（公共管理专业论文）公共部门综合绩效评估体系的构建——以宁波检验检疫局为例.pdf

摘要 摘要 科学发展观与正确的政绩观紧密相连，不可分割。要真正落实科学发展观， 必须牢固树立和坚持正确的政绩观，建立一套科学的政府绩效评估体系对于树 立正确的政绩观和科学发展观都有重要的意义。 为探索建立一套科学的绩效评估体系，本文对国内外有关公共部门绩效评 估的理论与实践进行了分析比较，借鉴国外绩效评估和绩效管理中的先进理念 和方法，对绩效管理、绩效评估、绩效的概念进行辨析，澄清理解上的误区、 明确区别联系，对公共部门绩效评估系统进行深入的分析和探讨。 在理论分析的基础上，为切实提供一种有效的绩效评估手段，本文在目标 导向和结果导向的基础上，根据近年较为流行的企业经营绩效中的三层次绩效 评估方法和关键绩效评估体系，结合政府绩效评估体系的固有特点和运行规则， 介绍和引入一种综合的评估体系，力图以追求卓越管理、提高组织激励水平为 目标，推崇方法和程序的规范统一，以结果为导向、采用过程方法，具有科学 公正的特点。为了论证该体系的可行性，本文选择了一个较为典型的政府部门 检验检疫局作为试点单位，具体推广应用了此系统，并对试点结果进行评 价和分析。 本文在第一部分对绩效评估的内涵和功能进行深入分析，同时对国内外的绩 效评估理论和实践进行综合论述，本文的第二部分重点阐述新的绩效评估模型 的构建，第三部分是该评估模型在实践中的应用进行展示，及对综合绩效评估 体系的评价和分析。最后，关于进一步工作的方向进行了简要的讨论。 关键词：绩效评估，公共管理，评估体系 a b s t r a c t a b s t r a c t i t se v i d e n tt h a tt h ec o r r e c tp o l i t i c a la c h i e v e m e n tc o n c e p tt i g h t l yc o n n e c t st ot h es c i e n t i f i c o u t l o o ko nd e v e l o p m e n t t oc o n s t r u c tas c i e n t i f i cp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mi np u b l i c i n s t i t u t i o nm e a n ss i g n i f i c a n tt ob o t h ，t os o m ee x t e n t f o rt h i sg o a l ，t h i sa r t i c l ec a r r i e so nt h ea n a l y s i sa n dc o m p a r ei nt h ed o m e s t i ca n df o r e i g n r e l a t e dt h e o r ya n dt h ep r a c t i c eo fp u b l i ci n s t i t u t i o np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf i r s t l y a c c o r d i n gt o t h ea d v a n c e di d e a sa b o v em e n t i o n e d ，t h ea u t h o rt r yt oc l e a rt h et i n yc o n c e p t i v ed i f f e r e n c e s b e t w e e np e r f o r m a n c e ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t d e e pr e s e a r c h e si n p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i ci n s t i t u t i o na r ea l s od e v e l o p e d o nt h eb a s i so fa n a l y s i se v a l u a t i o nt h e o r i e ss u c ha sg o a l g u i d e do rr e s u l t - g u i d e d ，an e w e f f e c t i v es y s t e mn a m e dc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o ns y s t e mi sp r o v i d e d ，w h i c hi si n t r o d u c e df r o m t h et h r e e l e v e le v a l u a t i o nm e t h o da n dk e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r ( k p i ) t h es y s t e mp u r s u e s e x c e l l e n tm a n a g e m e n ta n di m p r o v e m e n to fi n s