（公共管理专业论文）兰州市供水企业合资经营风险研究.pdf

m p a 学位论文作者：黄杰 兰州市供水企业合资经营风险研究 中文摘要 2 0 0 2 年，建设部先后颁发关于加快市政公用行业市场化进程的意见、 市政公用事业特许经营管理办法和关于加强市政公用行业监管的意见， 初步形成了中国城市水务改革的政策体系，城市水务市场化改革进程启动。随 后外资大举进入中国水务市场，众多供水企业开始和国外水务公司进行多种形 式的合资经营，如何正确认识合资中可能存在的风险，以及如何控制风险，成 为值得关注和研究的新课题。 本文首先回顾了我国供水行业市场化改革的背景、历程，分析了目前较为 常见的几种合资经营模式和国外相对成熟的经营模式，并介绍了兰州市供水企 业( 以兰州威立雅水务集团为例) ，合资前的经营情况，引进外资的情况和合资 后的现状及前景，在此基础上对供水企业合资经营风险的特征、分类进行归纳 总结，针对可能存在的行业政策风险、体制风险、人力资源风险、经营风险和 财务风险，提出了“加强政府监管力度、“建立完善特许经营制度和支撑体系”、 “建立改革水价和政策性损害的利益补偿机制”、“注重风险管理与控制”、“规 范企业内部运作”五个应对策略。最后得出只有正确认识风险，合理控制风险， 采用适当策略才能保证供水企业的合资经营之路获得长远发展，最终实现合资 经营目标。 关键词：供水企业，合资经营，风险研究 m p a 学位论文作者：黄杰兰州市供水企业合资经营风险研究 a b s t r a c t i n2 0 0 2 , t h em i n i s 仃yo fc o n s t r u c t i o nh a si s s u e da ”p u b l i cs e r v i c ei n d u s t r i e st os p e e du p t h ep r o c e s so fm a r k e t - o r i e n t e dv i e w s ，”m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t yf r a n c h i s em a n a g e m e n t a p p r o a c h ”a n dt h e ”s t r e n g t h e n i n go fm u n i c i p a la n dp u b l i cs e c t o r - s p e c i f i cr e g u l a t i o n so nt h e v i e w s ，”s h a p et h ep o l i c yo fr e f o r mo fc h i n a su r b a nw a t e rs y s t e m , u r b a nw a t e rm a r k e t - o r i e n t e d r e f o r mp r o c e s sw a si n i t i a t e d f o l l o w e db yl a r g e s c a l ef o r e i g ni n v e s t m e n ti n t oc h i n a sw a t e r s e r v i c em a r k e t ，an u m b e ro fw a t e rs u p p l ye n t e r p r i s e sa n df o r e i g nw a t e rc o m p a n i e sb e g a nt o c o n d u c tv a r i o u sf o r m so fj o i n tv e n t u r e s ，h o wt oc o r r e c t l yu n d e r s t a n dt h er i s l 【st h a tm a ye x i s ti na j o i n tv e n t u r e ，a sw e l la sh o wt oc o n t r o lr i s k , t ob e c o m ew o r t h yo fa t t e n t i o na n ds t u d yn e wt o p i c s t h i sp a p e rf a s tr e v i e w st h em a r k e t - o r i e n t e dr e f o r mo fc h i n asw a t e ri n d u s t r y , t h eb a c k g r o u n d ， h i s t o r y , a n a l y s i so ft h ec u r r e n tt h em o r ec o m i i l o np a t t e r no fs e v e r a lj o i n tv e n t u r e sa n df o r e i g n r e l a t i v e l ym a t u r eb u s i n e s sm o d e la n di n t r o d u c e dt h el a n z h o uw a t e rs u p p l yc o m p a n y ( i n l a n z h o uv e o l i al y o n n a i s ed e se a 呶，f o