（公共管理专业论文）“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究——以东莞市城建工程管理局为例.pdf

m p a 学位论文作者：张德东 “代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 中文摘要 在综合评述代建制与人力资源管理理论研究状况基础上，从代建制的含义、 分类入手，对我国代建制的发展历程进行了简要回顾，结合人力资源管理自身特 点，系统阐述了代建制事业单位人力资源管理的模式及其对事业发展的影响， 构造出以代建制为基础的人力资源管理新模式。并从设计理念、运作机制及组成 体系三方面分别进行了阐述，并结合东莞市城建工程管理局的具体案例对人力资 源规划、招聘与配置、培训与开发、薪酬管理、绩效管理、组织文化等五方面的 管理措施进行了实证研究。 关键词：代建制人力资源管理双轨制 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 a b s t r a c t w i t hr e v i e w i n ga g e n tc o n s t r u c t i o n s y s t e mm a n a g e m e n ta n dc o n d i t i o no fh rt h e o r y r e s e a r c h ，f r o mm e a n i n g so f a g e n tc o n s t r u c t i o n s y s t e ma n ds o r t so f a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e m ， t h ea r t i c l eb u i l d san e wh rm o d e lb a s e do ne n t e r p r i s ea g e n tc o n s t r u c t i o n s y s t e m f r o mt h r e e h a n d so fd e s i g n si d e a ，a c tm e c h a n i s m ，c o m p o s i n gs y s t e m ，a n du n i f i e dd o n g g u a nu r b a n e n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o na d m i n i s t r a t i o n b u r e a ut h ec o n c r e t ec a s ee x p l a i n sh u m a nr e s o u r c e s m a n a g e m e n tm e a s u r e si n c l u d i n gh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n tp l a n n i n g , e m p l o y m e n ta n d c o l l o c a t i o n ，t r a i n i n ga n dd e v e l o p i n g ，w a g em a n a g e m e n t ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，o r g a n i z a t i o n c u l t u r ea n dt oc o n d u c tt h et e a jd i a g n o s i sr e s e a r c h k e y w o r d ：a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e m h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t d o u b l e - t r a c kp r i c i n g s y s t e m 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所 取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等， 均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：珏，瞳塞 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或向 国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或 与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名；羟瞳垒别币签名： m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 一、绪论 ( 一) 研究背景 人力资源的有效管理是企事业单位发展最重要的源动力。人才是事业发展的 生命线，是经济增长的动力源，是推动社会进步，促进经济社会协调发展的第一 资源。坚持科学人才观，就是以人为本，就是要创造有利的条件和环境，充分调 动人才的积极性和创造力，使人才的价值得到的充分的体现。事业单位是优质人 才资源的主要聚集地之一，有效的人力资源管理，不仅对一个单位的事业发展， 而且对推动全社会的发展都具有十分重要的意义。