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上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 摘 要 健全和完善促进科学发展的领导班子和领导干部政绩考核体系是当前 深化干部人事制度改革的重点和难点。乡镇领导干部作为我国党政领导干 部重要组成部分，肩负着当地经济社会发展的重要任务，是党和国家路线、 方针和政策的具体执行者，其表现如何直接影响着基层政权的巩固和稳定。 我党历来重视乡镇领导干部的考核问题，但是由于乡镇工作的特点，目前 乡镇领导班子和领导干部政绩考核工作还存在指标设置不够科学、操作不 够规范、结果运用不够有效等问题，考核的激励和约束作用发挥不是很明 显，并缺乏深入的研究和系统的理论指导。因此，加强乡镇领导班子和领 导干部政绩考核，积极引导乡镇干部牢固确立正确的政绩观，全面落实科 学发展观，已经成为当前理论界和实务界所共同关注的问题。 本文结合近年来余姚市在乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系的探 索实践，从构建科学合理的政绩考核体系的客观要求、理论依据、国内政 绩考核体系的实践探索、政绩考核体系的基本原则和总体框架，以及构建 政绩考核体系的建议举措等方面进行了分析，着力研究、探索符合科学发 展要求的乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系。本文共分四个部分：第 一部分首先介绍了政绩和政绩考核体系的内涵。着重对乡镇领导班子和领 导干部政绩的主要特点、具体表现等内容进行了阐述和明确，提出了要以 科学发展观为指导，树立正确的政绩观，进一步健全和完善政绩考核评价 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 体系。第二部分分析了余姚市目前乡镇领导班子和领导干部政绩考核的现 状。主要分析了乡镇领导班子和领导干部政绩考核的主要做法、特点和成 效。同时，着重分析了当前考核体系存在的主要问题。第三部分介绍了当 前国内其他地区具有代表性的有关乡镇领导班子和领导干部政绩考核的主 要做法，为完善政绩考核体系提供了较为详实的素材和经验。第四部分针 对余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系存在的问题提出了对策建 议，侧重于务实创新的角度，着重在健全和完善政绩考核指标体系、配套 制度建设等方面提出了切实可行的做法。 关键词：政绩考核体系，干部管理，乡镇，余姚市 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 the research of the administrators and leading partsachievements inspection system in the towns and villages of yuyao abstract the completing and perfecting the leaders group scientifically and leading cadre political achievements check system is priority and difficult point in deepening the reform of cadre and personnel system currently. the leaders in villages and towns are our countrys leading cadres of the party and government important component. the important mission who is taking on local economic and social development is that party composes in reply country route, guiding principle and concrete policy executive. the person shows consolidation and stability on how to have direct impact on political power at the grassroots level. our party always find serious problems among the leaders in villages and towns. but because of the jobs in villages and towns, the leaders and leading parts political achievements check a job at present like having the index interposes