p i r a t i o ni np u b l i ci n s t i t u t i o n ，a p p l y i n gi d e ao f r e s u l t - g u i d e da n dm e t h o do fp r o c e s s i n gm a n a g e m e n t i n t e g r a t ep r o c e d u r ei st h ed i s t i n c tc h a r a c t e r o f t h i ss y s t e m t ov e r i f yi t ，t h ea u t h o ra p p l yt h es y s t e mi nat y p i c a lp u b l i ci n s t i t u t i o ni np r a c t i c a l ，t h ee n t r y a n de x i tc o m m o d i t yi n s p e c t i o na n dq u a r a n t i n eb u r e a u ( c t q ) o fn i n g b o e s t i m a t i n ga n da n a l y s i s o f t h ea p p l i c a t i o ns h o w st h er e s u l ti ss a t i s f y i n g i nt h ef i n a l i t y , t h ep r o b l e m sr e q u i r i n gf u r t h e rs t u d i e sa r ed i s c u s s e d k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，p u b l i ci n s t i t u t i o n ，e v a l u a t i o ns y s t e m i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 2 0 0 8 年11 月2 2 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月日 第l 章导论 第1 章导论 1 1 问题的提出 党的十六大提出了“社会更加和谐”，“落实科学发展观。十七大提出“加 快行政管理体制改革，建设服务型政府”。“要抓紧制定行政管理体制改革总体 方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工 合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”2 。“科学发展观” 和“正确政绩观”、尤其是“服务型政府”的提出标志着我国政府管理理念的巨 大变革。为将科学发展观真正落实在政府的日常行动中，用正确政绩观引导政 府管理和创新，不仅需要对政府官员进行思想教育，更需要进行制度上的设计。 公共部门绩效评估正是这样一种有效的制度设计，作为行政管理制度创新和有 效管理工具和管理制度，越来越受到学术界、党和国家的重视。温家宝总理在 政府工作报告( 2 0 0 8 年3 月) 中指出，“牢固树立科学发展观和正确的政绩 观，抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”3 。 认真研究、制订全面科学的公共部门绩效评估体系具有重要的意义。它对 政府部门的工作绩效进行科学公正的评价，构建以正确政绩观为导向的绩效管 理模式，对我国推进政府机构改革将起到至关重要的作用。对政府绩效的科学 评价，不仪能改变人浮于事、忙闲不均、机构臃肿的形象和官僚作风，也能促 使政府切实向高效、责任、信用、服务型政府转变。在政府行政管理中贯彻落 实科学发展观的需要，是促进我国经济社会全面、协调和可持续性发展的迫切 需要。可以说，绩效评估是目前政府体制改革的一个焦点议题。有鉴于此，本 文将目光聚焦到政府部门绩效评估，是具有较强的现实意义的。 虽然建立公共部门绩效评估建立绩效评估体系、实施绩效管理的重要性已 经不言自明，但同时，政府部门的绩效评估却也是一个世界性的难题，乃至是 目前政府机构改革的一个瓶颈。政府机构作为一个典型的公共管理部门，具有 了绩效很难量化、目标往往是多重而不是单一的、政府官员政绩的衡量难等共 1 江泽民伞面建设小康社会，开创巾国特色社会主义事业新局面党的十人大报告( 单行本) 人民出版 社出版2 0 0 2 ； 2 胡锦涛高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取令面建设小康社会新胜利而奋斗党的十七大报告( 单 行本) 人民出版礼出版2 0 0 7 3 温家宝政府上作报告( 单行本) 人民出版社出版2 0 0 8 ； l 第l 章导论 同特点。除了这些公共特点外，在我国政府部门绩效评估的实践中，却存在更 多实际而普遍的缺陷。如：绩效评估活动难以在政府部门全面系统地推进，缺 乏整体地战略规划；一些地方的绩效评估活动带有一定的盲目性和随意性，缺 乏科学有效的方法，绩效评估活动缺乏可持续性，经常采用“运动式 方法， 往往流于形式；绩效评估的实施方法不统一，难以相互比较和进行经验交流； 评估操作程序不规范，随意性较强，很难对政府的部门或者工作人员的工作业 绩给出客观、公正的评价。 