代建制，是国家投资体制改革 的一项重要举措，是投资建设管理领域的一个创新。经过几年的实践探索，目前 政府工程代建制已在全国各地普遍推广，并已初见成效，实现了对政府工程专业 化、市场化、高效化的管理。但就代建制本身的人力资源管理的现状而言，与代 建制本身的发展水平相比，理论研究的差距远比实践的差距大。据此，基于代建 制的人力资源代建制管理理论研究，需要科学的态度和科学的方法，结合实际， 厘清现状，在关键领域或问题上寻求突破。 东莞市城建工程管理局是伴随着该市自2 0 0 1 年实施“城市牌 战略应运而 生的，其前身是2 0 0 1 年1 2 月成立的市城市建设总指挥部办公室，不设行政级别。 2 0 0 3 年5 月，东莞市城建工程管理局正式挂牌成立，为市政府直属正处级事业 单位。截至2 0 0 9 年8 月底，局内设有办公室、工程一科、工程二科、工程三科、 工程四科、技术科、合同科、预结算科、财务科、拆迁办、人事监察科及总工室 1 2 个科室。该局人员来源广泛，既有正式在编人员，又有从全国各地招聘的工 程技术管理人员，其中在编人员6 3 名，招聘人员1 3 8 名，还有市财政局委派和从 各项目使用单位抽调的人员4 3 名( 其人事工资关系归原单位管理) ，总计2 4 4 人。几年来，在市委市政府的正确领导下，紧紧围绕市属重点工程建设这一中心 任务，该局大力贯彻落实人才强市战略，牢固树立“重视人才就是重视发展”的 意识，着力建立人才的教育培训机制、选拔任用机制、考核评价机制、激励奖惩 机制，突出重点培养人才，不拘一格引进人才，搭建平台使用人才，多办实事关 心人才，充分调动了各类人才的积极性。形成了尊重知识，尊重人才，选贤任能， 干事创业的良好氛围。每年投资几十亿元的市属重点工程建设规模大、标准高、 影响广，是功在当代、利在千秋的宏伟事业，为大批有理想有抱负的建设人才提 供了发挥聪明才智的舞台和锻炼成长的机会，只要立足本职，乐其位，尽其才， 便大有可为。来自全国二十多个省市的工程技术管理人员各尽所长，在人才的使 用上，坚持视同仁，唯才是用。在工程任务紧、人员少的情况下，领导干部身 m p a 学位论文作者：张德东 吖弋建制”事业单位的人力资源管理模工弋研究 先士卒，全体工程技术管理人员不计得失，克难奋进，发挥先锋模范和骨干中坚 作用，涌现出许多特别能战斗、特别能吃苦的优秀人才。坚持争取并落实市有关 人才政策，在租房补助、子女入学、户口迁移、社保医疗等方面都尽力帮助，解 除他们的后顾之忧。几年来，组织机构也从无到有，从4 , n 大，从十几人的临时 机构成长为上百人的事业单位，这充分体现了市委市政府对市属重点工程建设的 高度重视与关心支持。，成立以来，短短几年时间内一年迈出一大步、使城市面 貌日新月异；靠这样一支非专业科班出身的管理团队、按时保质完成了“五年见 新城”的建设目标，集中反映了这支城建人才队伍是具有一定水平和实力的。 ( 二) 研究目的 改革开放三十多年来，中国经济继持续平稳较快发展，投资、出口、消费“三 驾马车”共同发力，形成共同拉动经济增长的格局。而作为扩大内需、促进消费、 改善基础设施的工程建设，在经济拉动中起着非常重要的杠杆作用。按照惯例， 工程建设的管理历来靠行政指挥办事，搞建设的不管运行，管运行的不问建设。 建设者往往缺乏长远打算，不为建成后的管理考虑，运行管理总是自敲锣鼓各唱 戏。一个建设项目从开始策划到投入运营，业主在不同建设阶段和不同专业，采 取不同资质等级和不同的专业咨询、设计、招投标代理、施工、监理等诸多企业 提供不同的服务，加之以上诸多环节的直接参与，直接影响了工程建设的设计、 质量、工期、投资及工程安全等建设目标的实现。近年来，随着政府工程“代建 制”模式的兴起和发展，这种状况得到很大改观。在我国目前的政府体制环境下， 对非经营性( 公益性) 政府投资建设项目实行“代建制”管理，至少有以下几个方 面的作用：一是将内部委托代理关系转化为外部委托代理关系，能够充分发挥市 场竞争的作用，从机制上确保防止发生“三超”( 超规模、超标准、超概算) 行 为。在代建制管理模式之下，政府将项目建设的有关工作委托给代建单位( 或工 程项目管理公司) ，并通过委托代理合同建立起市场化的外部委托代理关系，业 主与代建人的责任明确。专业化的代建单位( 项目管理公司) 行使建设期项目法 人的职责，拥有项目的经营管理权，全权负责项目投资管理和建设全过程的组织 管理。其丰富的项目专业管理经验，有助于提高政府投资建设项目管理水平，降 低政府投资项目总体成本；二是对政府投资项目实施代建制管理，实现了项目管 理队伍的专业化。代建单位( 工程项目管理公司) 不仅提高了对政府投资项目的 管理效率和水平，为有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率提供 了制度上的保障，还将原来由政府亲历亲为的项目管理方式转变为由专业化的代 建单位或项目管理公司实施，大大减轻了由政府专门组建项目管理机构对自己投 资的项目实施进行管理所付出的人员及资金的成本；三是对非经营性政府投资项 2 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 目实施代建制管理，能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强项目使用单 位的责任意识。在“代建制 项目中，项目使用单位主要职责是负责提出项目功 能需求和实行工程质量、工期、资金合理使用的监督，有助于减少建设实施过程 中建设规模、建设标淮变动的随意性，规范政府投资项目管理行为；四是代建制 的实施，能够从机制上隔离行政权力与市场资本，压缩了政府权力寻租空间，有 助于加快实现政府职能转变，防范权力寻租和公务人员腐败，保证政府管理职能 部门及其人员的清正廉洁。