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公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究中文摘要 中文摘要 大学生志愿者是非营利组织中非常重要的人力资源，也是最具特色的人力资 源。大学生志愿者服务在我国社会发展中的作用也日益明显。然而，由于传统的 管理理念和管理模式难以适应日益发展的大学生志愿者组织发展现状，因而寻求 新的理论支撑，构建新型管理模式是当前大学生志愿者管理中最为突出的问题。 本选题通过对大学生志愿者管理的现状进行理性分析，揭示其中存在的问题， 探寻其成因。引入治理理论的最新研究成果，分析其在大学生志愿者管理中的适 切性，尝试性地提出构建大学生志愿者管理的新型模式，即寻找他律式管理与自律 式管理间的张力、达到大学生服务意识与功利意识的平衡、实现志愿服务活动的 责任机制与激励机制的统一、强化志愿服务活动阵地化管理与项目化管理的结合、 力求“物本化 管理与“人本化管理的融合。 关键词：治理理论；大学生志愿者管理；模式 作者：王琦琦 指导教师：乔耀章 o nc o l l e g ev o l u n t e e r s m a n a g e m e n tf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp u b l i cg o v e r n a n c ea b s l r a e t o n c o l l e g ev o l u n t e e r s m a n a g e m e n tf r o m t h ep e r s p e c t i v e o f p u b l i cg o v e r n a n c e a b s t r a c t c o l l e g ev o l u n t e e r s ，w h o s es e r v i c ei sb e c o m i n gi n c r e a s i n g l ys i g n i f i c a n td u r i n gt h e d e v e l o p m e n to fs o c i e t y , a l et h em o s ti m p o r t a n ta n ds p e c i a lh u m a nr e s o u r c eo f n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s h o w e v e r , t r a d i t i o n a lm a n a g e r i a lc o n c e p tf a i l st om e e tt h e d e m a n d so fr a p i d l yd e v e l o p i n gc o l l e g ev o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n sw h i c hl e a d st ot h e r e q u i r e m e n te ran e w t h e o r e t i c a lf r a m e w o r ka n dm a n a g e r i a lp a t t e r n b a s e do n as o u n da n a l y s i so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc o l l e g ev o l u n t e e r s m a n a g e m e n t , t h i sp a p e rt r i e st ou n c o v e rt h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，f i n do u tt h er e a s o n s ， a n a l y z et h ef e a s i b i l i t yo fa p p l y i n gt h en e wf i n d i n g so fg o v e r n a n c et h e o r yt oc o l l e g e v o l u n t e e r s m a n a g e m e n t , a n dp u tf o r w a r dat e n t a t i v ep a t t e r n ，n a m e l y , s e e k i n gf o rt h e s t r a i nb e t w e e nh e t e r o n o m ya n ds e l f - d i s c i p l i n e ，s t r i k i n gt h eb a l a n c eb e t w e e ns e r v i c e c o n s c i o u s n e s sa n du t i l i t a r i a n ，u n i f y i n gt h er e s p o n s i b i l i 哆s y s t e ma n di n c e n t i v es y s t e m , c o m b i n i n gt h e s i t e - o r i e n t e dm a n a g e m e n ta n dp r o j e c t - o r i e n t e dm a n a g e m e n t ，a n d s t r i v i n g t or e a l i z et h ei n t e g r a t i o no f m a t e r i a l i s m m a n a g e m e n ta n d h u m a n i s m m a n a g e m e n t k e y w o r d s ：g o v e r n a n c et h e o r y , c o l l e g ev o l u n t e e r s m a n a g e m e n t ，p a t t e r n w r i t t e n b y ：w a n gq iq i s u p e r v i s e db y ：q i a oy a oz h a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：鲢日 期2 哆f 6 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： e l 期2 掣? 