产生这种现象的原因有很多，最主要可能由以下一些原因：一是对绩效评 估的界定和理念还不清晰，经常将行政管理过程中“投入”、“过程等单纯的 效率变量作为绩效测量指标，从而忽视了绩效管理关注“结果”、“目标”的本 质特征，二是科学规范绩效评估的体系和程序尚未形成，评估并没有于追求卓 越管理、提高组织激励水平等有效结合起来，甚至有时候起到相反的作用。评 估主体也以组织和人事部门组织的官方评估为丰，政府的职能配置、组织结构 和运行机制等方面，仍停留在原有的行政模式的基础之上，绩效评估的效用难 以有效的发挥。三是对于各类政府和公共部门具有较强的普适性的评估模式还 有待于进一步探索。 1 2 相关概念 1 2 1 公共部门的绩效 为准确理解绩效评估，首先需要理清两个概念绩效、绩效管理。绩效 ( p e r f o r m a n c e ) 本身并不是一个新的概念。它在英文中是一个相当宽泛的名词， 原意为：“履行”、“执行”，也可以引申为：“性能”、“成绩”等。大量论述绩效 管理的文献对绩效概念的理解也经常不一致。绩效经常与“生产力 ( p r o d u c t i v i t y ) 、“质量”( q u a l i t y ) 、“效果”( o u t c o m e ) 相联系，但是又很难清 楚辨别它们之间的区别。它最早用于投资项目管理方面，后来在人力资源管理 方面得到广泛应用。 公共部门是以实现公共利益为目的，提供公共服务和公共产品为基本职能 的社会组织。由于公共部门的目标远远比私人部门的目标更加复杂，因而公共 绩效是多元的，在效率、效益、公正等方面同等重要，公共部门绩效的内涵， 就比一般意义上的绩效具有了更加明确的针对性和更加广泛的内涵指向。伯纳 第l 章导论 丁( b e r n a r d i n ) 等将其定义为“在特定的时间内，由特定工作职能、活动或行 为产牛的产出记录”1 。这种定义将绩效同任务完成情况、产出、结果等同起来。 随着研究发展，研究者更倾向于将绩效界定为行为。坎贝尔( c a m p b e l l ) 等人的 绩效理论认为，绩效“不是活动的结果，而是活动本身，是人们实际做的、与 组织目标有关并且可以观察到的行动或者行为，而且这些行为完全能由个体自 身控制”2 。博尔曼( b o r m a n ) 和m o t o w i d l o 也认同这样的观点，认为“绩效管 理具有可评价要素的行为，是人们工作时的所作所为，这些行为对个人或组织 效率具有积极或者消极作用 3 。在国内的研究中，许多文献将公共部门的绩效 等同于一种泛化的效率概念。实际上，严格意义上的效率是指投入与产出之间 的比例，力求以最少的投入获得最大的产出，而绩效是一个与效率有联系却又 有区别的概念，是一个包括效率但又比效率宽泛的概念。但更多的时候，绩效 概念经常被视为一种无须界定的前提或常识而予以忽略。 综合以上看法，结合公共部门的公共性质，本文认为：绩效应该包括公共 部门“产出 的绩效，即公共部门提供公共服务和进行社会管理的绩效表现； 又包括公共部门“过程的绩效，即公共部门在行使职能过程中的绩效表现。 1 2 2 公共部门绩效评估 公共部门的绩效评估是否就是对绩效的评估呢? 对此，中外学者也有不同 的争议和看法，以下列出几种典型的看法：谢尔登希尔弗和马蒂卢斯特( s h e l d o n s i l v e r & m a r t ) , l u s t e r ) 认为，“绩效评估是一个适用于为评价政府活动、增强为 进展和结果负责的一切有系统的努力的术语 4 01 9 9 7 年出版的美国标杆管理 研究报告将公共部门绩效评估定义为：“绩效评估是评价达到预定目标的过程， 包括以下信息：资源转化为物品和服务( 输出) 的效率，输出的质量( 提供给 顾客的效果、顾客满意度) 和结果( 与所望目的相比项目活动的后果) ，政府在 对项目目标特定贡献方面运作的有效性。5 1 b e r n a r d i n ，h j h a n g a n ，c m ，k a n e ，j s & v i l l a n o v a , e ，np e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ：s t a t eo f t h ea r ti np r a c t i c e ， s i m i t h e r , j w e d i t o r , s a nf r a n c i s c o ：j o s s e y b a s sp u b l i s h e r s 1 9 9 8 ； 2c a m p b e l l ，j p ，mc c io y , r a 。o p p l e r , s h & s a g e r , c e ，at h e o r yo f p e r f o r m a n c e ，i nn s eh m i t t & w c b o r m a n ( e d s ) ，p e r s o n n e ls e l e c t i o ni no r g a n i z a t i o n s s a nf r a n c i s c o ：j o s s e y b a s s ，1 9 9 3 p 3 5 。