在我国历来政府项目管理方式中，由于各起“炉灶”， 政府机构对工程建设拥有绝对的决策权，具体承担建设任务的企业出于资本逐利 的天性，对控制相关项目的政府机关和人员的贿赂腐蚀已经成为一种重要的手 段。而实施代建制，将政府对于政府投资项目的全部管理职能通过委托转交给代 建单位或企业来执行，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依 靠市场机制管理，有助于规范政府投资项目管理行为，减少“三超”现象。在代 建制下，政府与代建制单位或企业形成委托关系，接受政府授权的工程代建单位 或项目管理公司代理政府对公共项目进行协调和管理。特别是我国普遍存在的 “代建制”事业单位，在实行公务员或参照公务员管理体制下，对于代建制本身 的运作机制研究比较多，成效较为显著。但如何探讨出一整套有利于人力资源开 发利用的新型模式，是“代建制”单位人力资源管理的“盲区 。作为在国内较 有影响的政府工程代建部门，东莞市城建工程管理局在人力资源管理模式上作了 较为丰富的实践和探索，逐步完善了一套“双轨制”管理模式。对该单位的人力 资源管理模式的研究有助于同类单位开辟一条可供选择的路径。 ( 三) 研究对象和方法 1 、研究对象 一是我国代建制的形成和发展历程与传统建设管理模式的比较； 二是代建制单位人力资源管理的两种主要模式分析； 三是东莞市城建工程管理局代建制人力资源管理模式的实践与探索； 四是东莞市城建工程管理局代建制人力资源管理模式存在的问题与改进方 略。 研究的基础数据是2 0 0 1 年2 0 0 8 年东莞市城建工程管理局各类总结汇报 材料，2 0 0 9 年8 月底东莞市城建工程管理局人力资源情况，某些时段可能跨越 2 0 0 1 年7 月一2 0 0 9 年8 月。 2 、研究方法 一是定量分析法。通过收集东莞市城建工程管理局近年来主要业绩数据和 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 2 0 0 9 年8 月工作人员的有关情况，发放并收回有效摸底调查表1 2 份，予以定量 分析。同时对局领导、各科室科长主任与部分职工就有关人力资源开发与整合等 方面的看法进行了定性访谈； 二是比较分析法，采取文献检索和现场调研，了解和掌握国内代建制事业单 位的基本情况与代建企业的比较，对近年来东莞市城建工程管理局人事制度的衍 化及人力资源状况进行比较分析，研究我国代建制事业单位人力资源管理的框架 和运行机制： 三是案例分析法，运用管理学的理论和方法，对东莞市城建工程管理局人力 资源管理的运作情况及存在的相关问题进行分析，为建立代建制事业单位人力资 源管理体系提供理论支持和实证分析。 3 、研究思路与研究框架 ( 1 ) 研究思路 研究思路：通过对代建制概念以及代建制单位人力资源管理的问题分析， 立足我国代建制事业单位的基本情况，同时依据东莞市城建工程管理局代建制 人力资源管理的经验与不足研究分析，对代建制事业单位人力资源代建制管理 体系建设框架及运行机制进行实证研究。 ( 2 ) 研究框架 本文在分析代建制事业单位人力资源管理相关问题的基础上，借鉴企业人 力资源管理的经验，提出建立代建制单位人力资源管理体系的构想，并对其运 行机制，管理模式和实施程序进行阐述。逻辑框架如表l 。 表1 逻辑框架 提出绪论 问题 我国事业单位人力资源管理的特点和代建制发展历程 东莞 代建制人力资源管理的两种主要模式 市城 “代建制”人力资源管理模式的运作机制和组成体系 建工 分析 我国事业单位人力资源”代建制”管理存在的主要问题 程管 问题 东莞市城建下程管理局人力资源管理的理念与“代建制”实施历程 理局 东莞市城建t 程管理局“代建制”人力资源管理的实施方法 人力 东莞市城建一l ：程管理局人力资源管理“代建制”问题分析与总结 资源 目尔莞市城建= 程管理局“代建制”人力资源管理的构建目标 管理 标 东莞市城建工程管理局“代建制”人力资源管理的模式选择 的代 建制 解决 方东莞市城建j i ：程管理局“代建制”人力资源管理的构建 模式 问题 法 东莞市城建 ：程管理局“代建制”人力资源管理的评价方法 研究 程 制定东莞市城建工程管理局人力资源”代建制”管理项目规划 完善东莞市城建j 二程管理局绩效考核与薪酬体系 序 建立东莞市城建j 二程管理局人力资源管理评价体系 4 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 二、我国“代建制 事业单位人力资源管理的模式 ( 一) 我国人力资源管理中的相关理论阐述 中华人民共和国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式， 管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。中央和地方的国家机构职 权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。 目前，我国的组织机构设置主要有以下三种形式：国家机关、事业单位和企 业。 国家机关：是指国家为行使其职能而设立的各种机构，是专司国家权力和国 家管理职能的组织。包括中央和地方各级组织。从国家学说上讲，国家机关，即 国家政权机关，它包括各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队中 的各级机关。在我国，中国共产党是执政党，宪法明文确定了共产党在国家事务 中居于领导一切的地位。因此，从广义上讲，中国共产党的各级机关应纳入国家 机关的范围。