insufficient science and handling insufficient norms. finally this applies being not enough to have an effect and other problems. the excitation and the effect restraining examinations bring the theory being not very obvious, and being short of thorough go into and system or into play guiding. therefore, reinforce the villages and towns leaders group and leading parts political achievements to examine, the homing active villages and towns cadre is solid establish the correct political achievements taoist temple. ascertained that science development a taoist temple all round. this has already become the current theory boundary and be engaged in problem shown solicitude for commonly by boundary really. the main body of a book being tied in wedlock yuyao checks the system exploration practice in recent years in the villages and towns leaders group and leading parts political achievements. the rational political achievements check the system objective requirement. the theory practice according to political achievements checks system in the homeland, probes political achievements checks system base 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 and population frame from structuring science. the political achievements suggesting that the act waits for aspect to have carried out the leader group and leading parts analyzing , painstakingly, studying. probe the villages and towns according with science desire for development as well as structuring political achievements checking systems checks system.the main body of a book being allotted four parts together: part i has introduced that political achievements and political achievements check the system connotation first. content such as main characteristic, concrete behaviors being burning weight to the villages and towns leaders group and leading parts political achievements has been in progress expound and clear and definite. this has suggested that the taoist temple is to guide wanting to develop with science which has set up the correct political achievements taoist temple. in the further, this will be improved and has perfected political achievements to check valuation system in the leaders in