（公共管理专业论文）借助电子政务改进政府行政管理的实证研究以达拉特旗为例.pdf

一_ 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内鏊直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：! 查塾3 指导教师签名：墨垒瓤 日期：日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：超， 日期： 指导教师签名：垄翌勿k z 查 日期： 借助电子政务改进政府行政管理的实证研究 摘要 、 电子政务的本质是政府管理的一场革命性变革，是事关政治体制改革与行 。 政管理体制改革大局的体制创新工程。它的建设和发展反映了现代政府行政管 理的客观发展要求，反映了信息社会发展的规律和特点，因而具有强烈的时代 特征。顺应时代发展的需求，大力推进电子政务的发展是我国政府的必然选择。 随着全球信息化的发展，知识经济时代的到来，新的经济运行形式不但引 起了社会生活的一系列变化，而且对政府行政管理也提出了新的要求。政府如 何运用电子政务来改进政府行政管理，运用信息及通信技术改造传统的政府管 理方式，以满足公众对政府管理水平和服务能力的更高要求，解决其所面临的 紧迫的经济和社会问题，推动经济和社会发展，这已成了世界各国普遍关注的 一个焦点。 本文围绕运用电子政务改进政府行政管理展开研究，目的是确保在运用电 子政务这一技术手段后能改进政府行政管理。文章首先是基础分析部分，主要 是背景分析以及对电子政务及改进政府行政管理作了理论上的概述。其次是核 心研究部分，指出了当前政府行政管理中存在的问题，论述了推进电子政务对 。 改进政府行政管理的意义，并通过研究提出了以电子政务改进政府行政管理的 一些举措。最后，本文以达拉特旗为对象，进行了以电子政务改进政府行政管 理的实例分析。 厂 关键词：电子政务，政府行政管理，达拉特旗 imp r o v i n gg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n e m p i r i c a ls t u d yw i t he g o v e r n m e n t a b s t r a c t t h ee l e c t r o n i cg o v e m m e n t i sar e v o l u t i o n a r yr e f o r m o n g o v e m m e n t a d m i n i s t r a t i o na n das y s t e m a t i ci n n o v a t i v ep r o j e c tc o n c e r n i n gt h eg e n e r a li n s t i t u t i o n o fp o l i t i c a ls y s t e mr e f o r ma n da d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m t h e c o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n t r e f l e c tt h e o b j e c t i v e r e q u i r e m e n to fm o d e mg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ta n d t h ed i s c i p l i n e a n dc h a r a c t e ro fi n f o r m a t i o ns o c i e t y t h u st h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n ts t r o n g l yb e a r s t h es i g no ft h et i m e s c o m p l y i n gw i t ht h er e q u i r e m e n t so ft h e n e we r a ，o u r g o v e m m e n t h a st os t r o n g l yp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n t a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o ng l o b a l i z a t i o na n dn e wk n o w l e d g e e r a ，t h en e we c o n o m i cm o d e lr a i s e rn e wr e q u i r e m e n t st og o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ta sw e l la ss