re x a m p l e ) , aj o i n tv e n t u r eb e f o r et h eo p e r a t i o n ，t h e i n t r o d u c t i o no ff o r e i g ni n v e s t m e n ta n dj o i n tv e n t u r ea f t e rt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dp r o s p e c t so f w a t e rs u p p l yo nt h i sb a s i s ，aj o i n tv e n t u r ee n t e r p r i s er i s kc h a r a c t e r i s t i c s ，s u m m a r i z e dt h e c l a s s i f i c a t i o nf o rt h er i s ko fi n d u s t r i a lp o l i c i e st h a tm a ye x i s t ，i n s t i t u t i o n a lr i s k , h u m a nr e s o u r c e s ， r i s k ，o p e r a t i o n a lr i s k a n df i n a n c i a lr i s k , a n dp r o p o s e d t h e + s t r e n g t h e n i n gg o v e m r n e n t s u p e r v i s i o n ，e s t a b l i s has o u n ds y s t e ma n dt h ef r a n c h i s es u p p o r ts y s t e m ”，”p a ya t t e n t i o nt or i s k m a n a g e m e n ta n dc o n t r o l ”，”r e g u l a t et h eo p e r a t i o no ft h ee n t e r p r i s e ，”5c o p i n gs t r a t e g i e s c a m et o t h ec o n c l u s i o nt h a to n l yac o r r e c t u n d e r s t a n d i n go fr i s k , r e a s o n a b l ec o n t r o lr i s lu s i n g a p p r o p r i a t es t r a t e g i e si no r d e rt oe n s u r et h ew a t e rs u p p l ye n t e r p r i s eo fj o i n tv e n t u r et oo b t a i n l o n g - t e r md e v e l o p m e n tr o a dt ot h eu l t i m a t eg o a lo fa c h i e v i n g aj o i n tv e n t u r e k e y w o r d s ：w a t e rs u p p l ye n t e r p r i s e s ，j o i n tv e n t u r e s ，m s kr e s e a r c h 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究 所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点 等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：堑垄b 期：三翌圭：! ! ：三望 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或 向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅； 本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大 学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：真客翩签名：趁日期：! 垃! 塑、 m p a 学位论文作者：黄杰 兰州市供水企业合资经营风险研究 一、绪论 ( 一) 研究背景与研究意义 供水企业作为公用事业的重要组成部分，是城市最主要的基础设施之一，随 着城市建设的不断发展，需要新建或扩建供水工程，政府所能提供的资金有限， 所以供水设施的更新、改建难度都很大，会直接影响到整个城市经济的发展。 2 0 0 2 年建设部印发关于加快市政公用行业市场化进程的意见通知，随后， 2 0 0 4 年商务部发布外商投资产业指导目录，其中鼓励外商投资的产业包括 城市水厂建设和经营。政策明朗后，以威立雅为代表的外资巨头开始积极进军 中国水务市场。