二 1 6 e l 期：掣：1 7 、 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究 绪论 绪论 志愿服务是一项崇高的社会事业，是文明社会不可缺少的重要内容。在人类 自觉精神和建立美好社会愿望的推动下，志愿服务随着社会的发展而迅速发展。 今天，志愿服务及其蕴涵的高尚精神得到了越来越多人们的认同，参与志愿服务 的人越来越多，志愿服务的领域越来越广，志愿服务己经成为推动社会全面发展 的重要手段，成为社会文明进步的重要标志，成为一项国际性的、蓬勃发展的事 业。大学生作为社会中的进步群体，他们积极参与志愿服务，成为非营利组织重 要的人力资源。 在我国，非营利组织及其志愿者还仅仅是一个新鲜事物，非营利组织志愿者 管理的理论和实践研究都才刚刚起步，尤其是对大学生志愿者管理的理论研究较 少涉及。本选题旨在引入治理理论对大学生志愿者管理进行初步的理论探讨，从 而为推动大学生志愿者管理的具体实践提供一定的借鉴。 一、研究问题与背景 起源于十九世纪初西方国家宗教性慈善服务的志愿者( v o l u n t e e r ) 行动已有百年 历史，欧美等国是志愿者活动的发源地，并且各国社会都有着很好的志愿服务传 统，志愿服务几乎是每个文明社会不可缺少的一部分。当前，国外志愿服务活动 开展得十分活跃。志愿服务正以其突出的社会效益受到越来越多的国家和政府的 重视。在许多起步较早的国家，志愿服务活动都有着广泛的群众基础和良好的社 会声誉，并己逐渐步入组织化、规范化和系统化的轨道，形成了一套比较完整的 运作机制和国际惯例，志愿服务活动已经成为这些国家加强对公民的道德教育和 维护社会稳定的有效形式。志愿服务活动几乎家喻户晓，志愿服务意识为大多数 公民所接受，参加志愿服务活动己成为广大公民的自觉行动。如今，无论从数量 规模上还是从服务质量上，无论在发达国家还是在发展中国家，在人道主义援助、 技术合作、人权运动、争取和平等项目中，志愿者都扮演着越来越重要的角色。 当今世界比以往任何时候都需要志愿服务。 在我国，正式使用。志愿者 这一名称的时间并不长，但志愿者服务的思想 与传统却由来己久。二十世纪九十年代初，伴随着我国建立社会主义市场经济体 制的进程，志愿服务由青年率先广泛开展起来。中华民族历来就有扶贫济困、助 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究绪论 人为乐的传统美德，因此志愿服务一经在我国倡导和实施，就赢得了社会各界的 广泛赞同和积极响应。尤其是作为社会生活中最活跃、最积极、最有生气的大学 生群体，在推动我国志愿服务的发展中发挥了先锋队和主力军的作用。自1 9 9 3 年1 2 月共青团中央启动“中国青年志愿者行动以来，我国已经有1 亿人次的青 年大学生在扶贫开发、社区建设、环境保护、大型活动、抢险救灾、海外服务等 领域为社会提供了超过4 5 亿小时的志愿服务，累计创造1 2 0 多亿元的社会经济效 益。志愿服务在我国取得了迅猛的、令人瞩目的发展。实践表明，志愿服务及志 愿精神在我国有着深厚的历史文化基础，与中国特色社会主义所提倡的思想道德 是完全契合的，符合我国先进文化的前进方向。志愿服务己经成为我国建立和完 善社会主义市场经济体制下的社会保障和社会服务体系的有益补充，成为广泛动 员社会各界特别是青年大学生参与社会发展的有效途径，成为弘扬民族精神、提 高公民道德素质、帮助他们增长工作和生活技能的生动课堂，成为学习和实践“三 个代表一重要思想的一个具体载体和实际行动。 现代社会中，非营利组织的大量涌现和健康发展，对于提高社会福利程度， 促进社会稳定进步具有不可替代的作用。根据美国学者萨拉蒙的研究，全球己经 出现了一场“结社的革命，其主要的标志即是在世界各国涌现出一大批推动社会 福利的非营利组织。随着改革开放，我国社会在政治、经济、文化等方面发生了 翻天覆地的变化，进入了一个全面转型的变革时期。非营利组织在我国应运而生， 并获得了长足的发展。而非营利组织重要的一种人力资源就是志愿者，志愿者是 非营利组织的精神之所在。目前，非营利组织的志愿者众多，1 9 8 5 年联合国大会 通过决议，确定每年的1 2 月5 日为“国际志愿人员日 据约翰霍普金斯非营 利部门的比较项目第二阶段研究的成果，在所研究的2 2 个国家中，这些国家平均 中总人口2 8 的人向非营利组织贡献了他们的时间。志愿者有效地降低了非营利 组织的运营成本，减轻了其资金压力，已成为非营利组织开展活动的重要资源。 为保证组织目标的实现，非营利组织必须获得充足的志愿者资源。在非营利组织 竞争日趋激烈的今天，志愿者管理成为非营利组织管理的一个非常重要的话题。 如果说人力资源管理体现的是非营利组织和营利组织、政府在人的管理上的 共性的话，志愿者管理则鲜明地体现了非营利组织的个性，它是非营利组织所特 有的人力资源管理。理性的、策略的和成功的志愿者管理将产生持续不断的感召 力和凝聚力，从而吸引越来越多的志愿者参与到社会公益事业中来。