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摘要 公共事业民营化二十多年来的实践证明，从总体上来说，民营化 的成果显著，但公共事业民营化与公共事业的“公共”属性之间必然 存在一定的矛盾。这种矛盾性使公共事业民营化在理论层面和实践层 面不可避免地存在一些共性的问题：公共目标与企业效益的矛盾、资 源配置效率与社会公正的矛盾、消费资金与建设资金合理分配的矛盾 等。 台州高速公路民营化的案例充分反映了公共事业民营化的意义 与问题。高速公路民营化加快了高速公路的建设，推动了社会经济的 发展，提高了建设效率；但同时也存在着一些不容忽视的问题与矛盾： 公路供给中的效率与公平的矛盾、公共目标与企业目标的冲突、公路 立法滞后、管理体制混乱等。 对于公共管理主体来说，解决这些现存的问题与矛盾，对公共事 业民营化，尤其对高速公路民营化步入健康发展轨道和良好发展方向 将产生深远的影响。结合实际，完善竞争机制、规范政府管制是解决 现存问题有效途径；而回归公正性则是根本方法，也是高速公路民营 化的未来方向。 关键词公共事业高速公路民营化台州 a b s t r a c t p u b l i ce n t e r p r i s ep r i v a t i z a t i o nh a sb e e nf o rm o r et h a nt w e n t i e sy e a r s ，a n di t s a c h i e v e m e n t sa r er e m a r k a b l e ，b u tt h e r ea r es o m ec o n t r a d i c t i o n s b e t w e e nt h e p r i v a t i z a t i o n a n dt h e p u b l i c a t t r i b u t eo fp u b l i ce n t e r p r i s e t h e s ec o n t r a d i c t i o n s c a u s et h ee x i s t e n c eo fs o m eg e n e r a lp r o b l e m si np u b l i ce n t e r p r i s ep r i v a t i z a t i o n s t h e o r y a n dp r a c t i c e ，s u c ha st h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ep u b l i cg o a la n dt h e e n t e r p r i s e b e n e f i t ，t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ee f f i c i e n c yo f r e s o u r c ed i s t r i b u t i o n a n dt h es o c i e t yj u s t ，t h ec o n t r a d i c t i o no fr e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o nb e t w e e nf u n d sf o r c o n s u m p t i o na n df o r c o n s t r u c t i o na n ds oo n a f t e rk n o w i n gt h em e a n i n ga n dt h ep r o b l e mo fp u b l i ce n t e r p r i s e 埘v a t i z a t i o n f u l l y , t h et e x tb e g i n st oa n a l y s eb yt a k i n gt a i z h o ue x p r e s s w a y a sa n e x a m p l e t h e r e a r ei m p o r t a n tm e a n i n g si nt h ep f i v a t i z a t i o no ft a i z h o ue x p r e s s w a y ，f o ri n s t a n c e ， q u i c k e nt h ec o n s t r u c t i o no fe x p r e s s w a y , p r o m o t e t h ed e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m y , r a i s et h ec o n s t r u c t i o ne f f i c i e n c y b u tt h e r ee x i s t ss o m ep r o b l e m sa n dc o n t r a d i c t i o n s t o o ，w h i c hc a n tb ei g n o r e d ，s u c ha st h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ee f f i c i e n c ya n dt h