票制”。二是消费偏好的体系不同。市场选择每个人都按照自己的意愿进行决策， 决策结果具有明确性和一贯性；公共选择是各种意见的综合，尽量使多数人感到 满意，因此政府往往在这个决定上照顾了这部分人的利益，而在另一个决定上照 顾了那部分人的利益，公共选择没有目的的明确性和一贯性。三是表达偏好的性 质不同。市场选择是一种自愿的选择，而公共选择是一种强制性的选择，旦结 果已经决定，不管是赞成和反对都必须接受。集中决策和间接民主决策是政府公 共决策中使用比较多的决策方式。政府部门领导人或一个少数人的群体直接对公 共事务作出决策的公共决策方式为集中决策，而象议会或人大那样，按照一定的 程序选出部分代表进行投票，所进行的公共决策方式是间接民主决策。因此，不 同的决策方式将会产生不同的决策结果，而大多数情况下，其决策结果往往取决 于公共管理部门和政治家的消费偏好。 根据该理论，无论是选民、政治家，还是政府官员，都在试图追求自身利益 的最大化。由此决定了每个人的公共消费偏好是不一致的，如：富人比穷人对政 府搞好社会治安的要求更为强烈，穷人对就业的需要比对环境的需要更为强烈， 可以悠闲地享受生活的人比忙于生计的人对优美的环境更为关心。从“经济人” 的角度来看，公共管理部门一方面管理着社会公共事务，另一方面也在追求权力 扩张和部门利益最大化。每个部门都在追求部门利益扩张，以及部门职责范围内 的公共支出进一步加大，以取得更好的业绩。对于政府部门领导和政治家来说， 他们希望获得连任继续享受政治利益，就要对选民负责为社会或选民作出更大的 政绩，因此他们更热衷于体现其业绩的政绩工程的支出。但由于“获得上述的能 力都确实与他或她所管理的预算规模相关联，从而官僚们首先感兴趣的是自己部 门预算的最大化”呲“。因此，公共管理部门和政治家的消费偏好，在一定程度 上决定和影响了公共支出的结构。 1 詹姆斯m 布坎南著，赵锡军等译：公共财政，巾匿财政经济出版社1 9 9 1 年，第1 4 6 页。 b 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共支出结构分析 由上可以看出，公共选择理论通过对现代政治活动的分析寻求公共支出结构 变化和政府行为的关系。它从消费偏好影响公共决策的层面上，解释了公共支出 结构变化的成因。从中也说明，随着经济的发展和居民生活水平的提高，居民的 消费偏好将会发展变化，公共支出结构的变化也是必然的。 3 4 政府职能理论 政府职能及范围的变化直接影响着公共支出的方向和结构，因此政府职能理 论是研究公共支出结构问题和优化的逻辑前提和理论依据。 传统的政府职能理论有两种观点。一种是认为政府具有双重职能：政治统治 职能和社会管理职能。政府是实现国家职能的工作机构，又是国家活动的现象形 态，而国家具有阶段统治和社会管理双重职能。政府这两种职能有着密切的联系， 政治统治职能以社会管理职能为基础，社会管理职能以政治统治职能为目的。政 府的社会管理职能的内容极为丰富，包含经济、社会、文化、教育等多方面内容， 其中核心是对经济的管理。另一种观点认为政府具有五种职能：政治职能、经济 职能、社会职能、文化职能和法制职能。这两种观点在本质上是一致的，只不过 是细分的程度不同而已。 政府的基本职能具有广泛性和发展性等特点。广泛性是政府活动领域的广泛 性，从政治领域到经济领域，以及文化领域，现代政府对社会生活的干预几乎无 所不在。发展性是指政府职能随着历史发展的进程，其具体职能是在发展变化的。 政府管理社会公共事务的基本职能是确定不变的，但是随着经济和社会的发展， 政府的具体职能将会发生变化。一般来说，国家都要经历“政治国家”和“非政 治国家”呲”这两个发展阶段，政府职能也相应地随这两个阶段而发展。在“政 治国家”阶段，国家是阶级统治的工具，这一阶段的政府职能以保卫和统治性职 能为主，以管理和服务性职能为辅，政府活动的重点是努力维持、控制和安定社 会基本的生活秩序。随着社会的发展和阶级的消亡，“非政治国家”逐渐取代了 “政治国家”，政府职能也相应发生了转变。