e r i e so fc h a n g e s i ns o c i a ll i v i n g s i th a sb e c o m et h eu n i v e r s a l f o c a l p o i n t f o re a c hc o u n t r y ：h o wt oi m p r o v et h eg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n tt h r o u g h e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ；h o wt ot r a n s f o r mt h e t r a d i t i o n a l g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v em e t h o dt h r o u g h i n f o r m a t i o na n dc o m m u n i c a t i o n t e c h n o l o g y ；m e e t t h e h i g h e rr e q u i r e m e n t s f r o mt h e p u b l i c t o g o v e m m e n t ， a d m i n i s t r a t i v el e v e la n ds e r v i c el e v e l ；s o l v et h ep r e s s i n g p r o b l e m sa n dp r o m o t e s o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t e c o n o m i ca n ds o c i a l t h ea n i c l em a k e sr e s e a r c ho nh o wt oi m p r o v eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n tt h r o u g he l e c t r o n i cg o v e r n m e n t i no r d e rt or e a l i z et h ei m p r o v e m e n t t h e f i r s tp a r ti sb a s i ca n a l y s i so nt h eb a c k g r o u n da n dt h e o r e t i cs u m m a r i z eo fi m p r o v i n g g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tt h r o u g he l e c t r o n i cg o v e r n m e n tm e t h o d t h e s e c o n dp a r tp o i n t so u tt h ep r o b l e m si no u rg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ， t h e s i g n i f i c a n c e t o i m p r o v eg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tt h r o u g h e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta n dr a i s e st h ed e t a i l e da c t i o n f i n a l l y ，t h ea r t i c l em a k e s c a s e s t u d yo fh o w t oi m p r o v eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tt h r o u g he l e c t r o n i c g o v e r n m e n t o nd a l a t ec o u n t y 。 