e f a i ri nh i g h w a y s u p p l y ，t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ep u b l i cg o a la n dt h ee n t e r p r i s e g o a l ，b a c k w a r di nl e g i s l a t i o ni nh i g h w a y , c o n f u s e dm a n a g e m e n ts y s t e m s a n ds oo n t h es o l u t i o no ft h e s ep r o b l e m sa n dc o n t r a d i c t i o n sw i l lm a k e p u b l i ce n t e r p r i s e p r i v a f i z a t i o n e s p e c i m l yt h ep f i v a t i z a t i o no fe x p r e s s w a yd e v e l o pw e l l a c c o r d i n gt o t h er e a l i t y , t h e r ea r es o m e w a y s t os o l v et h ep r o b l e m s ，o n ei st or e t u mt of a i r n e s st h a t i st h eb a s i cm e t h o d ，t h eo t h e ra r et op e r f e c tc o m p e t i t i o nm e c h a n i s ma n ds t a n d a r d i z e t h eg o v e r n m e n tc o n t r o lt h a ta r ee f f e c t i v e w a y s i k e yw o r d s lp u b l i ce n t e r p r i s e e x p r e s s w a yp r i v a t i z a t i o n t a i z h o u 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 基于箝州高速公路的案例研究 引言 公共事业民营化因牵涉面之广泛、利益关系之复杂、核心理念之敏感丽引起 社会各界的普遍关注。自1 9 7 9 年撒切尔夫人主政英国、1 9 8 0 年里根当选美国总 统以来，先是西方发达国家纷纷效仿英美，相继丌展了声势浩大的民营化运动； 继之，绝大多数发展中国家和转轨中国家( 如前苏联和东欧国家) 也参与到民营 化运动中来，由此使得民营化成为一场持久的全球性运动，而且，这场运动依然 远未结束。民营化已经成为新公共管理运动的主流，成为实现政府治理的有效策 略。公共事业民营化二十多年来的实践证明，从总体上来说，民营化的成果是有 目共睹的，但公共事业民营化的逻辑与公共事业的“公共”属性之间必然存在一定 的矛盾，并使公共事业民营化不可避免地存在一些问题。 1 公共事业民营化的理论依据与实践经验 1 1 公共事业民营化的理论依据 公共事业民营化的实践历经了2 0 多年的发展，与之相应的是，公共事业民 营化的理论也逐步成熟并渐趋完善。对理论界关于公共事业民营化的成熟经验、 观点进行综述和梳理，有利于为理论的进一步深化和发展做一些铺垫性工作，从 而为正在进行并将继续进行的民营化实践提供更为新鲜和及时的理论指导。 1 1 1民营化的内涵界定 德鲁克虽然提出了民营化的概念，但他并没有对民营化这一概念进行权威性 界定。1 9 7 6 年r o b e r tp o o l e 在理性基金会( r e a s o nf o u n d a t i o n ) 创办的期刊中 正式开始使用“民营化”( p r i v a t i z a t i o n ) 。“1 a m e ss u n d q u is 卜岜许是较旱界 定民营化内涵的一名学肴。s u n d q u i s t 有针对性地提出了“真民营化”( t r u e p r i v a t i z a t i o n ) 和“伪民营化”( f a l s ep r i v a t i z a t i o n ) 的概念，试图从性质 上来阐释民营化的涵义。他认为，真民营化意昧着在民营化的过程中政府不 能转移自身的责任，而只是转移通过民间功能所表现出来的绩效；而且，真民 营化只不过是政府角色的减少而已，它并不会导致政府角色的消失( 最终极限 驻el 】詹中原：民营化政策公共行政理论与实务分析，五南图书出版有限公司， 台北：1 9 9 3 ，第5 页。 i 浙江大学公共管理硕十( m p a ) 专业学位论文公共事业民蕾化：意义与问题 一一基于台州高速公路的案例研究 也决不会消失) ”，因此，“民营化的成功，必须建立在一个健全的政府职能的基 础上”。1 第一一个以规范定义的形式来界定民营化的学者当首推c a v i na k e n t 。k e n t 指出，民营化是“把原本由政府以低于或接近完全成本价格( f u l l c o s t ) 所承 担的功能转移到民间私人部门，并以市场或完全成本价格来生产及提供服务”。