（公共管理专业论文）公共项目管理方法的实证研究.pdf

摘要 摘要 公共项目大多数集中在为社会发展服务且非盈利的公益性项目。因为在市 场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，而对非盈 利、难以盈利或投资回收期较长的项目则很少涉足。但其往往是国家或区域经 济发展必不可少的，是改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全设施所必 需的，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。 在公共项目建设管理上，我国结合国内实际，实行了项目审批制、法人责任制、 招投标制、监理制及重大项目稽查制等等，取得了一定的成绩和经验。但是， 在市场经济日益发展，利益机制逐步强化的今天，许多建设项目从立项审批到 实施中的工程质量、资金使用和概算控制方面均出现了不少问题。 本文将结合实例经济适用房的特点及其项目管理的现状，主要分析项目管 理理论与工程实践的结合点，研究如何将项目管理理论和方法应用到公共项目 中。通过本文的研究，为公共项目建立一套便于实施的项目管理模式，使项目 管理的理论和方法在公共项目中能够得到应用，帮助公共项目提高项目管理水 平。项目管理包括的内容比较多，本文将主要对其核心内容：质量管理、进度 管理和成本管理进行应用研究。 关键词：公共项目，项目管理，集成管理 a b s t r a c t a b s t r a c t m o s tp u b l i cp r o g r a m sf o c u s e do nc o m m u n i t yd e v e l o p m e n ts e r v i c e sa n d n o n - p r o f i t p u b l i cw e l f a r ep r o j e c t s b e c a u s ei nt h em a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h eg e n e r a l e c o n o m i co r g a n i z a t i o n sa r ep u r s u i n gt h e i ro w ni n v e s t m e n ta c t i v i t i e st om a x i m i z e b e n e f i t s ，w h i l ef o rn o n - p r o f i t ，i ti sd i f f i c u l tt op r o f i t a b i l i t yo ral o n g e rp a y b a c k p e r i o d w i l ln o tb ei n v o l v e di nt h ep r o j e c t b u to f t e na r en a t i o n a l o rr e g i o n a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，i m p r o v i n gt h ei n v e s t m e n te n v i r o n m e n t ，i m p r o v ep e o p l e s l i v i n g s t a n d a r d s ，s t r e n g t h e nn a t i o n a ld e f e n s ea n ds e c u r i t yf a c i l i t i e sa r en e c e s s a r y ，s ot h e s t a t e sf i n a n c i a lc a p i t a lf u n d sm u s tb ei n v e s t e di nt h e s ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r e i n p u b l i cp r o j e c tc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t ，c o m b i n e dw i t hc h i n a si n t e m a lr e a l i t y t h e i m p l e m e n t a t i o no ft h ep r o j e c te x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e m ，t h el e g a lp e r s o n r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ，t h eb i d d i n gs y s t e m ，s u p e r v i s i o ns y s t e ma n di n s p e c t i o ns y s t e m f o rm a j o rp r o j e c t sa n ds oo n ，h a v em a d ec e r t a i