2 0 0 6 年2 月兰州市政府常务会确定在保持国有控股的前提下出 让兰州供水集团公司部分股权，经过一年的招标、评标、谈判等一系列工作， 2 0 0 7 年1 月威立雅水务集团以1 7 1 亿元的投标价获得兰州供水集团4 5 的股 权，并拥有兰州自来水3 0 年的特许经营权。 威立雅水务集团是法国威立雅环境集团下属的水服务分支企业，是世界上 最主要的水环境服务商之一，也是活跃在中国市场上的著名国际水务公司，高 溢价收购兰州供水股权在整个中国水务市场激起了一片争论，从而引发来自社 会各界对外资横扫中国水务市场背后孕育的真实目的，以及合资经营风险问题 的思考。 作为与民生密切相关的供水企业，兰州威立雅水务集团合资经营是否能达 到政府、外方、企业、公众的预期目标，以及可能引起的合资经营的风险问题， 不仅对当前中国水务行业引入外资后如何进行监管具有很强的现实意义，同时 也可为其他供水企业改革提供一些有益的借鉴。 ( 二) 相关理论综述 城市供水属于城市公用事业，和老百姓的生活息息相关，关系到国民经济的 命脉。水是稀缺资源，是维持生产生活所必需的消费品，供水又因其管网运输具 有自然垄断性和明显的地区性。目前，我国水资源状况的严峻形式以及供水企业 效率低下、长期亏损，成为城市发展进程中的瓶颈。因此供水企业的市场化改革 势在必行，在市场化的过程中出现了多种的不同改革模式，其中合资经营模式是 水务市场的热点，而其中可能存在的风险也是相关学者、专家研究的焦点。对于 本课题，近年来国内也有研究若干成果闯世，如“城市水业市场的思考与前瞻” ( 傅涛，2 0 0 8 ) ；“城市水业改革亟需处理好三个问题 ( 刘百粤，2 0 0 8 ) ；“对当 前城市水业改革的基本判断( 金永祥，2 0 0 8 ) ；“城市水业改革的思考与建议 m p a 学位论文作者：黄杰兰州市供水企业合资经营风险研究 ( 环境商会，2 0 0 8 ) ，以及在各种刊物、网站上发表的有关文章。但对供水企业 市场化及合资经营产生的风险问题的研究，大多从特许经营权、政府管制、水业 资产溢价等角度进行分析，尚未形成一套完整的理论模式。 目前该课题研究发展呈以下趋势：( 1 ) 水务市场化改革发展不同模式的探讨。 如何选择更适合城市供水企业的发展模式，并辅以其相应法律、政治、经济、监 管制度的支撑，合法维护公共利益。( 2 ) 控制风险的对策研究。主要集中从政府 角色定位、明确和完善监管的实施主体、建立行业管理法律保障和政策支持、建 立完善特许经营制度和支撑体系、水权制度、第三方机构参与等方面提出应对。 兰州市供水企业因威立雅水务集团高溢价收购4 5 0 5 的股权在最近这两年里不 断成为媒体、学者、专家、行业从业人员的关注焦点，如比较有代表性的，清华 大学水业政策研究中心主任傅涛博士2 0 0 7 年初发表的水业资产溢价背后的“十 式腾挪”，对兰州项目溢价从“供水系统服务项目成本转移的十式腾挪 、“高溢 价对政府而言是弊大于利 、“水业企业核心竞争力的重新审视”等九个方面做了 阐述，认为“地方政府急于资产高额变现的短期行为在内地城市表现得尤为突出， 同时在避免国有资产流失的标榜之下，外国人白送来的钱当然要拿。可是世界上 没有免费的午餐，每一笔资金后面都蕴藏着相应的代价，需要在其它的方面或者 今后的时间里逐步拿回。希望这个代价不要偏离公允的基线，不然将是对公众利 益的伤害。 北京大岳咨询有限公司作为兰州供水项目的政府方顾问，于 2 0 0 7 年1 0 月发表由徐志刚和邢估勇撰写的也谈水务市场资本溢价现象 一兰州模式分析，其中从宏观经济发展趋势及微观并购操作策略方面， 分析未来3 0 年特许经营期内与兰州项目有关各要素的发展趋势，通过建 立财务模型推导威立雅高溢价受让兰州供水集团股权的合理性，最终得 出高溢价将做为一种新的模式成为水务市场的必然，否则将会造成国有 良性资产流失的结果。但是对兰州市供水企业合资经营后可能产生哪些 风险，又如何进行规避，各方并没有做出清晰的回答。 总之，对供水企业合资经营风险问题的研究还处在开始阶段，这和水务行业 引入外资时间不长，潜在和隐性的风险尚未明显暴露出来有密切的关系。虽然 已经有很多业内专家对该问题发表了很多见解，但目前政府、企业对供水企业 合资经营风险的认识和防范策略研究缺乏关注，对兰州市供水企业合资经营风 险的专题研究更是无人涉足。 ( 三) 研究方法说明 本论文主要采取以下三种方法进行研究： 2 m p a 学位论文作者：黄杰 兰州市供水企业合资经营风险研究 l 、文献检索法。通过查阅大量的相关资料，充分了解国内外供水企业经营 模式。 2 、实证分析法。针对兰州市供水企业合资经营情况进行实证分析。 3 、定性研究与定量分析相结合。本论文以定性研究为主，对供水企业经营 模式、应对合资经营风险的具体策略分析做相应论述。在此基础上，进行定量 分析，建立简单数学模型对经营风险进行分析。 3 m p a 学位论文作者：黄杰 兰州市供水企业合资经营风险研究 二、供水企业市场化历程及合资经营模式综述 ( 一) 供水行业市场化改革背景 建设部在2 0 0 2 年底提出推进市政公用行业市场化改革的意见，行业改革是 出于行业改革发展需要的考虑。城市市政公用行业包括自来水、供水、燃气、 供热、污水处理、垃圾处理，这六个行业列入市政公用事业市场化改革的范畴， 大部分单位是事业单位。在我国，供水行业一直作为公用和公益性事业，由政 府进行集中统一管理。