“” 从事民营化理论研究的大师级人物e s s a v a s 认为，“从狭义上看，民营化指一 种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国 家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国 企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、 凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私人公司和个人”。“”我国台湾学 者詹中原在总结国内外民营化研究历程之后，开宗明义地指出，全球性的“民营 化运动”( p r i v a t i z a t i o nm o v e m e n t ) 兴起于1 9 8 0 年代初，代表着各国政府在公 共服务活动( t h ea c t i v i t i e so f p u b l i cs e r v i c e s ) 及资产所有权( t h eo w n e r s h i p o fa s s e t s ) 之缩减；而各国原本由公部门所承担之功能，转由私部门或市场机 能运作，进而带来私部门在公共服务及资产所有角色之增加。“” 而内地学者在研究民营化问题时，一般都直接借用国外的观点或预设此概念 不言自明。因此，只有少数人在研究民营化问题时对民营化的涵义进行了解释。 金风德认为，民营化“实际上伴随着国家从某些经济领域退出干预的职能，同时 鼓励民间企业渗入到原国有企业垄断经营的领域”。“”钟明霞认为，民营化是将 国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。“7 1 1 1 2 公共事业民营化的意义 效率取向：民营化理论生成的坚实基石 我国台湾学者詹中原从制度效率和经济效率两个层面来探讨民营化的效率 注2 】j a m e ss u n d q u i s t p r i v a t i z a t i o n ：n o 声r w h a t a i l a g o v e r n m e n ts e e t h eb o o k p u b l i c p n t e p a h n e m h 巾? n e w o p p o r t u n i t i e s f o r m e e t s o c i a l n e e d s ，e d i t e d b y h b r o o k s ：l l i e b m a n ；c s s e h e l l i n gc a m b f i d g e ，m a s s ： b a l l i n g e r 1 9 8 4 【注3 】c a l v i n c k e n te n t e r p r e n e u r s h i p a n d t h e p f i v a t i z a t i o no f g o v e r n m e n t y o r k n y ：o u o r u mb o o k s 1 9 8 7 【注4 】【美】e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，中文版，周志忍等译，中国人民人学出版社，北京： 2 0 0 2 ，第3 页。 琏 5 】詹中原：民营化政策公共行政理论与实务分析，五南图书出版冉限公司，台北：1 9 9 3 ，第5 页。 【注6 l 陈建安编：日本公有企业的民营化及其问题( 复旦大学日率研究中心第五届国际学术研“会论文集1 ， 上海财绎大学出版社，上海：1 9 9 6 ，第1 8 1 页。 【注7 】钟明霞：公用事业特许经营风险研究，现代法学，2 0 0 3 年6 年第3 期第2 5 卷，重庆：西南政法 大学 2 浙江文学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 一基于台州高速公路的案例研究 问题。他认为，“在市场竞争程度越大，技术进步越快的产业，民营将越有利。 至于公私部门诱因制度效率之比较，本质上乃属于实证问题。但从经济效率之观 点而言，比较倾向认为民间企业会具备较有效率的诱因制度。原因是民间企业是 性质比较单纯个体，其存在之目的就是为了赚取利润，故其较有可能发展出有效 的诱因制度”。“”在这里，詹中原从理论维度对民营化的效率取向进行了论证。 美国学者缪勒从比较研究的角度证实了民营企业比国有企业更加富有效率， 这实际上可以看作是为公共事业的民营化准备理论基础。缪勒在综述的约5 0 项 研究中发现，只有在两项研究中( 服务质量保持不变) ，国有企业比民营企业更 有效率；而在另外的4 0 多项研究中，国有企业显著地不如提供同一种服务的民 营企业有效率。“”“”迈耶等人也指出，“事实上，民营者低成本运营的最好表 征就是，在公营者的经营会有较大的损失的同时，民营企业却能在提供同样服务 和收取同样价格的情况下盈利”。“ 北京天则研究所的众多专家从实证的角度出发，结合具体的个案研究，他们 发现民营化确实有助于提高效率。詹国彬认为，民营化的到来，能够未公共事业 改革开辟出一条新的途径，这主要表现在以下几个方面：( 一) 民营化能够提高 公共事业管理运作的效率。( 二) 民营化能够降低公共事业运作的成本。( 三) 民 营化能够激活民间资本的参与，推动公共事业改革。“”。 一如以上所述，效率取向为民营化理论的生成和发展奠定了坚实的理论基 石。