志愿服务的 普及和志愿精神的光大，不仅可为非营利组织的发展提供重要的人力资源，而且 2 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究绪论 从根本上改善了人类活动，推动人类社会的文明进步。 因此，从理论上开展对非营利组织志愿者管理的大胆探索和研究，从实践上 对非营利组织志愿者的管理进行深入的分析和总结，具有十分重要的意义。本选 题将基于治理理论，分析和探讨非营利组织大学生志愿者的管理，并对大学生志 愿者的管理提出相应的对策和建议。 二、国内外相关研究 从当代世界看，发达国家的政府和民间都十分重视志愿者活动，这些国家对 志愿者的管理己经逐步步入了组织化、规范化、系统化的轨道。志愿者对于任何 组织来说，都是一种有吸引力的资源。国外的一些公共和非营利性组织己经开始 将志愿者活动作为实施服务的重要途径，从而弥补经费的不足。 美国学者j o a ne p y n e s 对于公共和非营利组织中的志愿者管理进行了较为深 入的研究。他对志愿人员的招聘、选拔、培训、评估和管理作了细致的分析。 k a t h e r i n e 和s u s a n 则具体讲述了如何招募志愿者，如何分配志愿者工作，使他 们在志愿者项目运作中起作用，以及如何让组织中的每个人在志愿者项目中各尽 职能。另外还提供了有用的报表和计划表格帮助团队管理和交流。 n a n c y 从战略营销的角度来讨论志愿者的话题：第一步是需求评估、战略规划、 志愿者项目设计和为决定组织对志愿者需求而作的市场调查；第二步是志愿者岗 位描述、广告、制定征募战略、志愿者应聘、培训、监督、激励、志愿者评估、 回报和工作认同、志愿者项目评估。 s t e v e 和r i c k 讨论了志愿服务工作的各个重要议题，如：计划、组织、规划， 以及如何引发参与动机、如何招募、拣选、管理、评监、留任等问题。还论及了 志愿者和专职员工的关系与危机处理。对于志愿者团队经常忽略或不知如何操作 的内容，从需求评定、方案规划、工作分析、招募、面谈、迎新说明与训练、督 导与激励、表扬、到绩效评估都进行了详细的分析 j a m e s 和k a t h l e e n 讨论了在项目当中，志愿者的领导和管理问题。 s u e 和s t e v e 对志愿者招募、培训营销、公共关系等内容也都进行了分析。 目前，国内涉及志愿者管理的文献较少，并且现有的资料多以青年志愿者行 动为研究对象。 方奕认为我国志愿者的管理与国外相比还存在以下问题：一是组织建制单一， 社会化程度不够；二是组织目标虚化：三是成员的招募与管理还欠完备。并根据 3 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究绪论 我国现有条件指出应当由政府与社会共同构建志愿行动格局，而后逐步过渡到以 社会志愿组织体系为主，政府宏观领导，结合保险与民政等职能部门的社会综合 服务网络。 张辉认为青年志愿者行动是一项艰巨而复杂的社会运明，在其运行过程中， 必须要有领导机制、管理机制、组织制度、激励制度等运行机制作保障，才能使 志愿者行动有计划、有步骤、有目标、有条理的运行。 缪建红和俞安平认为志愿者是非营利组织的一种重要资源，必须对其加以分 析、设计、规划、管理与投资，从而才能发挥其价值和潜能，实现组织目标与个 体目标的有机整合。但是，志愿人力资源与专职人力资源之间有很大差异，必须 采用不同的管理模式。 王名全面阐述了非营利组织志愿者管理的基本知识，包括：招募志愿者前的 设i 规划，分析志愿者日常管理，如何留住志愿者，志愿服务的计量等都做了详 细分析。 李宝元则主要讨论了志愿者的招募要点，志愿者的内在激励机制以及志愿者 人力资源的整合管理的问题。 吴冠之、王方华和周洁如都分别从营销的角度对非营利组织志愿者的管理作 了分析。 邓国胜通过对中国志愿服务模式的深入研究，指出当前中国的志愿服务虽 然不再是僵化的纯官方行为，也不是纯民间行为，而是一种多元化发展模式即三 种模式并存：第一种模式是“自下而上发起，自上而下推广一，代表是中国社区层 面的志愿服务；第二种模式是“自上而下发起并推广 ，代表是青年志愿者及其志 愿服务；第三种模式是“自下而上发起，自下而上扩展”，代表是一些草根组织( g r a s s r o o t o r g a n i z a t i o n s ) ，如。北京市红枫妇女心理咨询中心。 此外，国内学者还对各个领域的志愿者进行了实证调查与个案研究，但大多 都是对青年志愿者行动的研究，如：1 9 9 5 年中国青少年研究中心的重点课题：中 国青年志愿者行动的现状与发展；2 0 0 0 年中国青少年研究中心与团中央青年志愿 者行动指导中心对中国青年志愿者行动发展状况的专题调查；舻自然之友、“绿 色家园志愿者”、“地球村刀等环保组织的个案研究；对广州、深圳、上海青年志 愿者协会的个案研究等等。 综观上述国内外学者的相关研究成果，主要有以下特点： 4 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究绪论 ( 一) 国内相关研究的滞后性从总体上看，国内对志愿者管理的研究远不 如国外的相关研究成熟，理论研究与实践的良性互动关系还有待形成。尽管国内 学者开始给予志愿者越来越多的关注，特别是联合国宣布2 0 0 1 年为“国际志愿者 年 以来，很多专家、学者都将目光投向了这一领域，发展速度也比较快。但是 与国外同一领域的研究相比，国内对志愿者的管理研究还较为落后。 ( 二) 研究范围广，但缺乏系统性，数量也较少一方面，虽然近年来涌现 的对非营利部门、第三部门的研究中较多提及志愿者，但极少对志愿者的管理做 出专门研究与探讨。对志愿者管理的研究多数是包含在非营利组织管理中的一小 部分，很少有关于志愿者管理的专题研究。对国外相关著作的翻译也多数以非营 利组织的书籍为主，关于以志愿者为题的译著非常少。另一方面，当前的研究文 献，涉及了许多细微的方面，涵盖了各种问题，但许多研究具有明显的以问题为 中心的倾向，缺乏系统性和整体性。