（公共管理专业论文）以委托代理为中心的国有资产管理体制研究.pdf

摘要 随着我国社会主义市场经济体制的闩益完善和政府公共管理职能的逐步建 立，国有资产管理应该如何与之相适应，如何进一步提高效能、如何解决固有资 产管理面临的矛盾和困难，已经成为一个迫切需要研究解决的重大现实问题。为 此，本文以委托代理理论为指导，就国有资产管理体制的相关重要问题进行了探 讨。 全文在简要比较和介绍中西方国有资产管理体制、委托代理理论的基础上， 把委托代理理论运用到公共部门及我国国有资产管理体制中，分析了我国国有资 产管理体制中的三等级委托代理链条。从委托代理收益问题、成本问题和激励约 束机制等三个方面，进行了以委托代理为中心的国有资产管理体制研究。并对国 有资产管理体制中政府作用再定位进行了思考，从委托代理理论和公共管理理论 的角度，从政府层面上，提出了国有资产管理体制改革和实施有效管理的对策建 议。 关键词：国有资产委托代理管理体制中国 a b s t r a c t w i t ht h ei m p r o v e m e n to fs o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ys y s t e ma n dg r a d u a l e s t a b l i s h m e n to fg o v e r n m e n tc o m m u n a lm a n a g e m e n tf u n c t i o n ，a ni m p o r t a n t r e a l i s t i cp r o b l e mn e e d st o b es t u d i e da n ds o l v e di m m e d i a t e l y t h e p r o b l e mi n c l u d e sh o wt oa c c l i m a t i z es t a t e o w n e da s s e t st ot h en e w e n v i r o n m e n t ，h o wt oi m p r o v ee f f i c ie n c yf u r t h e ra n dh o wt os o l v et h e a n t i n o m ya n dd i f f i c u l t yo fs t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n t t h e r e o f ，t h i s a r t i c l ep r o b e si n t ot h er e l a t i v ep r o b l e m so fs t a t e o w n e da s s e t s m a n a g e m e n ts y s t e mw i t ht h eg u i d e l i n eo fp r i n c i p l e a g e n c yt h e o r y o nt h eb a s i so fc o m p a r i s o na n di n t r o d u c t i o no fc h i n e s ea n do c c i d e n t a l s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e ma n dp r i n c i p a l - a g e n c yt h e o r y ，t h i s a r t i c l ea n a l y z e st h em u l t i l e v e lp r i n c i p a l a g e n c yc h a i n so fc h i n e s e s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m ，u s i n gp r i n c i p a l a g e n c yt h e o r yi n t o p u b l i cs e c t o r sa n dc h i n e s es t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e mi ss t u d i e df r o mt h r e ef i e l d so f p r i n c i p a l a g e n c yp r o f i t a b i l i t y ，c o s tp r o b l e ma n dc o n s t r a i n ta n d i n s p i r a t i o ns y s t e mw i t ht h ec e n t e ro fp r i n c i p a l a g e n c y t h i sa r t i c l e a l s op o n d e r su p o nt h er e f i x e dp o s i t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o ni nt h e