7 0 ： 3b o r m a n ，w c & m o t o w i d l o ，s j ，e x p a n d i n gt h e c r i t e r i o nd o m a i nt oi n c l u d ee l e m e n t so fc o n t e x t u a l p e r f o r m a n c e ，i n ：n s c h m i t t ，& w c b o r m a ne d ，p e r s o n n e ls e l e c t i o ni no r g a n i z a t i o n s ，s a nf r a n c i s c o ：j o s s cy b a s sp u b l i s h e r s ，1 9 9 3p 7 1 9 8 ： 4s h e l d o ns i l v e r , a n dm a r t yl u s t e r ；p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t a n db u d g e t i n g ；, r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n ts e r i e s ：； 1 9 9 5 ： 5 范柏乃政府绩效评估理论与实务人民出版社2 0 0 5 p 3 2 3 第l 章导论 国内学者李静芳指出：政府绩效评估，就是对政府及其行政人员“政绩” 的评估，它是用一定目标尺度，考核、判断该政府及行政人员所取得的成绩。1 颜 如春将政府绩效定义为：政府在社会管理活动中的结果、效益积极管理工作的 效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。并 认为，政府绩效评估是以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评价以期 改善政府行为绩效和增强控制的活动。政府行为是一项高投入。高产出的社会 管理活动。政府运行要投入包括制度、人力、物力、财力等在内的大量的资源， 而消耗资源所产出的效果以及这种生产过程，人们并没有给予足够的关注。政 府绩效评估的目的正是对其产出所进行的监测和促进2 。王慰认为，所谓的政府 绩效评估就是运用科学的方法、标准和程序对政府机关的业绩、成就和实际工 作作出尽可能客观的评价。相对与工业时代的科学管理所提倡的理性、效率等 刚性原则，信息时代更倾向于公共管理思维，即广泛运用政治、法律、经济等 手段，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。因而绩效评估代表着政府 全方位的管理工作，它包括各方面的责任目标的落实、民众的期望、政策的产 出以及个人、局部和全局的绩效互动等等。其关键作用是政府运作和管理上引 入市场机制，加入了成本一效益的考虑，改变了政府的浪费，使社会资源更有 效配置，同时，更能赢得公众的支持和理解，有助于改善政府形象、提高政府 声誉3 。臧乃康认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政 府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府的工作业绩。政府绩效 不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社 会进步、发展预期的含义在内4 。蔡立辉认为，政府绩效评估就是根据管理的效 率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对政府公共 部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划 分等级。政府绩效以绩效为本，谋求现代信息分析技术在政府公共部门之间。 政府公共部门与社会公众之间进行沟通和交流的广泛运用，谋求顾客通过公共 责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客 负责的统一；它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公 共责任和顾客至上的管理理念；它以加强和改善公共责任机制，使政府在管理 1 李静芳对当前地方政府绩效评估的价值取向分析党政干部论坛，2 0 0 1 ，第1 2 期； 2 颜如春关十建寺我困政府绩效评估体系的思考行政论坛2 0 0 3 ，第9 期； 3 下慰论我困政府绩效评估的文践途径莺庆：萄大学学报( 社会科学版) 2 0 0 3 第4 期； 4 臧，康论政府绩效福建论坛2 0 0 1 ，第l l 期； 4 第l 章导论 公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。政府 绩效评估是由收集资料、确定评估目标、划分评估项目、绩效测定及其评估结 果使用等组成的行为体系1 。学者卓越认为，“公共部门绩效评估就是对广义的政 府组织、非营利组织以及公共企业等特定的社会组织在积极履行公共责任的过 程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理整治因素、 刚性规范与柔性机制相同一的基础上，获得公共产出进行评审界定。”