k e y w o r d s ：e g o v e r n m e n t ，g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ，d a l a t e c o u n t y ，- 目录 引言1 一、电子政务与政府行政管理概述2 ( 一) 电子政务概述2 1 电子政务的涵义2 2 我国电子政务的建设与发展4 ( 二) 政府行政管理概述5 1 现代政府行政管理理念6 2 我国政府行政管理存在的问题7 ( 三) 推行电子政务对改进政府行政管理的意义9 1 提高政府工作效率，降低行政成本9 2 促进政府决策的科学化、民主化1 0 3 加大政府行政的透明度、加强廉政建设1 l 4 不断提高政府管理人员的素质1 1 二、国外电子政务建设情况及经验借鉴1 2 ( 一) 国外发达国家电子政务发展情况1 2 ( 二) 借鉴发达国家电子政务发展的经验1 5 三、达拉特旗借助电子政务改进政府行政管理实例分析1 7 ( 一) 达拉特旗电子政务建设情况概况1 7 ( 二) 达拉特旗借助电子政务改进政府行政管理的问题分析1 8 i v 一一一 1 基础网络没有统筹规划和统一管理1 9 2 电子政务建设还没有形成合理的管理体系1 9 3 政府行政部门之间缺少共享机制2 0 ( 三) 达拉特旗借助电子政务改进政府行政管理的举措探讨2 l 1 加强基础设施建设2 1 2 建立健全管理机制2 2 3 制定规划统一标准2 2 4 突破资金技术瓶颈2 2 5 增强政府服务意识2 3 6 提升公务人员素质2 4 结论2 6 参考文献2 7 致谢2 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 己i 言 ji 嗣 2 0 世纪9 0 年代信息技术的迅猛发展，特别是计算机技术、互联网技术和通信技术等现 代技术的高度发展和普遍应用，把人类带入了信息化社会。在信息化进程中，人类存储、传 递、获取信息和服务的方式发生了彻底的改变，公众的工作方式和生活方式也在逐渐改变。 作为管理国家事务和社会事务，为所有社会成员提供服务的政府组织，面对这种改变，各国 政府唯一的选择是顺应技术进步，运用网络及相关信息技术，改进工作流程和服务手段，带 动体制改革和管理创新，提升内部管理水平，提高为社会组织和公民服务的质量。 电子政务产生于2 0 世纪后期的信息技术革命，是信息技术、互联网技术应用于政府管理 的产物，是政府信息化的重要内容，也是行政管理的主要变革方向。在传统政府管理面临困 境之时，电子政务的出现成为政府管理改革和创新最重要的促进器。由于电子政务的进度、 成效、质量不仅事关政府自身改革，更关系国民经济和社会信息化建设能否健康高速地发展， 因而迅速引起各国政府的高度关注并迅速列入了所有工业化国家的政府日程，电子政务成为 当前全球发展和关注的热点，也是各级政府和部门正在实践的课题。 电子政务不仅能够将原有的政务流程电子化，而且还可以导致政府结构的调整以及业务 流程的重组，从而实现资源的最优化配置，政府业务流程重组的最终目标是实现政府部门结 构和流程的优化。我们应充分利用当前以信息技术改进工作手段的时机，认真审视、理清原 有的政府业务流程，予以规范，加以优化，实现创新。除了规范、优化和创新政府业务流程 之外，电子政务建设具有推进政府廉政建设、民主化建设及防止腐败的作用。在政府业务流 程重组之后，公务员的权限表现为对于电子政务系统资源的权限，公务员的工作将会有明确 的电子记录，所以电子政务建设可以显著增强政府的监管能力，有效防止和抑制腐败现象的 发生。 因此，如何推进电子政务，深化政府行政管理体制改革，加大政府职能转变的力度，构 建一个“管理服务型 的体系；如何运用电子政务改进政府行政管理以加强政府对社会、市 场，特别是对自身的管理，箕现政府的公共管理职能，同时以向社会提供优质、高效、快捷 的公共服务为重点，实现政府的公共服务职能，已经成为目前我国各级政府的挑战、保持经 济增长、维护社会稳定、推进各项事业发展的一项重要任务，也是本论文研究的意义所在。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、电子政务与政府行政管理概述 ( 一)电子政务概述 1 电子政务的涵义 所谓电子政务，就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进 行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔 的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。 这个定义包含三个方面的信息：第一，电子政务必须借助于电子信息和数字网络技术， 离不开信息基础设施和相关软件技术的发展；第二，电子政务处理的是与政权有关的公开事 务，除了包括政府机关的行政事务以外，还包括立法、司法部门以及其他一些公共组织的管 理事务；第三，电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而 是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。电子政府不是现实政府在网络的映射，电 子政务实质上是对现有的、工业时代的政府形态的一种改造，即利用现代信息技术和其他相 关技术来构造更适合以互联网为主要特征的信息时代的政府结构和运行方式。因此，电子政 府与传统政府之间有着显著的区别。 相对于传统行政方式，电子政务的最大特点就在于其行政方式的电子化，即行政方式的 无纸化、信息传递的网络化、行政法律关系的虚拟化等。 第一，虚拟化。在传统的政府行政方式中，行政法律关系双方当事人( 行政机关及其工 作人员与行政相对人) 是现实存在的，无论是面对面交谈，作出行政决定，还是通过传统邮 寄手段递交申请、送达行政裁决，各方都能清楚地感受到对方的实际存在以及所接收信息的 真实性。