与非营利组织中的其他内容相比，关于非营 利组织中志愿者的研究成果数量明显偏少，并且主要停留在表面上的探索，研究 的深度远远不够。 ( 三) 个案研究偏多，理论研究较少我国志愿者行动的格局是行动先行、 理论滞后，因此目前的研究大都偏重于对志愿者实践经验的一般性总结以及活动 纪实，多是通过调查、个案等实证性方法去探索具体问题的解决途径，较少对志 愿者管理理论的框架进行构建，进而造成志愿者研究的边缘地位。 国外关于志愿者管理的研究比较成熟，值得我们去借鉴和学习。但是，世界 各国国情不同，中国的现实情况与其他国家差别太大，国外的相关研究与中国志 愿者管理的实际存在很大的不融合性，无法完整、圆满地解释和指导中国非营利 组织志愿者管理的完善和发展，不完全具有科学的借鉴和现实的可行性。而国内 对志愿者管理的研究非常少，且现有的研究主要以对青年志愿者行动的个案研究 为主，对志愿者管理缺少系统的理论研究。所以，本文力图借鉴国外志愿者管理 的经验并结合我国大学生志愿者管理的现实情况，基于治理理论的视角对大学生 志愿者的管理进行系统研究，揭示大学生志愿者管理中存在的问题，并针对这些 问题提出相应的对策和建议，以期对大学生志愿者的管理提供理论上的借鉴。 三、研究思路与内容 本文由绪论与三章内容及结论构成。 绪论主要介绍研究背景与问题的提出；国内外相关研究现状与问题；研究思 5 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究 绪论 路与内容框架；主要研究方法和意义等。 第一章阐明治理理论的科学内涵及其引入大学生志愿者管理的适切性。 第二章对我国大学生志愿者管理进行界定并对现状问题进行分析。首先阐述 了志愿者和志愿服务的科学涵义及相关理论：即志愿者、志愿者管理等核心概念 的界定，阐述了大学生志愿者管理研究所依据的基础理论。然后对当前大学生志 愿者管理的现状、问题及成因进行分析。 第三章结合大学生志愿者管理的理论研究，对大学生志愿者的管理提出对策 和建议。 最后是本文的结论，主要观点认为治理理论是解决当前大学生志愿者管理存 在问题的可行依据。 四、研究意义与方法 ( 一) 研究意义 本选题的研究主要基于当前大学生志愿者服务不断发展的良好态势与大学生 志愿者管理相对滞后的现实矛盾而展开的。鉴于大学生志愿者群体的特殊性，寻 求科学合理的管理模式，必将有利于发挥大学生志愿者参与志愿活动的积极性， 有利于提高大学生志愿者的思想水平和道德素质，有利于培养大学生志愿者的社 会责任感和社会适应能力。 本选题引入治理理论对大学生志愿者管理进行分析，必将为大学生志愿者管 理提供新的理论视角，为大学生志愿者管理新型模式的构建提供一定的理论支撑。 ( 二) 研究方法 1 文献资料法 文献资料法就是通过对各种相关文献资料进行分析，以间接的方式获取研究 对象信息的方法。笔者收集了管理学( 组织行为学、项目管理、人力资源管理) 、 经济学、社会学、伦理学、社会心理学等各学科领域的大量相关文献资料；通过 各种期刊、报纸、光盘、因特网检索，查阅了大量有关非营利组织、志愿者、志 愿者管理的文献资料；收集政府部门所有与志愿者有关的法规、条例等各种文件； 收集各种志愿者组织的相关文件。上述文献资料为本研究提供了重要的理论及实 证依据。 2 综合分析法 综合分析是当代管理科学常用的研究方法。结合相关的管理理论对其志愿者 6 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究 绪论 管理的优劣势进行事实归纳及评述，尽可能从中提炼出启示性经验，为我国非营 利组织大学生志愿者的管理提供借鉴。 3 规范研究和实证研究辩证统一的研究方法。规范研究，又称理论研究。它 主要是通过价值判断作出结论，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是 非”作出一定评价的研究方法。规范研究主要是回答“应该怎么样”的问题。“应 然性 是规范研究的方法论特征。实证研究，又称事实研究、行为调查研究。它 主要是通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的研究方法。其特点是以实 际、具体的事项为研究对象，本着具体问题具体分析的原则，研究问题的症结所 在。实证研究主要回答“是什么 的问题。“实然性一是实证研究的方法论特征。 最大限度地收集与客观事实相关的资料、数据，是实证研究的基础，也是实证研 究结论科学性的关键所在。 7 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究 第一章 第一章治理理论：内涵解读及其 契入大学生志愿者管理的适切性 治理理论是2 0 世纪8 0 年代以后逐步兴起的新的管理理论，并在各国公共管理 的各个领域，包括高等教育管理中产生了深远影响。“从现代的公司到大学以及基 层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。 w 但是，一种理论是否能在实际运用中产生效果，或者说某项具体的管理应该使用 何种理论作为指导，还要根据该项目的实际情况来定。本章将在阐述治理理论基 本内容的基础上，从三个方面对治理理论运用于我国大学生志愿者管理的可行性 进行分析。 一、治理理论的内涵解读 ( 一) 治理理论产生的背景 2 0 世纪8 0 年代以来，世界各国的政府都面临着类似的压力与挑战：“更小的 政府，更好的服务；更高的服务，更低的税收”，开始了一场席卷全球的公共管理 改革。虽然各国在其所置身的社会传统和背景、面对的挑战和问题、改革的具体 目标和策略等方面存在着种种差异，但是改革的动因却大体上是一致的吲。 1 经济全球化 世界性市场的形成，使得民族国家的经济置于全球经济体系的激烈竞争之中。 它迫使民族国家的政府必须提高自己制定正确的政策和发展战略的能力，提高资 源配置和使用的效率，从而提高国家的综合实力和竞争力。