但我们梳理效率取向的相关文献得出的一个合乎逻辑的结论是：公共事业的 民营化改革内在地包含了效率取向，但公共事业的民营化改革自始至终都不是效 率主义的，也不应是效率主义的。 产权激励：民营化理论成长的重要基础 众所皆知的是，私人( 有) 产权由于所有权、经营权以及收益权的致性， 从而具有充分的激励驱动所有者亦即经营者与收益者追求利润最大化。换句话 说，所有者、经营者与收益者的三位一体，有利于激发私人( 有) 企业生产经营 的积极性，进而提高企业的经营效率。而对公共( 有) 产权而言，所有权与经营 权、经营权与收益权是两两分离的。这样，公共( 有) 企业的经营者由于既不是 ( 注8 】詹中原：民营化政策公共行政理论与实务分析，五南图书 i 版有限公司，台北：1 9 9 3 ，第7 l 一7 2 页 雌9 】【美】约翰r 迈耶、约瑟a 戈曼兹一伊伯尼兹：走向民营化交通运输业民营化的国际经验，曹 钟勇译，中国铁道出版社，北京：2 0 0 0 ，第2 7 页 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 基于台州高速公路的案例研究 所有者，又不是收益者，从而很容易造成激励失灵。私人( 有) 产权的充分激励 对公共( 有) 产权安排下的公共事业改革提供了十分有益的启示。 e d w a r dl 6 1 a e s e r 等人认为，相对于公营产权，民营的基本优势是对消费者 需求和投入成本更多的回应。“4 2 ” 股权安排是产权制度的具体化，股权结构的合理安排同样对民营化的良好收 效具有激励作用。l ih o n g b i n 与s c o t tr o z e l l e 论证道，“1 9 9 0 年代中期( 中国) 的民营化是深层次的和根本性的。超过5 0 的地方政府所有制企业将它们的股权 部分地或全部转让给民问部门。无论我们使用何种定义，民营化遍及各地如 果乡镇企业被民营化，中国的农村工业，包括农业工业的效率将会得到提升。” 2 】如2 4 1 2 5 2 ) 恰如我们所知，产权要发挥充分的激励作用，必须以产权明晰作为其必要的 前提条件。王俊豪与周小梅( 2 0 0 4 ) 认为，产权明晰具有四大功能：( 1 ) 能减少 “不确定性”和“内化外在性”，从而有助于资源配置的优化，与产权模糊相比， 能减少资源浪费，提高经济效率。( 2 ) 通过明确界定人们在企业财产关系上发生 的经济利益关系来驱动企业成员的产权激励功能，从而提高努力水平和企业绩 效，这种界定能起到稳定而长久的激励作用。( 3 ) 产权的明确界定可以通过内部 约束和外部约束，使出资人、企业经营者、劳动者行为规范化，从而提高企业绩 效。( 4 ) 产权明确界定有助于企业收入分配的规范化，从而避免产权模糊造成的 收入分配上的侵权行为发生。8 ”1 d e w e n t e r m a l a t e s t a 。“9 “。、k a r p o f f “”4 ”则对不同所有制企业的效率进 行了考察和排序，结果他们发现，企业效率与所有制有关，私人( 有) 企业效益 最好，混合所有制企业其次，公共( 有) 企业效益最差。 显而易见，私人( 有) 企业以清晰的私人( 有) 产权为基础，有利于激励私 营企业主改善经营管理以提高企业效益，从而顺应了市场经济对产权制度的基本 要求。相较于私人( 有) 企业清晰的产权，公共事业模糊的产权关系和政企不分 的产权定位很难有效地适应市场经济发展的要求。这实际上为公共事业民营化准 备了重要的理论基础。 新公共管理运动：民营化理论发展的主要基轴 f 注l o l j ：俊豪、周小梅：中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策，经济管理出版社，北京：2 0 0 4 第2 5 页。 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 基于台州高速公路的案例研究 民营化理论的丰富和发展，始终围绕着新公共管理理论这一主要基轴而展 开，民营化的实质是新公兆管理理论的具体化，是新公共管理理论应用于实践的 主要工具，因而民营化始终是“新公共管理的主流”。性“3 在新公共管理领域有巨大影响力的美国学者奥斯本和盖布勒在其名著改革 政府企业精神如何改造着公营部门一书巾强调指出，要用企业精神来改革 和改造政府，并由此提出新公共管理的新范式“企业化政府”。在这种全新 的政府治理范式基础，| ：，奥斯本和盖布勒提出了创建企业化政府的十大基本原 则：( 1 ) 掌舵而不是划桨：( 2 ) 授权而不是服务；( 3 ) 竞争性政府；( 4 ) 受顾客 驱使的政府；( 5 ) 有事业心的政府；( 6 ) 有使命感的政府；( 7 ) 有预见的政府； ( 8 ) 讲究效果的政府；( 9 ) 分权的政府；( 1 0 ) 以市场为导向的政府。”“”这十 大原则所涵盖的内容实际上是民营化在新公共管理中的投影。 萨瓦斯认为，“新公共管理是一系列创造性改革的通用标签，其最显著的 特征是将市场机制引进政治领域。在新的环境下，公共管理者正在引入管理 者参与的竞争、竞争性合同外包等方式，更有效地提供公共服务。正是从这个意 义上讲，民营化就是新公共管理。”8 ”1 新公共管理运动的兴起为民营化理论的丰富和发展提供了充分的养料，民营 化的成功实践则为新公共管理理论的深化提供了检验标准。