包括：立法机关、警察机关、检察机关、权力机关、司法机关、 行政机关。它在国家安定、政治体制运行中起极其重要的作用而处于核心地位。 事业单位与企业单位的划分管理是我国特有的模式。事业单位：是指为了社 会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科 技、文化、卫生等活动的社会服务组织。一般是国家设置的带有一定的公益性 质的机构，但不属于政府机构，与公务员是不同的，一般情况下国家会对这些事 业单位予以财政补助，分为全额拨款事业单位，如学校等，差额拨款事业单位， 如医院等。还有一种是自主事业单位，如博物馆是国家不拨款的事业单位。其 上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做 出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拔款，事业单位的登记在编制 部门进行，事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争议后，事业单位进行人事 仲裁。 企业单位：一般是自负盈亏的生产性单位。所谓“自负盈亏意即：自己承 担亏损与盈利的后果，有一定的自主权。企业单位分为国企和私企，国企就是属 国家所有的企业单位，私企就是属个人所有的企业单位。它的特点是自收自支， 通过成本核算，进行盈亏配比，通过自身的盈利解决自身的人员供养，社会服务， 创造财富价值。企业单位的登记在工商行政管理部门进行，企业单位与职工签订 劳动合同，发生劳动争议后，企业单位进行劳动仲裁。 人力资源管理，就是现代的人事管理，它是指个组织为了获取、开发、 保持和有效利用在生产和经营过程中必不可少的人力资源，通过运用科学、系统 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 的技术和方法进行各种相关的计划、组织、领导和控制活动，以实现组织的既定 目标。人力资源管理主要包括以下1 0 个方面：( 1 ) 职务分析与设计。对组织各 个工作职位的性质、结构、责任、流程，以及胜任该职位工作人员的素质，知识、 技能等，在调查分析所获取相关信息的基础上，编写出职务说明书和岗位规范等 人事管理文件。( 2 ) 人力资源规划。把组织人力资源战略转化为中长期目标、计 划和政策措施，包括对人力资源现状分析、未来人员供需预测与平衡，确保组织 在需要时能获得所需要的人力资源。( 3 ) 员工招聘与选拔。根据人力资源规划和 工作分析的要求，招聘、选拔所需要人力资源并录用安排到一定岗位上。( 4 ) 绩 效考评。对员工在一定时间内对组织的贡献和工作中取得的绩效进行考核和评 价，及时做出反馈，以便提高和改善员工的工作绩效，并为员工培训、晋升、计 酬等人事决策提供依据。( 5 ) 薪酬管理。包括对基本薪酬、绩效薪酬、奖金、津 贴以及福利等薪酬结构的设计与管理，以激励员工更加努力地工作。( 6 ) 员工激 励。采用激励理论和方法，对员工的各种需要予以不同程度的满足或限制，引起 员工心理状况的变化，以激发员工向组织所期望的目标而努力。( 7 ) 培训与开发。 通过培训提高员工个人、群体和整个组织的知识、能力、工作态度和工作绩效， 进一步开发员工的智力潜能，以增强人力资源的贡献率。( 8 ) 职业生涯规划。鼓 励和关心员工的个人发展，帮助员工制订个人发展规划，以进一步激发员工的积 极性、创造性。( 9 ) 人力资源会计。与财务部门合作，建立人力资源会计体系， 开展人力资源投资成本与产出效益的核算工作，为人力资源管理与决策提供依 据。( 1 0 ) 劳动关系管理。协调和改善组织与员工之间的劳动关系，进行组织文 化建设，营造和谐的劳动关系和良好的工作氛围，保障组织活动的正常开展。 ( 二) 我国事业单位人力资源管理的特点与“代建制 发展历程 1 、由人事管理到人力资源管理 建国以来，我国人力资源管理取得了长足的发展，可分为两大阶段：改革开 放前和改革开放后。1 9 4 9 年至1 9 7 7 年间，我国实行的是计划经济，对人员的管 理基本上是属于人事管理，实行低工资，高就业的制度，企业是国家所有，企业 职工是企业的主人，实行职务终身制，建立统一的劳动保障制度，由职工所在单 位负责医疗和养老。行政事业机关工作人员端的是“铁饭碗”，“能进不能出，能 上不能下。 1 9 7 7 年以来，我国进行改革开放，对传统的人事管理也进行了不断地改革。 1 9 8 6 年9 月9 日，国务院颁布改革劳动制度的4 项规定，改革用工招工制度， 实行劳动合同制。经过3 0 多年的实践探索，逐渐形成了我国自己独特的人力资 源管理模式：( 1 ) 在职工录用方面，实行全员劳动合同制。从体制上基本改变了 6 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 过去那种主要由政府计划直接配置人力资源、组织无用人权、劳动者不能自由支 配自己劳动力的劳动人事管理制度。各类组织扩大了用工自主权，可根据具体情 况自主招聘人员。现行的用工制度主要有：固定制、合同制、临时雇用制等。( 2 ) 在职工培训方面，实行先培训，后上岗，基本废除了师傅带徒弟的培训方式，大 力发展职业教育，并重视对职工的再培训，培训内容包括思想政治教育、科学文 化知识和技术业务知识。培训工作形式多样，以专业性培训为主。( 3 ) 工资与奖 励方面，破除了大锅饭，落实按劳分配原则，普遍实行工资总额随组织总体效益 和本人绩效浮动，适当拉大个人收入的差距，做到多劳多得。组织内部实行浮动 工资，岗位技能工资、结构工资等灵活多样的分配形式，恢复并建立了多种奖励 形式。