为此，政府的决策程 序、政务信息流程、行政官员的观念以及发现问题、分析问题和解决问题的能力 都需要改变。由于经济活动超越了国家主权的界限，因此为了协调、处理经济上 的纠纷，民族国家的政府必须将传统意义上的一部分权力让渡出来，交由国际机 构执行；同时，政府也必须修改自己的规则、改革自身的体制，使政府行为更符 合国际惯例。这同时也意味着国内公共管理事务将更多的受到国际干预和制约。 政府必须提高与他国政府、国际组织、非政府组织、外国公民和跨国公司打交道 的能力，并加强政府与其他经济活动者之间的合作伙伴关系。 d 俞可平治理和善治一种新的政治分析框架i j 】南京社会科学，2 0 0 1 ，( 9 ) ：4 1 o 张璋2 0 世纪年代以来的全球行政改革：背景、理论、举描与经验唧，北京行政学院学报，2 0 0 2 ( 4 ) ：3 1 8 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究 第一章 2 信息化 信息化不仅改变了公共管理的环境，而且成为“政府再造的有利工具。首 先，政府垄断信息以及传统的政府权威受到挑战，政府必须与其他社会单元建立 新型的合作伙伴关系；其次，政府作为政策的制定者，需要承担起信息技术创新、 利用的战略规划和引导责任，并要提高利用信息技术来改善政府管理和公共服务 的能力；第三，信息技术使不同层次的行政单位能摆脱传统的层级节制的管理方 式，为不同层级行政单位的合作提供了新的途径。 3 政府规模过大 政府规模的扩大，主要体现在：政府干预经济和社会生活的程度、范围增加； 政府征收的财政资源在社会总财富中所占比例日益扩大；政府生产和提供的公共 物品和服务数量不断攀升；政府购买和消费的社会产品在其绝对数量和相对数量 上的大幅上升；政府提供的社会资金转移和补贴的范围、种类及数量不断增加等 方面。政府规模的扩大，反映了政府活动范围的增加和对社会控制力度的增强。 但政府规模过度扩大也会带来一些负面效应；由于政府管制范围和强度的增加， 限制了社会经济和社会生活的自由，妨碍了市场竞争，既降低了社会资源的配置 效率，也容易引起人们的抵制，反过来又增加了政府实施管制的成本；广泛的经 济与社会管制，为政府官员提供了更多设租的机会，导致腐败的蔓延；而政府过 多包揽私人事务，容易造成人们的懒惰心理和依赖性；同时由于政府垄断公共物 品和服务的生产和提供，造成服务的低效和资源的浪费，影响了非政府组织的积 极性；另外，福利经济还会导致财政赤字和财政危机。 4 管理失灵 传统公共管理模式是建立在韦伯式官僚制理论基础之上的。这种以分工、职 业化、等级制、制度化、非人格管理、稳定性为特征的公共管理组织和管理模式， 在一定时期内具有积极的功效。然而，随着时代的发展，其僵化、部门主义、形 式主义、信息失真、协调困难等负面效应逐渐凸现，引发了人们强烈的不满。“打 破官僚制一成了2 0 世纪8 0 年代之后公共管理改革的口号之一。与此同时，以新 自由主义为依托的新公共管理运动，提出将市场因素和企业家精神引入政府管理， 但由于忽视了公共部门管理和私人部门管理、政治过程和市场过程的差别，过分 强调市场机制和私有企业的作用，在实践中日益暴露出局限性、造成了分配不公、 失业、市场垄断等失灵现象。这样，以政府为中心的发展模式和以市场为中心的 发展模式都被证明不能有效地解决发展问题，于是，人们开始寻找“第三条道路 。 9 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究 第一章 正是鉴于国家的失效与市场的失效，“越来越多的人热衷于以治理机制对付市场 和政府协调的失败一。w 5 公民社会的崛起 治理的产生，源自意识形态日益薄弱的公民社会的发展，来自个人领域的不断 扩大。公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要 素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民志愿性团体、 协会、社区组织、利益团体或公民自发组织的运动等。随着全球自由民主制度的 全面推行，市场经济的迅速发展，社会开始出现大幅度的深层分工与整合，大批 代表经济与政治利益的社团组织开始迅速成长。公民社会发展的结果，不仅产生 了最大范围的公民自治，政府所担负的责任日益减少，而且出现了范围尽可能大 的民众自治。曰对国家公共权力进行尽可能的限制和制约的现代民主制度就是在市 民社会的基础才得以建立。反之，没有高素质的公民，没有成熟的公民社会，就 不可能有真正的治理。 ( 二) 治理理论的基本内涵 g o v e r n a n c e 一词，最早在拉丁文和古希腊语中的原意是控制、引导和操纵。在 过去的很长时间，与统治( g o v e r n m e n t ) 一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共 事务相关的管理活动和政治活动中。2 0 世纪9 0 年代以来，西方学者赋予治理以新 的含义，其涵盖范围远远超出传统意义，并被广泛运用于各个领域。