s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e ma n dg i v e sac o u n t e r m e a s u r ea n d s u g g e s t i o nf o rr e v o l u t i o na n de f f e c t i v em a n a g e m e n ti m p l e m e n t a t i o no f s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n tf r o mg o v e r n m e n ts i d ew i t ht h et h e o r yo f p r i n c i p a l - a g e n c ya n dc o m m u n a lm a n a g e m e n t k e y w o r d s ：s t a t e o w n e da s s e t s ；p r i n c i p a l a g e n c y ：m a n a g e m e n ts y s t e m ：c h i n a 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文以委托代理为中心的阿何资产管理体制岫f 究 1 序论 1 1 本课题研究的目的与意义 无论是东西方国家，也无论是实行哪种经济体制，国有经济始终在其国家经 济体系中占有一席之地。在我国，国有经济在调控市场、稳定社会、增加就业和 实施经济赶超战略等方面的作用和重要性尤其不可忽视。但是在国人眼中，国有 企业产权不明、政资不分、政企不分；国有企业效益低下，国有企业倒闭多、破 产多；国有资产严重流失，这都是让大家困惑并深恶痛绝的事实，甚至在有些地 方成为社会不安定的因素。因此，国务院希望能够通过建立国有资产管理新的体 制框架进行有效管理，扭转经营性国有资产管理中的种种弊端，为我国经济建设 做出更卓越的贡献。 十六大后的国有资产管理体制与以往的国有资产管理体制不同，实施“分级 所有，实行三层次：第一层次为国有资产管理委员会，出资人代表，实行监督管 理职能；第二层次为资产经营公司，接受国资委的授权委托，负责代理运营国有 企业；第三层次为生产经营企业，占用经营国有产权，直接面对市场，承担国有 资产增值保值责任。从构想上，国有资产管理新体制将有助于产权明晰、职责明 确，有助于政资分开、政企分开，有助于解决原先的“所有者虚位”的境况。 本论文的理论意义在于，运用委托代理的基本原理及多级委托代理等理论， 将国有资产管理体制置于委托代理链条上进行研究，探讨国有资产管理新体制中 存在的各级委托代理链条，着重从委托代理收益问题、成本问题和激励约束机制 等问题对国有资产管理新体制进行了分析研究，进而对我国国有资产管理体制发 展方向及有效的国有资产管理政策选择提出合理性建议，丰富并深化现有委托代 理理论的研究。 本文研究的实践意义在于：国有资产管理新体制是在十六大后建立的新事 物，很多地方甚至尚在创建中，通过探究委托代理的本质，联系我国实际，审视 国资委可能发生的高成本、低效益的理论成因，认为因多级委托代理关系的存在， 我国国有部门委托成本、代理成本也将随之逐级增加，与私营部门相比我国国有 企业的低效益是个无法避免的规律。给出调整我国国有资产管理体制的建议方向 和有效管理的建议选择，国有资产管理部门应该适当地“让位”，从现有的部分 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论殳以委托代理为中心的国有资产管理体制研究 经济管理领域退出：同时强化激励约束机制的建设加强国资管理，加强二权分离 下产权监管的“补位”，提供现实的对策建议。 1 2 委托代理理论的相关文献综述 委托代理理论，从其思想渊源上看，可追溯到亚当斯密那个时代。亚当 斯密在国富论中写道：“在钱财的处理上，股份公司的董事是为他人努力， 而私人合伙公司的伙员，则纯为自己打算。所以，要想股份公司的蓖事们监视钱 财用途，像私人合伙公司的成员那样用意周到，那是很难做到的”。在这里，指 出了公司最高决策者在监督不力的情况下不会尽力为公司工作的现象，这种现象 就是现代经济学中所说的委托代理问题。 到了2 0 世纪初，公司规模不断扩大，委托代理问题愈是突出。三十年代， 伯利和米恩斯( b e r l ea n dm e a n s ，1 9 3 2 ) 在名著( “t h em o d e r nc o r p o r a t i o na n d p r i v a t ep r o p e r t y ”) 中，分析股份公司“两权分离”，也对“经理革命” ( m a n a g e r i a lr e v o l u t i o n ) 之后处在代理人实际控制下公司财产能不能为股东 的利益最大化服务表示疑惑。由两权分离带来的代理成本问题，即作为委托人的 股东怎样才能以最小的代价，使得作为代理人的经营者愿意为委托人的目标和利 益而做出努力工作的问题，成为所有委托代理理论共同研究的问题。 