( 4 ) 在福利方面，逐步改变“企业办社会”，由国家规定内容和标准，而 由企业负担几乎全部的职工福利的传统做法，逐步实行福利社会化。建立并完善 了社会医疗、保险、失业、养老体制。( 5 ) 在管理内容和方法方面，管理更加规 范、内容更加丰富、方法更加科学。员工的招聘、选择、考核、培训、奖励、晋 升等都制定了标准和制度，人事部改为人力资源部，部门的职责由单纯的提供人 员，扩大到为人员设计安排合适的工作并帮助其职业生涯发展；由单纯的只管人， 扩大到管理人与工作的关系、人与人的关系。 2 、“代建制”的衍生及发展历程 对政府投资项目实行“代建制”，是国际上通行的做法。项目实施运用代建 制在美国已有近百年的历史，并且代建方式随着市场的需求变化而不断发展演 变。根据美国“设计一建造”学会2 0 0 0 年的报告，采用设计一建造总承包合同 方式的比例已达到3 0 ，并预计2 0 0 5 年将上升到4 5 。国际上项目代建制的运 用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建 服务，其中工程总承包业务占6 卜8 5 ，工程项目管理服务占5 1 5 。 关于政府工程代建制的定义，2 0 0 4 年7 月国务院发布的关于投资体制改 革的决定，对“代建制定义作了如下表述：对非经营性政府投资项目加快推 行“代建制 ，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施， 严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。这是目前我国关 于政府工程代建制的最权威的定义。该决定的亮点之一就是将在全国范围内 推行“代建制”，推行“代建制”的项目是政府投资的非经营性项目。长期以来， 我国政府投资项目多实行“财政投资，政府管理 的单一模式，即投资、建设、 管理、使用多位一体，在项目建设中存在一定的薄弱环节，普遍存在“超规模、 超标准、超概算 的“三超 现象，也容易滋生腐败。对政府投资项目的组织建 设方式进行体制创新，在建设实施中引入“代建制模式，是保证工程质量、提 高投资效益的有效措施之一，也是从源头上防治腐败的重要保障。 7 m p a 学位论文作者：张德东 “代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资 质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位 组织和管理项目的建设。具体是由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建 设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建 设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投 资效益和管理水平的目的。“代建制是目前控制建设规模、建设工期和建设投 资一种行之有效的探索形式。近年来，国内一些省市相继试点推行“代建制 。 据不完全统计，目前北京市、重庆市、黑龙江省、山东省、江苏省、四川省、湖 南省、安徽省、贵州省、福建省、云南省、广东省等都相继进行了“代建制”试 点，并出台了一些关于“代建制”的管理规定。福建省厦门市是开展政府投资工 程建设组织实施方式改革最早的城市之一。从1 9 9 3 年开始，厦门市在深化工程 建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设 施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替 业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现 在的项目代建制度。2 0 0 1 年7 月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施 项目代建制。2 0 0 2 年3 月开始在土建投资总额1 5 0 0 万元以上的市级财政性投融 资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。北京市从2 0 0 2 年1 0 月开始， 对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制”试点，有效地解决了政府 对项目单位超投资、超规模、超标准、缺乏约束等问题，取得了明显效果。到 2 0 0 3 年底北京市实施了北京回龙观医院1 号病房楼工程项目、北京市疾病预防 控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项 目的代建试点。2 0 0 2 年5 月，宁波市公布了宁波市关于政府投资项目实行代 建制的暂行规定。2 0 0 3 年2 月，重庆市印发了重庆市政府公益性项目建设管 理代理制暂行办法，在黔江机场建设、江北机场扩建项目和渝西几大公益性水 库等政府投资项目建设中推行“代建制* - 9 0 贵州省从2 0 0 4 年4 月正式决定对部分 省级政府投资的工程项目实行代建制，省疾病控制中心综合业务楼、省委党校综 合楼、省政府大院7 号办公楼和省政府大院地下停车场等四个工程，被正式作为 代建项目。2 0 0 4 年，江苏重点实施1 0 项重大社会事业项目中的部分新开工项目 进行“代建制”试点。2 0 0 4 年2 月1 1 日，深圳市政府授权市交通局，与深圳 高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程项目，正式签订工程建设委托 管理合同。