na c h i e v e m e n t sa n de x p e r i e n c e h o w e v e r ，i nt h eg r o w i n gm a r k e te c o n o m y ，g r a d u a l l ys t r e n g t h e nt h eb e n e f i t so ft h i s m e c h a n i s m ，m a n yc o n s t r u c t i o np r o j e c t sf r o mp r o j e c ta p p r o v a lt ot h ei m p l e m e n t a t i o n o f p r o j e c tq u a l i t y ，t h eu s eo ff u n d sa n db u d g e tc o n t r o l ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m s i nt h i s p a p e r ，w i t he x a m p l e s - e c o n o m i ca f f o r d a b l eh o u s i n gp u b l i c p r o j e c t c h a r a c t e r i s t i c sa n dp r o j e c tm a n a g e m e n to ft h es t a t u sq u o ，t h em a i na n a l y s i so fp r o j e c t m a n a g e m e n tt h e o r y a n d e n g i n e e r i n gp r a c t i c e ，t h es t u d y o fh o wt o p r o j e c t m a n a g e m e n tt h e o r ya n dm e t h o d sa p p l i e dt ot h ep u b l i cp r o j e c t s t h r o u g ht h i sp a p e r , r e s e a r c h ，f o rp r o je c tt os e tu pap u b l i cp r o je c tt of a c i l i t a t et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e p r o j e c tm a n a g e m e n tm o d e lf o rp r o j e c tm a n a g e m e n tt h e o r ya n dm e t h o di n p u b l i c p r o j e c t s c a l lb ear e a l a p p l i c a t i o n ，t oh e l pi m p r o v ep u b l i cp r o j e c t sp r o j e c t m a n a g e m e n tl e v e l p r o j e c tm a n a g e m e n t ，i n c l u d i n gt h ec o n t e n t so fm o r e ，t h i sa r t i c l e w i l lf o c u so ni t sc o r ee l e m e n t s ：q u a l i t ym a n a g e m e n t ，s c h e d u l em a n a g e m e n ta n dc o s t m a n a g e m e n to fa p p l i e dr e s e a r c h k e y w o r d s ：p u b l i cp r o j e c t s ，p r o j e c tm a n a g e m e n t ，i n t e g r a t e dm a n a g e m e n t i l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名泌壮七 - - - - - - 一_ - - - - - - - _ - 一_ _ - - - - 一_ - - - - - - 一_ 一_ 一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一 汐7 年；月仃日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 曰年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、己公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：黼杰 硼7 年月厂日 第1 章绪论 1 1 本文的课题背景 第1 章绪论 项目管理是把各种系统、资源和人员有效地结合在一起，采用规范化的管 理流程，在规定的时间、费用、质量和目标范围内完成项目。利用项目管理方 法进行管理，可以追溯到第二次世界大战时期美国研制原子弹的曼哈顿工程。 