但电子政务则不同，在某种意义上讲，它是虚拟的。行政相对人仅能从网站的设计 以及内容感觉是在与行政机关打交道；行政机关也只能通过行政相对人在自己网站电子表格 中填写的复议申请与行致诀定书的编号来判断行政相对人的真实性与可信度。 第二，无纸化。减少纸面公文，实现无纸化办公，既是电子政务的特点之一，也是其宗 旨之一。政府机关采用计算机及网络技术，使政府文件的生成、修改、存储、发送与接收都 2 内蒙古大学公j 管理硕士( m p a ) 学位论文 - i j 以实现无纸化。无纸化行政有助于提高政府的工作效率，减少公文差错，但电子文件大量 产生，这又会带来其他问题。 第三，即时性。传统的信息交流方式，如信函、电报、直接交付、发布公告等方式，在 信息的发送与接收之间存在着长短不同的时差。而在电子政务中，各方当事人通过网络交换 信息，无论实际的空间距离远近，一方发送信息与另一方接收信息几乎可以做到同时进行， 就如同行政相对人与行政机关工作人员面谈一样直接、同步、互动。 第四，技术性。电子政务是借助于现代计算机与通信技术而建立在网络平台上的。电子 政府的运行，电子政务的安全，电子信息数据库的保密等等，都需要技术措施才能实现。可 以说，电子政府就是用高科技武装起来的政府，它使政府的行政方式技术化、电子化。如网 上申请许可、电子行政决定的通知与送达将成为行政管理关系中通行的行政方式。传统政务 中以书面文件为中心而构建的行政运行体系，在电子政务中将被电子文件、电子签章、电子 邮件等所取代。 从服务对象来看，电子政务主要包括以下三种模式：政府间的电子政务( g 2 g ) ；政府对企 业的电子政务( g 2 b ) ；政府对公民的电子政务( g 2 c ) 。 g 2 g 是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务。它的主要目的是指 打破机关组织部门的垄断和封锁，加速政府内信息的流转和处理，克服政府各部i - n 互推诿、 扯皮现象，提高政府内部的行政效率。主要包括以下内容：电子法规政策系统、电子公文系 统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、电子资料库、电子办公系统、电子邮递、电子 培训系统。 g 2 b 是政府通过网络系统进行电子采购与招标，精简监管、管理业务流程，提高办事效 率，迅速地为企业提供便捷的各种信息服务，减轻企业负担，促进企业发展。政府的电子采 购与招标有利于体现公平公正的原则和防止腐败，大大节约政府部门的运行成本。政府对企 。业的管理服务以及监督的网络化，有利于营造公平的竞争环境，减少暗箱操作以及权钱交易， 通过获取政府公开的各种信息资源，企业也可避免发展的盲目性，比较容易地找到更多的商 机。主要包括以下内容：电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务、中小 企业电子服务。可见，电子政务不仅为电子商务提供基础支撑和环境保障，而且通过gt ob 模式的电子政务，为电子商务提供业务的需求，实现电子政务与电子商务的互动推进。 g 2 c 是电子政务的重要内容，是通过电子网络系统为公民提供各种服务。通过g 2 c 将提 高政府政务活动的透明性，有利于公民的民主参与和有效监督，促使公务员的廉洁自律。主 要内容包括：教育培训服务、就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、公民信息服务， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 交通管理服务、电子证件服务。 2 我国电子政务的建设与发展 从我国推动政府信息化、发展电子政务的方针和政策看，国家制定的政策已经发挥了重 要的指导作用。1 9 9 6 年1 月，国务院成立了国务院信息化领导小组，统一领导和组织协调全 国的信息化工作。提出了我国信息化“统筹规划，国家主导；统一标准，联合建设；互联互 通，资源共享 的二十四字指导方针。明确了我国信息化建设的奋斗目标：第一步，到2 0 0 0 年，形成一定规模和初步的国家信息化体系；第二步，到2 0 1 0 年，建立起健全的、具有相当 规模的、先进的国家信息化体系。此后，国务院信息化领导小组又会议通过并发布了国民 经济和社会信息化专项规划、关于我国电子政务建设的指导意见，这些纲领性文件对 我国政府信息化建设的战略目标任务、指导思想、方针政策均作出了明确规定。我国信息化 工作从此从解决应急性的热点问题步入为经济和社会发展全面进步服务的轨道。 我国电子政务的发展过程基本上是沿着“辅助宏观经济管理的计算机单项应用 _ 管 理部门的信息化工程”( 如金关工程、金税工程) “全面的政府上网工程”展开的。发 展过程可以追溯到2 0 世纪7 0 年代，从国家大力推动电子信息技术的应用开始，经历了以下 四个阶段： 第一个阶段：探索试验阶段( 1 9 7 3 年1 9 8 4 年) 。 