从2 0 世纪6 0 年代末开始，委托代理理论获得了重大发展，威尔森 ( w i l s o n ，1 9 6 9 ) 、斯宾塞和泽克海森( s p e n c e ，z e c k h a v s e r ，1 9 7 1 ) 、罗斯 ( r o s s ，1 9 7 3 ) 、莫里斯( m i r r l e e s ，1 9 7 4 ，1 9 7 4 ，1 9 7 6 ) 、斯霍姆斯特姆 ( h o l m s t o r m ，1 9 7 9 ，1 9 8 2 ) 、格罗斯曼和哈特( 1 9 8 3 ) 、詹森和麦克林( j e n s e n ， m c a n dw m e c k l i n g ，1 9 7 6 ) 等经济学家们为减少委托代理关系带来的效率损失 做出了突出的贡献。按研究方法的不同可分为：一类是正式的规范理论，以斯宾 塞和泽克海森( s p e n c e ，z e c k h a v s e r ，1 9 7 1 ) 、罗斯( r o s s ，1 9 7 3 ) 、莫里斯提出的 空间表述式为代表。这类理论追求特定形式的合同设计的数字模式，从效用函数、 不确定性信息分布和报酬安排出发，构造风险分担的合同关系。另一类是非正式 的实证性理论，以斯霍姆斯特姆、詹森和麦克林为代，着重研究委托人与代理之 间关系的均衡合同形式的决定因素和双方面临的激励问题。但两者的实质是相同 的，都致力于发展一种合约理论，旨在使受自我利益驱动的代理人能以委托人的 2 浙江大学公共管理硕一i ( m p a ) 号业学位论文以委托代理为中心的田育资产管理体制讲究 效用目标为行为准则，使代理成本最小化。 多纳体( d o n a h u e ，1 9 8 9 ) 、欧文e 休斯( 0 w e n g h u g h e s ，2 0 0 1 ) 、柯 武刚和史漫飞( w o l f g a n ga n dm a n f r e de s t r e i t ，2 0 0 2 ) 等则进一步把委托代 理理论运用到公共部门。 我国对委托代理理论的研究是近1 0 年内的事，主要是引进和借鉴。如张维 迎的企业的企业家契约理论、所有制、治理结构与委托一代理关系， 易宪容的交易行为与合约选择、赵晓雷的现代公司产权理论与实务、张克 难的产权、治理结构与企业效率国有企业低效率探源、罗建钢的委托 代理：国有资产管理体制创新等著作，从各个不同的角度对委托代理理论进行 了介绍。与此同时，许多学者对委托代理理论进行了理论探索和实证研究。如“国 有企业改革与委托人代理人问题”( 姜伟，1 9 9 4 ) ；“存在道德风险的委托代 理关系理论分析及应用中的问题”( 张春霖，1 9 9 5 ) ；“国有资产委托代理制的完 善”( 李宪生，1 9 9 7 ) ；“国有产权委托代理制度的缺陷与重塑”( 李子英，1 9 9 9 ) ； “论国有企业双层委托代理中所有者的两次异化及其后果”( 陆建新，1 9 9 7 ) ； “中国国有企业委托代理制的理论研究”( 史金平，2 0 0 3 ) ；“论国有经济中 的多级委托代理关系”( 杨端龙，1 9 9 7 ) ；“国有资产的所有权委托代理制问题研 究”( 余传贵，1 9 9 7 ) 等等。这些专题探讨着重于运用委托代理理论解决我国经 济体制改革过程中出现的新问题，但对我国国有资产管理体制者研究还是较少。 1 3 研究方法和论文构成 本文的研究思路是：通过对委托代理理论及多级委托代理等理论的深入研 究，了解中西方国有资产管理体制的基本情况，分析理解我国国有资产经营管理 过程中的种种委托代理关系，探讨我国国有资产管理新体制中的委托代理收益、 成本和激励约束问题，进而对我国国有资产管理体制发展方向及有效的国有资产 管理政策选择提出合理性建议。 本文在深入分析国有资产管理中存在的多级委托代理链条的基础上，紧紧围 绕委托代理理论，将国有资产管理体制置于委托代理链条上进行研究，着重分析 国有资产管理体制中存在的委托代理收益、成本和激励约束等问题。对国有资产 委托代理成本进行归类、分析、总结的探索，探讨我国国有资产管理新体制中委 浙江凡学公共管理坝l ( m p a ) 专业学位论文咀委托代理为中心的周有资产管理体制研究 托代理成本高的成因，在委托代理成本的应用等方面具有一定的创新性。提出从 委托代理角度上看，以国资委成立为代表的国有资产管理新体制，应该制定合理 的职责范围，同时要强化对国资委及国有企业的内外部激励约束机制。 在研究方法上，本文以制度经济学、公共管理学为基础，以规范研究为主， 采取规范研究与实证研究相结合、定性研究与定量研究相结合、宏观视角与微观 视角相结合的方法，综合分析委托代理关系在国有资产管理体制中的应用，探索 国有资产管理过程中的委托代理收益问题、成本问题和激励约束问题，并进一步 从政府层面给出调整我国国有资产管理体制的建议方向和有效管理的建议选择。 本文在结构安排上遵循上述研究思路，共分六章，各章之间的逻辑关系如下： 第一章，序论。陈述了本课题的研究目的和意义、国内外委托代理理论的相 关研究的进展以及本课题的研究方法和论文结构。 第二章，西方发达国家国有资产管理体制问题。陈述了西方发达国家国有资 产管理体制下的四种模式的基本情况、特点以及对我国的启示。 第三章，委托代理理论的相关研究。