2 0 世纪6 0 年代开始被一些发达国家广泛地应用到建设工程领域。2 0 世纪8 0 年 代后，进入了现代的项目管理阶段，形成了两大项目管理的研究体系，即以欧 洲为主的国际项目管理协会( i p m a ) ，侧重于实践研究；以美国为主的美国项目 管理协会( p m i ) ，侧重于理论知识的研究。在过去的2 0 多年里，他们均做出了 卓有成效的贡献，为推动国际项目管理现代化发挥了积极的作用。目前，p m i 提 出了项目管理的标准，把项目管理划分为9 个知识领域：范围管理、成本管理、 时间管理、质量管理、人力资源管理、沟通管理、采购管理、风险管理和综合 协调管理。1 在中国，1 9 8 3 年在我国利用世界银行贷款建设的云南鲁伟格水电站工程中， 中标的日本大成公司运用项目管理方法组织施工项目管理，缩短了工期，降低 了成本，保证了质量，取得了显著的经济效益和社会效益。1 9 8 7 年建设部开始 在全国推广鲁布格工程的项目管理经验。目前我国在建筑工程领域已初步形成 了一套基本与国际工程承包惯例接轨，同时具有中国特色的工程项目管理的理 论和方法。在建筑工程项目管理上己涉及招投标管理、计划管理、进度管理、 成本管理、质量管理、合同管理、安全与环境管理、风险管理、信息管理、综 合协调管理等十个方面的内容。 1 刘荔娟。现代项目管理。上海：上海财政大学出版社，1 9 9 9 l 第1 章绪论 1 2 本文研究的主要内容与思路 1 2 1 本文研究的主要内容 本文将结合公共项目的特点及其项目管理的现状，主要分析项目管理理论 与工程实践的结合点，研究如何将项目管理理论和方法应用到公共项目中。通 过本文的研究，实现项目管理理论的转化应用工作，为公共项目建立一套便于 实施的项目管理模式，使项目管理的理论和方法在公共项目中能够得到真正的 应用，帮助公共项目提高项目管理水平。项目管理包括的内容比较多，本文将 主要对其核心内容：质量管理、进度管理和成本管理进行应用研究。具体研究 内容如下： ( 1 ) 公共项目的质量管理。本文将分析影响公共项目质量的主要因素；研 究制定公共项目质量管理流程；介绍公共项目质量管理方法；结合公共项目特 点，研究制定公共项目的质量管理措施。 ( 2 ) 公共项目的进度管理。本文将总结分析影响公共项目进度的主要因素； 研究制定公共项目进度管理流程；介绍公共项目进度管理的内容；结合公共项 目特点，研究制定公共项目的进度管理措施。 ( 3 ) 公共项目的成本管理。本文将介绍和分析现行的公共项目成本构成； 总结分析影响公共项目成本的主要因素；介绍公共项目成本管理的程序及方法； 研究制定公共项目的成本管理措施；探讨使用项目管理软件从事项目成本管理 的应用意义。 ( 4 ) 公共项目的质量、进度和成本集成管理。首先分析项目质量、进度和 成本之间的相互关系；然后应用挣值管理原理介绍以项目成本管理为核心的集 成管理；最后利用价值管理原理和方法，以项目价值指标为目标进行项目质量、 进度和成本的集成管理的理论探讨和应用研究，并以经济适用房为例介绍项目 管理的实际应用过程。 1 2 2 本文的研究路线及预期目的 2 第1 章绪论 预期目的 ( 1 ) 总结分析影响公共项目质量、进度和成本的主要原因 ( 2 ) 研究制定公共项目质量管理流程、进度管理流程及成本管理的程序和方法 ( 3 ) 研究制定公共项目的质量管理措施 ( 4 ) 制定公共项目的进度管理方法 ( 5 ) 介绍公共项目成本的构成，分析构成因素对成本的影响程度 ( 6 ) 制定公共项目的成本管理措施。 ( 7 ) 建立集成管理模型，并以经济适用房实际工程举例说明集成管理的应用方 法和作用。 1 3 本文研究的理论依据与理论基础 项目管理的内涵是：自项目开始至项目完成，通过项目策划和项目控制， 以使项目的成本目标、进度目标和质量目标得以实现。其中成本目标指的是项 目的总成本目标。进度目标指的是项目动用的时间目标，也即项目交付使用的 时间目标，如工厂建成可以投入生产、道路建成可以通车、办公楼可以启用、 旅馆可以开业的时间目标等等。项目的质量目标不仅设计施工的质量，还包括 设计质量、材料质量、设备质量和影响项目运行或运营的环境质量等。质量目 第1 章绪论 标包括满足相应的技术规范和技术标准的规定，以及满足建设方相应的质量要 求。 项目的成本目标、进度目标和质量目标之间既有矛盾的一面，也有统一的 一面，它们之间的关系是对立统一的关系。要加快进度往往需要增加投资，欲 提高质量往往也需要增加投资，也即加大成本。过度的缩短进度会影响质量目 标的实现，这都表现了目标之间关系矛盾的一面；但通过有效的管理，在不增 加成本的前提下，也可缩短工期和提高工程质量，这反映了关系统一的一面。 因此在项目管理方面，成本管理、进度管理和质量管理之间的集成管理尤为重 要。1 1 珞殉等。项目管理教程。北京：机械工业出版社，2 0 0 3 4 第2 章研究综述与相关概念 第2 章研究综述与相关概念 2 。1 国内外研究综述 2 1 1 国外研究文献综述 总体上看，一方面各西方发达国家对于公共项目的管理都有适合其制度环 境的管理制度，另一方面各国公共项目制度层面的创新和改革也引发了公共项 目管理方式的变革和创新。国外关于公共项目管理制度和管理方式的研究具有 以下四个方面的特点： ( 1 ) 对于公共项目的范围界定十分清楚。