villages and towns and leading parts political achievements. part ii analyzes yuyaos current situation. it has analyzed the main method of work, characteristic and effect that the villages and towns leader group and leading parts political achievements check mainly. simultaneous, it specially analyzed present checking the primal problem in the existing system. part iii has introduced that area has the main method of work that the typical in relation to villages and towns leaders group and leading parts political achievements check currently in the homeland. this has provided material and experience comparatively full and accurate for perfect political achievements checks system. part iv has submitted countermeasure suggestion specifically for yuyaos villages and towns and the leaders group and leading part political achievements check system have problem, such as putting particular emphasis on in the angle dealing with concrete matters relating to work being innovative. emphasizing in complete and perfect political achievements indicators for performance appraisal system, supporting formulating essential rules and regulations has brought forward practical feasible method of work. keywords: system of achievements check , the leader administration, villages, yuyao 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：丁坚强 日期：年 月 日 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密 保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：丁坚强 指导教师签名：郭俊华 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究意义 党的十七大明确提出， 要把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政 策、善于领导科学发展的坚强领导集体，要完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干 部考核评价体系，造就高素质干部队伍。乡镇领导班子和领导干部政绩考核是我国党政 领导干部管理的重要组成部分，即以乡镇领导班子和领导干部为对象，按照一定的原则 标准，采用科学的评价方法，评定他们履职尽责的程度，以确定其工作实绩。政绩考核 的目的在于通过对这一层级领导班子和领导干部的全面评价，判断他们是否称职，并以 此作为干部管理的基本依据。完善乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系，对于努力实 现对乡镇领导班子和领导干部的客观公正评价和考核结果的综合运用， 引导乡镇干部牢 固确立正确的政绩观，全面落实科学的发展观，推动全面建设小康社会的各项工作和任 务的有效落实发挥着十分重要的作用。 本文选择乡镇领导班子和领导干部政绩考体系研 究，主要出于以下几方面的考虑： 一、从地位层面看，乡镇领导班子和领导干部具有特殊性 一方面，在我国政权的架构中，乡镇是国家政府“金字塔”的最低层，全国共有 5.2 万个乡镇，乡镇政权的稳定事关国家的长治久安。作为乡镇政权实施的主体，乡镇领导 班子和领导干部的素质高低直接关系到党在农村的方针、政策的贯彻落实，直接关系到 基层政权的稳定。 