“政治国家以及政治权威将由于未来 的社会革命而消失，这就是说社会职能将失去其政治性质，雨变为维护社会利益 时1 】“政治国家”和“非政治国家”引自陈宪：市场经济巾的政府行为，立信会计出版社1 9 9 5 年，第 1 6 页。 9 浙江大学公菇管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共支出结构分析 的简单的管理职能。”雌”在这一阶段，管理和服务性职能的比重开始加大，保 卫和统治性职能的比重相应地减少；而在政府的社会管理和服务职能中。经济职 能成为政府核心的和首要的职能。 我国经济已经实现了计划经济向社会主义市场经济的转变。社会主义市场经 济体制的建立，要求政府尽快转变其职能。按照政府职能理论，适应社会主义市 场经济体制的要求，我国政府应承担的职能包括：第一、在经济建设中，“政府 的职责是掌舵而不是划桨”。”政府不直接介入或基本不介入微观经济活动领 域，主要让市场对资源配置发挥基础性作用。政府的作用应该是宏观调控而不是 直接插手经营或干预企业经营活动。第二、具有规范、调节、服务市场经济的政 府职能，包含：一是建立法律基础，维护正常的市场运行和竞争秩序；二是平衡 社会总供给和总需求，保持宏观经济稳定；三是提供经济发展所必需的基础设施 和基础条件：四是进行收入再分配，实现社会公平等。第三、具有维护公有制的 特殊职能。保证公有制在国民经济中的主体地位和合理结构，促进多种所有制形 式的共同发展。 1 马克思、愚格斯：马克思恩格斯选集( 第2 卷) ，人民出版社1 9 7 2 年，第5 5 4 页。 m 1 戴维奥斯本、特德盖布勒著，周敦仁等译：改革政府，上海译文出版社1 9 9 6 年，第1 页。 i o 浙江大学公菇管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共支出结构分析 4 公共支出结构的国际比较及特点 4 1 世界各国的公共支出结构状况 从世界各国来看，由于各国政府的职能不完全一致，许多国家处于不同的经 济发展阶段，而公共支出受各国国情影响很大，因此各国的公共支出结构不完全 相同。但是，在经济发展过程中，各国都在不断完善和优化公共支出结构，使公 共支出结构更加趋于科学化、合理化的目的却是一致的，各国的公共支出结构存 在一定的共性和可比性。根据公共支出政府功能分类方法，这里收集了世界上不 同收入国家的公共支出结构状况( 见表4 1 ) ，可以看出世界各国的公共支出存 在如下特点： 第一、高收入国家的行政管理支出和国防支出低于中低收入国家支出水平。 高收入国家财政用于政府行政管理支出占财政公共支出的e e 重为9 ，3 ，处于较 低水平，分别比中低收入国家的支出水平低5 1 和6 1 。法国、德国、加拿大 的行政管理支出比重较低，而印度尼西亚、阿根廷的行政管理支出比重最高。2 0 0 1 年我国政府行政管理支出所占比重为1 2 8 ，接近中低收入国家水平。但是由于 我国财政公共支出受财政收入所限，许多行政事业单位的管理支出通过财政预算 外资金进行列支。因此，如果加上预算外资金用于行政管理这部分支出，我国实 际行政管理支出比重达到1 7 呲”左右，高于中低收入国家平均水平约2 。高收 入国家的国防支出占公共支出的比重为4 6 ，明显低于中低收入国家，分别比 中低收入国家的支出水平低6 3 和7 7 。一些国家由于国内政策、地区性矛盾、 历史性和民族性冲突等因素的影响，国防支出比重较高，如：韩国、新加坡、越 南、伊朗等国家基本上保持在1 5 2 0 之间。我国的国防支出比重介于高收入国 家和中等收入国家之间。 第二、高收入国家社会文教支出的总体水平明显高于中低收入国家，特别是 医疗卫生和社会保障支出比重较高。总体而言，高收入国家财政用于社会文教方 面的支出占公共支出的比重一般都超过5 0 ，其中社会保障支出比重最高：中等 1 我国包含预算外和政府性基金支出的数据来源于肖捷：( 2 0 0 3 中国财政发展报告，中国财政经济出版 杜2 0 0 3 年。第1 9 8 2 0 0 页。 1 l 塑望查堂竺茎笪墨堕主! 塑坠! 