大多数集中在为社会发展服务的， 非盈利性的公益性项目上，目的是满足社会公共需要，因此他们界定公共项目 是公共部门项目，即政府部门是公共项目的业主，公共项目的资金直接由政府 财政供给或法定代理机构控制资金的使用。 ( 2 ) 西方发达国家把公共项目作为政府采购制度的一部分，这样，对公共 项目制度层面的研究很大一部分集中在对政府采购制度的研究上。针对政府采 购中运行效率、腐败等问题，布坎南( 1 9 8 8 ) 和他的公共选择学派提出必须制 定周密而严格的采购程序，如规定尽可能实行公开招标，实行公平竞争的招标 程序和严谨的支付办法，从制度上最大限度地防止政府采购中的贪污腐败现的 发生，还要求公众对它实施有效的监督。1 人们还认识到，公共采购与私人采购 的最重要的区别在于公共采购部门履行的是托管人的职能。因此非盈利机构或 政府采购职能就成为一个受管制的然而却透明的过程，受到无数法规和条例、 司法或行政决定以及政策和程序的限定和控制。因此如何对政府采购进行管理， 总结运行中的规律成为人们关注的问题。加之信息经济学的兴起，在分析理论 和方法上有了更多突破。 针对政府采购中的腐败问题，m i c k n n e y 着重论述了政府采购部门或采购代 理机构中的舞弊问题及其控制与防范对策，主张从健全内部控制角度入手加以 1 p r o j e c tm a n a g e m e n ti n s t i t u t ec o m m i t t e e ag u i l dt ot ep r o j e c tm a n a g e m e n tb o d yo fk n o w l e d g e ， p r o j e c tm a n a g e m e n ti n s t i t u t e ，2 0 0 0 5 第2 章研究综述与相关概念 防范与治理。他认为内部控制的两个基本要素是行政控制和会计控制。行政控 制指坚持管理达到组织目标的程序和记录：会计控制指程序、记录和报告，它 是为保护资产和提高财务记录和报告的可信性而设计的，即支出经过适当授权， 并与法律和规章相适应。 ( 3 ) 研究从项目管理技术研究到项目理论研究的转变。在完善的政府采购 制度条件下，西方发达国家对公共项目管理制度的研究从宏观层面监督和政府 部门权力制衡制度设计转向了对项目治理的各种机制的研究。即研究视角从对 项目管理技术转向了项目理论。 建设项目是项目的一种，项目理论对建设项目的理论研究具有指导意义。 然而项目理论的核心问题是回答：“项目为什么存在? 。t u r n e r 开始了对项目 本质的思考，他强调了项目是一种临时性契约组织。之后j o n a s 对项目理论做 了一个综述后，认为项目理论是那些能够解释和预测项目结构和行为的概念和 模型，为了进一步拓展项目理论研究领域，需要提出一些补充性的或是争论性 的理论。随后他提出了五个对研究项目组织和管理非常重要的问题：第一，项 目为什么存在? 第二，为什么项目组织会有不同? 第三，项目组织如何运转? 。 第四，项目管理单位的功能或附加值是什么? 第五，什么因素决定项目组织的 成败? 虽然他没有给出答案，但是他所列的参考文献各自从不同的角度作出了 提示。但是目前对这些基本问题的解释太少，有说服力的解释还没有出现。与 此同时制度层面的改变引发了对管理层面的重新思考，这一观点的改变使得近 年来国外对公共项目管理制度的研究又转向在了合约、创新与供应链管理上。 ( 4 ) 项目理论中关于项目治理理论的研究成为前沿，国外文献已经有关于 项目治理研究的一些报道。从二十世纪末，项目理论开始兴起，人们不断将相 关领域的研究融入到项目理论研究之中。直到t u r n e r 运用委托代理理论分析了 项目临时组织内部的结构，提出了不同的项目管理组织有不同的治理机制和治 理结构，公司治理理论与项目理论之间似乎有了某种意义上的契合。这样从已 经比较成熟的公司治理理论入手，寻求企业和项目这两种相似经济现象的理论 ， 根源就成了一种比较好的选择。另外还有一个比较重要的原因即是企业与建设 项目之间的相似性，建设项目具有明显的契约属性，以契约和交易为纽带就把 二者联系起来。 国外对项目治理的研究主要是集中在对“基于项目的组织( b a s e d p r o j e c t o r g a n i z a t i o n ) 或称为“项目型组织”中的治理机制和运作模式上，从项目管 6 第2 章研究综述与相关概念 理公司的角度研究如何解决项目契约组织内的冲突，建立合作的秩序，获得增 值的项目价值，达成“共赢”局面。项目型组织中存在三个治理层次： 公司治理层。公司治理支撑着项目管理、项目群管理( p r o g r a m m e m a n a g e m e n t ) ，项目组合管理( p o r t f o l i om a n a g e m e n t ) 。在此层次上，通过定 义正确的项目组合、大型项目计划和项目，从而实现公司战略目标。在这一层 次上，英国项目管理协会( a p m ) 成立了一个特别兴趣小组( s i g ) ，专门研究项 目管理治理( g o v e r n a n c eo fp r o j e c tm a n a g e m e n t ，g o p m ) 。