同其他行业、特别是同竞争行业相比，供水行业提供的 水产品和服务，是广大社会公众不可替代的消费必需品，具有公用和公益性、 消费上的非竞争性、利益计算上的不确定性、生产经营上的规模性等特点，还 具有经营形式自然垄断性、投资低回报性和高稳定性、资本高沉淀性以及由于 政府定价造成的低需求弹性等特性。长期以来，其基本模式是由政府投资建设， 财政补贴运营，国有企业垄断经营。但随着城市化水平的提高和城市人口的增 加，需要投入上万亿元资金，兴建大量供水设施、排水设施和污水处理设施及 相应的管网系统，仅靠政府投入难以为继。发展水务市场，通过市场化的方式 进行城市水务工程的建设、运营与维护，提高运行效率和改善服务质量，解决 政府投资不足问题是城市发展的必由之路，因此改革供水行业投融资机制，推 进供水行业市场化进程，对深化水务管理体制改革，推进水务事业全面、协调、 可持续发展具有重要意义。 具体背景主要表现在以下六个方面： 1 、政治背景：我国正处在市场经济的全面推进期，市场化是大势所趋， 政府在资产经营领域总体呈退出趋势。市场化之所以成为供水行业的主导，政 治背景是决定性背景。 2 、国际背景：虽然国际上存在着产业化是否适合公共行业的争论，但以 效率为目标的市场化已成为国际水业发展的主流趋势；同时，也不能忽略世界 上包括美国在内的多数发达国家在供水建设与经营上，仍然由公共机构担当主 角的现状。 3 、政策背景：原国家计委、水利部、建设部、国家环保总局等部门出台 了一系列推进城市水业产业化、市场化的文件，部分省市也出台了相应文件， 但都停留在文件层次，没有形成法律层次的保障，系统性也不强。我国供水行 业市场化在实施层次进入了一个政策模糊期。 4 、发展背景：近年来，我国城市化水平迅速提高，作为城市基础设施重 4 m p a 学位论文作者：黄杰 兰州市供水企业合资经营风险研究 要组成部分的供水设施建设和更新的投资需求巨大。按照国家的发展目标，我 国到2 0 1 0 年城市化率将由目前的3 0 提高到4 5 。据推算，城市化水平每提 高一个百分点，城市人口将增长1 0 0 0 万人，由此将新增大量的水务设施需求。 未来5 年，全国城市供水普及率将达到9 8 5 ，新增城市供水能力4 5 0 0 万m 3 d ，总投资近7 0 0 0 亿元：5 年内所有设市城市都要建设污水处理设施，处理 规模将达到4 0 0 0 万 - 5 0 0 0 万m 3 d ，污水处理率将达到4 5 ，目前在建和准 备建设的城市污水处理厂就达1 0 0 0 个以上。 5 、金融背景：近2 0 年来，我国城市供水行业投资的主体是城市政府，而 城市政府在城市供水行业建设方面没有足够的资金渠道，缺口巨大；同时大量 社会资金却又没有可靠的进入供水行业的投资通道。投融资问题已经成为供水 企业市场化改革的主要矛盾。但是随着政策体系的完善，供水行业将会以“长 效投资，稳定汇报”的金融方式，成为大量资本的有效投资去向。 6 、产业背景：传统供水企业在城市范围内形成相对垄断经营，在产业结 构上却总体呈现规模不足，体制和机制更致使其管理落后，市场化经验缺乏。 其他资本类型的企业缺乏行业经验或企业实力不足，不能很好地适应供水行业 长期的运营管理要求。市场化改革就是引入竞争机制，提高效率，降低成本， 提供更好的公共产品和服务。 ( 二) 供水行业市场化改革的历程 所谓供水行业市场化，是指通过引入竞争激励机制，发挥市场的资源配置 作用，来促进供水行业的可持续发展，其实质是将市场经济理论应用于具有较 强自然垄断性的供水行业。其目标是既要维护公共利益，包括可持续的利用水 资源和保障消费者权益，又要保证企业的合理利润。从1 9 7 8 年我国全面实行对 外开放政策以及市场经济体制改革的深化，我国对供水行业的市场化改革也开 始了理论研究和实践探索。 1 、政策历程： 1 9 9 4 年7 月1 9 日，国务院颁发布城市供水条例，对城市供水经营的条 件做了具体规定。 1 9 9 8 年9 月2 3 日，建设部、国家计委颁布城市供水价格管理办法，对 水价的分类与构成、水价制定、水价的申报与审批进行了详细的规范。如“供 水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8 - 1 0 。具体的利润水平由所 在城市人民政府价格主管部门征求同级城市供水行政主管部门意见后，根据其 不同的资金来源确定 。 s 肝a 学位论文作者：黄杰兰州市供水企业合资经营风险研究 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，国家计委发出了关于印发促进和引导民间投资的若 干意见的通知，指出要“逐步放宽投资领域 ，“除国家有特殊规定的以外， 凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引 导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础 设施和公益事业项目建设”。 2 0 0 2 年1 月，国家计委发出“十五期间加快发展服务业若干政策措施 的意见，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外 贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市 场准入。 2 0 0 2 年3 月，国家计委公布新的外商投资产业名录，原禁止外商投资 的供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设 施行业扩大开放的政策逐步到位。 