公务员法把乡镇领导干部直接纳入乡科级领导职务序列范围，第 一次以法律高度明确了乡镇领导干部的地位和作用。 而加强政绩考核工作是保证乡镇领 导干部素质和能力的关键环节。另一方面，从工作的性质和内容看，乡镇领导干部既具 有部门机关领导干部务“虚”的特点（如负责贯彻上级精神、监督实施情况等） ，同时 又具有对具体的人事直接管理、服务等“务实”的特点。所以研究乡镇领导干部考核问 题，既可以揭示目前我国公务员考核的共性问题，又可以揭示具体对象的个性问题。 二、从理论层面看，可以补充完善领导班子和领导干部政绩考核体系 近年来，随着干部人事制度改革的深入，各级党委组织部门在改进和加强领导班子 和领导干部政绩考核工作方面，进行了积极的探索，积累了宝贵的经验。然而，也必须 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 2 清楚地看到，在政绩考核中仍然存在着这样和那样的问题。有的对考核政绩的内涵、界 定缺乏全面的理解，对德、能、勤、绩、廉的相互关系，分值权重模糊不清；有的对干 部政绩考核缺乏科学的方法；有的考核指标过于笼统模糊，缺乏量化标准，难以明确定 性与定量的关系；有的办法过于繁杂难以运作，使考核结果与实际相违，违背了考核的 初衷。同时，到目前为止，对于乡镇这一层次的领导班子和领导干部政绩考核还没有形 成统一的制度文件规定，各地做法不一，同时在理论研究方面涉及也不多。因此，如何 科学完善乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系， 既是全面推进干部人事制度改革的关 键环节，也是各级党委组织部门需要迫切解决的现实问题。 三、从现实需求层面看，可以有效解决当前基层干部执行力不强等问题 当前，我国经济社会发展结构性矛盾十分突出，具体表现为在当前农村基层出现 了与科学发展、和谐发展相违背的一系列问题和现象。如上级政策在基层得不到有力落 实，基层工作得不到有力推进，一些因征地拆迁、环境污染等引发的群体性事件层出不 穷，基层干群矛盾得不到有效化解甚至长期淤积直至恶化，数字政绩、形象政绩、债务 政绩等种种现象屡禁不止。出现这些问题和矛盾，根本原因在于当前乡镇领导干部的整 体素质能力趋于弱化， 对当前农村经济社会发展中出现的深层次问题和复杂形势缺少科 学的判断，对农村基层的掌控力不是很强。完善的政绩考核体系有利于加深乡镇领导干 部对自身职责和目标的了解，从而使工作积极性和创造性发挥最大化，努力拓展和实现 基层干部的能力和素质优势，从而达到有效管理和控制农村基层的效果。 第二节 研究现状 政绩考核是对政府官员所创造的业绩与所获得的效益所做的评估，在国际上一般 称为绩效评估或绩效考核。国内对领导干部考核的研究起步较晚，数量较少，且多集中 于县、市级层面政绩考核的研究。对有关干部考核研究文献检索中，可以发现学者们从 不同的视角，在不同的领域进行研究，形成了众多的研究成果与研究特色。 一、关于绩效考核结构的研究 龚禄根、周志忍、高小平（2003）等学者认为效率标准体系和绩效评估体系联系 紧密，是绩效管理制度的核心组成部分。通过对国内外政府机关工作效率评价指标体系 的比较选择， 试图提出适用于我国政府机关的工作效率标准体系 1。 帅宝强、 杨心灵(2005) 1 中国行政管理学会联合课题组.关于政府机关工作效率标准的研究报告j.中国行政管理，2003（3） 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 3 认为在对县(市、 区)领导班子实行目标管理的前提下， 提出了三种可供选择的考核思路： 一是先规范领导干部岗位职责， 以岗位工作责任目标的完成情况为标准考核领导干部的 个人政绩；二是运用领导班子集体政绩，计算出领导干部的个人角色贡献率再乘以集体 政绩考核得出领导干部个人政绩分数； 三是就领导班子成员主管工作界定单独工作绩效 考核指标体系，进行单独考评 2。王登峰、崔红(2007)通过实证研究的方法，比较基层 党政领导干部评定自我、上级、下属工作的异同，并系统探索每种工作绩效的结构 3。 张晶、孙健敏(2008)通过对国内外绩效考核理论和文献的回顾，对怎样建立县级领导干 部的绩效考核结构和考核指标体系进行了探讨， 主张在全国范围内进行针对县级领导干 部的上级、下级、和评级的问卷调查，通过全国范围内的分层抽样，构建我国县级领导 干部的工作绩效结构和绩效考核指标体系 4。 二、关于考核指标体系的研究 吴志澄(2002)将县级政府领导班子政绩考核指标体系划分为人民生活水平和生活 质量、经济建设方面、社会发展和精神文明建设等三个层面，确立了 24 个考核指标作 为县级领导班子定量考核的基础， 实现对县级政府领导班子工作绩效定性考核和定量考 核相结合的考核制度 5。周建瑜等(2004)根据科学发展观和树立正确政绩观的要求，提 出了对领导干部的政绩考核的新要求。在把握以经济发展为中心、以人为本、落实“五 个统筹”的要求三个基本点的基础上，对建立科学的政绩考核指标体系进行设计，把考 核指标体系划分为经济发展、社会发展、可持续发展和政治文明建设四类指标，下设 24 个二级指标 6。 