透过上述分析，我们 发现新公共管理运动主要以民营化为具体表现形态，而新公共管理理论则主导着 民营化理论的前进方向，并指导着民营化的具体实践。也就是说，民营化以新公 共管理理论为基轴而展开。 1 2 公共事业化民营化的实践经验 1 2 1 国际经验 自凯恩斯主义诞生以后，两方各国纷纷接受政府干预经济的理论，在公共事 业领域直接投资，以弥补公共产品和服务供给上的“市场失灵”，但随之产生的 “政府失灵”出现了公共产品供给上的效率不高，服务令人沮丧的状况，甚至出 现大面积的亏损而使政府的财政负担日益地沉重。自2 0 世纪8 0 年代后期以来， 英、法、美等西方国家纷纷在公共事业领域大幅改革，放松管制，对公共领域的 【注1 1 】i 美 es 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙件关系( 中文版) ，周志忍等译，中国人民大学出版社，北 京：2 0 0 2 ，第3 4 2 页。 【沣1 2 】f 美】es 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系( 中文版) ，周志忍等译，中国人民大学出敝社，北 京：2 0 0 2 ，第3 4 i 一3 4 2 页。 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 一一基于台州高速公路的案例研究 国有企业实行民营化改造，引入竞争机制，发展中国家也紧跟其后。仅在1 9 8 5 至1 9 9 2 年之间，与1 9 8 5 年前相比较，全世界各国国有企业通过各种民营化方式 将资产及财货转移民营的总值，共成长了3 2 3 倍o “。 英国：公共产品和公共服务采取先分门别类再放手市场 在世界各国的民营化的表现中，最值得分析的应是英国。当1 9 7 9 年，撤切尔 夫人为首度任阁时，即提倡要“缩减国有的边界”，”并力图“埋葬社会主义”， 因此撒切尔夫人即代表着民营化。英国政府开始了大规模以私有化为主要内容的 民营化运动涉及国铁、邮局、煤矿、钢铁、运输等各种部门。英圜民营化运动的 主要做法是把国有资产出售给私人部门，实现国有资产从公共部门向私人部门的 转移。基本上是采取出售国有企业股票的形式进行的，这与英国具有发达的股票 市场有关。瞄“1 英国航空的民营化是其中一个典型。在7 0 年代，英航甚至被称之为效率低下 的国营企业的典型。英国政府为了保护英航，修订了与美国之问的航空协定，采 取了在国家航空中限制竞争的方针。1 9 8 0 年，英航的公司制改组开始实施，由国 家集团改为公司形态的英航，在1 9 8 4 年开始实施的英国政府关于航空竞争的政 策下大胆地消减了费用，增强了竞争力。在英航本身的业绩恢复到原先的水平、 在国际航空中推行了竞争政策、及英航的法定问题得以解决以后，英国政府便在 1 9 8 7 年将其股份出售。英国航空的全面民营化用了7 年的时间。 日本一桥大学商学部的山内弘隆从三方面对英国公有企业的民营化进行了分 析：财政金融方面的效果，填补国家财政赤字，虽然一方面给政府带来了出售收 入这一流量性质的利益，另一方面也带来了资产这一存量的减少；效率、信息方 面的效果，民营化获得了效率上的提高，就如英国航空公司，与9 0 年代初美国 航空公司不景气、财务状况严峻的情况相比，英航具有了世界上最强的竞争力。 管理统制方面的效果，民营化使规制主体变化，从而引起支配关系变化，使民营 化的公有企业实现了良好运作。“”。” 美国：公共部门与私人企业建立公私伙伴关系 美国是世界上最发达的资本主义国家，在其经济生活中占主导地位的是私人 垄断组织。因此，美国公用事业的民营化就是充分利用市场机制对资源优化配置 【注1 3 l 谢兰香：英美日韩四国公用事业改革之路开放潮，2 0 0 3 年第9 期，第1 9 页 【注1 4 1 k e n t ，c a l v i n ：e n t e r p r e n e u r s h i p a n d t h ep r i v a t i z i n go f g o v e e m m e n t , n e w y o r k , n y ：o u o r u m b o o k s 1 9 8 7 p 1 6 3 6 浙江大学公共管理硕 一( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 基于台州高速公路的案例研究 的作用，通过公共部门与私人企业建立公私伙伴关系。”“3 为了让私人企业参与 公用事业的建设，美国政府采用的多种民营化的途径，最重要的就是竞争性合同 承包。 美国高速公路民营化也是如此。为弥补建设资金的短缺，2 0 世纪8 0 年代， 美国收费公路丌始复兴。最早较正式的公路民营化方案出现在8 0 年代的弗吉尼 亚州和加利福尼亚州。1 9 8 6 年，一群民营企业家( 后来的弗吉尼亚收费公路公司 创建者) ，提出民营公路的建议，到1 9 8 8 年，民营公路的支持者说服弗吉尼亚州 议会通过了一项允许在该州兴建收费公路的法案；而加利福尼亚州则由政府组 织，竞先出让了四条民营公路作为试验线路，并组织了民营化方案竞赛，有8 个 方案参加竞争，交通局成立专家小组按项目的重要性、实施难易程度、促进经济 发展程度、创新思想等对方案进行了周密的评审，最后选定4 个方案。截止1 9 9 3 年弗吉尼亚州和加利福尼亚州的州政府已分别批准筹建一条和四条民营收费公 路的提案，但所有项目中有一条已投入施工建设。