1 9 8 9 年世界 银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机 ( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) ，此后 “治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发 展中国家的政治状况世界银行1 9 9 2 年年度报告的标题就是“治理与发展 ( g o v e r n a n c ea n dd e v e l o p m e n t ) ，经济合作与发展组织( d e c d ) 在1 9 年发布一份名 为“促进参与式发展和善治的项目评估一( e v a l u a t i o no fp r o g r a m m e sp r o m o t i n g p a r t i c i p a t o r yd e v e l o p m e n ta n dg o o dg o v e r n a n c e ) ；联合国开发署( u n d p ) 1 9 9 6 年的一份 年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工劳( g o v e r n a n c e f o rs u s t a i n a b l eh u m a nd e v e l o p m e n t ， m a n a g e m e n td e v e l o p m e n ta n dg o v e r n a n c ed i v i s i o n ) ；联 合国教科文组织( u n e s c o ) 在1 9 9 7 年也提出了一份名为“治理与联合国教科文组 织 ( g o v e r n a n c ea n d u n e s c o ) 的文件；国际社会科学杂志1 9 9 8 年第3 期出了一 个名为“治理一( g o v e r n a n c e ) 的专号。联合国有关机构还成立了一个“全球治理委 。盛冰高等教育的治理：重构政府、高校、社会之间的关系唧高等教育研究，2 0 0 3 ( 3 ) ：4 8 o 詹姆斯n 罗西瑙没有政府的治理【m 】南昌：江西人民出版社，2 0 0 1 ：5 1 0 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究第一章 员会( t h ec o m m i s s i o no ng l o b a lg o v e r n a n c e ) ，并出版了份名为全球治理的杂 志( g l o b a lg o v e r n a n c e ) 。 但是，对治理的解释却存在分歧，到目前为止也没有一个统一、普遍使用的确 切界定。经济学界、政治学界、管理学界等都从自身的学科视角对治理做出了不 同的概念界定。 治理理论的主要创始人之一詹姆斯n 罗西瑙( j a m e sn r o s e n a u ) 在其代表作 没有政府的治理中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未 得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标 支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实 现。旧换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制， 同时也包括非正式的、非政府的机制。“因此没有政府的治理是可能的，即我们可 以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也 能够有效地发挥功能。一 罗伯特罗茨( rr h o d e s ) 认为，治理意味着统治的含义有了变化，意味着一 种新的统治过程，意味着有序同志的条件己经不同于以前，或是以新的方法来统 治社会。他提出关于治理至少有六种不同定义：1 作为最小国家的管理活动的治 理，- 它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。2 作为公司管理 的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。3 作为新公共管理的治 理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务。4 作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。5 作为社会 一控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动。 6 作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。 研究治理理论的另一位权威格里斯托克( g qs t o c k ) 对目前流行的各种治 理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经 提出了五种主要的观点。这五种观点分别是o ：1 治理意味着一系列来自政府但又 不限于政府的社会公共机构和行为者。2 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决 方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。3 治理明确肯定了在涉及集体行为 的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。4 治理意味着参与者最终将形成一个自 主的网络。5 治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发 o 【英】罗伯特罗茨新的治理【a 】：俞可平治理与善治【q ，社会科学文献出版社，2 0 0 0 ：8 6 - 9 6 oi 英】格里斯托克作为理论的治理：五个论点( a ) ；俞可平治理和善治i q ，社会科学文献出版社，2 0 0 0 ：3 4 - 4 7 ， l l 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究 第一章 号施令或运用权威。 星野昭吉将治理分为平行治理和垂直治理两种，平行治理意味着治理者与被 治理者构成一种平等和对称的关系，或合作的治理；垂直治理则构成了一种不平 等和非对称的关系，或一种两极对立的治理。