它们的研究主要关 注的是项目性组织中公司治理这一层次，并且他们已经发布了一个非常及时的 关于g o p m 报告( v n v w a p m o r g u k r e s o u r c e s s i g s g o v e r n a n c e h t m ) 。该文件 列出了项目治理的四个主要因素：项目组合指导的效力和效率；项目发起人的 效力和效率；项目管理的效力和效率；项目信息的披露和报告。项目管理治理 ( g o p m ) 是关于公司治理活动的子集。1 公司环境治理层次。这一层次的治理主要是要求在组织内部营造一个支 持项目的环境，它涵盖了项目组合指导的效力和效率也包括提高企业项目管理 能力这一更大的范畴。要求提高组织能力和个人能力，提高人力资源管理能力， 提高领导力和沟通能力。项目管理社区和知识管理则是其支撑因素。 在单个项目治理层次上，涉及项目管理层、项目指导委员会、客户以及 其他利益相关者。单个项目治理提供了一种结构，通过这种结构，可以制定项 目目标，并决定实现这些目标和监控绩效的方法。单个项目治理的三个角色包 括：制定项目目标( 经纪人角色) ；明确项目的交付成果是如何产生的( 干事角 色) ；对项目进行管理和监控( 项目经理角色) 。t u r n e r 指出项目治理是一种解 决项目交易中冲突并获得良好秩序的制度框架，并描述了两个项目组织中的角 色：经纪人( b r o k e r ) 和干事( s t e w a r d ) ，提供了以交易成本为角度的治理机 制，讨论了项目中这两个角色产生的必然性，并指出简单的治理结构应该调节 简单的交易，复杂的治理结构应调节复杂的交易，如果用一个复杂的结构去治 理一个简单的交易或产生不必要的成本。他将项目治理的概念引入到一次性的、 独特的项目组织中，并认为治理结构已经成功地被项目型组织采用，项目治理 机制贯穿整个项目过程。他的研究非常关注不完备契约情况下的治理结构，认 为为了克服机会主义行为应该让业主、客户、供应商都参与到项目过程中来。 除了t u r n e r 教授以外，还有w i n c h g m 等人将治理理论引入到项目过程中 1 a r ksd o f d m a n r i s km a n a g e m e n ta n di n s u r a n c e i n d i a n a ：p r e n t i c ea l l ，1 9 9 9 7 第2 章研究综述与相关概念 来，并提出了基于项目过程的水平供应链和垂直供应链的项目治理机制，他的 研究比较重视项目各相关利益主体之间的关系，以及项目外部环境对项目交易 制度的影响。还有一些学者从项目各参与方的风险分担的偏好出发，构建了类 似于公司内部治理结构的项目治理结构模型，并强调了治理结构中共同的信息 管理中心和信息报告机制的重要性。逐渐，人们开始研究项目型组织治理中的 各种治理角色的界定，角色的职责、如何授权，如何沟通等问题，研究其中有 效的治理机制。虽然这类研究并没有明确论述项目治理的核心问题项目所 有权的配置对项目各利益相关主体之间的制衡以及协调，项目治理主体的职能 和机制，但是他们已经给出了一些构建项目治理理论的研究思路和模式。 综上所述，国外对项目管理方式的研究经历了一个逐渐由管理层面向深入 到制度层面的过程，并且由于制度层面的变革引发了对管理层面的重新思考。 但是他们的研究还没有构建一个完整的项目治理理论，更没有针对公共项目的 特殊契约来建立项目治理理论和模型。尽管如此，我们看到，公共项目治理理 论已经成为一种新的理论范式，从制度、机制等深层次层面上去解决公共项目 管理中存在的问题。 2 1 2 国内研究文献综述 国内对公共项目管理方式的研究立足于解决改革开放以来，国内市场经济 建立过程中，政府投资项目管理模式中存在的严重问题。此阶段的研究成果更 多地表现为在建立公共财政和投融资体制改革背景下，分析计划经济模式下政 府投资项目中存在的问题，以工业发达国家政府投资项目管理模式为目标，研 究政府投资项目管理模式的改革对策。然而，随着改革的深入，研究中也开始 关注政府投资项目管理中存在的问题产生的体制和机制等深层次原因，开始自 觉不自觉地套用了项目治理理论，开始用项目治理理论新范式解释改革中出现 的新问题，可以说与国外的研究思潮出现了某种“暗合”。总体上看来，国内针 对公共项目治理和管理方面的研究内容具有以下特点： ( 1 ) 国内文献大多围绕“政府投资项目 展开。由于中国内地长期实行计 划经济体制，人们没有对政府投资项目和非政府投资项目进行区分。改革开放 以后，随着市场经济体制的确立和完善、政府职能的转变以及公共财政框架的 建立，国内财政部投资评审中心较早地提出了政府投资项目的概念，此后开始 8 第2 章研究综述与相关概念 在实践和研究中开始区分政府投资项目和非政府投资项目。但是国内的研究中 较少对公共项目的概念进行辨析，研究中表现出对公共项目的概念的理解和所 指明对象的内涵比较混乱，对政府投资项目的概念也仅仅从财政性资金来源来 晃定，因此这一时期的文献也主要是围绕政府投资项目及其在建设管理中的问 题和原因展开研究。 ( 2 ) 研究政府对政府投资项目的监督模式和经济监督理论。进入2 0 世纪 9 0 年代，在我国向市场经济转型过程中政府投资和建设中出现了很多问题。