另外，其他几个州也已通过或 f 在拟定有关公路民营的授权法规。尽管如此，实际上在9 0 年代初，美国整个 公路网络还是以公营为主，而且其中大部分线路的建设是通过汽车燃油税或类似 的税种，而非通过收费来进行融资的。 边耶通过对美国弗吉尼亚州和加利福尼亚州五条公路民营化方案的比较研 究认为：民营公路在克服潜在的环境保护、社区发展及征地等问题方面存在优势， 是民营开发商对于延期成本比较敏感，二是在寻找折衷方法时具有较大的弹 性；民营化确实促进了公路选线、设计和收费公路的营运等方面的改革。尤其是 在方案中提出的根据一天中的不同时间或拥挤的不同程度来制定不同的收费标 准；促进发展型公路与缓解拥挤型公路相比，民营化的机会要多一点，但在处理 与地方的关系及选线问题上要慎重考虑；民营收费公路鼓励创新，为衡量和刺激 公营公路当局的绩效提供了参照物。“”。” 法国和西班牙：高速公路民营化的先驱 在修建现代化、高性能的民营化收费公路方面，法国和西班牙无疑是世界上 实践时间最长、经验最丰富的国家。西班牙的民营特许经营权开始于2 0 世纪6 0 年代，法国则始于2 0 世纪7 0 年代初期。 法国在修建高级高速公路网时，采用了收费融资与非收费融资两种方式。其 【注1 5 】谢兰香：英美日韩四国公用事业改革之路，开放潮 ，2 0 0 3 年第9 期第2 0 页。 7 浙江大学公共管理硕1 二( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 基于台搠高速公路的案例研究 中收费融资分为公营收费和民营收费两种模式。法国高速公路的发展经历了四个 阶段：1 9 5 5 1 9 6 9 年，第一批公营收费公路公司产生，即创立了五家s e m s 公司 ( 社会经济混公司) ，开始以收费的方式筹集公路建设资金，以解决交通量迅速 增长而政府财政预算又十分紧张的矛盾。1 9 6 9 1 9 8 1 年，民营公路特许经营权及 加速建设阶段，有四家民营收费公路公司获得了特许经营权，但由于7 0 年代的 石油危机带来建设费用猛涨、交通流量增长缓慢，丽政府又不愿意提高收费标准， 从而造成了在公路建设和运营中的特许经营者都遇到了严重的财务困难，尤其是 四家民营公路公司，最终，其中三家都破产了，并且被公共部门所接管。1 9 8 1 1 9 8 7 年，国家接管和交叉补贴阶段，政府接管破产的民营公路公司后，实行了收费一 体化和公司之间的交叉补贴政策，即将新路段和盈利能力差的路段交给那些已经 经营并且盈利能力强的公司，收到了一定的效果。1 9 8 8 1 9 9 2 年，另一种思想指 导下的继续扩张，期间市际高速公路网的急剧扩展使得8 0 年代早期确立的民营 公路特许经营的政策再次得以复苏并加以强化。至2 0 世纪9 0 年代早期，法国已 建成并开通了大约6 0 0 0 k i n 的市际高级高速公路( 其中5 5 0 0 k m 都是收费的) 和 近1 5 0 0 k m 的市内高速公路( 全部都是免费的) 。 西班牙在两个不同的时期，曾运用两种不同的方法来建设高性能的高速公 路。西班牙于2 0 世纪6 0 年代开始将民营特许经营权授予民营公司，修筑了一个 市际收费高速公路系统。8 0 年代西班牙改变了公路建设发展方向，开始修筑被稿 为以税收融资为主的免费高速公路系统。而不再扩大收费高速公路特许经营权的 转让。截止1 9 9 0 年，每种类型的高速公路各有近2 0 0 0 k m 的线路投入了运营。由 于西班牙的民营收费公路在相当程度上使用了混合发展方式，所以它比法国做褥 更为成功。收费高速公路有十三家公司参与经营，其中十二家始于民营特许经营 权的转让。9 0 年代初，这十二家公司中仍有九家是民营公司，其他三家公司则在 8 0 年代被中央政府或地方政府先后接管。其中有两家最大的民营公司支配着整个 收费高速公路行业，这两家民营公司所拥有的交通流量占整个收费高速公路行 业，所拥有的交通流量占整个收费公路交通流量的7 0 ，其运营线路长度则占总 线长度的5 2 。相反，公营的收费高速公路仅占7 的交通流量和1 6 的运营线 路里程。 迈耶认为法国和西班牙的实践经验表明：发达国家可以用收费融资方式来发 展广阔的市际道路；如果不实行交叉补贴制度，一个广泛的、真正的全国性市际 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 基于台州高速公路的案例研究 高速公路系统是不可能仅仅依靠收费融资来支撑的；公路的盈利性还依赖于政府 对维持合理收费标准的态度；民营公司的建设和运营成本可能要比公营公司的 少，法国c o f i r o u t e 公司的例子是一个重要的证明；对民营特许经营权收费公路的 收费标准进行管制存在两难境地，法国不确定的公路收费体系显然已成为吸引民 问投资的障碍，而西班牙行业范围内统一的定价公式，会导致投资者在许多盈利 线路上可能不冒险就能获利。“”。6 “ 日本：国有民营与出售股票分步走 2 0 世纪八十年代以来席卷西方世界的民营化浪潮也波及到了日本。日本公用 事业的民营化主要是指对同本专卖公社、日本电信电话公社、日本国有铁道公社 的民营化。日本政府为了推行民营化计划，1 9 8 1 年成立了临时行政调查委员会， 对民营化企业进行透彻的了解。并且，日本从本国的实际出发，采取两步走的战 略。8 1 第一步是扭转承担公共产品和公共服务的国有企业经营恶化的局面，消 除财政赤字，实行国有民营，使企业的所有权和经营权分离；第二步是在时机成 熟的时候，出售国有企业的股票，实行彻底的民营化。 