合同约定，深高速将作为该项目建设期间的法人，代司投资主体职 责，全权负责工程建设的组织和管理。这是深圳市第一个采用“代建制 模式的 政府投资项目。据了解，这也是全国首例在市政道路建设中采用“代建制 模式。 m p a 学位论文作者：张德东 “代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 此外，还有云南省昆明市将对政府财政性投资项目逐步实行“代建制”，昆明市 政府已批准成立昆明市公益性项目管理中心。四川省也在高速公路、地方公路和 水运建设中各选一个项目，通过公开招标推行“代建制”。上海市也在重大工程 建设中开始推行建设工程代建制管理模式。2 0 0 7 年，福建省出台了省级政府 投资项目代建制管理办法，陕西省出台了加强大型公共建筑工程建设管理若 干意见等有关代建制的文件，国家南水北调工程也制定了代建项目管理办法 ( 试行) 。广东省成立了副厅级的代建项目管理局，专管政府投资的省属非经营 性项目的代建。2 0 0 7 年4 月份印发的中共中央办公厅、国务院办公厅关于进 一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知，也明确指出“要加 快推进党政机关办公楼建设项目代建制试点工作。逐步推行由专业化项目管理单 位组织实施项目建设、建成后移交给使用单位的建设管理模式，不再由使用单位 自行组织建设。 经过几年的实践探索，目前政府工程代建制已在全国各地普遍推广，并已初 见成效，实现了对政府工程专业化、市场化、高效化的管理。 诚然，代建制己深入建设领域，但在发展中也遇到不少问题。事实上，任何 一项体制都有其利弊二重性，代建制也不例外，关键在于怎样权衡利弊轻重，充 分发挥制度的优越性，克服局限性和薄弱环节。从代建制实施情况来看，当前尚 存在一些体制性等问题需要引起重视。 ( 三) 传统人力资源管理模式与“代建制 单位人力资源管理的比较 代建制，是国家投资体制改革的一项重要举措，是投资建设管理领域的一个 创新。理论上，这一创新可以采用经济学中的委托代理理论进行解释。委托代理 理论( p r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y ) 是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究 的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇 佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的 服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。 委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生 产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所 有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工 产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的 权利。 就建设领域而言，代建制单位人力资源管理基于建设体制中的投资、建设、 9 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 运营和监管“四分开”的思想，把原来人力资源管理中的行政隶属关系，转变成 基于委托人( 政府) 、代建人( 代建单位或企业) 、受佣人( 单位或企业职工) 三 者之间的契约关系。这种委托代理关系构成了代建制事业单位人力资源运行和管 理的逻辑起点和依据。( 传统建设单位人力资源管理模式与代建制单位人力资源 的比较如表2 ) 表2 传统建设单位人力资源管理模式与代建制单位人力资源的比较 传统建设单位人力资源管理代建制单位人力资源管理 理论前提政府项目政府管基丁 委托代理关系的建没管理 参与方建设与投资单位脱节；建没单位投资、建设、使用、监督相分离，代建人、 与使h j 单位合一；人员隶属关系委托人、使用人三者利益互相制约 明确 关系类型行政或隶属关系基丁合同的委托代理关系 组织结构项目指挥部等，或使用单位的临专业常设、具有法人资格的项目管理公司， 时性建设机构，法律责任不清多种形式共存 管理手段行政管理及行政干预，人事制度基于合同的责、权、利关系，依靠经济、 法律手段，采用市场和竞争机制管理 管理机制缺乏激励机制和监督机制，运行建立完整的运行机制、约束机制和激励机 效率差制，如招聘录用制度、福利保险制度，以 及岗位轮换及晋升机制等 管理效率临时机构、非专业管理，效率低，专业化，由市场配置资源，大浪淘沙。量 容易出现人浮于事和“干与不才录用，人尽其才，给人才充分展现的舞 干、于多干少、干好干坏一个样”台 现象 ( 四) “代建制 事业单位人力资源管理的两种主要模式 目前，政府投资项目代建单位的组建或选定，从各地实践看，主要有以下两 种方式：一种是“政府集中代建制”，组建常设的事业单位性质的建设管理机构。 从一些事业单位性质的建管机构隶属关系看，有的隶属政府投资主管部门，如安 徽省公益性项目建设管理中心为安徽省发展改革委的直属事业单位；有的隶属政 府建设主管部门，如珠海市政府投资建设工程管理中心即为珠海市建设局管理的 事业单位；有的是独立于投资、建设主管部门的政府直属的事业机构，如深圳市 建筑工务署，东莞市城建工程管理局也属于这一类性质。