虽然目前国际体系中盛行着垂直治 理，但它正在逐渐消失，而平行治理随全球化进程日益凸显。星野昭吉认为，治 理的本质含义是一种非暴力、非统治的治理机制，而不是强迫和压制。因而“治 理是个人与权力机关、社会与私人之间管理共同事务多种方式的总和。它是一个 不断持续的过程，在这个过程中冲突与对立的利益得到协调；人们之间相互合作。 治理包括着能迫使人们服从的正规权力机关和管理，也包括着那些人民与权力机 关都乐于接受，享有共同利益的非正规的措施。一回 在关于治理的各种定义中，全球治理委员会关于治理的界定比较具有代表性 和权威性。该委员会在1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报 告，把“治理”界定为“它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合 行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种 人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理的基本特征是：治理不是 一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是 协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是 持续的互动。 冒 国内学者毛寿龙教授在译介治理时指出：。英文中的动词g o v e r n 既不是指统治 ( r u l e ) ，也不是指行政( a d m i n i s t r a t i o n ) 和管理( m a n a g e m e n t ) ，而是指政府对公共事务进 行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介入负责统治的政治与负责 具体事物的管理之间，它是对于以韦伯的官僚体制理论为基础的传统行政的替代， 意味着新公共行政或者新的公共管理的诞生，因此可译为治理。 聊 国内另一学者俞可平教授认为，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围 内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关 系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。 从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处 理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持 。【日】星野昭吉全球政治学【m 1 北京：新华出版社，2 0 0 0 ： 2 7 9 口俞可平治理和善治一种新的政治分析框架m 南京社会科学，2 0 0 1 0 ) ：4 1 毛寿龙治道变革：9 0 年代西方政府发展的新趋向【j 1 北京行政学院学报，1 9 9 9 ，( 1 ) ：2 7 1 2 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究 第一章 社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的适用 。w 纵观上述诸种治理定义，可以发现，治理的内涵至少包括以下几方面：1 在治 理的主体上，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体，如个人、组 织，公私机构，权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等，它们相互之间存 在着权力依赖和互动的伙伴关系，并共同构成复杂的治理网络结构。2 在治理的基 础上，政府己不再享有惟一的、独占性的统治权威，而且，在某些领域，非政府 组织和个人甚至比政府拥有更大的优势。3 在治理的方式上，既实行正式的强制管 理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行 为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。政府要 充分发挥在治理中的作用就要改革政治和行政制度，建立公开、透明、公正、合 法、有效的“良好一治理结构。同时，政府要实行分权化改革，将权力充分授予 下级、非政府组织乃至企业、个人，政府在治理中的主要责任，不再是直接生产 和提供公共物品和服务，而是制定与其他社会单元合作生产和提供公共物品和服 务规则并执行规则。4 在治理的目的上，各行为主体在互信、互利、相互依存的基 础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社 会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大 化。 治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理不能代替国 家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配 置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是以国家和市场 手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治 理失效的可能。面对治理可能存在的失效性，有人又提出了“善治”( g o o d g o v e r n a n c e ) 的概念。