例如日本国铁的民营化。促使日本国铁改革的最大理由是囤铁的经营危机， 国铁自1 9 6 4 年度开始出现赤字。以后，年年亏损，1 9 8 0 年度的亏损额超过了l 万亿r 元，而且当年度还有政府补助6 7 0 0 亿日元。问题严重的是为了弥补赤字， 贷款急增。贷款的相当部分，逐渐从以建设新线路的功能设备投资为目的，转变 为偿还贷款的本息。至1 9 8 1 年度累积债务已达1 6 4 万亿元，这种贷款总额已相 当于1 9 8 1 年度政府一般会计预算的3 0 ，国民人均负担额达6 万日元。第二届“临 调”正是在国铁频临破产的情况下，于1 9 8 1 年开始工作的。到国铁改革法 的出台，日本国铁改革的政治过程长达6 年之久。1 9 8 7 年4 月，国铁实行“民营 分割”，旅客部门按地区分为6 家公司，货物部门同旅客部门分离，成立臼本货 物铁路股份公司，j r 因此集团诞生。这被称为“世纪性的政策实验”成果显著： 首先是j r 7 家公司从国铁的长期亏损转为盈利，8 8 年发表的决算报告显示j r 7 家 公司的营业利润超过丰田汽车，也超过了大型公铁1 3 家公司的营业利润额合计： 其次是j r 的服务优于国铁；第三是j r 民营后，对国铁时代的资材采购方法进行 了改革，大幅度节约了费用。随后，政府出售各株式会社的股票，偿还长期债务。 随着政府股票的出售和股票的逐渐增发，国铁逐渐成为民间企业。“”o ”7 。2 【注1 6 】柏宝春：国外国有企业民营化的比较与借鉴，山东经济战略研究，2 0 0 4 年第5 期，第5 5 页。 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 基于台州高速公路的案例研究 1 2 2 国内的情况 中国的民营化与中国的改革开放紧密联系在一起，并从农业部门率先实旌。 允许实质上的私营农业取代国有和集体农场，导致了粮食生产的大幅度提高并终 结了先前屡屡出现的饥荒。作为经济体制改革的一部分，8 0 年代，国家允许私营 工商企业存在，但通常涉及多种所有制形式，如乡镇企业、合资企业、合伙制企 业等，随后是股份制企业。 近年来，随着中央和地方各种相关的法律、法规和政策的纷纷出台，我国公 用事业的大门已经逐步向民营企业敞开。2 0 0 1 年1 2 月1 1 目，国家计委发出了关 于印发促进和引导民间投资的若于意见的通知，指出要“逐步放宽投资领域，” “除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允 许民间投资进入，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等 方式参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”“”3 2 0 0 2 年1 月，国家计委又 出了“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见，指出要积极鼓励非国 有经济在更广泛的领域参与服务业发展，房管外贸、教育、文化、公用事业、旅 游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。2 0 0 3 年3 月1 4 日国家计 委在外商投资产业指导中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等 城市管网首次被列为x , 1 步t - 开放的领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大 开放政策的逐步到位，这些政策、法规的出台为公用事业民营化提供了政策上的 支持，为公用事业民营化浪潮的到来起到了推波助澜的作用。 随着中央和地方各种法规和政策的出台，全国各地，尤其是以上海、深圳、 广州、南京、成都等为代表的城市明显加快了民营化的步伐，取得了令人瞩目的 成就。上海市在投融资改革方面通过借鉴国际经验，积极推进公用事业企业上市 融资，支持保险基金参与有盈利能力的基础设施投资、充分利用资本市场的融资 功能。1 9 9 7 年亚洲金融危机后，上海将有盈利的基础设旌项目推向市场进行社会 融资，仅已建成的项目以公司上市方式筹资就超过了1 0 0 0 亿元。据了解，国内 第一家引进外资建设的自来水厂项目一一上海泰晤士自来水有限公司已经顺利 完成了一期2 0 万吨和二期4 0 万吨供水，为上海市北地区1 2 0 万人生产自来水， 被誉为上海市成功吸引外资的典范之一。目前，上海市用于公用事业的投资资金 件e1 7 j 詹国彬：我国公用事业民营化的现状及其发展趋势，中国民营科技与经济，2 0 0 3 年第9 期，第 6 页。 l o 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共事业民营化：意义与问题 摹十台州高速公路的案例研究 已有一半是民间资本和外资。 此外，广东、江苏、四川等地的公用事业领域玎始向民问资本和外资敞开大 门，广东省鼓励和引导民间投资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施及 公用事业建设。广州市委、市政府还发表了关于储金个体私营经济上新水平 的若干意见，在开放投资领域、支持引导做强做大和改进服务环境上采取4 0 条措旌，全面促进广州市个体和私营经济发展。