龚禄根、 包国宪、 吴建南等 (2006)提出要制订全面科学的绩效评估体系， 实现行政管理制度和管理工具的创新，实现绩效评估的长效化。提出绩效评估是一项系 统工程，要通过建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的评估体系形成绩效评 估的长效机制 7。 三、科学发展观导向的考核方法的研究 唐晓阳(2004)认为树立和落实科学发展观，对于完善领导干部政绩考核体系具有 重要的指导意义。要正确理解科学发展观的内涵，摒除以实现物质财富增长为单一目的 的传统经济发展观影响。 要重新构建领导干部政绩考核指标体系， 需考虑以下四类指标： 2 帅宝强，杨心灵.县（区）党政领导班子和领导干部政绩考核评价体系探讨j.求实，2005（5） 3 王登峰，崔红.中国基层党政领导干部的工作绩效结构j.西南师范大学学报，2007（l） 4 张晶，孙健敏.建立县级领导干部绩效结构和考核指标体系的思考j.心理学探新，2008（1） 5 吴志澄.论县级政府领导班子政绩考核指标体系和评价方法j.中共中央党校学报，2002（3） 6 中共四川省委组织部课题组.领导干部政绩考核指标体系及评价办法j.中共四川省委党校学报，2004（3） 7 中国行政管理学会课题组.政府部门绩效评估研究报告j.中国行政管理，2006（3） 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 4 生态环境指标、社会人文指标、经济发展指标、勤政廉政指标。通过考核指标体系的重 构达到全面、准确、客观地反映领导干部真正政绩的目的 8。马雪辉(2005)提出要尽快 建立体现科学发展观要求的领导班子和领导干部绩效考核评价体系。 考核指标设置上更 好地体现以人为本和全面、协调、可持续的发展；考核方法上进一步扩大民主、增加透 明度；用联系的、发展的、全面的观点评价政绩 9。曹满云(2008)认为在建立科学发展 观导向的地方政府绩效评估体系过程中存在诸多障碍，如片面政绩观、评估立法缺位、 评估主体瑕疵、评估指标欠缺、政务信息垄断等。这些因素严重影响到了科学的地方政 府绩效评估体系的建立。应采取针对措施，消除这些因素的影响，建立科学合理的地方 政府绩效评估指标体系 10。 综上所述，国内学者在基层干部考核方面的研究涉及的范围较为广泛，有些研究 较为深入。每位学者对于干部考核都作出了自己的诊释，提出了较为多元化的考核标准 体系；对研究的紧急性和迫切性已形成共识，建立科学发展观为导向的考核体系刻不容 缓；积极探索干部考核的理论和实践，并作了大量实证研究，极大地丰富了干部考核研 究。但也存在一定的局限性。没有一个具有普适性的标准体系，每位学者心中都有自己 的一套考核标准体系；研究的层面未能够真正落实到基层，对于乡镇领导班子和领导干 部考核的研究较为匾乏。因此，加强乡镇领导班子和领导干部这一群体层面的绩效考核 理论与实践问题研究，有利于促进现有干部考核理论与实践研究内涵的进一步深化，从 而实现宏观研究与微观研究的有机结合。 第三节 研究内容和研究方法 一、研究内容 本文是以乡镇领导班子和领导干部政绩考核的理论体系、运行机制、具体实践、制 度安排为主线，采用逐层递进来展开研究。研究分五个层面，依次为：理论支撑体系、 现状分析评价、基本原则导向、指标体系构建、配套制度建设。重点研究乡镇领导班子 和领导干部政绩考核评价体系的实践对策和制度安排。 难点是构建促进科学发展的政绩 考核效果的评估体系。综上所述，本文研究的主要内容是如下几个方面： （一）乡镇领导班子和领导干部政绩考核理论依据。主要论述乡镇领导班子和干部 8 唐晓阳.树立和落实科学发展观完善领导干部政绩考核体系j.广东行政学院学报， 2004（5） 9 马雪辉.用科学发展观和正确政绩观考核干部j.经纪人学报，2005（3） 10 曹满云.构建科学发展观导向的地方政府绩效评估体系j.云南行政学院学报，2008（1） 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 5 政绩考核产生的历史演变、理论基础与主要特点。 （二）乡镇领导班子和领导干部政绩考核的现状分析。主要分析近年来国内四川、 江苏、内蒙古及浙江省余姚市在乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系的实践探索。 （三）乡镇领导班子和领导干部政绩考核的原则导向。结合乡镇领导干部这一被考 核群体的特征，提出设计考核评价体系的基本原则。 （四）乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系的主要思路。侧重于务实、创新的角 度，构建科学合理的政绩考核指标内容体系和方法体系。 （五）乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系的配套制度建设。着重从理论层面对 完善政绩考核评价体系提供有力的制度配套保障。 