计算机在我国政府中的应用，可以追溯到2 0 世纪7 0 年代我国政府综合经济管理部门的 电子计算机应用。1 9 7 5 年1 0 月，经国务院批准，国家计委下达了“国家计委电子计算中心 设计任务书”，提出建设一个全国性的为计划、统计工作服务的计算机网。这个计算机网络 的主要任务是：及时准确地收集和加工整理大量统计资料，检查计划执行情况，迅速地进行生 产调度；承担人口、物资、设备等重大经济普查资料的整理工作；建立可以随时调阅资料的 “数据库 。1 9 8 4 年5 月，我国首次采用计算机技术完成第三次全国人口普查的数据处理工 作。通过此项大规模数据处理系统工程的实践，我国政府部门应用计算机的探索试验阶段取 一 得重要进展。 第二个阶段：国家经济信息主干系统初创阶段( 1 9 8 4 年1 9 9 2 年) 。 2 0 世纪8 0 年代，为了改革计划经济的管理方法，充分重视经济信息和预测，提高计划 的科学性，1 9 8 3 年1 0 月，国务院批准组建国家计委经济信息管理办公室。在吸收发达国家 ，一 搞大型信息系统工程经验的基础上，结合我国的国情，国家计委经济信息管理办公室提出了 利用现代经济系统控制理论和大系统理论构造国家经济信息系统主干系统的方案。1 9 9 0 年底， 4 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 初步形成，由2 8 个省、自治区、直辖市，1 4 个计划单列市，1 5 0 个中心城市和7 0 0 个县的信 息中心。通过国家经济信息主系统，基本建成了全国宏观经济信息预测监测网，可按月、季、 半年、全年提供经济预测与监测的分析报告，及时反映国民经济运行情况和市场动态；按照 统一的规范，建立了由国家和省组成的两级宏观经济模型，并利用该模型为计划部门制定国 民经济年度计划、两年滚动计划、五年计划、十年发展规划等提供了有效的服务。国家信息 中心先后开发了国家条法数据库、中国产品数据库、宏观经济数据库、外商投资指南数据库、 旅游资源数据库、国家经济文件文献库等等。此外，在重点建设国家经济信息主系统的同时， 从1 9 8 4 年至1 9 9 0 年，国务院先后批准了经济、金融、铁道、电力、民航、统计、财税、海 关、气象、灾害防御等十多个国家级信息系统的建设。 第三个阶段：从“三金工程”到“政府上网”的发展阶段( 1 9 9 3 年一2 0 0 0 年) 。 我国信息化工作正式起步子1 9 9 3 年，其标志是我国“金 系列工程的启动。1 9 9 3 年1 2 月，在全球信息革命浪潮的推动下，国务院成立了国民经济信息化联席会议，确立了推进信 息化工程、实施以信息化带动产业发展的指导思想，同时决定启动金卡、金桥、金关等信息 化重大工程，由此拉开了我国国民经济信息化的序幕。到上世纪9 0 年代末期，由于信息网络 技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，我国电子政务的发展也进入了快车道，突破了 部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展。 第四个阶段：电子政务的快速发展阶段( 2 0 0 0 年1 0 月至今) 。 2 0 0 0 年l o 月，我国的“十五 规划把推进国民经济和社会信息化放在优先位置，并将 信息化确立为我国产业化升级和实现工业化、现代化的关键环节，确立了“以信息化带动工 业化”的战略方针。我国电子政务由此进入了以网络应用为基础的快速发展阶段。 ( 二)政府行政管理概述 进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是我国政府在政治文明建设和行政管理体 制改革方面提出的目标之一。政府管理创新是指各级党委和政府及其职能部门为了适应内外 喇的变化所提出的新挑战和新要求而对自身的职能定位、管理方式、组织结构、运行机制、 业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面所作出的创造性调整和变革。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 现代政府行政管理理念 现代政府行政管理理念主要体现在以下几个方面： 第一，法治行政。依法行政和以法律规范、监督行政是现代公共行政最基本的特征之一， 也是现代行政管理的精髓所在。现代政府无论在规模、职能和权力上都具有扩张的趋向，政 府行为必需要以法律形式予以规范，加强法制建设，做到有法可依，执法必严。法律不仅是 对政府权利和义务的规定，同时也是对政府行为的制约和监督，以防止滥用权力和惩治腐败。 第二，民主行政。当代公共行政的价值取向正在从“政府本位转向“社会本位”。民 主的价值取向应贯穿于当代公共行政的宗旨、职能、机制和过程。要扩大政府与公民的信息 沟通渠道，健全科学民主的公共决策机制，实施公共行政过程的程序化，推行竞争性的公共 行政服务，拓展公民对政府的民主监督途径，扩大公民对公共行政的参与，使公共行政管理 能够符合最广大人民的意愿、利益和要求。在当代，公众广泛参与公共行政，公众与政府的 良好合作是民主行政的现实基础。 