一种是“公司代建制 ， 选择社会中介性质的项目管理公司。具体包括两种方式：一是组建常设的事业性 质的建管机构，如武汉市通过招标选定了3 家项目管理公司作为代建单位，上海 市选定1 1 家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司；二是通过公开招 标或招募方式选定代建单位，如北京市、重庆市通过公开招标方式择优选定社会 中介性质的项目管理公司作为代建单位。“政府集中代建制 和“公司代建制 1 0 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 两种管理方式各有所长，而从目前实施效果来看，组建常设的事业性质的建管机 构显得更为可取。主要表现在： 事业性质的建设管理单位，不以盈利为目的，且具有很强的独立性，在项 目建设实施中并没有自身特殊的利益，为政府把关和节约项目投资资金的责任心 相对更强，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。而通过“公司 代建制选定的代建机构均为以盈利为主要目的经济实体，项目投资规模和建设 标准在一定程度上与其有利益关系，如投资规模越大，其获得的项目管理费可能 越高，因而为政府把关和节约项目投资的动力“先天不足”。 设立事业性质的建设管理单位，并由其作为政府投资项目建设实施阶段的 责任主体和集中统一建设项目，从根本上解决了长期以来政府投资项目建设单位 特别是工程发包方分散的问题：如工程勘察、设计、施工和设备采购等工作或任 务的发包方不再是临时性建管机构或项目使用单位，也不是投资主管部门、建设 主管部门、财政主管部门或行业主管部门，而是专业化的代建机构。而通过社会 中介服务机构“代建 政府投资项目的模式，并没有解决政府投资项目建设单位 或工程发包方分散的问题，也没有解决究竟由谁作为发包方与社会中介服务公司 签订“代建”合同，是临时性建管机构、项目使用单位，还是投资主管部门、建 设主管部门、财政主管部门或其它行业主管部门，日前尚未有明确的规范性操作 流程。由于没有解决长期以来存在的政府投资项目建设单位分散的问题，选择社 会中介服务公司作为政府投资项目代建机构的做法显然受到很大的限制。 事业性质的建设管理单位为非盈利性机构，政府可直接核定其事业经费， 从而减少项目建设管理费支出；而企业性质的代建机构，需要通过实施项目管理 活动获得利润，因此政府所需支付的项目建设管理费要高得多。当然，在实践中 这两种模式并不是相互排斥的：在事业性质的建设管理单位承担多数政府投资项 目建管任务的基础上，对个别政府投资项目，也可尝试通过招标或招募的方式， 选定社会上的项目管理公司承担建管任务。 因此，从各地实践看，实行政府投资项目代建制的地区( 城市) ，绝大多数选 择了组建常设性事业单位的方式。东莞市城建工程管理局即其中一个典型代表。 据此，我们按照这种代建体制的组织形式，在人力资源管理方面概括为两种模式： ( 1 ) 参照管理模式 代建单位为常设的事业性质的建设管理机构，其工作人员不属于公务员序 列，但可参照公务员管理。在人力资源管理方面，该类代建单位人员均依法履行 公职，纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利；或经批准参照公务员法进 行管理。如广东省代建项目管理局、山西省政府工程建设事务管理局、安徽省公 益性项目建设管理中心、深圳建筑工务署、东莞市城建工程管理局、珠海政府投 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业甲位的人力资源管理模式研究 资建设工程管理中心、河北省社会公益项目建设管理中心、贵州省省级政府投资 工程代建中心等。这种模式有以下几个明显特征： 一是编制。参照管理模式主要是指这个单位性质是参照公务员管理的。在这 样的单位里人员性质是非常复杂的，有公务员编制、行政附属编制( 是工人性质 非干部编制) 、事业编制、企业编制、合同工、临时工等。无论是否全额拨款事 业单位，一般来说，参照公务员管理的单位需要参照公务员管理制度进行编制， “禁止逆向流动 ，在进人方面，和机关一样，要求面向社会公开招考。 二是工资。如果单位被定为参照单位了，干部职工的职称就不和工资挂钩了， 而要重新进行套改，只分岗位工资和职级工资。其工资标准是按照级别进行套改。 三是管理。参照公务员管理的单位，要严格按照公务员法及其配套政策法规 的规定，全面实施录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流 与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告等公务员各项管理制度。 ( 2 ) 公司管理模式 政府通过公开招标( 或邀请招标、直接委托) 等方式，选择社会中介性质的 项目管理公司作为代建单位。这些代建单位，是一些专业性服务组织，针对市场 需求，提供有偿服务，一般都拥有比较稳定的财源，通常具备自主经营、自主管 理和自我发展的能力，可以作为经济主体参与市场竞争，实行企业化管理。如， 北京市、重庆市委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的项目管理 公司作为代建单位，上海市选定1 1 家工程管理公司作为首批承担政府投资项目 的代建单位，武汉市通过招标选定3 家项目管理公司作为代建单位，厦门市委托 给具有规定代建资质的单位进行代建管理。 公司模式的人力资源管理上采取相当自由的原则。