二、研究方法 论文的研究思路是广泛收集数据并进行全面分析， 在借鉴相关成果的基础上提出针 对性的建议和对策。主要的研究方法是： （一）历史分析方法。本文对我国领导干部政绩考核体系进行了历史的研究，从我 国古代的对官吏功过得失进行考核， 到建国以来我国地方领导干部政绩考核的发展演变 进行了研究，从中找出领导干部政绩考核体系存在的问题及其产生的根源。 （二）比较分析方法。本文借鉴西方发达国家绩效考核的理论和实践经验，并结合 地方实际，提出了适合我国国情、政情的乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系完善内 容。 （三）资料分析方法。本文写作过程中阅读了大量的著作和学术论文，查阅了党和 国家重要会议文件和发布的相关法律法规以及条例， 正是这些大量的文献和数据为文章 提供了丰富的素材。 三、主要观点 根据本文研究思路、内容与采用的研究方法，形成了以下几个方面的主要观点： （一）在中央提出科学发展观的大背景下，完善乡镇领导班子和领导干部政绩考核 体系，是当前党政领导干部队伍建设的必然要求。 （二）完善乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系，将更有效地发挥乡镇基层干部 人才的资源效能，调动他们的工作积极性、创造性，有力地推动乡镇各项工作目标的完 成，确保基层政权的稳定和经济社会各项事业的发展。 （三）完善乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系，为基层党委合理地选用干部、 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 6 考核干部、储备后备干部提供科学依据。 （四）完善乡镇领导班子和领导干部政绩考核评价体系，能不断深化干部人事制度 改革，丰富和创新政府绩效管理和干部考核的理论体系。 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 7 第二章 领导班子和领导干部政绩考核研究的相关理论 第一节 政绩与政绩考核概述 一、政绩 政绩，即为政之绩，是各级领导班子和领导干部履行职责所取得的工作实绩 11。对 领导干部来说，政绩是德才素质在实践中的综合反映，是评价、使用领导干部的重要依 据；对领导班子来说，政绩是领导能力的整体体现，是事业发展的重要标志；对执政党 来说，是执政能力的重要体现。 （一）政绩的基本属性 1.政绩存在的客观性。政绩是干部在履行岗位职责过程中，运用自己的德才条件和 组织赋予的职权所取得的工作成果。领导干部在一定时期履行岗位职责过程中，所做出 的工作实绩无论是经济效益还是社会效益，无论是潜绩还是显绩，都是客观存在的，这 是不以某个人主观认识而改变的。 2.政绩服务的政治性。政绩在一定程度上是一个干部知识水平、工作态度、敬业精 神、业务能力和领导水平等素质的综合反映，具有鲜明的时代烙印，其创造政绩从根本 上说是为某一政治集团服务的。古代就有“当官不为民作主，不如回家卖红薯”这一朴 素的追求政绩的思想，共产党人的政绩应该是以为民造福为目的、以事业发展为目标、 以求真务实为特征的。 “ 立党为公、执政为民是中国共产党立党执政的根本宗旨,代 表党为人民掌权的各级领导干部一定要讲政绩，要致力于为人民建功立业。 ” 12 3.政绩表现的多样性。政绩在表现形式上可以是有形的，也可以是无形的。有形的 政绩容易理解，如 gdp、财政收入、就业率等，它们经过量化可以为人们看到。无形的 政绩可以是人们文化素质的提高，可以是人们精神的愉悦，也可以是制度的创新、管理 的创新等。无论什么形式，两者均属于政绩。从某方面来讲，思想观念、体制、机制创 新等无形的政绩要比有形的政绩更重要。 4.政绩创造的动机性。领导干部在一定时期履行岗位职责过程中，创造出来的工作 实绩虽然是客观存在的，而政绩创造过程中，其主观因素非常重要，具有动机性。这种 11 赵庆华.干部考核要贯彻正确的政绩观d.中共山西省委党校省直分校学报，2004（2） 12 本书编写组.中共中央关于加强党的执政能力建设的决定m.人民出版社，2006 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 8 结果的客观性和过程的主观性，使干部实绩考核评价增加了隐蔽性、复杂性。如有些干 部踏实工作、开拓进取,工作实绩明显；有些干部工作主观愿望虽好，但由于思想观念、 工作能力所限，尽管工作兢兢业业，但政绩平平；也有一些干部急功近利，好大喜功， 热衷搞“政绩工程” 13；还有一些干部动机不纯，等等。 5.政绩获取过程的不可预见性。从当前基层情况来看，因征地、迁拆、干群关系紧 张等造成的突发性事件比较多，同时，一些计划中的工作由于环境、情况的变化，在工 作的完成过程中，表现出临时决策难易程度的差异。这种难易程度的差异使得同一项工 作的完成过程表现出不同的工作质量。如在处理一起群体上访突发事件中，领导干部的 政治敏锐性和对事物发展的洞察力及临机决断能力，对事态的发展有着至关重要的影 响。 6.政绩评价的综合性。