第三，服务行政。现代政府是由公民产生的，政府的合法性源于人民的公意达成和公意 授权。公共行政管理的实质就是运用公民赋予的权力，全心全意为人民服务，这表明了政府 在本质上是为公民、为国家、为社会服务的公共组织。当代公共行政的价值取向正在从“管 理型政府 转向“服务型政府 ，公共行政最重要的性质在于服务。 第四，责任行政。政府的一切行为都是代表人民的利益，向公民负责，公共责任是现代 行政的基本价值取向。政府作为社会公共权威，拥有公共权力，履行行政职能，因而它必须 承担无可替代的社会公共责任，向社会和公众负责。要明确政府的政治责任、行政责任、法 律责任、道义责任，增强公务员的使命感和社会责任感，做到忠于职守、勤政尽责，建立政 府工作人员的行政监督与责任追究制度，坚决惩治腐败现象。 第五，高效行政。行政效率和效益历来是公共行政的核心价值。适应科技、经济和社会 迅猛发展，现代行政高效化呈现出新的趋势，如通过转变政府职能，加强公共行政的质量， 使政府对社会大众的愿望和要求能作出迅速反应；通过公共服务市场化和引入竞争机制，提 供高质量和高效率的服务：优化行政组织结构和权力结构，简政放权；加强对政府的绩效评 估，注重评价行政结果：降低政府管理成本，加强财政、预算管理；加强公共行政的教育和 培训，培养高素质行政人员；加快电子政务和政府上网工程的建设，广泛运用现代管理手段 等等。这是当代公共行政适应科技、经济和社会迅猛发展的必然趋势。 6 塑鍪直奎兰坌茎篁型堡主! 竺坠! 兰丝堕塞 第六，公正行政。政府及其公共行政对整个社会生活起着调节的作用，在任何时候都担 负着维护和提供社会公正和正义的道德使命。在现代市场经济条件下，公正行政是当代政府 遵循的伦理精神。公正行政意味着从公共利益出发公正行奉，公共政策能保证公平地分配社 会公共利益，基本内涵应包括：分配公正、奖惩公正和用人公正等，而程序公正则是基石， 积极地维护和提供社会公正，公正地对社会资源进行分配或再分配，保证各社会主体的合法 权益，注意保护弱者，防止严重的贫富分化和地区差别，从而有效地调节人与人、个人与社 会的关系，以保证市场经济的公平和效率，促进经济健康发展和社会全面进步。公正行政， 归根到底是以促进社会进步和符合人民群众的根本利益为其根本尺度。 - 2 我国政府行政管理存在的问题 为适应我国改革开放与经济社会发展的需求，已对行政管理体制进行了多轮改革，并取 得了很大进展。一是政府宏观调控体系的基本框架已初步建立，直接经济职能缩减，社会职 能增强。政府逐渐放弃了对国有企业的直接控制和干预，形成了多元的产权结构，市场基础 逐步得到确立。二是政府相对规模逐渐缩小。三是探索了政府管理和运行方式的变革。通过 行政审批制度改革，改变了行政审批过多过滥的状况，使政府的服务更方便、办事更透明。 四是政府行为的公益性有了明显提高。政府的投资方向发生了明显变化，社会保障体系初步 建立，环境保护得到高度重视。尽管有了上述历史性的进步，但是还是有不尽如人意的地方， 特别是，地方政府行政管理上体制性障碍依然存在。 ( 1 ) 政府职能转变滞后，定位存在误区。第一是国内体制改革滞后于对外开放；第二是 政府管理体制改革滞后于经济体制改革的总体进展；第三是政府职能的转变滞后于政府机构 改革。在社会主义市场经济条件下，政府职能应定位在“经济调节、市场监管、社会管理、 公共服务”四个方面。但是从实际情况来看，政府宏观调控力量分散，国有资产体系不完善， 各部门职能分割，市场监管力度不够，市场秩序发育不够健全。政府职能的“越位 、“错位 、 “缺位”等情况随处可见，把原本应该由市场和社会调节的工作变成了自己的职责来履行， 把自己推向了什么都要管、什么事都负责的境地，而应当由政府做的事情政府却没有做，导 致市场无法调节的某些领域出现“真空”。 ( 2 ) 政府管理方法落后，行政效率低下。由于政府职能定位存在误区，政府管了许多不 该管、管不了、也管不好的事，其结果必然是鞭长莫及，导致效率低下，与行政开支的高支 出、高增长形成巨大反差。在生产公共产品、建设公用事业、提供公共服务、建立公共保障 方面，未能充分发挥应有的作用，该管的没有很好地管起来。在应对日益复杂多变的利益矛 7 内蒙古大学公共管坶 卿：1 ：( m p a ) 学位论文 盾和社会问题方面，其效能还不尽如人意。此外，管理手段落后也严重影响了行政效率的提 高。各个部f 7 i i , q 责划分不明确不具体，行政权力分解过细，事无巨细，谁都管谁都决定不了， 形成公文旅行。为此，温家宝总理在在国家行政学院省级干部政府管理创新与电子政务专 题研究班上的讲话中指出：“行政审批过多过细，是计划经济的典型特征，也是政企不分、 政事不分、政社不分的症结所在，这是造成以权谋私、滋生腐败的重要原因。要实现政府职 能转变，必须从根本上改革行政审批制度”。 ( 3 ) 政府运行透明度不高，组织结构不合理。这些年来，在行政民主化浪潮的推动下， 。 各级政府也相继采取了针对行政公开、增强政府运行透明度等方面的举措，如政务公开、决 策公开、价格昕证等。然而，这些做法目前只停留在形式层面，尚未制度化，在实际操作上， 人为影响的因素很大。