2 以上的这些定义，有一个共通点，即采用一定的方法对政府( 公共部门) 的业绩进行测量和评价，但不少的看法其实已经超出了单纯的评价评估范畴， 已经涉及到公共部门管理方式和模式范畴，也涉及到另外一个重要的概念：绩 效管理。 作为一种关联的概念，绩效评估和绩效管理存在着包含关系。公共绩效管 理是以一种作为改善公共部门管理的一种有效工具的形象出现的，在不同的场 合可能被赋予不同的功能，这里我们引入两个最经典的定义：美围国家绩效 中的绩效小组给出了绩效管理的一个经典性的定义。所谓绩效管理，是“利用 绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知 管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。”简而言 之，绩效管理是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系 统评估的过程。在中国行政管理学会联合课题组的研究成果中，对政府绩效 管理也给出了一个较为系统的表述。所谓政府绩效管理，就是运用科学的方法、 标准和程序，对政府机关业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此 基础上对政府绩效进行改善和提高。3 由此，我们可以看出绩效管理作为一种系统综合的工具，它是一个比绩效 评估广泛得多的概念，如果可以将绩效评价的目标表述为让人们用正确的方式 做事，那么我们也许可以将绩效管理的目标表述为让人们用正确的方法做正确 的事。绩效评价只是绩效管理这个工具箱里的一件工具。绩效管理不能离开绩 效评价，同时绩效评价也应该与绩效管理的其他方面紧密联系。 一般而言，绩效管理由绩效评估、绩效反馈和绩效改进三个环节组成，也 有看法认为，公共部门绩效管理包括绩效目标、绩效信息、绩效预算、绩效合 1 蔡市辉政府绩效评爪i 的理念和方法分析巾国人民大学学报2 0 0 2 ，第5 期； 2 卓越公j 0 部门绩效评估r | i 困人民大学出版社2 0 0 4 p 7 ： 3 中国行政管理学会联合课题组关于政府机关工作效率标准的研究报告中国行政管理，2 0 0 3 ，第3 期 5 第l 章导论 同、绩效程序、绩效规制、绩效审计、绩效评估和绩效申诉等管理环节。但不 管怎样，绩效评估始终是绩效管理系统中非常重要和关键的内容。在实践中， 绩效评估被看做是绩效管理中内在的、不可或缺的重要组成部分，不管人们是 否愿意，也不管评估的结果是否令人满意，管理活动的结果必须要能够进行恰 当的评估。“问题的出现不在于绩效评估手段和工具的不完善、不精细，而在于 如何在绩效评估理论和方法和公共部门的管理实务之间建立起一致的整合机 制。如果缺乏了这套整合机制，即使绩效评估公工具再发达，在公共部门的管 理实务面前也只能表现出无能的状态”1 。 综合以上关于看法，本文认为，公共部门绩效评估是指根据统一的评估标 准和指标，按照一定程序，通过定量定性对比分析，对某评估对象( 政府或政 府部门) 一定时期内的业绩做出客观、公正和准确的综合评判的过程，对于公 共部门自身而言，它是一种绩效管理的重要组成部分，可用于改进和提高公共 部门的自身绩效，对社会公众而言，它是一种监督和评估公共部门工作的有效 工具。正是因为如此，国内外对公共部门绩效评估的理论和实践上存在着内外 的两种差别。 在绩效管理的战略框架中，公共组织完成了目标设定以后，必须依赖一定 的工具来检验最终结果是否实现，或者实现的程度如何。评估绩效，不仪是提 高政府管理竞争力的需要，也是公民所要求的公正、正当程序、平等机会等民 主价值的需要。绩效评估在绩效管理体系中占有重要的地位，而且也是绩效管 理过程中难度最大、最富有挑战性、最充满争议的阶段。因此，本文研究的重 点就是在于对绩效评估体系建立机制的探索。图1 1 展示了绩效、绩效评估、绩 效管理三者之间的相互关系，准确理解这种关系，有利于明确研究朝着正确的 图1 1 绩效评估、绩效管理关系图 刘旭涛政府绩效管理制度、战略与方法机械工业出版社，2 0 0 3 p 1 0 3 6 第l 章导论 方向进行。 从绩效评估的对象划分来看，可以分成对组织和对个人的绩效评估，对个 人的绩效评估属于人力资源管理范畴。因此，本文所进行的是对组织尤其 是公共部门中政府机关组成部门的绩效评估方法的简单探索。 1 3 技术路线 由于我国公共部门绩效评估仍处于起步和探索阶段，在实施绩效管理的策略上，各 级政府和部门在绩效评估的应用领域、主要目的、实施方法上各有不同，效果也各有优 劣。如何进行有效的探索，而又具有相应的推广应用价值，目前有以下几个角度可以作 为切入点。 第一、局部行业系统的试点策略。主要挑选直接面向公众的公共服务部门。如市政 公用事业单位、工商、海关、检验检疫局、税务、检察院等执法部门。这样做的好处是： 这些部门提供的“服务产品”容易切割，可以通过承包、合同的形式实施分权化管理； “服务产品”质量容易通过定量化的方式进行衡量和评价，符合“结果导向”的原则； 评价的丰体同时能有外部“顾客”即广大人民群众、新闻媒体和内部“顾客”即上下 级部门及自身，能够强化政府的责任机制。 一般来讲，从这些部门入手实施绩效评估相对容易一些。但是，要保证对这些部门 可持续性的进行绩效管理和评估活动，就必须对这些部门的“机关化”、“行政化”的运 行机制进行改革。通过引入市场竞争机制，消除政府垄断，实施公共服务市场化策略， 从而建立起有效运用绩效管理的制度基础。