2 0 0 2 年4 月2 6 日，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局五 个单位联合下发关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知。 2 0 0 2 年1 0 月1 日，全国人大颁布中华人民共和国水法，旨在合理开发、 利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经 济和社会发展的需要。 2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，建设部出台关于加快市政公用行业市场化进程的意 见，要求以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用 行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程。鼓励社会资金、外国资 本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化 的投资结构。在政策层面明朗之后，以威立雅为代表的外资巨头、以首创为代 表的大型国企积极进军水务市场。 2 0 0 4 年5 月1 日，建设部发布市政公用事业特许经营管理办法，对获 得特许经营权的企业和政府主管部门的职责进行了明确的界定。市政公用事业 特许经营制度的提出实施，启动了市场准入的竞争机制，确定了政府与企业的 监管与被监管的市场关系，为进一步完善水业市场化的体系框架奠定了基础。 2 0 0 4 年4 月1 9 日，国务院颁布关于推进水价改革促进节约用水保护水 资源的通知。明确了水价改革的目标和原则，努力推进供水管理体制改革。 2 0 0 3 年以来，城市水业已经明确纳入到了国家产权改革的框架之内。2 0 0 5 年年初的非公3 6 条以及2 0 0 5 年年底出台的环保保护决定都更加强化和明 确了这一方向，要在市政公用事业领域进行产权多元化的改革。 2 0 0 5 年2 月2 4 日，国务院颁布关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制 经济发展的若干意见，其中指出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领 6 i i p a 学位论文作者：黄杰 兰州市供水企业合资经营风险研究 域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与 城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施 的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础 设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权”。 从以上政策历程中可以看出，目前供水行业市场化改革由交织的两种政策 力量所作用和推动，一是特许经营制度逐步建立完善，它源于原来的行业主管 部门；二就是产权改革，它源于资产管理部门，是传统水业企业法律意义上的 大股东。 2 、实践探索： 1 ) 以水务建设项目招商引资为代表，2 0 世纪8 0 年代末期开始了城市第一 阶段水务投资改革。高速的经济增长和城市化进程对城市供水基础设施的发展 提出了巨大需求，但是在财政单一投资体制之下，作为供水行业传统投资主体 的政府几乎都面临着很大程度的力不从心。政府通过直接或间接担保，获得政 府间贷款或国际金融组织贷款。在这一轮引资中涉及主要大城市的1 0 0 多个项 目，引资未涉及产权关系。 2 ) 在中央禁止城市政府参与担保等直接融资行为之后，2 0 世纪9 0 年代中 期开始了第二阶段投资探索。资本的引进，尤其是外资引进成为供水行业改革 的主调，而政府也在引资的过程中将投资责任逐步向企业转移。外资开始以合 作经营并且保证固定回报的形式投资城市水厂项目( 基本不包括城市管网) ，同 样回避了产权关系的明晰问题，只是明确了投资回报。如中法水务和沈阳自来 水公司签订的关于沈阳第八水厂固定投资回报率。 3 ) 2 0 世纪9 0 年代后期，随着鼓励外资投资中国公用事业设施建设的政策 出台，洋水务开始直接投资。但这一阶段水务业开放领域仅限于水厂和污水处 理厂，未涉及管网，合作方式也以b o t 和合作公司的方式为主。b o t 针对单个 新建项目( 主要是水厂项目) ，放开了一定期限的有限产权，实现了项目的有效 融资，但是回避了供水行业的原有资产的产权处置。如英国泰晤士水务在1 9 9 5 年就以b o t 方式投资7 3 0 0 万美元进军中国水务市场。同时价格改革成为供水行 业市场化改革的核心环节之一，政府在引资发展供水行业市场化的过程中，逐 步认识到了引资的成本、投资回报等问题，在政府财政紧张的状况下，政府不 得不将支付引资项目的资金来源转向水价。 4 ) 2 0 0 2 年后，城市水务企业改制全面展开，政府公共管理职能与资产出 资人职能分离，股权改革和特许经营权放开，水务企业的产权改革真正拉开帷 幕，同时威立雅、中法水务等外资水务巨头纷纷与国内水厂进行合资，出现了 7 m p a 学位论文作者：黄杰兰州市供水企业合资经营风险研究 水务改革的第二次浪潮。 ( 三) 几种常见的供水企业合资经营模式 下面结合一些典型案例，对我国供水行业这几年采用较多的几种合资经营 模式进行比较分析。 表1 几种合资经营模式比较分析 合资经营模式特点 典型案例 在减少政府财政负担的情况下，项目公司债 b o t 模式成都第六水厂 权人对发起人无追索权或只有有限追索权。 保证国有股一定比重的条件下，出让部分国 投资主体多元化模式深圳水务集团 有股，增加投资主体，分散股权结构。 天津市北水 股权产权转让所获资金归国资管理股东代表单位 业有限公司 合资、合作方式引入资金则留在水务企业本 上海浦东 合资、合作模式 身水厂 1 、b o t 模式( b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r ，建设一经营一移交) b o t 是最近几年国际经常采用的一种投资方式，现在也广泛的运用在水 务行业中。它是指东道国政府与私营财团的项目公司( 在我国主要表现为外商 投资) 签订特许权协议，由项目公司筹资和建设公共基础建设项目。项目公司 在特许期内拥有、运营、维护该项目设施，并通过提供产品或收取服务费用、 回收投资、偿还贷款并获取合理利润。进行项目融资、设计、建造、经营和维 护。特许期满后，项目无偿交付东道国政府。b o t 的典型特征是在减少政府财 政负担的情况下，项目公司债权人对发起人无追索权或只有有限追索权。项目 靠自身求发展，今天以未来做担保，最终移交项目给政府。b o t 在具备吸引大 量的国际资本进入水务行业、弥补财政资金不足、减轻财政负担、引进先进管 理经验和技术水平等优点的同时，也具有前期费用高、谈判周期长、有限追索、 对参与方风险预测和控制能力要求高等弱点。 成都第六水厂是我国第一个允许外商投资供水行业的b o t 项目，外商是通 过国际招标方式来决定的。批准时间是1 9 9 9 年，总投资为1 0 6 7 亿美元，亚行 贷款2 6 5 0 万美元，其中总投资中的3 0 即0 3 1 8 亿美元为股东投资，两个发起 人法国威望迪( 现在的威立雅) 和日本丸红株式会社按照6 0 ：4 0 的比例向项目 8 m p a 学位论文作者：黄杰兰州市供水企业合资经营风险研究 公司出资，作为项目公司的注册资本，其余7 0 通过有限追索的项目融资方式 筹措。建设期3 年，运营期1 5 年，水厂建成后由项目公司负责运营，特许期满 后，项目公司将水厂设施所有权无偿移交给成都市人民政府或其指定的成都市 自来水公司。成都市自来水公司由市政府指定与项目单位签订了购水协议， 成为承担购水义务的企业，协议中规定“无论是否提货均需付款的售水承诺， 购水价格逐年递增，并且由成都方承担汇率风险。 在实践中由于具体项目的时间、地点、外部条件、政府的要求以及有关规 定的不同，b o t 还有一些其它演变形式如： 表2b o w 演变形式 与b o t 模式的区 缩写名英文全称及含义适用范围 别 t r a n s f e r - o p e r a t e - t r a n s f 有收费补偿机制的存量设省去建设环节， t o t 施，政府部门希望通过经营权 相对更受投资方欢 c r 移交一运营一移交 转让套现。 迎。 需要扩建改建的水务设对过时陈旧的项 r e n o v a t e o p e r a t e - t r a n s f e r 施，解决政府缺乏扩建工程资目设备进行改造更 r a t 改扩建一运营一移交金的问题，同时又可将原有设 新，经过若干年后 施的运营管理结合起来。 再转让。 收益不高，需要给投资人提 项目公司有权不 b u i l d - o w n - o p e r a t e 供更多财务激励的新建项目， 受任何时间限制地 b o o 建设一拥有一经营易于政府监管，且监管成本合 拥有并经营项目设 理、稳妥可靠。 施。 2 、投资主体多元化模式 投资主体多元化以产权多元化为主要内容，采取的方式是转让部分国有股， 向企业内部职工和其他社会团体或个人出售企业股份。目的在于引入战略投资 者，提高企业竞争力，最终目标是发展成为上市公司，使得投资主体进一步增 加，股权结构更加分散。同时国有股仍保持一定比重，以便发挥主导和控制作 用，满足政府实现社会目标的需要。实施时需要政府建立清晰的行业管制架构， 为企业改革和发展营造良好的外部环境；企业要制定业务发展战略并在此基础 上制定招标改革整体方案、工作计划和操作程序，以确保成功实施。 该模式优点是有利于实现政企分开，加强政府管制职能；持股者相互制约， 便于形成合理的公司法人治理结构，促进企业运作机制转变，实现可持续发展； 有利于防止和纠正“内部人控制”，强化社会监督，健全信息披露机制；吸引 社会各方面资金，解决投资不足的问题；有利于提高运行效率，提升公众服务 水平和质量等。不足之处在于：随着股权的分散，政府的主导作用和控制力度 也随之降低，可能会影响到某些社会目标( 如普遍服务、价格稳定等) 的实现。 9 m p a 学位论文作者：黄杰兰州市供水企业合资经营风险研究 深圳市水务集团总资产规模达6 7 亿元，自来水生产能力达1 6 7 万吨日， 污水处理能力达1 2 2 万吨日，水务销售年收入超过1 0 亿元，2 0 0 3 年底通过国 际招标，深圳水务集团成为一家国有控股、产权主体多元化的企业，形成国有 控股5 5 ，其他投资者持股4 5 的股权结构。