阐述了委托代理理论，着重陈述了委托 代理收益问题、成本问题、激励约束问题和对经济发展的作用等四个问题，并把 委托代理理论运用到公共部门及我国国有资产管理体制中，分析了我国国有资产 管理体制中的多级委托代理链条。 第四章，我国国有资产管理体制的演变。陈述了自改革开放以来我国国有资 产管理体制的探索历程、基本情况与弊端，继而陈述分析了“十六大”后的国有 资产管理体制及其优点。 第五章，委托代理为中心的国有资产管理体制研究。分析研究了国有资产管 理体制中的委托代理收益问题、成本问题和激励约束问题。特别是对委托代理成 本问题着重分析，对我国国有资产管理体制下的委托代理成本进行归类分析，从 而分析了我国国有资产管理中的委托代理成本比私营部门高的成因。 第六章，国有资产管理中政府作用再定位的思考。根据西方国有资产管理体 制的启示，结合第五章中以委托代理为中心的我国国有资产管理体制的研究，从 委托代理理论和公共管理理论上二个角度分析，从政府层面上，提出国有资产管 理体制管理的建议方向和有效管理的建议选择。 4 浙江大学公共管理坝。( m p a ) 专业学位论文以委托代理为中心的国有资产管理体制研究 2 发达国家的国有资产管理体制及对我国的启示 2 1 西方国家国有资产管理体制的类型 西方资本主义等国家在受到各种经济理论影响的基础上，因本国执政党的 更替及执政党对国有经济的不同政策的作用，结合各国实际，国有资产管理体制 各有不同。在国家层次上比较有关国家的国有资产管理体制，大体分为四种类型： 第一类是议会与政府分权监管国有企业；第二类是以政府内部设置超部门监管机 构为主进行监管；第三类是政府不设超部门监管机构，由一个职能部门管理为主， 其他部门参与监管：第四种是政府各个部门分工共管。 2 1 1 议会与政府分工、分权监管方式 国有资产管理体制采用议会与政府分工、分权监管方式，这种方式以德国、 美国、英国为代表。 一、德国 德国的国有资产管理体制分为两个层次：第一个层次是非常设机构，主要以 内阁会议或部际委员会的形式存在，负责有关国有资产管理和运营方面的重大决 策。第二层次，是由各专业部设置的下属常设机构，具体负责本部所属国有企业 的股权管理。比如，德国联邦政府的交通部参股事务司，管理联邦铁路公司、汉 莎航空公司、机场、港口有限公司、水利工程公司的国有股权；邮电部参股事务 司管理德国电信公司、德国邮政公司和德国邮政银行的国有股权；财政部管理一 般性国有企业和金融企业的国有股权。 德国政府主要是通过财政部来管理国有企业，它握有多项监管权力：( 1 ) 聘 任监事会人员、批准董事会人选；( 2 ) 供给资金，批准建立或购买新工厂、新公 司；( 3 ) 给国有企业制定经济发展目标，给董事会制定业务规则；( 4 ) 通过监事 会监察企业发展状况。德国联邦议院设有预算委员会，它下面设置的帐目委员会 对国有企业有很大的监督权力。它可以直接审查全资国有企业的帐目，也可以通 过政府主管部门提交的文件来间接掌握国家参与制企业的状况，并针对国有企业 的问题向议院提交报告。 浙江人学公共+ ：理硕斗( m p a ) 专业学位论文以委托代理为中心的围青资产管理体制研究 二、美国 美国将投资于企业的国有资产和行政服务性国有资产分开管理，并受不同的 法律监管。企业中的国有资产以“政府公司控制法”为基础，由财政部负责管理； 行政服务性国有资产是以“美国联邦财产和管理法”为基础，l b 美国行政服务总 局负责管理。 美国是三权分立、相互制约的国家。国会对国有企业主要是通过立法进行直 接和间接管理：( 1 ) 国会有权通过法案来决定国有企业的建立、撤销和企业内部 管理体制。( 2 ) 由国会批准政府预算，制约政府对国有资产的管理。( 3 ) 国会可 以设立常设委员会或临时特别委员会管理和监督国有企业的经营活动。( 4 ) 国会 有权传唤行政官员到国会作证，甚至弹劾包括总统在内的政府文职官员。美国政 府对国有企业不采取部门管理的办法。对一部分需要集中管理的企业，由政府根 据国会的决议设立专门的常设委员会来管辖。绝大多数国有企业则出租或承包给 私人垄断组织经营。对出租企业，政府只向承租方收取租金，完全由承租方自主 经营。对于更多的国有企业，则由政府作为产品计划的发包方进行招标，与主承 包商签订订货合同，由主承包管理企业并层层转包，组织供货。这种租赁、承包 管理是美国国有企业管理制度的一大特色。 2 1 2 政府特别设置超部门管理机构，专门管理国有企业的方式 政府特别设置超部门管理机构，专门管理国有企业方式的以意大利等国为代 表。 意大利国有企业可分为两大类。一类是国有全资公司( 如交通、邮政、市政、 电力等部门的各类公司) ，由政府相应的主管部门管理。另一类是“国家参与制 企业”( 主要是制造业的国有投资、控股公司) ，它是意大利国有企业的主要形式， 占国有企业投资的六成以上。为了管理国家参与制企业，意大利政府在 1 9 5 6 1 9 9 3 年期间，设置了专职的国有资产管理部门一国家参与部( 又称控股 部) 。根据有关的法律规定：国家参与部成立以后，原来分属财政部、国库部、 工业与贸易部、内阁、部长委员会或有关的部长管理的国有股份和国家参与制企 业的职责，都移交给国家参与部。 此外，政府还设立了两个以总理为首，由国家参与部门、预算和经济计划部 门、国库部长及工商部长等有关部长参加的常设部际委员会( 一个是经济计划部 6 浙江人学公共管理硕十( m p a ) 专业学位论文以委托代理为中心的同干资产管理体制珂f 究 际委员会，一个是工业政策部际委员会) 。