这种公开与否往往取决于政府官员的主观意志，具有很大的随意性和 偶然性，带有浓厚的人治色彩。而对政府的监督却缺少有效办法，监督渠道单一、监督手段 有限；人大、政协监督缺乏刚性；公民、新闻舆论监督缺乏途径、制度及法律的保障。 我国现有政府组织形态是计划经济的产物，政府组织结构主要是条块分割的二维模式， 即：横向职能制和纵向层级制的矩阵结构。横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成， 各部门行驶不同的管理职能，部门之间相互独立，只对上级领导负责。纵向层级制的行政组 织系统由纵向的若干层次构成，每一下级层次对上一层次负责，每一部门在全国范围内均构 成一个相对独立的纵向系统，在系统内部实施垂直领导。这样的组织结构必然造成机构的重 复设置，致使若干行政部门分割行使职责，同一事务多头管理，政出多门。还有不少部门集 决策与执行职能于一身，甚至是集决策、执行与监督职能于一身，导致权力部门化、利益部 门化的现象出现。这种传统的组织结构随着政府管理职能的转变和电子政务的开展，显现出 越来越多的弊端，突出表现为：会多、开会成风，文件多、文牍主义盛行，办事程序多、工 作效率不高，本位主义严重，拖沓、扯皮的现象时有发生，而且严格的层级关系使工作人员 ，的积极性、主动性与参与性也受到一定的限制。 ( 4 ) 政府行政随意性大，人员素质不高。目前，我国依法行政并未真正落实，有的政府 官员错误地认为“依法治国 就是用法来统治公民，而“依法行政 就是用法来管束公民， 由于认识上的偏差，导致了政府行政上的任意性和随意性。少数人甚至个别人说了算，对于 一些问题的决策，为了强调效率，往往就不再通过必要的程序。长期实行指令式、层级式管 理造成政府机关和许多工作人员素质不高，缺乏现代办公知识和能力，不少公务人员对新形 势下如何转变政府职能、主动适应加入w t o 后的新环境考虑不多，甚至还习惯用计划经济 时代的套路来处理当前的工作，习惯于以审批代替监管，以长官意志代替法律规范；不少人 8 内蒙古大学公共管理硕士fm p a ) 学位论文 对当前的改革措施、办事程序、工作要求知之不多，或知其然而不知其所以然。此外，机构 臃肿、人浮于事等现象较为普遍，由于公务员队伍“出口 不畅，能进不能出，致使队伍弱 化、知识结构不合理，部分专门人才和复合型管理人才奇缺，给政府机关的工作效率、办事 质量带来了严重挑战。 ( 5 ) 双向沟通不畅，公众参与有待提高。透明行政，是指政府和公共部门的一举一动都 放在阳光下，时时刻刻都要受到公众的审视和评判的一种行政理念和行政范式。在传统行政 下，机构庞大、程序复杂、手续繁琐，政府的政策规定、行政决议主要通过公文的形式在行 。 政机关内部进行传递，对外公开唯一的途径即为媒体，但传统的媒体( 如报刊、电视) 在信 息的传播方面缺乏高效性、连续性，更不便于公众检索，这在很大程度上导致了政府对信息 的垄断，大大掩盖了政府活动的透明度，使公众不能有效地监督政府行政活动。 当前我国的决策系统较为封闭，由此导致政府与社会的交流、公众正常的意见表达渠道 被堵塞。公民主要是以单个个人的形式参与政府决策。这种形式的参与不仅成本高，而且影 响力小，对政府决策影响有限。此外，公民参与实际上是公民和政府之间的政治博弈，公民 期望通过参与改变政策分配利益的状况，显然，与政府相比，公民在政治资源的占有度上明 显处于劣势。 ( 三)推行电子政务对改进政府行政管理的意义 改进政府行政管理，需要新的管理手段和新技术支撑，电子政务则正是为行政管理体制 改革拓展出了全新空间，提供了技术平台。从技术角度看，改进政府行政管理就是指政府运 作方式和过程的创新，成功的政府管理，离不开具体操作机制和过程，即技术环节。政府的 ，技术创新能力主要是关于政府在运用现代化工具、科技方面的创新能力。政府改革创新的动 力来自外在的压力、刺激，来自政治和管理体系内在的自觉意识，来自其领导者的富有远见 的眼光。现代高科技的发展更是给政府自身的革新创造带来了契机和巨大推动力，帮助政府 实现创新，进而引导全社会创造一段前所未有的新的辉煌。 1 提高政府工作效率，降低行政成本 第一，推行电子政务工程后，政府的行政组织结构会产生很大的变化，中间管理层会缩 减甚至取消，这将大大简化行政运作的环节和程序。电子政务为政府大幅度提高行政办事效 9 内蒙古大学公共管理坝士( m p a ) 掌位论义 率准备了技术条件，能保证在不降低效率和不影响工作的情况下裁减行政人员，就不会沦入 膨胀精简再膨胀再精简的泥淖中去。从政府内部的管理层面来看，在传统管理 方式下，行政信息在上下各级政府的传递要经过繁琐的行政流程。而电子政务则突破了这种 界限，上级的政令能够畅通抵达基层，基层的反馈也能迅速地向上传递。这样，传统垂直组 织中的中间层级信息传递功能被网络所替代，消除了信息源与决策层之间的人为阻隔，使信 息传递迅速、及时，有利于避免在信息传递过程中引起的信息失真。在同级政府之间，地理 边界和人为的本位观念的限制也会减少，政府内部能实现统一高效的指挥和管理。显然，信 息技术在政务中的应用，将优化行政管理的组织结构和提高信息传递的速度和效率，大大减 少行政运作成本。 