一是在人员录用上，实行 聘用制；二是在工资福利方面实行浮动制；三是在经费方面，有的实行差额拨款， 有的自主经营、自负盈亏等形式。 ( 五) “代建制”单位人力资源管理模式的设计理念 我国事业单位的人力资源管理，是以单位内部的人和相关的事为对象，在一 定管理思想和原则的指导下，运用组织、控制、监督等手段，形成人与人、人与 事相互关系的某种状态，以实现一定目标的一系列管理行为的总和。人力资源管 理理论告诉我们，在人力资源管理中首先要依靠人，激励人，培育人，关心人。 面对更为激烈的人才竞争，必须通过创新重新选择自己的人力资源管理战略。 人力资源政策以及人力资源解决方案给组织创造的价值是巨大的，引进一套 先进、科学的战略人力资源管理解决方案，可以帮助组织提升核心的组织能力， 协助组织有效地落实和执行战略，最终保障组织战略目标的实现，从而体现人力 1 2 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 资源管理为组织所创造的价值。结合代建制单位本身的性质和特点，必须基于战 略人力资源管理理念，以提升组织管理能力和战略执行能力为最终目标，创建以 能力素质模型为基础的任职管理体系和以绩效管理为核心的评估与激励体系。 人力资源系统的设计围绕着如下三个方面展开： 职位设计 在代建制事业单位的组织设计中，战略决定结构。组织的战略，决定了组织 内的资源配置及其人员的组织形式，故考虑组织设计的时候，组织战略应作为 第一个考虑的因素。故此，代建单位的组织架构应是组织战略的集中反映，它集 中揭示了人力资源在各个职能部门的配置情况。组织框架确定之后，部门内各职 位的责任分工，职位之问的协调，应是根据流程确定职位的设计。在具体的职位 设置上，基于流程的职位设计，需要考虑以下两方面的因素：一是核心流程的梳 理。在不同的活动中，要清楚厘定不同部门、不同职位的在组织中的不同位置、 不同责任。在考虑职位设计时，把核心工作流程考虑进去，加强职位之间的紧密 性；二是不同职位的职责划分。针对某一工作，部门内不同职位应所负不同责任。 要考虑到部门之间纵、横向的联系及部门内部对同一活动的职责划分。它可以作 为指导职位间纵横合作关系提供蓝图，并理可理顺部门与部门之间及部门内的协 调关系。 能力素质构建 结合中国实际管理现状，以符合组织战略的能力素质模型为核心，建立以任 职管理为基础的战略人力资源管理体系。事实上员工能力提升的过程即是人力资 本增值的过程，也是实现组织绩效的重要保障因素。关键在于引用能力素质指标 库中的素质指标，建立任职资格体系中的能力素质要求，对职位任职素质要求进 行分层级管理，并可对职员的实际能力素质状况进行评估记录，实现人、职素质 匹配检验。如在招聘面试、录用环节可根据招聘职位的任职素质要求对应聘者进 行在线素质评估，记录应聘者的实际素质状况，并支持人、职匹配检验。同时， 建立基于能力素质培养的培训课程体系，并可根据任职素质要求筛选培训对象。 绩效管理 战略型人力资源管理解决方案基于战略人力资源管理思想，结合能力素质模 型中的相关的人、职素质匹配校验，搭建基于目标考核和绩效管理平台。一是建 立绩效评估方案，确定评估目标、评估对象和评估人，及评估周期；二是评估过 程，搭建基于工作计划、绩效沟通和绩效改进的过程管理平台，实现部门与员工 的绩效管理互动；三是评估运用，根据绩效评估方案的流程定义开展目标评估工 作，对评估结果进行汇总，建立绩效评估结果与薪酬体系的关联，体现成效。 m p a 学位论文作者：张德东“代建制”事业单位的人力资源管理模式研究 ( 六) “代建制”单位人力资源管理模式的运作机制和组成体系 鉴于代建制事业单位主要是为政府和公众提供工程建设这公共产品和服 务的特点，人力资源部门根据组织的目标，岗位需要，按照职务说明书要求招聘 符合条件的员工，员工进入单位后，通过上岗培训，具备上岗资格后担任某一职 务。员工在使用一段时间后，单位要对员工考核，考核结果形成的信息反馈是调 整员工使用( 奖励、晋升、降级、辞退) 依据。人力资源管理流程包括工作分析、 人力资源规划、招聘录用、培训和开发、绩效考核和薪酬激励等重要组成部分。 工作分析是人力资源管理所有职能的基础、前提，是员工培训、职业生涯设计的 依据，为绩效考核工作提供考核的依据，是公平薪酬方案的依据，是人力资源规 划提供依据，以之可核定相关人力成本，明确员工的工作职责和范围，帮助单位 找到岗位所需人员。人力资源规划目的在于使人员需求量和拥有量，在组织未来 发展过程中相互匹配。代建制的事业单位人力资源可分为三大类：核心员工，包 括单位高层管理者和核心技术持有者；骨干员工，包括部分中层管理者和掌握较 高的技术或技能的人员；一般员工，包括辅助性工作人员、一般岗位人员和刚参 加工作的新员工。在招聘录用方面，一可借助代建单位固有的政策优势，在编制 范围内择优选调人才；二是实行面向社会公开招聘、竞争上岗的用人制度。 组织的战略方向和目标、运行策略和运行模式的选择，是人力资源管理体系 建设的前提。作为事业单位的代建制部门，按照岗位的设置和职责的划分以及岗 位说明书、业务流程图的要求，构建符合代建制实际需要的人力资源管理体系。 包括下列五个方面：( 1 ) 招聘与任用环节。部门岗位有了确切的目标和明确的职 能分工后，需要对员工的相关能力进行评估，根据评估结果将其安置到相应的岗 位上，做到人岗匹配。在招聘时严格把关，招聘环节主要是看应聘者是否达到岗 位设置所需任职要求、基本工作能力、所需知识经验与技能、可培养潜力，还有 其价值观、道德观等等各个方面，最重要的是对组织文化、价值观的认同感等。 而对于组织内部的人员调配，同样应该通过一套工具，特别是以往的工作表现及 其绩效情况进行职业能力素质的评估并合理配置，做到人