其中，法国威立雅水务持股5 ， 威立雅水务和北京首创股份有限公司合资的首创威水投资有限公司持股 4 0 。交易额达人民币3 3 1 亿元，不仅是迄今国内水务行业最大的产权交易， 也是2 0 0 3 年国内最大的外资并购。专家认为，深水股权交易的成功，标志着社 会投资人“共担风险 的姿态全方位进入供水行业，也标志着供水行业主体企 业的全面产权多元化改革时代的到来。 3 、股权产权转让模式 股权产权转让是指政府将国有独资或国有控股的水务企业的部分股权产 权转让给国外企业或民营机构，在水务企业建立和形成多元投资和有效公司治 理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特 定业务。股权产权转让模式适合于包含制水、输配、销售在内的全系统水务企 业的战略投资人引进，特别是终端处理设施与管道网络合并运作的改制引资项 目。该模式的兴起反映出中国水业引资政策和水务投资公司整合行业价值链战 略的演进。 2 0 0 7 年9 月5 日，法国威立雅出资2 1 8 亿获得天津市北自来水4 9 股权， 成为威立雅在华第2 5 个项目，股权转让的收益由市北水业有限公司的投资主体 天津市自来水集团有限公司收回，用于城市供水基础设施建设。待股权转 让完成后，与股权受让方共同将天津市北水业有限公司变更设立为由双方共同 持股的合资经营企业，合营双方的股权比例分别为：天津自来水集团公司占5 1 ， 股权受让方占4 9 。由天津市政府或其授权机构授予合营公司特许经营权。经 营期限3 0 年，公司执行天津市统一的水价政策，自主经营、自负盈亏。 4 、合资、合作模式 合资合作是指政府方以水务企业的资产与民营机构( 通常以现金方式出资) 共同组建合资公司，负责原国有独资的水务企业的经营。同样地，政府将授予 新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。 2 0 0 2 年5 月，法国威立雅环境集团以近乎3 倍于标底的报价，出资2 6 6 亿欧元，购得上海浦东自来水公司5 0 股权，合资成立了浦东威立雅自来水有 限公司，成为中国第一家集制水、输配、销售于一体的合资供水企业。经营期 为5 0 年+ ，经营期满后，资产全部归中方所有。合资公司在董事会领导下，由中 1 0 m p a 学位论文作者：黄杰 兰州市供水企业合资经营风险研究 法双方共同管理经营，不设固定回报，共担企业风险。 ( 四) 国外相对成熟的供水行业经营模式 欧洲的水务体系相对成熟，水务项目的前期投资通常由中央、地方政府作 为主体，并吸收部分民营资本，在项目建成之后则交由专业水务运营商管理。 目前国际上许多国家的环境公用行业尤其是水务行业都采用了市场化机 制，比较典型的有英国模式和法国模式。其中，英国是水务行业市场化改革的 先行者，采用的是环境公用环境设施完全民营化管理模式；法国城市水业模式 是在保留产权的公有性质前提下，通过委托经营合同引入私营公司参与水务设 施的建设和经营。 1 、英国模式 英国是世界上最早对水行业实行私有化改革的国家之一，也是目前水业监 管体制最为科学和完善的国家。在执行私有化计划过程中，英国政府采用了将 整个水行业公有产权完全出售的彻底私有化模式。关于这样一种私有化方式利 弊的争论延续至今，甚至有人认为该模式是在当时条件下做出的一种完全错误 的选择。在撒切尔主义经济学私有化理论的主导下，英国环境部采取了将水行 业公有资产全部出售的彻底私有化模式。尽管这次私有化实行的是产权全部剥 离的模式，英国政府还是保留了在一定时期之后终止各公司的经营期限的权力。 政府颁发给这些公司的经营许可最多为2 5 年，2 5 年之后是否需要延期将由政 府评估决定。 英国水业改革虽有提高效率的动机，但其根本动机是经济体制的变革。为 了保障私有化，英国在全面推进私有化改革之前，花费了十多年的时间来建立 法律和制度的保障，包括有关的立法、独立监管机构的建立、公众参与体系的 完善等，这些是英国私有化模式得以有效实施的前提。英国模式的监管权限属 于中央，建立了全国统一的独立监管体系，成为私有体制下重要的监管特征。 这种模式由于市场准入竞争相对缺乏，政府强化了对成本的控制和管理，建立 了成本绩效平台这一有效的成本管理体系，以及激励性水价管理体系。英国水 业模式对国际水业的贡献，不仅是产权的私有化改革，更重要的是其因为私有 化背景而强化和完善了的过程监管体系。 2 、法国模式 法国选择了通过私人公司在水业设施经营层面的引入，来提高运营和管理 水平的市场化模式，保留了产权层面的最终公有。通过特许经营合同和租赁 m p a 学位论文作者：黄杰兰州市供水企业合资经营风险研究 管理合同，实现了政府与企业责任的合理分摊。特许经营合同结束后，自然过 渡到了租赁管理合同形式。以流域监管为核心，公众参与监督的”国家一流域一 地区一地方”的水资源监的相对完善的水业管理体系。法国模式的特点是强化了 准入监管，通过经营权的初始竞争控制成本；同时实现了水资源和水业设施的 政府控制权。由干资产属于政府，企业投资责任小，担负的风险也小。政府监 管成本也会较低，但另一方面政府的投资责任相对较大。法国水业模式之所以 运营高效的另一个重要基础是其产业化水平，法国水业经营市场是由几大水业 集团在竞争中分享，从而保障了竞争的层次和质量。