评价干部政绩因视角不同，会得出不同的结论。因此，评价 领导干部工作实绩应综合各方面因素，与之相关联的每一个方面都有评价权，但每一个 方面都不应有最终决定权， 对领导干部工作实绩的评价结论应是方方面面评价因素的综 合。因此，考核干部政绩必须充分发扬民主，走群众路线，努力探索一个全方位、立体 式的干部政绩考核评价体系。 （二）政绩与政绩观 政绩观是对政绩的总的看法，包括什么是政绩，为谁创造政绩，如何创造政绩，怎 样评价政绩的认识和态度 14。政绩观直接反映领导干部为政的价值取向，是领导干部创 造政绩的思想基础。不同的社会，不同的时代，不同的党派，人们对政绩的理解各不相 同，政绩观因此也就表现出不同的方面。长期以来，由于各种原因，我国的一些基层干 部政绩观比较模糊、片面、甚至错误，使一个地方或一个单位的工作受到一定程度的损 害。 如贵州瓮安县、 海南东方市等群体事件的发生， 根本原因还在于基层干部的不作为、 乱作为等造成的。因此，领导干部特别是基层干部是否具有科学的发展观和正确的政绩 观，对一个地方的经济社会发展起着至关重要的影响。 1.领导干部应具有正确的政绩观。领导干部的政绩观正确与否，不仅影响着一个领 导干部成长进步的历程，而且直接关系到一个地方经济社会能否全面协调和可持续发 展，还关系到党和政府在人民群众中的威望和形象，这就要求我们各级领导干部尤其是 乡镇干部要树立正确的政绩观。胡锦涛同志强调要教育干部树立正确的政绩观，包括正 13 刘莉荔.形象工程为何屡禁不止j.求是，2003（7） 14 黄开华.如何树立正确的政绩观j.党政干部论坛，2004（5） 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 9 确看待政绩、科学衡量政绩。原中组部部长贺国强在中央党校第十九期一年制中青年干 部培训班学员座谈会上从用政治的观点、 用群众的观点、 用发展的观点、 用实践的观点、 用全面的观点等五个方面，分析了正确政绩观的科学内涵，应该说是全面地把握了科学 发展观的重要内容和实质精髓。作为最基层的一级党委和政府，乡镇领导班子和领导干 部直接面向基层、面向群众，其为政理念、从政行为以及执政言行，都直接关系到党和 国家在农村的直接形象。基础不牢，地动山摇。因此，乡镇领导班子和领导干部更加要 深刻领会和全面把握正确的科学发展观，把为人民服务作为人生的最大追求，把实现好 最广大人民群众的根本利益作为创造政绩的最高目的，带领一方群众聚精会神搞建设、 一心一意谋发展。 2.科学发展观指导下的政绩观。 2006 年在党的十六届三中全会上正式提出了科学发 展观，2007 年在十七大上，科学发展观又被写入党章。科学发展观是推进我国社会主义 经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展的指导方针，是指导发展的世界观 方法论的集中体现 15。从哲学意义上讲，科学发展观强调的是用科学的思想和方法研究 解决发展问题，努力实现经济社会又快又好的发展，是政绩观的前提和基础，科学的发 展观引导着正确的政绩观，在发展观上出现盲区，往往会在政绩观上陷入误区；同样， 正确政绩观强调的是用正确的方法和途径创造政绩，政绩要符合最广大人民的根本利 益，正确的政绩观实践着科学的发展观，缺乏正确的政绩观，往往会在实践中偏离科学 的发展观。总之，发展观与政绩观具有内在的一致性，是合规律性与合目的性的统一， 是方法论与价值论的统一 16。科学发展观与正确政绩观之间的辩证关系表明，树立正确 政绩观是落实科学发展观的重要保障和具体体现， 科学的发展观要靠正确的政绩观来实 践，而正确的政绩观则要靠一套科学的政绩考核体系去细化，通过一步一步的教育、考 核和引导去实现科学发展的目标。因此，在推进乡镇领导班子和领导干部政绩考核工作 中，必须把乡镇领导干部深入学习实践科学发展观，推动地方经济社会又好又快发展作 为主要内容，并合理设置反映科学发展的考核评价指标体系，切实引导好乡镇干部扎根 基层、务实奉献、科学发展。 （三）乡镇领导干部政绩的具体表现 从唯物辩证法来分析，发展是当今世界的主题，也是中国最根本的问题，发展的本 质在于揭示事物运动的整体趋势和变化的方向，不同的发展阶段面临不同的发展课题。 15 本书编写组.十七大报告学习辅导百问m.党建读物出版社，2007.12-17 16 邱耕田.发展哲学导论m.中国社会科学出版社，2001.23 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 10 乡镇领导干部作为农村基层干部，是党加强同农民群众血肉联系的直接实践者，承担着 贯彻执行党的路线、方针和政策，发展地方经济和维护社会稳定等重要职能。从目前农 村的实际情况看，随着改革开放和现代化建设的不断深入，我国社会发展的深层次矛盾 和问题日益凸现：传统的城乡二元经济结构，使“三农”问题更加突出；区域性发展的 不平衡使贫富差距进一步扩大；经济快速增长，对人口、资源、环境的压力日益加剧； 单纯追求扩大数量、提高速度,而忽视质量和效益，造成虚假的经济总量和社会诚信的 缺失；同时，当前农村发展中的各类社会矛盾较为突出 17。