妻些堂堡垒苎 垒苎塞些堕塑坌塑 收入国家大多维持在3 0 - - 5 0 ，其中教育、社会保障支出比重较高；低收入国 家为3 0 左右，其中教育支出比重最高。高收入国家财政用于医疗卫生和社会保 障支出的比重分别为1 6 8 和2 7 5 ，分别比中低收入国家的平均水平高出约1 2 和1 5 。从表中可以看出，英国、法国、德国等欧洲发达国家为高福利型国家， 社会保障支出比重最商；美国、加拿大、澳大利亚等国家比较重视教育事业的发 展，教育支出比重较大；而韩国由于“一直不重视社会平等和社会福利事业”， “在国家发展的优先次序中把工作重心放在提高外向型经济发展的效率和速度 上”，”导致医疗卫生支出比重明显偏低。2 0 0 1 年我国社会文教支出所占比重 为2 7 8 ，低予低收入国家支出水平，说明我国的社会文教事业发展与世界各国 相比，有一定的差距，今后应进一步加大这方面的投入。 表4 1公共支出结构国际比较“4 单位： 国家 a 行政管理及国防社会文教支出经济其中：其他支口 计支出 建设农业出 行政国防教育卫生社会支出 管理保障 1 、高收入1 0 0 9 34 61 4 21 6 82 7 51 1 8 2 0 1 5 8 国家 美国 1 0 0 1 1 47 71 9 31 8 02 1 17 52 11 5 0 英国 l o o 9 25 79 51 1 83 5 44 60 3 2 3 8 法国 1 0 0 8 64 49 31 8 33 5 19 51 61 4 7 德国 1 0 0 6 92 37 71 5 63 7 91 4 71 1 1 4 9 加拿大 1 0 0 8 52 41 7 51 3 02 7 41 4 21 91 6 9 澳大利亚 1 0 0 4 01 5 61 6 22 2 31 0 41 91 9 11 2 5 2 、中等收 1 0 0 1 4 4l o 91 5 55 61 5 81 5 73 3 2 2 1 入国家 韩国 1 0 0 1 6 ，61 8 ot 7 12 88 82 3 08 01 3 8 菲律宾 1 0 0 1 1 61 0 21 5 74 13 72 5 95 72 8 8 泰国 1 0 0 1 3 58 62 0 o7 64 92 4 37 02 1 1 1 ( 韩国) 王义珏 朝韩经济启示录，中国发展出版社| 9 9 6 年，第1 5 5 、1 5 6 页。 l “2 1 肖捷：( 2 0 0 3 中国财政发展报告，中国财政经济出版社2 0 0 3 年，第2 0 # - 2 0 5 页。此袁中支出分类与本 文口径稍有区射，它将除教育、卫生、社会保障之外的其他社会文教支出和工业交通等部门的事业费、流 通部门事业费归入其他支出。此表仅作为国际比鞍分析，与表4 4 不完全具有可比性。 浙江大学公共管理硪士( m p a ) 专业学位论文公共支出结构分柝 俄罗斯 1 0 0 1 1 17 98 05 52 2 11 4 12 13 1 4 新加坡 1 0 0 5 38 50 73 0 91 3 81 8 31 7 95 3 阿根廷 1 0 0 2 2 62 41 5 47 13 1 47 20 91 3 9 3 、低收入 1 0 0 1 5 41 2 31 4 54 59 11 8 o6 62 6 2 国家 印尼 1 0 0 2 5 31 2 11 2 93 21 42 4 04 22 1 1 印度 1 0 0 1 5 21 2 82 1 04 17 12 0 ，l9 51 9 7 埃及 1 0 0 1 1 41 1 21 4 84 31 4 91 0 85 33 2 7 尼泊尔 1 0 0 1 6 89 61 4 65 16 32 2 38 82 5 3 越南 1 0 0 1 0 31 5 11 3 94 01 2 51 6 12 8 1 4 、中国 1 0 0 1 2 87 61 3 23 o1 1 62 3 39 62 8 4 注：1 、我国为2 0 0 1 年决算数，法国为1 9 9 3 年数，德国为1 9 9 6 年数，英国、澳大利亚 为1 9 9 8 年数，其余国家为1 9 9 9 年数。 2