此外，在绩效评估体系的确立上，要坚持结 果为本的原则，防止出现搞形式丰义、走过场现象。如用“效率”替代“效益”、“产出” 替代“效果”，“过程”替代“结果”的现象等等。 第二、人事考核的策略。主要将绩效评估用于干部考核领域。严格来讲，这种绩效 评估方法丰要针对个人而非组织，应属于人力资源管理范畴。但由于领导干部作为一个 部门的负责人或法人代表，其绩效往往可以通过组织绩效来体现。因而对于领导t 部的 考核也可以视为政府绩效管理和评估的主要内容，这种做法对于消除传统干部考核标准 过于抽象、笼统、模糊的弊端，进一步提高干部考核制度的科学化水平，具有非常重要 的推动作用。但是这种做法需要深化干部人事制度改革来配套进行。更进一步讲，有待 于深层次的政治体制改革来解决。近期，中组部已经在干部考核中逐步推行绩效考核制 度，也算是一种尝试和摸索。 第1 章导论 第三、公民满意度评价策略。主要通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求 社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为政府绩效评价的依据。这可以使政府机 关不仪对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩 效推动制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。例如南京、杭州等地进行的万 人评议机关的活动【3 们。虽然还存在一定的问题，如形式主义等，但毕竟也是走出了第 一步。公民满意度评价应该更多从行政管理科学化角度，减少形式主义做法，真正促进 政府绩效的提高和改善。 以上三个角度是紧密相连，息息相关的，为了更客观全面的对政府绩效进行评估， 需要对以上三种角度进行综合，兼顾三个角度。本文从第个角度入手，以局部行业试 点，兼顾第二、三个角度。 1 4 主要研究方法 本文采用了以下研究方法： ( 1 ) 文献研究方法：在确定了研究方向之后，大量阅读了公共部门绩效评 估方面的书籍、专业期刊，并通过互联网上搜索相关资料，经过认真研读和学 习，回顾国内外有关的基础上通过借鉴国外绩效评估和绩效管理中的先进理念 和方法，对绩效管理、绩效评估、绩效的概念进行辨析，澄清理解上的误区、 明确区别联系，基本建立了公共部门绩效评估的基本理论基础和知识框架。 ( 2 ) 实地调查研究：本人所在单位在检验检疫局是一个典型的公共部门， 本人作为具体从事绩效评估的工作人员，对公共部门绩效评估所产生的作用、 影响有直接和切身的体会和感受，也具有实施评估工作的便利。在实地调查中， 本人还对有代表性的内设单位和人员进行了访谈，了解和收集了实施绩效评估 的相关数据和信息。通过对绩效评估在本单位实施所产生的产出、结果和影响 的信息和数据的收集和分析，积累了第一手资料。 ( 3 ) 系统分析方法：通过对国内外绩效评估的研究的分析比较，在目标导向 和结果导向的基础上，根据近年较为流行的企业经营绩效中的方法和体系，结 合政府绩效评估体系的固有特点和运行规则，介绍和引入一种全新的评估体系， 力图以追求卓越管理、提高组织激励水平为目标，推崇方法和程序的规范统一， 以结果为导向、采用过程方法，具有科学公正的特点，从而建立一个公共部门 综合绩效评估体系的模型。 第l 章导论 ( 4 ) 个案研究方法：公共部门综合绩效评估体系模型建立之后，为了论证该 体系的可行性，需要这种综合评价体系在实践中进行试点应用。在选择试点对 象时，既要考虑可行性，又要考虑普遍性，具有相应的推广应用价值。因此， 本文选择了一个较为典型的政府部门检验检疫局作为试点单位，具体推广 应用了此系统，并对试点结果进行验证评价和分析。 ( 5 ) 比较研究方法：以多种方式与指导老师进行联系和沟通，从论文的选 题到开题、论文撰写、难点的解析、修改、定稿等环节都得到了导师的悉心指 点，另外，还与本单位的相关领导、人力资源部门负责人和业务骨干就本单位 的绩效评估的实施所带来的影响和作用进入深入探讨，吸收了他们的真知灼见。 1 5 本文内容和结构 遵循以上的思路，本文共分成五章。分别是导论、相关理论和基础、建立 公共部门综合绩效评估体系模型、宁波检验检疫局实施综合绩效评估体系的结 果、结论五章。 第一章导论部分重点讨论开展本课题研究的意义所在，根据查阅文献的结 果，阐述绩效、绩效评估和绩效管理的有关概念，辨析理解上的一些误区，明 确几个概念之间的相互联系。同时，就如何开展研究的三个角度和策略即行了 分析，并就开展研究的五种方法和路线进行了明确。 第二章是相关理论和基础，先是对国外公共部门绩效评估体系的有关内容 进行了综述和分析，归纳成三个理论阶段。紧接着，文章对国内实施公共部门 绩效评估的实践和历程进行了回顾和总结，提出了目前实施绩效评估中的一些 普遍性的问题和缺陷。其后，介绍了两种企业管理中实用且较贴合我国公共部 门实际情况的绩效评估方法三层次绩效评估体系和k p i 绩效评估方法。在 此基础上，也就绩效评估的原则和维度进行阐述。 第三章为构建公共部门绩效评估体系模型，主要根据相关理论和实践，结 合公共部门机构设置和编制配置等实际情况，将三层次绩效评估体系和k p i 绩 效评估方法加以改进后，进行综合引入。