第二，网络时代的信息可以在社会和组织内部为更多的人员分享，越来越多的行政事务 可以在较低的层级得到处理，因信息传递不及时和传递失误、失真所造成的内部消耗能够大 幅度的降低，大大提高了政府的工作效率。 第三，从政府和公众的方面来看，在传统方式下，群众的意见和建议，一般需要先经过 信访部门处理，再经有关批示才能转到具体职能部门，最后将办理结果反馈，在这一过程中 经过了许多环节和程序。如果通过信息网络，公众可以用交互的方式，直接将意见、建议反 映到有关职能部门，并且可以与职能部门一起共同落实解决。以往人们到政府部门办事，必 须要到各部门的所在地去，如果涉及到各个不同部门，要盖不同的章，更是非常麻烦。实现 电子政务后，虽然有些手续仍然需要有实物证明，但可以建立一个文件资料电子化中心，把 各种证明或文件电子化。如果是涉及不同部门的文件，可以在此中心备案以后，其他各部门 都以此为参照传送办理，这样可以节省人们大量的时间和精力，提高办事效率。 2 促进政府决策的科学化、民主化 信息是决策的基础，科学化决策有赖于信息的质与量。电子政务将保证决策的科学进行。 首先，电子政务有利于决策者获得决策所需要的完整、全面的信息。通过计算机、网络等高 科技工具，决策者可以扩大信息选择的空间，增加知识量和信息存量，广泛吸取各方面的经 验，高效、充足地获取、筛选有关信息。其次，借助于数据库、管理信息系统、决策支持系 统和人工智能与专家系统等高科技手段，保证决策的科学进行。第三，网络的虚拟性可以减 少决策的失误，保证最佳的决策效果。虚拟性是网络的基本特点，这就使决策者可以超越时 - ，一 空界限和现实条件的制约，将决策对象或目标放在一个虚拟的环境中进行研究，设定各种条 件和可能性，进行各种模拟，从中选择最佳的方案。 1 0 堕茎堕查兰坌茎篁堡堡主! 塑坠! 堂篁丝茎 民主的决策主要体现在民众对决策的影响和参与上。一方面，电子政务的推行可以使民 众通过即时、快捷的电子化手段将自己的要求、愿望、建议乃至批评传递给决策者，从而使 决策者在决策中能真正地深入了解民情、充分反映民意，这就既保证了决策的民主性，又保 证了决策的科学性。另一方面，电子政务能保证某项决策的执行情况得到迅速的反馈，以对 决策做进一步的调整和修改，从而提高决策的水平。另外，在一项决策做出前，人们还可以 对相关的决策方案在网上发表自己的见解，展开充分的讨论，不同意见之间互攻其短，各扬 其长，使决策方案的利弊得以充分显现。这样，决策活动就可以集思广益，真正实现“广泛 。 集中民智 ，从而形成最佳的决策方案，最大程度地提高决策的民主化、科学化。 3 加大政府行政的透明度、加强廉政建设 首先，电子政务的发展将进一步深化政府机构改革，政府的权力机构由传统的集权式向 分散式转化，行政决策由集中决策向民主决策转化，原有政府各管理层的权力将分散和弱化， 避免了职权的滥用。而网络的桥梁作用可以使各级群众反映问题、举报、上访更加方便快捷， 便于广大人民群众对政府各部门的工作进行监督和检查。与公众的交流互动对政府行为以及 官僚体制造成了压力，公众的参政渠道扩宽也将使政府的决策更趋民主。 其次，网络使得政府的管理工作朝着决策科学化、管理现代化和办公自动化的方向发展， 将使管理更加透明和公开化，网络技术变原有的“人人见面”的处理方式为“人一机一人 方式，计算机网络成了解决问题的媒介。电子政务使得政府的很大一部分政务公开，暗箱操 作向公开性方式转化，政府提供除保密外的公众信息上网，能够让民众充分地了解到政府的 倾向所指，使得政府的措施更易被社会所接受，减少了暗箱操作的可能性，这既能体现政府 形象的可信性和工作的透明度，又能满足民众的知情权和调动他们参与政府工作的积极性， 有助于整个社会形成良性循环。 4 不断提高政府管理人员的素质 电子网络政府的发展，使人们必须面对复杂的、以个人方式负责的、有着很高要求的技 术设备来工作。这不仅在无形中给组织成员在工作上不断提高自身知识和能力的压力，而且 从简单的劳动中解放出来，可自由支配时间的增加，也提供了不断学习的机会。 网络时代知识更新的加快，网上学习的便利，协同作业，也为不同的管理者提高自身紊质和 ， 能力提供了技术条件。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、国外电子政务建设情况及经验借鉴 从电子政务在全球的发展进程来看，在政府的大力推动下，电子政务在各国都呈现阶段 式发展，大多数国家发展起步时间大致相同，而且经历的阶段大致一样。其中各国发展电子 政务的目的大都集中在简化政府管理流程、政府工作效率、树立政府形象等方面，电子政务 的出发点基本上都是以满足本国人民对政府经济事务的管理和社会服务等要求为主。面对全 球范围内的国际竞争和知识经济的挑战，我们应该客观地看待我国的具体国情，将国外推行 电子政务的先进经验和技术与之相结合，并运用电子政务促进我国的政府行政管理体制创新， 有计划、有步骤地走出一条具有中国特色的信息化电子政务道路。 ( 一)国外发达国家电子政务发展情况 1 、美国：让公众更快捷更方便地了解政府。美国是i n t e r n e t 的发源地，也是目前电子