概括起来说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质 特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的 一种新颖关系，是两者的最佳状态。聊善治要求有关管理机构与管理者最大限度地 协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益冲突，从而使公共管理活动取得公 民最大限度的认同；善治的实现依赖于政府与公民之间积极而有效的合作，因而， 公民必须具有足够的政治权利参与选举、决策、管理和监督，从而与政府一道共 同形成公共权威和公共秩序。善治有六个基本要素： o 俞可平治理和善治一种新的政治分析框架【j 】南京社会科学，2 0 0 1 ( 9 ) ：4 2 o 俞可平治理和善治种新的政治分析框架阴南京社会科学，2 0 ，0 1 伪：4 1 1 3 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究 第一章 1 合法性( 1 e g i t i m a c y ) ，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态， 而非法律意义上的“合法 。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性 的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管 理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾， 以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。 2 透明性( w a n s p a r e n c y ) ，即政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自 己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实 施、行政预算、公共开支以及其它有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信 息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程， 并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。 3 责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) ，即管理者应当对自己的行为负责。在公共管理中， 它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理 人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不 适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众， 尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善 治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。： 4 法治( r u l eo f l a w ) ，即法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平 等，任何政府官员和公民都必须依法行事。法治的直接目标是规范公民的行为， 管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在于保护公民的自由、 平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民 的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治是善治的基本要求， 没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就 没有善治。 5 回应( r e s p o n s i v e n e s s ) ，它的基本意义是公共管理人员和管理机构必须对公 民的要求做出及时的和负责的反应。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询 意见、解释政策和回答问题。这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上说是 责任性的延伸。回应性越大，善治的程度也就越高。 6 有效( e f f e c t i v e n e s s ) ，这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义：一是 管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成 本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效 性也就越高。 1 4 公共治理视野下的大学生志愿者管理问题研究第一章 ( 三) 治理与管理的差异 治理和管理从词面上看似乎区别不大，但在实际的含义上却有很大的差异。主 要可以归纳为以下几方面： 1 主体不同 管理的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以 是私人机构，或者是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的 合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。 治