这些问题的存在对乡镇领导 干部的施政理念、从政素质、工作方法等方面提出了新的要求。 同时，乡镇领导干部作为一个特殊的群体，在取得政绩的过程中又具有以下特点： 一是提供服务的范围有一定的局限性，提供服务的内容较为具体。作为基层党委政府的 领导者，直接服务于其所在地区的乡镇居民，并掌握一定的行政权力和对公共资源的支 配权和使用权；作为衔接基层政权和上级行政政权的一个重要环节，他们的工作实绩不 仅关系到乡镇级别机关的工作效率和地方发展的大局， 而且还代表着党和政府在基层人 民群众中的形象。二是行为的机会主义倾向较为明显。乡镇领导班子和领导干部的行为 约束主要来自于上级党委政府和地方公众，属于外部约束，较少有内部约束。由于没有 内外部约束结合的制约，乡镇领导干部具有强烈的机会主义倾向去追求自身利益。三是 短期化行为。虽然我国对领导干部实行了职务任期制度，对任职年龄也有规定，但要真 正落实到乡镇基层较为困难。目前乡镇领导干部调动较为频繁，使得乡镇领导干部更倾 向于通过短期化的行为出政绩。因此，在设计乡镇领导干部政绩考核指标体系时，重点 要把解决上述问题的能力和效果作为重要内容， 具体在政绩考核中要突出以下三方面特 点： 1.在考核指标上突出发展主题。从目前情况看，大部分乡镇经过近年来的发展，块 状经济优势突出，工农业产值总量扩张明显，但也呈现出经济总量偏小、产业类同、结 构单一、发展潜力不明显等问题。同时，目前大部分乡镇在这次金融危机中都遭受到不 同程度的损失，普遍面临着中小企业发展困境、民生支出增大、财政负担加重等问题。 因此，促进经济转型升级、提升企业产业层次仍是当前乡镇干部面临的首要任务。在设 计政绩考核中，要把领导干部处理经济危机、加快区域发展的能力和实绩作为考核的重 要指标。 17 本书编写组.十七大报告学习辅导百问m.党建读物出版社，2007.4-5 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 11 2.要强化刚性指标考核。采取强化“刚性指标”考核、淡化“软性指标”考核，实 行分片或分类考核等办法，尽可能地使各个乡镇、街道考核处于同一起跑线上。如在考 核经济发展类指标时，要考核税收完成情况、工业固定资产投入、招商引资等“刚性指 标”，而对农民人均纯收入、工农业总产值这些不易统计、容易造假的指标则不予考核 18。同时，在平时了解掌握乡镇工作的基础上，采取实地查看、定期检查等方式进行考 核。 3.要体现综合考核要求。 在考核指标体系的设置上， 既要突出重点， 又要兼顾全面， 重点要防止“数字游戏”和“统计造假”， 在全力加快经济发展的同时，注重三个文 明协调发展和城乡统筹发展，力求反映经济、社会和人的全面发展情况。在考核内容设 置上，突出增加反映社会发展、农村发展的内容，如生态市建设、农村保险体系、村庄 规划、庭园环境整治工程等城乡统筹发展方面的内容。 二、政绩考核 （一）政绩考核的含义 政绩考核就是由特定的主体按照法定的程序、 运用一定的方式方法对领导干部的政 绩进行考核评价，并以此作为对干部奖惩、任用提拔的重要依据。正确政绩的衡量、认 可和弘扬，必须依靠科学的考核和正确的评价。实践证明，一些领导干部在政绩观上存 在的某种偏差，与现行的领导干部政绩考核评价标准和体系有着直接的关系。因此，建 立和完善一套科学的干部政绩考核评价体系，有利于全面、客观、公正地评价干部的政 绩。 1.国内外政绩考核的实践探索。古今中外，各国历来都十分重视政府和本国公务员 （官吏）的考核工作，始终把加强考核工作作为政府管理和公务员队伍建设的重要组成 部分，积极加以探索和完善，并积累了丰富的经验，其中不少精华对我们今天研究考核 评价体系具有借鉴和参考价值。 （1）我国古代官吏考核制度的历史变迁。我国对官吏的考核在秦汉时期已初步形 成，唐代已颇为完备。秦汉时期对官吏的考核主要实行考课制度，以“上计制” 形式 进行，即按每年赋税预算的完成情况为基数进行考核；唐代制订了考课法，规定了考核 等第及进阶俸禄；宋代对官吏考绩实行三年一任期、一年考一次、三考为一任。明代考 绩按照文武官员分别进行考绩；清代对官吏的考核颁布了“四格八法”制度（ “四格” ： 18 姜艳生.对建立干部绿色政绩考核体系的思考j.领导科学，2008（3） 上海交通大学 mpa 论文 余姚市乡镇领导班子和领导干部政绩考核体系研究 12 守、才、政、年。 “守”分廉、平、贪三类； “才”分长、平、短三类； “政”分勤、平、 怠三类； “年”分青、中老三类。 “八法” ：一贪与酷者，革职提问；二软与不懂者，革 职免官；三年老有所病者，退休离职；四才力不及与治事浮躁者，酌情降调。 ） 19纵观 历代王朝对官吏的考核，都把考核作为一项重要的管理制度，有专门的考核机关、明确 的考核目的，虽然有一定的历史局限性，但也为当时的经济社会发展起了一定的积极作 用。 （2）国外政府绩效考核的主要模式。20 世纪是科学管理思想、理论和方法萌发与 勃兴的时代， 伴随着科学管理思想和方法的产生， 科学化管理运动在西方国家蓬勃展开。 国外政府绩效评估的实践最早可追溯到第二次世界大