凡涉及 日家参与制企业的一些重大问 题，由这个委员会进行讨沦、协调，最后形成总理令，公布执行。财政部设有国 有企业局专管国有企业财务问题。 由于意大利的国家控股公司和部门的企业集团公司在国民经济中占有举足 轻重的地位，政府对这些国家级的企业十分重视，控制也很多。在人事方面，企 业的正、副董事长由国家参与部长提名，经内阁会议通过，由总统任命；总经理 及总会计师等几名高层专家，由董事长提名，经董事会通过，由总理任命。在经 营方面，由政府( 主要是经济计划部) 为企业制定经营目标和发展方针( 要求为 国民经济发展的总目标做出贡献) 。在财政方面，政府对企业利润的分配作了特 别的规定，其中6 5 要上缴国库部，必要时国库部都可以拨给企业赠款或补贴。 “国家参与制”是意大利管理国有企业的一大特色，它利用若干国家级的投资、 控股公司，逐级控制国家资本和私人资本，形成了一个遍及各部门的巨大的金字 塔形的资产经营体系。 2 1 3 政府各个部门分工，共管国有企业的方式 采用政府各个部门分工，共管国有企业方式的代表性国家有日本，法国等国。 一、日本 日本政府在大藏省内设理财局，作为专门管理国有资产有关事务的行政机 构，并按照不同类型的微观组织形式，对直营事业( 是由政府地方公共团体投资 兴建并直接经营的国有企业) ，特殊法人( 是由国家投资，并由国家依照特别法 律设立的特殊法人企业) 和第三部门( 由中央政府、地方公共团体、私人企业共 同投资采取股份制形式经营的企业) 的国有资产，实旖不同的管理办法，由政府 有关部门实施归口管理。 日本政府对国有企业的管理：( 1 ) 企业的设立、撤销、投资范围、事业计划 等受政府和国会的控制，主管大臣有业务监督权。( 2 ) 企业的最高决策机构采取 委员会协商制，委员会来自各界代表，总经理和委员的任免由主管大臣或国会批 准，职工工资标准由主管大臣批准。( 3 ) 公社及特殊银行公库的预算由国会批准， 金库及部分特殊法人的预算经与大藏大臣协商，由主管大臣批准；金库、营团、 特殊公司的利润分配由主管大臣批准，公库利润全部上交国库，其他国有企业的 利润在补亏和留成后，其余的上交国库。( 4 ) 资产处置审批分别行使，有的由主 7 浙i 工大学公共管理硕：l ( m p a ) 专业学位论文雌委托代理为中心的田有瓷产管理体制研究 管大臣批准，有的需与大藏大臣协商，有的( 专卖公社和电信电话公司) 由政府 提出方案，需经国会批准。 日本是以私有制为基础的“政府主导型”的市场经济国家。企业自身是经营 决策主体( 企业常务会集体讨论后，总经理作最后决策) ，但以行政手段和经济 手段为基础( 如给予接受政府指导的企业以经营垄断权、征地权、资金资助、债 券发行权、政府津贴、债务担保等) 的政府经济计划( 企划厅制订) 和产业政策 ( 通产省制订) 对企业有强烈的政策诱导力。对公营、私营企业都是如此，这是 日本的特点。 二、法国 法国政府没有专门的国有企业和国有资产管理机构，国家对国有资产所有权 的职能行使和对国有企业的领导、监督，主要集中在人事任免、企业经营方向决 定和财产管理等方面，并分别由不同的政府部门负责。其分工大致如下：国有企 业的行政和业务管理，由对口的主管部门负责：投资决策主要由经济、财政与预 算部负责；企业的产权与财务监管，主要由经济、财政与预算部的国家审计法院 负责。法国政府的经济、财政与预算部是对国有资产行使监管和运营职能的最主 要机构，它的主要职责是：( 1 ) 管理国有企业的资产，决定企业的股票的出售或 购买；( 2 ) 审批国有企业的年度财务计划；( 3 ) 决定投资的分配，对垄断性的国 有企业的投资分配，由该部所属的经济与社会发展基金机构决定。( 4 ) 决定企业 补贴的分配，包括政策性亏损补贴和“计划合同”规定的补贴。( j ) 向国有企业 派驻财政“监督员”，其任务是，列席公司董事会会议，参与公司重大决策；参 与审批公司财务开支等。( 6 ) 税务检查和监督。( 7 ) 参与“国家一企业计划合同” 的谈判，并由部长或部长代表在最后合同文本上签字。 2 1 4 以政府一个部门管理为主，其他部门参与管理的方式 采用以政府一个部门管理为主，其他部门参与管理方式的有新加坡等国。 新加坡是利用中间机构监管和运营国有资产最成功的典型。国有经济在新加 坡也占举足轻重的地位，其监管模式是，政府领导中间机构( 若干法定机构和控 股公司) ，控股公司，代表国家经营国有资产，支配股权，但不干预国连公司的 经营业务，中间机构代表所有者监管国有企业( 称国连公司) 。 新加坡政府一般只掌握中间机构和第一层国连公司的人事权，即在财政部设 8 浙江大学公共管理预十( m p a ) 专业学位论史以委托代理为中心的固有资产管理体制研究 置一个“董事咨询与委任公议”，由财政部长担任主席，成员包括政府主管公务 员的首长、各控股公司的董事长和财政部高级常任秘书。由这个会议挑选和任免 控股公司董事会的全部成员，从而保证控股公司执行国家政策。除财政部外，其 他政府部门一般不直接干预企业的资产运营和生产经营活动。 中间机构是受国家委托全权代表所有者的机构。