提出了一种全新的评估体系，第三章 的后半部分对如何建立这个模型的六个阶段进行了详细的阐述和说明，为更清 楚地说明问题，附上了图表和说明。 第四章为验证部分，先是对宁波检验检疫局现有的绩效评估现状进行了分 9 第l 章导论 析评价，指出了其中存在的不适应、不合理的地方，然后将本文提出的公共部 门绩效评估体系模型实践性地应用在宁波检验检疫局。在验证过程中，收集了 大量的信息和数据、绘制了较多的图表。随后对本体系和模型实施效果进行评 价和分析。 第五章是结论和展望，在提出并应用综合绩效评估体系的基础上，指出了 课题研究的创新点、取得的成果和今后需要进一步努力的方向。 通过理论分析、新方法的提出和引入、试点和评价，本文以期在探索科学 规范的公共部门绩效评估体系做一尝试，希冀成为推进我国政府机构改革、构 建高效政府之路上的一个小碎石。 l o 第2 章相关理论和基础 第2 章相关理论和基础 2 1 发达国家公共部门绩效评估理论和实践 公共部门绩效成为公共管理关注的焦点源于2 0 世纪7 0 年代，西方发达国 家为了解决经济停滞、管理危机、财政危机和公众对政府的满意度下降等问题， 掀起了重塑政府( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) 的改革运动。在这种“以企业家精神改 革政府”的运动中，绩效评估这个普遍应用于企业管理中的理念被引入政府管 理，要求政府注重绩效，提高政府工作人员的服务意识，服务能力和服务质量， 重塑政府和社会的关系。政府绩效评估作为一项重要的管理工具，在这场政府 改革运动中受到了广泛的关注。因此，能否建立起一套科学合理的政府绩效评 估机制，并在政府改革中得到有效利用一直是公共管理领域重要的研究课题。 西方发达国家已在公共部门绩效评估方面进行了数十年的理论探讨和实践探 索。事实上，西方发达国家政府管理模式的转变与他们对政府绩效问题的研究 有着密切的互动关系。本文认为，西方发达国家公共部门绩效评估的发展历经 了三个阶段。 2 1 1 机械效率理论阶段 公共部门绩效评估的初期，对政府和企业采用相同的评估方法和方式。在 传统行政模式下，早期对公共部门绩效的研究丰要受到科学管理运动和一般管 理理论的影响，大多采用基于技术效率( 机械效率) 的研究方法。他们认为， 公共组织与私人组织在管理方法的本质上没有任何区别，因而普遍的效率原则 对政府和企业都是适用的。如2 0 世纪初美国学者哈林顿埃默森( h a r r i n g t o n e m e r s o n ) 提出著名的“1 2 条效率原则 1 ，在公共行政领域备受重视。这些原则 可以概括为五条：( 1 ) 采用科学的、客观的、基于事实的分析。( 2 ) 明确工作 目的。( 3 ) 把每一个部分与总体相联。( 4 ) 制定标准化的程序和方法。( 5 ) 奖 励优秀的工作者，以激励他人。其后，由于行为科学的出现，效率研究开始关 注人的因素，对组织内部沟通联系、领导风格、人际关系和其他组织内部状态 的评价开始部分取代传统的技术效率测量。在这一阶段，效率研究仍然没有摆 1 h a r r i n g t o ne m e r s o n t w e l v ep r i n c i p l e so f e f f i c i e n c y k e s s i n g e rp u b l i s h i n g s a nf r a n c i s c o ，2 0 0 3 ： l l 第2 章相关理论和基础 脱传统行政模式的束缚，以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应负的 广泛的公共责任、公共利益、公共产品、公共服务，其结果是在经济获得前所 未有发展的同时，还普遍存在着失业、贫穷、疾病、无知和绝望。这种社会状 况导致了各种社会危机，构成了对现有政治制度的根本威胁。这是公共部门绩 效评估的初始阶段。 初期阶段的公共部门绩效评估，未能区分公共部门和私营企业之间的评估 差别，尚未进行独立的研究，未明确提出公共部门绩效评估的特点和理论体系， 从评估的方法、程序和内容上看比较单一，混用了效率评估的方法。这一阶段 的评估，仍属于一种对企业绩效评估的简单延伸。 2 1 2 “3 e ”绩效评估理论阶段 公共部门绩效评估兴起，以评价政府工作业绩为目的，开展独立研究。二 战以来至2 0 世纪7 0 年代，西方国家对政府绩效的理论研究和实践进入了_ 个 新的阶段。由于政府规模的不断扩张，政府绩效问题日益引起人们的关注。在 理论研究方面，赫伯特西蒙( h e r b e r t as i m o n ) 等行政学者对行政效率的改进和 评估提出了非常有益的建议，这些思想在克拉伦斯里德利和赫伯特西蒙1 9 3 8 年合作出版的市政活动的评价以及西蒙本人于1 9 4 7 年出版的管理行为一 管理组织决策过程的研究( 第1 版) 的著作中得到了集中体现。为了适应政府 公共部门对政策执行和政策管理的要求，2 0 世纪7 0 年代出现和兴起了政策科学 和公共政策分析，并成为公共行政的丰流学派。政策执行研究将问题的焦点由 组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产牛的结果上来。这样，就 使绩效评估问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。 此外，这个时期的行政效率实践活动也非常活跃。