这 一阶段大量的文献分析了国内政府投资项目管理模式中存在的弊端和问题；另 一方面开展了大量的针对发达国家和地区公共项目管理方式的介绍和研究，国 家发改委、建设部等专门组织了对国外公共项目组织实施方式、监管方式进行 的研究，总结发达市场经济国家和地区政府投资工程管理方式的基本规律，以 及发达市场经济国家对政府投资建设项目的监管模式，人们把解决问题的目光 放到了政府如何监督项目管理上。 ( 3 ) 随着国内政府投项目管理方式改革实践的推进，针对非经营性公共项 目代建制度的研究方兴未艾，政府投资项目管理模式研究一书较早提出了政 府投资项目管理主体的问题，分析了深圳政府投资项目代建制和香港工务工程 集中代建模式。但是这一阶段国内研究对于代建制中亟待解决的关键性问题一 一政府投资人如何对代建人进行选择、激励和约束，如何保证项目交付的有效 性和项目价值，政府投资人与代建人之间的风险分摊、合同类型，如何建立双 方伙伴式关系等问题都缺乏相应理论体系支持，研究方法也非常欠缺。 ( 4 ) 国内研究已经开始涉及政府投资项目建设管理方式改革的制度等深层 面。比如重庆大学由李世蓉教授主持的国家自然科学基金项目政府公共工程 建设的制度创新研究私人主动融资( 2 0 0 0 - 2 0 0 3 ) ，该项目对英国公共项目 的p f i 项目管理模式作了较为详尽的研究，并分析了p f i 项目在中国公共项目 中运用的前景。该项目研究成果中有一部分分析针对存在于建设项目管理中业 主不规范行为，从经济学角度出发，利用委托代理关系分析业主不规范行为产 生的制度原因，提出在政府投资项目中，我国现行的业主负责制不能解决投资 资源产权“缺位 问题，也难以克服对业主约束激励机制弱化问题，进一步改 革投资体制，按现代企业制度准则，建立以出资人为投资主体、产权明晰，具 有约束激励机制的专业化、社会化的项目管理公司，应是规范业主行为的一种 选择。高显义等利用委托代理理论分析了区分政府投资项目和非政府投资项目 9 第2 章研究综述与相关概念 的意义，并进一步指出仅仅区分政府投资项目和非政府投资项目是不够的，目 前政府投资项目亟待解决的新问题主要是委托代理关系和激励制度。这些研究 有的侧重产权角度、有的从委托代理关系角度，提出了建立公共项目治理理论 概念模型的一些思维片断。 由罗建华教授主持的湖南省自然科学基金项目我国国家投资建设项目业 主代理模式及规范管理研究，运用委托代理理论和博弈模型分析了我国政府投 资项目双层委托代理关系中的不同性质的代理人问题，指出根据西方发达国家 盛行的“业主项目管理层”代理业主行使项目管理职能的项目管理模式，以及 根据我国国家投资建设项目政府管理的市场化改革趋势，提出并论证了国家投 资建设项目业主市场代理模式。该项目还利用博弈模型分析了公共项目业主行 政代理和市场代理的不同均衡结果。这为本文分析公共项目治理的内部治理结 构打下了很好的基础。但是他们的研究仅仅局限在委托代理关系的视角，而委 托代理理论分析问题的假设前提是完全契约，不适合用来解决公共项目中的代 理人问题。 由沙凯逊教授( 2 0 0 2 ) 主持的山东省自然科学基金项目博弈论与转型期 的中国建筑业，从建筑市场的不对称信息，以及如何建立国有建筑企业充分信 息的角度分析了建筑市场中参与者不规范行为的主要原因，并针对在建设市场 制度设计与实际运行中存在的问题，就如何加强制度建设问题提出了若干建议。 在此研究基础上，沙凯逊等提出了“项目所有权 的概念，在讨论“项目法人 缺失 时，项目控制权与剩余索取权的不对应是业主方产生机会主义行为的深 层次原因，他们进一步指出为了解决业主机会主义行为，需要从项目所有权的 制度安排上考虑治理方案。 国内上述研究从各个层面开拓了对公共项目研究的视野，并试图通过对公 共项目的产权、委托代理关系入手，分析我国政府投资项目市场化改革的取向， 其中很多研究已经开始逐渐接触到公共项目治理制度的核心问题了。但是他们 的研究都没有提出项目治理的概念，也没有建立包含内部治理和外部治理在内 的公共项目治理理论的新范式。 ( 5 ) 国内对项目治理的研究正在悄然兴起，已经有相应的文献面世。杨飞 雪等提出随着项目管理理论和实践的发展，项目治理日益成为项目管理研究的 新热点。他们从政府公共治理和公司治理结构入手，结合项目结构自身的特点， 从项目的内部组织结构、外部组织结构及外部环境三个方面做出了一些探索， 1 0 第2 章研究综述与相关概念 但是该文并没有提出项目治理的概念，也没有涉及公共项目治理。王华等提出 了工程项目治理结构各利益相关主体及其地位和作用，从治理范围上将项目治 理分为内部治理和外部治理，提出了基于委托代理的工程项目治理结构优化途 径。严玲等分析了公共项目治理提出的必然性，通过对公共项目与市场关系的 分析以及公共项目多级委托代理链的分析，提出了公共项目治理的概念。由于 公共项目委托代理链的特殊性，公共项目的治理结构应该是利益相关者的共同 治理，并要考虑公共项目与市场环境、以及政府投资人的巨大影响，构建了一 个包括内部监控、外部市场监控和政府监控机制的公共项目治理模式的概念模 型，该模型是公共项目治理与项目管理整合的系统。1 综上所述，国内外的研究中对公共项目交易制度的创新都十分重视。然而， 本文认为：国内外研究的盲点就在于没有建立完整的公共项目治理理论，也没 ， 有形成对国内政府投资项目代建绩效改善的分析框架。