分两类：一类是法定机构， 如经济发展局、裕廊镇管理局、港务局、公共水务局、电讯局、新加坡广播局等。 这类机构按议会的专门立法建立和运作，由政府主管部提供创立资金和必要的流 动资金。另一类是政府控股公司，如淡马锡控股公司、新加坡政府投资有限公司、 新加坡科技控股公司、国家发展部控股有限公司等。这些控股公司依据公司法成 立和运作，完全由政府投资，并代表政府对众多的国连公司进行参股和控股。这 些公司以盈利为主要目的，追求投资回报率，同时灵活运用资金手段支持政府的 经济政策，其投资领域不受限制。 国连公司是由一家控股公司投资或由多家控股公司( 及其它国连公司) 交叉 持股的国有企业。它可以吸收社会资本，其经营范围遍及社会各个行业。国连公 司与私营企业一样是纯粹的竞争性企业，有的经济效益比私营企业还高。 2 2 西方国家国有资产管理的特点 经过长期的实践，西方国家已经形成一套具有完整体系，并且符合市场经济 运行的国有资产管理体制。主要特点是： 2 2 1 分类管理 根据国有资产的不同类型采取不同的方式管理，如新加坡对国家投入到社会 基础设施、社会服务领域的资产和投入到经营领域的资产，分别设置不同的机构， 按国会制定的不同的法规，分别进行不同的管理。对于前一类国有资产，政府设 置若干法定机构，按议会制定的专门法律进行管理，不以盈利为目的，主要是营 造良好的市场条件，为实现公平竞争，促进经济发展服务。对于后一类国有资产， 政府设立若干控股公司，主要依据公司法与民间资本平等竞争，追求盈利的最大 化。一些国家根据国有资产的不同类型采取不同方式进行管理，在客观上取得了 良好的效果。 2 2 2 依法管理 跚江大学公共管理怕 。( m p a ) 专业学位论文以委托代理为中心的国有碰产管理体制研究 国外许多国家在国有资产管理上都有比较完备的法律。如日本的国有财产法 段地方公营企业法，新加坡对各法定机构( 即相对独立于政府各部的半官方专业 竹理机构) 的立法，意大利国家参与制法等。从国有资产管理和经营机构的设立， 到职责、权力的分工和行使，从国有资产的投资、管理，到资产处置以及违反法 律的处罚等都有明确的法律规定。各管理主体、经营主体严格依法办事，违法必 究，体现出国有资产管理法制化、规范化的明显特点。 2 2 3 职责分工明确 许多国家( 比如德国、英国、日本等) 采取由议会和政府分工管理的方式。 议会一般负责国有资产管理基本法律的制定并监督实施。政府主要负责国有资产 法律的组织实施，制定一般性工作规章和国有资产的行政管理。在中央政府内， 一般由总统( 或总理) 对国有资产管理负全面责任。决定国有资产管理的重大事 项，具体管理职能，多由财政部和主管部分工负责。财政部般为国有资产管理 的政府综合部门( 在财政部内一般都设置专司国有资产管理的机构) ，处于管理 中心的地位。职责分工明确，避免了部门问相互扯皮，无人真正对国有资产负责 等问题，保证了国家层对国有资产管理的高效化。 2 2 4 中央与地方产权关系明确 除少数国家外，多数国家的国有资产基本上都由中央政府代表并负责管理。 地方政府所拥有的产权相对较少，而且一般不称国有资产，而称地方公营资产或 地方公营企业资产。以德国为例，各级政府办的企业，分别隶属于联邦、州和地 方政府。各级政府对隶属于同级政府的资产拥有完全的所有权。上级政府无权干 预下级政府所属企业的管理事务。在政府所办企业管理上，中央与地方各自有所 侧重。中央政府管理的国有资产一般为与整个国民经济结构优化和资源配置直接 相关的经营性资产。地方一般负责与改善投资环境和人民生活条件直接相关的基 础设施、福利设施、公益事业项目的投资管理。 2 2 5 资产运营中间化 设立国有资产中间运营组织形式国有控股公司。在国外有关国家资产运营体 系中普遍存在国有控股公司，作为介于国家和国有企业之间的资本经营组织形 式，以新加坡、意大利等国较典型，如新加坡财政部属下的淡马锡控股公司、意 浙江大学公共管理硕 j ( m p a ) 七、i k 学位论文以委托代理为中心的固有资产管理体制研究 大利国家参与部属下的伊咀、埃及、埃菲姆三大控股公司是国有控股公司。它们 一般为企业法人，受政府部门委托，经营受托范围内的国有产权，追求经济效益 最大化，对上，对政府专司国有资产管理职能的部门负责，承担国有资产保值增 值责任。对下，通过参股、控股方式，以股东身份进行产权经营和管理。 2 2 6 基层企业公司化 国外基层国有企业组织形式发展的共性趋势是实行公司制，只保留少数单一 国有股东的国有企业外，绝大多数国有企业都改组为股份有限公司或有限责任公 司。 2 3 西方国家国有资产管理体制的启示 从国外国有资产管理体制的实践来看，对我们有如下启示： 一是政府对企业不必管理过多过细，通过设立专门的国有资产管理机构，管 好主要的方面即可，如制订好法律法规，掌握重大的人事权和重大决策等，这方 面可向新加坡等国家学习借鉴。 二是要尽可能避免国有控股公司的目标多重，应侧重于资本控股经营方面。 三是国有企业的公司治理结构可由社会各阶层的人员构成，具有多重代表 性，不只是政府官员，以避免对企业滥用行政权力。 四是国有企业的本身存在双重利益目标，一方面政府欲借助国有企业实现其 管理的目的，另一方面国有企业还存在自身利益，想实现利益最大化。如何兼顾 这两方面的目标，成为各国管理国有资产的难点。