具体表现为设施公有； 以合同形式规定双方权宜；政府对其拥有监督权；企业拥有开发权； 政府保留对价格的干预、以及单方中止合同的权力。为强化准入监管，目前合 同期限有进一步缩短的趋势。 法国水务市场业务管理主要有三种模式：第一种是地方政府对整个水务系 统负责，是一个市长镇长和市镇委员会都参与其中的直接管理体系；第二种模 式是邻近的各市镇间建立起联合经营的水务企业，共同分担投资的沉没成本。 这种模式依赖于规模经济，使公共供水企业获得更高的效率：第三种模式是一 个委托经营体系，地方政府允许私营企业进入水务市场，对供水和污水处理进 行运营管理。目前，委托经营是法国最普遍的水务管理模式，在供水管理方面 占7 5 ，污水处理占3 5 ，这个比例逐年增加。这种委托经营管理建立在整套合 同形式之上，根据合同类型的不同，可分为承租经营、特许经营、法人经营和 代理经营四种。租赁合同经营业务占私营水务市场的6 0 ，特许经营占3 0 ，其 他占1 0 。以上四种委托经营管理模式的实质为国家公共财产归私营企业管理。 受托期间，私营企业拥有使用其设施设备的权利；经营期满后，所有设施均归 国家所有。在实际操作中，不同模式的界限并非十分明确，许多合同常常是几 种方式的混合体，体现了委托管理方式的灵活性和适应能力法国水法明确 规定”水是国家共同资产的一部分，政府承担水资源的管理职责，并对私营水 务公司进行监管。 m p a 学位论文作者：黄杰兰州市供水企业合资经营风险研究 三、兰州市供水企业合资经营情况综述 ( 一) 合资经营的背景 1 、兰州市供水企业合资前的经营情况 兰州供水集团始建于1 9 5 5 年，是我国“一五 时期建成的1 5 6 个重点建设 项目之一，是兰州市唯一一家大型供水企业，也是兰州公用行业的龙头企业。 现经过5 4 年的发展，特别是经过改革开放近三十年的快速发展，城市供水基础 设施日趋完善，建成了以黄河水为主水源，地下水源为补充，可生产工业一次 水、工业二次水、过滤水、地下水四个水种，日供水能力1 3 8 万立方米，管网 总长6 2 0 公里，供水人口1 6 0 万，城市供水普及率9 3 ，是水质综合合格率9 8 以上的国家大型供水企业。 1 9 8 3 年，为满足城市日益增强的供水需求，原兰州供水集团实施了“西水 东调一期工程，向东市区调输水6 万立方米，实现了西固与东市区两大供水 系统联网运行的局面。1 9 9 0 年动工建设“西水东调”二期工程，1 9 9 5 年正式通 水后，每日向东市区增加供水1 0 万立方米，1 9 9 8 年开始总投资1 0 亿元的供水 扩建工程，到目前为止，企业整体供水能力达到每日1 3 8 万立方米。2 0 0 4 年建 设榆中供水扩建工程，2 0 0 6 年实现了向榆中夏官营大学城供水，使城市供水管 线向东延伸了3 0 公里。2 0 0 9 年，向安宁区日增供水7 0 0 0 吨，有效缓解用水紧 张的状况。作为有着5 0 多年历程的国有企业，2 0 0 5 年，原兰州供水集团开始 进行企业改革改制。完成了企业生产链、资金链的整合，实现了职工全员身份 置换，主辅分离，辅业改制，建成了符合现代企业制度要求的企业集团。同时 也成为了威立雅水务( 黄河) 投资有限公司进入中国市场，投资前完成企业改 革改制的第一家。 2 、合资方威立雅水务情况简介 威立雅水务集团是全球最大的水服务集团，也是世界唯一提供综合环境服 务的公司，在全球拥有8 6 万名雇员，1 1 个研究中心，为世界1 0 0 多个国家提 供着高质量的服务，服务于1 1 亿人口。其核心业务包括供水、废物处理、能 源服务和公共交通，2 0 0 7 年收入达到4 5 0 亿美元，在财富5 0 0 强中排名第 1 7 8 位，是全球最大的水务、废物处理、公共交通运营商。威立雅又称“通用 水务 ，1 8 5 3 年拿破仑三世下旨成立的这家公司，初期业务仅仅为农田灌溉和 法国城镇供水。1 5 0 年后，其业务随时代发展已从单一的供水专向城市污水处 理、垃圾管理、交通等公共事业领域。这个水务巨头在2 0 0 6 年的全球营业收入 达到1 0 0 8 亿元人民币，与其他产业不同，水务一旦进入营收期，其营业收入与 】3 m p a 学位论文作者：黄杰兰州市供水企业合资经营风险研究 利润都能保持相对的稳定。威立雅水务集团活跃在欧洲和北美，并在全球，特 别是亚洲和拉丁美洲积极拓展。随着中国政府对环保的关注、公用事业的市场 化进程加速以及对外资的开放和中国市场孕育的庞大增长空间，威立雅水务公 司在2 0 世纪8 0 年代初涉足中国。1 9 9 4 年底，威立雅水务正式进入中国。1 9 9 7 年，威立雅水务在中国签订第一个合同，改造、经营天津凌庄水厂。近几年来， 威立雅水务在中国市场取得了长足的发展，已成为中国水行业的主要国际伙伴， 而且也是中国水领域最大的外国投资运营商和最大的欧洲在华投资商之一。兰 州项目为威立雅水务在中国签署的第2 1 个合同。 表3 威立雅水务在中国的主要水务项目 股权合同 时间项目金额合作伙伴 比例期限 1 9 9 7 - 6 天滓凌庄水处理厂3 0 0 0 万美元 5 5 2 0 年 日本丸红 1 9 9 8 成都第六水厂1 0 6 亿美元1 8 年 株式会社 2 0 0 2 上海浦东水厂2 6 6 亿欧元5 0 5 0 年 2 0 0 2 1 1 - 7 宝鸡自来水公司4 5 0 0 万欧元 6 0 2 5 年首创股份 2 0 0 2 1 2 1 珠海项目2 7 0 0 万欧元 3 2