但是公共项目治理理论 新范式形成的理论环境已经建立，新的理论已经有所积淀，而原有的理论无法 指导实践，旧范式已经无法包容现有改革实践和传统公共项目管理理论中出现 的“危机 ，客观上需要新的范式。 2 2 施工建设项目的质量、进度和成本构成要素 施工建设项目质量管理的要素 ( 1 ) 施工建设项目质量管理 施工建设项目质量管理是指指导和控制项目组织的与施工建设项目质量有 关的相互协调的活动。它是一个组织全部管理的重要组成部分，是有计划、有 系统的活动。有效的施工建设项目质量管理应该根据施工建设项目的诸多特点， 依靠系统的质量管理的原则、方法及过程而开展。 ( 2 ) 全面质量管理 所谓管理是指指导和控制组织的相互协调的活动。全面质量管理的英文简 称为t q m ，最早提出全面质量管理的是美国的费根堡姆，他给全面质量管理所下 的”定义”：”为了能够在最经济的水平上，并考虑到充分满足顾客要求的条件下 进行市场研究、设计、制造和售后服务，把企业内各部门的研制质量，维持质 量和提高质量的活动构成为一体的一种有效的体系”。全面质量管理过程的全面 严玲，尹贻林公共项目治理天津：天津大学出版社，2 0 0 6 l l 第2 章研究综述与相关概念 性，决定了全面质量管理的内容应当包括设计过程、制造过程、辅助过程、使 用过程等四个过程的质量。 ( 3 ) 施工建设项目质量管理原则 施工建设项目组织为实现质量目标，应遵循以下八项质量管理原则对项目 进行管理。 以顾客为中心 组织依存于其顾客，因此，组织应理解顾客当前的和未来的需求，满足顾 客要求并争取超出顾客期望。项目组织是通过完成项目的建设来满足业主( 顾客) 需求的。因此项目组织应保证施工建设项目能满足业主的要求。 领导作用 领导者将本组织的宗旨、方向和内部环境统一起来，并创造使员工能够充 分参与实现组织目标的环境。项目组织能否通过质量管理体系的建立和实施来 贯彻质量方针，实现质量目标，关键在于领导。成功的项目质量管理需要领导 者高度的质量意识和持续改进的精神。 全员参与 各级人员是组织之本，只有他们的充分参与，才能使他们的才干为组织带 来最大的收益。项目组织最重要的资源之一就是全体员工。成功的项目离不开 项目组织全体员工对本职工作的敬业和对其他项目工作、质量活动的积极参与。 过程方法 将相关的资源和活动作为过程进行管理，可以更高效地得到期望的结果。 管理的系统方法 针对设定的目标，识别、理解并管理一个由相互关联的过程所组成的体系， 有助于提高组织的有效性和效率。项目组织应建立并实施施工建设项目质量管 理体系，即制定质量方针和质量目标，然后通过建立、实施和控制由过程网络 构成的质量管理体系来实现这些方针和目标。 持续改进 持续改进是组织的一个永恒目标。 基于事实的决策方法 对数据和信息的逻辑分析或直觉判断是有效决策的基础。即项目组织应收 集各种以事实为根据的信息和数据，采用科学的分析方法，得出施工建设项目 质量活动发展的趋势，及时地发现问题、解决问题并预防问题的发生。同时项 1 2 第2 章研究综述与相关概念 目管理者的决策( 例如质量方针和质量目标的制订、质量管理体系的建立) 必须 掌握可靠的信息和数据，并对其进行科学系统地分析，从而保证项目质量管理 体系的正常运行和项目各方的利益。 互利的供方关系 通过互利的关系，可以增强组织及其供方创造价值的能力。1 施工建设项目进度管理的要素 施工建设项目的进度管理主要的要素有：项目业主、勘察设计单位、工程 承包商、材料和设备供货商、工程监理、政府部门、业主的工作、工期的确定、 自然要素、社会要素、现代化信息技术的应用等，这里对部分要素进行相应的 说明： 业主的工作：在项目实施过程中，业主是整个项目的核心，业主的工作对 进度管理起决定性作用。在设计阶段，业主的工作是按合同付款和及时地对设 计进行确认。假如设计费迟迟不到位，会影响设计方的积极性，造成进度延误 并遗留大量问题；每一个设计阶段结束之后，进入下一个设计阶段之前，业主 方的确认也是必要的，假如迟迟得不到确认，或者业主方对设计的要求朝令夕 改，将导致设计陷入混乱。在工程施工阶段，业主主要工作是负责对建设用地 范围内土地附着物实施征用和拆迁，即使处理干扰正常施工的问题，落实施工 条件，组织资源供应，若业主工作效率低，应当由业主解决的施工条件没有及 时解决，将直接导致工程进度的拖延。如没有及时提供施工场地，没有及时提 供设计图纸，没有及时取得开工许可证，没有按时付款等。 工期的确定：施工建设项目的工期，在招标和合同谈判中是一个不断要约、 承诺直至签约的过程，建设单位想尽快收到建设项目的综合效益，尽早获得销 售回款以减小资金压力和降低融资成本，总是希望工期越短越好。但是，施工 单位就某一个建设项目来说，总有一个与本单位最佳经济效益相对应的工期， 工期太长，要增加施工机械设备和周转材料费用支出；工期太短，要增加材料、 设备、人工的投入，所以对施工单位来说，合理工期应是施工单位经济效益最 佳的工期。 自然要素：自然要素对工程进度有一定影响，但常规的自然因素在工期制 定时已经考虑，正是在正常的自然条件这一前提下确定的施工进度计划。