有的国家尽可能将国有企业交 由私人经营，有的则依靠宏观政策积极进行调整。一般来看，大多数国家是按市 场经济原则尽可能地将国有企业与其他企业进行公平竞争。 五是建立有效的激励与约束机制，国外通常对经营者实行高社会声誉并用的 激励机制，建立经理市场，以择优录取。对经营者实行财产抵押制度，使其权力 与责任对等。制定专门的法律，以约束经营者的行为。 六是对我国国有企业改革与战略调整的启示。由于历史的原因，我国国有经 济的特点是：布局分散、战线过长、比重过大，国有经济无所不有、无所不包。 在国有经济改革和调整中应该合理确定国有经济的市场边界和活动领域，国有企 业的进行战略调整和退出，推动经济发展。 浙江大学公共管理坝：e ( m p a ) 专! i 业学位论殳以委托代理为中心的国有资产管理体制研究 3 委托代理理论及其在国有资产管理体制中的应用 3 1 委托代理理论 委托代理关系是一种契约。在这样一种契约下，委托人授权代理人为他们的 利益而从事某些活动，其中包括授予代理人某些决策权，代理人通过从事这些活 动获得一定的报酬( j e n s e n ，m c a n dw m e c k l i n g ) 。 委托代理问题产生的根本原因在于企业所有权与经营权的分离。现代市场经 济中，随着社会生产力的高度发展及社会分工和管理的细化，企业生产规模不断 扩大。规模经济要求资本来源社会化，往往需要通过发行股票从社会上筹集企业 发展所需资金，导致股份公司出现。在这些大企业中，规模庞大的资本归属于成 千上万的分散股东所有，所有权高度分散化。而资本的营运则要求集权经营，绝 大多数所有者不可能参与经营活动，因而大多数股东只负责投资，不可能也不愿 意甚至无能力参与经营。于是产权便发生非所有权换位再配置。 委托代理关系形成的前提条件是：( 1 ) 委托人和代理人双方是理性的，都有 订立契约的权力、能力和机会；( 2 ) 委托人有权力和能力选择代理人，并有支付 代理人报酬的财富能力：( 3 ) 代理人有比委托人更强的资产运作的能力，最起码 委托人信任代理人有更强的资产运作能力；( 4 ) 双方都面临着资产运作结果不确 定的风险，并且双方对资产运作掌握的信息不对称；( 5 ) 一旦有一方违约，能够 退出契约，而不被契约锁定，否则这个契约就是封闭的、低效的契约，不能有效 地达到订立契约的预期目的。 标准的委托代理理论建立在两个基本假设上：一是假设委托人对随机地产出 没有( 直接的) 贡献( 即在一个参数化模型中，对产出的分布函数不起作用) ； 二是假设代理人的行为不是直接地被委托人观察到( 虽然有些间接的信号可以利 用) 。在这两项假设下，这一理论给出两个基本命题：一是在任何满足代理人参 与约束及激励相容约束，而使委托人预期效用最大化的激励合约中，代理人都必 须承受部门风险；二是如果代理人是一个风险中性者，那么就可以通过使代理人 承受完全的风险( 即使他成为惟一的剩余权益者) 的办法来达到最优结果1 。 委托代理关系的实质是一种经济利益关系。委托人以资产增值和索取更多的 张维迎：企业理论与中国企业改革，北京大学出版社，1 9 9 9 年3 月第1 版，5 l 页。 1 2 浙江大学公共管理顶 。( m p a ) 专业学位论文以委托代理为中心的同干】资产管理体制研究 剩余为目的，代理人以高效运作委托人的资产，满足委托人的要求而获得约定的 报酬为目的。所有权与经营权二权的分离，将不可避免地产生委托人与代理人之 间的权利冲突，主要体现在三个方面的矛盾上：物质利益关系的不一致，风险偏 好不对称，投资决策方面的期限偏好不相同。实际上，就是因为委托人和代理人 之间目标分歧，围绕各自的目标( 效用最大化目标) 进行博弈，从而谋求自身效 用的最大化。 委托代理关系的产生是社会进步的表现，对社会经济发展具有重要的作用： ( 1 ) 分散委托者的投资风险。在委托代理制中，所有者可以将自己的资本 分散投入不同企业，分散投资风险，增大资产的安全系数。 ( 2 ) 促进代理者技能和素质的提高。在委托代理关系中，代理人为了取得 委托人的信任和代理人自身的名誉、地位、收入，降低改变职业的风险，必然努 力提高自身的素质和专业技术水平。 ( 3 ) 推动经济的持续健康发展。在现代企业中，经理人作为一个代理阶层， 具有专业的技能和素质，有利于资产的长期高效运作，成为公司长期稳定和增长 的的持久力量，从而推动全社会经济的持续健康发展。 ( 4 ) 资源配置和产权组合的优化。委托代理关系的存在，使得所有者能对 自己的财产进行多样化的产权组合形式选择，有利于资产的高效流向。 3 2 委托代理理论的主要内容 委托代理理论主要涉及的内容，归纳起来主要为以下三个方面 3 2 1 委托代理收益问题 委托代理关系能够得以建立，是因为“委托代理收益”的存在，因为能为经 济主体双方带来预期的净收益，从而实现双赢的目标。这是作为委托代理制度存 在的最关键的支持因素。马克思认为，股份公司是生产社会化、资本社会化、管 理社会化的必然产物，因而势必极大地促进生产率的提高。 一般地说委托代理收益是指由分工和专业的发展所带来的比较收益和规模 收益之和，它来自由于“管理社会化”而产生的“分工收益”和“规模收益”。 ( e g 菲吕博藤) 。