如美国二战后的两届“胡 佛委员会”和1 9 7 3 年尼克松政府颁布的“联邦政府生产率测定方案”，以及英 国1 9 7 9 年奏响新公共管理运动序曲的“雷纳评审等，都是基于公共部门存在 的效率问题而制定的改革方案。在“雷纳评审小组”的监控下，政府在两年内 就进行了2 2 3 次效率评审，精简了1 2 0 0 0 个职位，每年节约经常性开支1 亿8 千万英镑，绩效评估取得了明显成效。美国政府早在2 0 世纪4 0 年代就着手构 建政府绩效评估体系，到7 0 年代，美国会计总署就率先把对政府工作的审计重 心从经济性审计转向了经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 、和效益性 ( e f f e c t i v e n e s s ) 。俗称“三e 审计”，。反映了公共部门的总体绩效标准，它要 第2 章相关理论和基础 求组织根据经济、效率、效益等标准，有效地获取和使用资源，以实现组织的 目标要求。在实际应用中，应根据各公共部门具体特点以及管理工作的各个层 面来有所侧重地选择价值标准体系，并对各种表征不同价值的概念予以准确地 界定。 在公共部门绩效评估的兴起阶段，政府和研究者意识到了绩效评估的重要 性，开展了对公共部门绩效评估的独立研究，并进行了大量的实践探索，取得 实践中的较大成效，如提出的“3 e 成为了后来者研究评估维度的正统和经典。 这一阶段的不足在于效率追求的导向却是更多的关注行政资源的投入以及行政 程序的合理性，而最终结果的好坏却很少受到关注。“我们过去或许曾经假设 官僚制组织会自然而然的产生结果，故无须任何明确的测量”1 。对评估的研究 仍局限于个体试点和探索，具有普适性的方法还没有完全成型。 2 1 3 绩效管理理论阶段 公共部门绩效评估的高潮，将评估的内涵扩展到管理的范畴。在2 0 世纪8 0 年代进入了一个新的高潮，最重要的一个变化是研究者已经不仅仪将研究停留 于公共部门绩效评估本身了，而在于对绩效评估带来的管理改进，作为研究的 重点，绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分。在理论研究方面， 关于公共管理的技术和方法的著作和文章大量涌现，包括战略管理、全面质量 管理、标杆管理、目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等各个方面。 其中，对政府部门的绩效研究也进入了一个全新的发展阶段。绩效评估的总目 的是在实现目标的进程中能够对员工和机构进行监控并改善其工作。绩效管理 方法在西方国家政府管理实践中取得了显著成效。英国撒切尔夫人政府在“雷 纳评审 之后，又陆续出台了几次重大改革措施，如财务管理新方案、下一步 行动方案等。到2 0 世纪9 0 年代梅杰政府的“公民宪章运动”以及“竞争求质 量运动”，将重点进一步放到公共服务的质量方面，并引入公共服务的外部评价 丰体，从而使绩效管理更加战略化和系统化，绩效评估方法也得到进一步改善。 而布莱尔政府的电子政务运动为评估和改善政府绩效活动提供了更加便利的信 息。 进入9 0 年代，公共部门绩效评估的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”， 质量被提到了重要地位。1 9 9 3 年，由时任美国副总统的戈尔领导的国家绩效评 1 o w e ne h u g h e s ，p u b l i cm a n a g e m e n ta n d a d m i n i s t r a t i o n ( 2 n d ) n e wy b r k s t m a r t i n s p r e s s 1 9 9 8 p 2 1 3 ： 1 3 第2 章相关理论和基础 审活动发表了戈尔报告，标志着美国政府再造运动正式拉开了序幕。通过对 政府组织进行企业化改造，使政府的组织结构、运行机制、人事制度、预算制 度等发生很大变化，为先进企业的管理技术在公共部门的应用提供了“制度平 台”。公共部门绩效评估主要通过对政府公共管理活动的花费、运作及其社会效 果等方面的测定来划分不同的绩效等级，提高政府公共管理的绩效。因此，公 共部门绩效评估并不是一个单一的行为过程，而是由许多环节、步骤所组成的 行为系统。 在这一阶段，绩效评估已经成为绩效管理中密不可分的组成部分，形成了 较全面的学科体系和理论体系。研究者更加对管理模式和方法进行更加深入的 研究，在具体的评估方法上，不是简单从私营企业的管理经验和理念中引入， 而是根据公共部门的特质加以改进应用，如平衡计分卡( b a l a n c es c o r e c a r d ) 等 在公共部门的广泛应用。近年来，大到美国的政府绩效和结果法( g p r a ) 以及绩 效预算，小到私营部门的全面质量管理，开始逐渐受到越来越多人的重视。 2 2 国内公共部门绩效评估的探索与缺陷 2 2 1 国内公共部门绩效评估实践的回顾 我国对公共部门绩效评估工作，起步较晚，是在参考西方绩效评估的实践基础上， 进行摸索| 生的尝试。最早的绩效评估模型，起始于干部人事制度，带有法规性质的文件 有1 9 4 9 年的关于_ t 部鉴定工作的规定，1 9 6 4 年的关于科学技术t 部管理工作条 例试行草案，1 9 7 9 年的关于实行- t 部考核制度的意见，1 9 8 4 年的关于逐步推行 机关工作岗