深圳市政府已开始就能源、水 务、燃气、公共交通等公用事业类企业面向国际招标。2 0 0 2 年8 月，深圳五大国 企以国际招标方式转让部分股权，转让比例在2 5 7 5 区问。2 0 0 2 年2 月，南 京市政府表示将逐步推出城市公用事业领域，把城市建设的投资和经营部分交给 市场来完成，外资企业、私营个体企业等国内外各种经济成分的企业均可参与平 等竞争。无锡市公用事业局捧水管理处与中新技香港有限公司签下城北污水处理 厂二期工程的合资建设意向书。2 0 0 2 年7 月成都市政公用局将6 条公共汽车线路 的特许经营权进行拍卖，将原有国有公司独家经营的公共汽车线路有偿出让，这 在全国还是首例。【挂”1 与此同时，国内民营企业和外资开始大举进入公用事业领域。2 0 0 2 年上半年， 香港李嘉诚旗下的和记黄埔2 5 亿港元收购在香港上市的百汀燃气1 2 8 的股 份，借此进入内地燃气市场。香港中华煤气国际有限公司与无锡市燃气总公司签 下总投资6 0 0 0 万美元的天然气一期工程阶段协议，香港公司占股份4 9 ，同时， 负责天然气在无锡的经营。威望迪控股5 5 与天津市有关部门成立合资企业 天津通用水务公司，是中国政府第一次特许国外公司经营现有水厂。而来自国内 的民营企业，香港上市公司新奥燃气也早已加入战团，先后以控股甚至独资的形 式获得国内2 0 余个城市的燃气管网的独家经营权，覆盖城市入口5 6 0 万。陆”5 基础设施是各国民营化的主要领域，我国也不例外。从资金的来源上看，在 民营化过程中，基础设施由主要依靠政府投资转向多元化投资转变，国家投资在 全社会固定资产中的份额由1 9 8 0 年的2 8 1 下降到1 9 9 7 年的2 8 ，其中国家预 算内的对基础投资的份额也由1 9 8 0 年的5 3 7 下降到1 9 9 7 年的5 7 ，尽管政府 财政在1 9 8 8 年1 9 9 7 年l o 年问对基础设施的投资仍以4 的速度增长，但仍 远远低于年均2 0 的基建投资增幅“”。由此可以看出，政府对基础设施的投资已 【注i8 】詹国彬：我国公用事业民营化的现状及其发展趋势透析，经济前沿，2 0 0 3 年第l i 期第2 5 页。 【注1 9 j 詹国彬：我国公用事业民营化的现状及其发展趋势，中国民营科技与经济，2 0 0 3 年第9 期，第 6 页。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共事业民营化：意义与问题 基于台州高速公路的案例研究 退到非常次要的地位，更多的资金来源转向了项目建设单位的自筹、利用外资和 银行贷款。在交通基础设旌领域，完全由政府独家投资的项目已很少，中央与地 方、地方与地方、政府与企业、企业与企业之间的联合投资，以及中外台资、合 作以及外商独资项目也比较普遍，项目融资和特许权等投资方式被大力推广。经 过这一时期多种方式、大规模的投资建设，我国基础设施总量有了很大的改善， 基本缓解了“九五”以来国民经济发展和人民生活水平对基础设施的需求。 高速公路是我国基础设施民营化中的典型。我国1 9 8 5 年全国公路总里程9 4 2 万公里，其中，高速公路通车里程为零。全国公路密度每百平方公里仅为9 8 公 里，远落后于发达国家，甚至比一些第三世界国家落后。高速公路建设在“七五” 期间被列入我国公路建设日程，短短十多年的时间，我国高速公路的发展取得了 举世瞩目的成就。随着1 9 8 8 年沪嘉高速通车，我国高速公路实现零的突破，我 国高速公路建设一直在向世界前列高速发展。至1 9 9 8 年底，我国高速公路通车 旱程达到8 7 3 3 公里，跃居世界第八；1 9 9 9 年底，突破1 万公里，位居世界第四， 仅次于美国、加拿大和德国；2 0 0 0 年年底，达到1 6 万公里，居世界第三；至 2 0 0 2 年底已突破2 5 万公里，位居世界第二，仅次于美国。“1 公路条件大为改善， 生产要素的流动成本有效降低，带动整个国家、地区和企业的国际竞争力快速提 升。高速公路的大规模建设对我国政治、经济、文化的发展与交流起到了极大的 促进作用。我国高速公路的飞速发展，民营化起到了举足轻重的作用，如海南高 速、深圳高速、沪杭甬高速、甬台温高速等无不引入了市场机制解决了我国重 大基础设施建设的资金“瓶颈”制约，提高效率，降低成本，加快建设。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共事业民营化：意义与问题 基于台州高速公路的案例研究 2 公共事业民营化的矛盾与问题 无论是国内还是国外，民营化改革不断地向纵深推进，大量的资料和数据表 明，公共事业民营化改革，确实在一定程度上达到了某些预期的改革目标，如提 高了经济效率，增进了社会福利，扩大了股份所有者的范围，在短期内不仅大大 减少了政府的财政支出，而且获得了相当可观的财政收入，政府对企业决策的直 接干预也明显减少。如2 0 世纪7 0 一8 0 年代，英国对国有企业进行重大改革后， 生产率有了相当快的发展。而且，改革促使英国国有企业以顾客为导向，努力提 高产品与服务质量，并利用取得的投资自主权，积极开展多种经营，努力开辟国 际市场。“同时为英国政府增加了4 4 9 0 9 亿英镑。“”“8 ”詹国彬从公共事业改 革与民营化的关系来透视“三e ，经济、效率、效能研究，认为民营化提高了公 共事业管理运作效率，降低了公共