但实 际施工过程中，往往除了受这些常规的自然要素影响之外，还会遇到各种异常 卢明建筑工程项目管理北京：中国铁道出版社，2 0 0 4 1 3 第2 章研究综述与相关概念 的自然条件，如各种自然灾害( 地震、暴雨、洪水等) 和地下情况的意外，如 无法预见的埋藏物、意外的地质条件和水文条件等。这些情况的发生，就将直 接影响工程进度。 社会要素：社会要素主要是指建设项目周边的群众对工程施工的制约以及 对业主的管理人员、监理人员和施工人员等项目参与者的影响，国家政策和法 律、法规对项目的影响等。中华人民共和国物权法的通过，涉及到地上车位、 公共用地、屋顶楼台等物权的归属的改变，开发商必须调整设计和销售策略， 从而影响设计和施工的进度。另一方面，2 0 0 6 年以来各部委频频出台宏观调整 政策，这些政策分别在项目融资、土地使用权的取得、建设密度、套型面积、 预售许可证、销售对象等方面对房地产开发项目产生实质性的影响，房地产开 发公司必须及时地调整策略，以适应宏观调整政策的变化。 现代化信息技术的应用：利用计算机和互联网辅助工程进度管理，充分发 挥其快速、准确、方便的特点，服务于工程进度管理，提高工作效率，这是施 工建设管理的趋势。利用计算机和互联网进行进度管理的特点是：进度信息传 输快捷，计算迅速而准确，处理数据及时、网络计划的优化科学合理、便于数 据共享与动态控制等等。业主方是建设项目生产过程的总集成者，是建设项目 生产过程的总组织者，所以业主方是推动建设项目管理信息化的“发动机”， 是实施建设施工建设管理信息化的最大收益者，他们可以要求设计团队和施工 团队采用新的建设项目管理信息化手段或者新的工作模式来适应自己。 1 4 第3 章我国公共项目管理的特点和现状分析 第3 章我国公共项目管理的特点和现状分析 3 1 公共项目的特点 公共项目大多数集中在为社会发展服务且非盈利的公益性项目。因为在市 场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，而对非盈 利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足。但这些非盈利、难以盈利 或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域经济发展必不可少的基础设施， 是改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全设施所必需的，所以国家财政 基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上1 。正是由于这个特点， 在发展中国家，由于基础设施短缺，公共项目所占比例相对发达国家较大。公 共项目的特点如下： ( 1 ) 公共项目的产品为非私有品 一个项目提供的产品或服务按其使用或受益性质可分为私有品，准公共品 和公共品三类，区分它们的基本标志是竞争性与排他性。竞争性是指某一产品 只能向一个消费者提供，而不能同时供多个消费者消费的性质；排他性是指只 有那些按价付费的人才能得到某物品的性质。竞争性和排他性使私人物品得以 生产，并在市场中交易；而公共物品具有非竞争性和非排他性，可以集体免费 消费；准公共品则介于二者之问。显然，公共项目的产品或服务一般都是准公 共品或公共品。 ( 2 ) 资金来源的多样性 形成资金来源多样性的原因主要在于：公共项目一般耗资较多，而无论是中 央政府还是地方政府在有限财政资金的约束下很难提供全部资金；另外，除少 数公共性很强的投资项目以外，政府参与的多数投资项目都是经营型投资项目， 对民间资金也有很大的吸引力。 从公共项目的资金来源看，主要有三部分的资金：财政资本金、资本金增值 和融资。其中融资包括了邮政储蓄存款、各种保险基金和政府发行的债券等。 由此可以看出，公共项目的资金既有财政资金、也有民间资金，既有国内资金， 1 严玲，尹贻林公共项目治理天津：天津大学 l 版社，2 0 0 6 1 5 第3 章我国公共项目管理的特点和现状分析 也有国际资金。并且，随着我国金融体系的逐渐完善，技术与制度创新后，对 基础设施等公共项目的公益性和收益性分辨能力的逐步提高，能够制备更为完 善的契约来分摊风险与收益，公共项目将更多地引入国内外的各种资金。完全 由财政资金投入的公共项目将局限于规模较大、成本难以摊销、私人资金难以 进入以及具有自然垄断性的极少数领域中。 、 ( 3 ) 公共项目具有较大的外部效应 外部效应是指项目投资对其他生产者或消费者产生的有利或不利影响。公 共项目由于具有较大的社会影响，因此项目外部效应较大。比如上游修建了一 座水电站，下游居民从电站大坝的修建中免费获得了减少洪水灾害的收益。 ( 4 ) 公共项目的成本与收益构成复杂 由于公共项目具有较强的外部效应，因此项目的经济效益，除了项目直接 受到的内部效益外，还涉及到项目对外部社会环境发生的间接影响。而且有些 很重要的外部影响难以用货币来衡量，从而削弱了项目支出与回报之间的内存 联系，导致项目管理者( 政府) 对投资效果不够关心，同时也缺乏对项目事前、 事后的有力监督。 ( 5 ) 资金投向的政策性 公共项目的主导资金来源于政府财政收入，是政府的财政行为之一。因此， 公共项目必须符合政策性要求，始终以国家政策为导向，服务和服从国家各项 方针政策，以实现一定时期的政府政策目标为目的，根据国家宏观调控的需要 确定投资项目的领域与数量。 (