分工收益是指持有不同条件禀赋( 技能和偏好等) 的两个 或两个以上的经济主体通过分工而各自获得的超额效用，而规模效果是指经济主 浙江大学公共管理硕士r m p a ) 专业学位论文以委托代理为中心的国有资产竹埋体制研究 体随着参与的经济活动规模的增大而获得的边际效用的增加超过边际规模的增 大。 3 2 2 委托代理成本问题 委托代理成本问题是委托代理问题研究的主要问题，是完善委托代理关系的 基石。在所有权与经营权的二权分离下，委托代理双方的目标函数不相同，相关 信息在双方之间分布不对称，代理人有其自身独立的经济利益，有可能在追求自 身利益最大化的过程中损害委托人的权益，如果委托者对其约束不力，从而会产 生一些利已损他的“违约”和败德行为，这便是委托代理成本问题。 委托代理成本一般是指代理人的偷懒、不负责任及机会主义行为并以种种手 段从公司攫取财富而带来的损失，以及委托人为抑制这种行为所花费的费用2 。 马克思认为，由于委托人和代理人之间的利益不一致，第一级委托代理关系中作 为大股东的董事“用别人的财产去冒险”而导致“代理成本”( a g e n c yc o s t s ) 的产生。詹森和麦克林认为，代理成本来于管理人不是企业的完全所有者这样一 个事实。e g 菲吕博藤则把股东和董事会均视为所有者，认为“代理成本” ( a g e n c yc o s t s ) 的产生主要是二个原因： 一是作为非所有者的经理阶层背离委托人目标问题。在所有权与经营权的二 权分离下，委托代理双方都是自利的“经济人”，都存在利已主义动机，双方的 目标并不一致，作为非所有者的代理人背离委托人目标问题。在股份公司两级制 的委托代理关系中，已经隐含权益相关者之间目标函数的不一致和利益冲突的可 能。马克思已经看到了这一点，不过他所强调是第一级委托代理关系中作为大股 东的董事“用别人的财产去冒险”的问题，与此不同，现代学者把股东和董事会 均视为所有者，侧重考察的是作为非所有者的经理阶层背离委托人目标问题。 二是委托人代理人之间的“信息不对称”( i n f o r m a t i o na s y n g n e t r i c ) 。信息 不对称是指一方持有与交易行为相关的信息而另一方不知道，而且不知情的一方 对他方的由于验证成本昂贵而在经济交易中不现实。信息不对称又分为两类： 1 、事先的“逆向选择”( a d v e r s es e l e c t i o n ) 。即在信息不对称的情况下， 代理人一方有意隐瞒不利于已的信息、或制造、发送扭曲和虚假信息的行为，以 提供不真实的信息来追求自身的效用最大化，以致不能预测其代理行为；此时若 2 罗建钢：委托代理：国有资产管理体制创新，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年8 月第1 版，第2 8 页 1 4 浙江太学公其管理碗 ( m p a ) 专业学位论文以委托代理为中心的罔有资产管理体制研究 委托人对下级代理人选择监督不力无法找到最好代理人来满足委托人的要求， 导致一些能力低劣的人被委托选中而占据经营岗位的问题。实际上不是委托人选 择代理人，而是代理人蒙蔽选择了委托人，造成“劣币驱逐良币”。 2 、“事后”的“道德风险”( m o r a lh a z a r d ) 。在信息不对称条件下，代理 人在双方签订契约后，由于其行为的不可完全监督性，利用信息非对称优势“偷 懒”或其他影响企业效率的机会主义行为；此时若委托人不能把代理人的行为后 果与他不能控制的不确定性因素区分开来，代理人可能会为增进自身利益而损害 委托人的利益问题，把自己行为后果的责任转嫁到委托人身上，致使委托人利益 受损。这两种行为表现为代理人的损人利已特征，导致委托人的剩余损失以及用 作识别、选择、监控代理人支出的信息费用和约束费用等“代理成本”了。 只有当委托代理收益大于委托代理成本，资本委托代理关系从而代理制的现 代企业才能存在和健康发展。这就需要形成一种能使委托人与代理人互惠互利、 彼此制衡的机制。 3 2 3 激励与约束机制 从管理科学角度看，激励机制是指在组织系统中，激励主体通过激励因素与 激励对象之间相互作用的方式。e g 菲吕博藤认为，能使委托代理双方互惠互 利、彼此制衡的二种机制为： 内部机制。所谓“内部机制”主要通过对委托代理合约的合理设计和逐步 完善委托代理合约形成3 。良好的代理合约一般须明确界定双方各自的权责利， 强化代理人( 经理) 经营绩效与个人收入的联系，以便在合同的约束下使代理人 受到有效的监督、激励代理人。但在信息不对称和经理素质、行为难以观测的设 定前提下，另一重要措施是允许代理人参与索取剩余，使代理人目标与委托人目 标接近，实施对机会主义行为的自我约束。这种举措实际上是通过企业产权安排 的调整，使非所有者具有所有者的身份，从而具有所有者的行为。资本的委托代 理关系只有逐步趋近于激励，有效增加代理收益，减少代理成本充分发挥代理制 的潜在优势，而隐含其中的“内部机制”即有效率的“内部治理结构”。 外部机制。只要利益不一致、信息不对称的条件不能消除，委托人加强对 代理人的有效激励与约束就会使识别、监察、约束等方面的代理成本增加。企业 3 张克难：产权、治理结构与企业效率国有企业低效率探源，复旦大学出版社，2 0 0 2 年版，第5 9 页 1 5 浙7 王大学公共管理坝l (