（公共管理专业论文）公共财政视角下的事业单位改革研究.pdf

摘要 事业单位是具有中国特色的概念，它分布面广，涉及领域宽，人才资源密集，对 国民经济和社会发展起着很大的推动作用。但是，随着社会主义市场经济体制的确定 和完善，事业单位管理体制和运作机制存在的诸多弊端也越来越明显，如管理的行政 化，资源配置不合理，财政的供给化，效率低下等，既未能充分发挥事业单位的公共服 务的职能，也造成了国家财政部门的沉重负担，已经影响我国经济增长、体制改革以 及社会发展的进程，引起了广泛关注。改革开放以来，随着经济、政治体制的改革， 事业单位也进行了相应的改革，虽然取得了一定的成效，但由于改革的目标模式不够 清晰、步骤设计不够周全，再加上缺乏相应的配套措施，改革仍存在诸多问题。因 此，对事业单位改革的一些重要问题作进一步探讨是社会发展的急迫要求。 对此，本文运用公共财政理论、公共产品理论、新公共管理理论以及非营利组织 管理理论的知识和方法，在此基础上，充分借鉴国外公益事业改革经验，结合我国现 实国情，提出我国事业单位改革应遵循公共财政的原则，目标是建立一个与社会主义市 场体制相适瘟的、精简高效、结构合理、节约财政的事业单位体制。改革后的事业单 位能更好的提供公共服务，满足社会各方面的需要。最后，提出了我国事业单位改革 具体措施。 关键词：事业单位改革，公共财政，公共产品，公共服务 v a bs t r a c t i n s t i t u t i o n g i sak i n do f o r g a n i z a t i o nb e i n gm a r k d e do b v i o u sc h i n e s ec h a r a c t e r w i t h v a s ts p r e a di nd i f f e r e n ta r e a sa n df i e l d s ，c o n d e n s e d t a l e n t sa n di n t e l l e c t u a l s ，i n s t i t u t i o n sm a k e ag r e a tc o n t r i b u t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y a n ds o c i e t y b u tw i t ht 1 1 ee s t a b l i s h m e n a n dc o n s u m m a t i o no fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i c s y s t e m ，t h ee v i l sc o n c e r n i n gt h er e g u l a t o r y a n do p e r a t i n gs y s t e m so fs t a t ei n s t i t u t i o n sb e c o m em o r ea n dm o r eo b v i o u s f o r e x a m p l e 。 t h o s ei n s t i t u t i o n s a r ea f f e c t e d b y t h e g o v e r n m e n t ，t h e r e s o u r c d i s p o s i t i o n i s u n r e a s o n a b l e ，t h e ya r es u p p o r t e d - b y - f i n a n c ef u n d sa n di n e f f i c i e n t t h i sk i n do f s i t u a t i o nh a v e b r o u g h to u ts o m eu n w a n t e dr e s u l t s t h ee f f i c a c yo ft h ei n s t i t u t i o n s , t h a ti st o s e et h e p u b l i c ，i sn o tf u l l yf u n c t i o n e d ；a n da l s ot h eb u r d e no fs t a t ef i n 觚c eb e c o m eh e a v i e ra n d h e a v i e r a l lt h o s et h i n g sh a sb e e n a f f e c t i n gt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m va n d s o c l e t yr e f o r m ，w h i c ha t t r a c t sp u l i cc o n c e r n s i n c e19 7 8 ，a l o n gw i t he c o n o m i c 觚dp o l i t i c s t m c t u r a lr e f o r m ，t h ep u b l i ci n s t i t u t i o n sr e f o r m e da c c o r d i n g l ya n dd i s t r i b u t i o ns y s t e ma n d s 0 o n b u t ，a c c o u n t i n gf o rt h es c a r c eo fc l e a rt a r g e tm o d e t h r o u g hd e s i g na n dc o o p e r a t i v e m e 嬲u r e s ，t h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m s i ti su r g e n tt of u r t h e rd i s c u s st h ek e y p o i n t sa b o u t i n s t i t u t i o nr e f o r m w i t ht h eh e l po ft h et h e o r i e so f p u b l i cf i n a n c et h e o r i e s ，p u b l i cp r o d u c t st h e o r i e s n e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y ，n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s ，b yr e f e r r i n gt ot h es u c c e s s 血l e x p e f l e n c e so fp u b l i cs e r v i c e sr e f o r mo fo t h e rc o u n t r i e sa n d c o m b i n i n gw i t ho u rc o u n t r v ，s s l t u a t i o n s ，t h i sp a p e rh a sp u tf o r w a r dt oa c c o r d e rt ot h e p r i n c i p l eo fp u b l i cf i n a n c e 。t h e nt h e i n s t i t u t i o na d a p t sw i t ht h es o c i a l i s mm a r k e ts y s t e m ，s i m p l i f i e sh i g h l ye f i f e c t i v e s a 、吧st h e f i n a n c e a r e rr e f o r m ，t h ei n s t i t u t i o np r o v i d e st h ep u b l i cs e r v i c em u c hb 魄e r ，s a t i s f i e st h e s o c i a lv a r i o u sa s p e c t st h e n e e d f i n a l l yt h i sp a p e rh a sp u tf o r w a r dt os p e c i f i cm e a s u r e s k e y 帅r d s ：r e f o r mo np u b l i ci n s t i t u t i o n s ，p u b l i cf i n a n c e ，p u b l i c p r o d u c t s ，p u b l i c s e r v i c e s v i 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究在做 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识 到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：避 日 期： _ ! ! ! 筮生臣旦 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；夺人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进4 5 - 索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 1 1 选题背景与意义 1 1 1 问题的提出 第一章前言 事业单位是为了公益目的，主要有国家创办并有财政供养的，从事教育、科技、 文化、卫生、体育等非生产性活动的非盈利机构。它是我国国民经济和社会发展的重 要领域，为我国的经济建设和社会主义伟大事业的发展做出了巨大的贡献，它担负着 社会主义建设的历史使命。但是，由于我国的事业单位是在计划经济体制下建立和发 展起来的，随着我国经济体制改革逐步深入和发展，它在促进我国各项事业发展同时， 其管理体制和运行机制上暴露出许多与我国市场经济不适应的弊端，如：机构臃肿、 效率低下、财政负担过重，同时存在政府职能混乱，宏观调控乏力，行政效率降低， 市场分割和资源浪费等问题。这些问题严重束缚了我国事业单位发展，并很难适应我 国当前市场经济的需要，严重制约了我国经济体制和政治体制改革的深入，阻碍了经 济和社会的协调发展及全面建设小康社会目标的实现。改革开放以来，我国的事业单 位也进行了相应的改革，在职能定位、财务和人事制度等方面取得了一定的成效，但 是仍存在许多严重的问题。为此，改革现有的事业单位，是公共管理领域改革的难点 和重点，并受到业界人士的关注。党的十六大也明确指出，要深化人事制度改革，引 入竞争激励机制，继续全面系统地深化事业单位改革是完善我国社会主义市场经济体 制的迫切要求，是贯彻和落实科学发展观和构建和谐社会的必然要求。 1 1 2 研究目的 本文试图系统分析事业单位的产生背景和发展历程、现状、改革取得的成绩和存 在的问题，在借鉴国外公益事业改革经验的基础上，利用公共财政理论、公共产品理 论、非营利组织管理和新公共管理学的知识和方法，提出了我国的事业单位的改革提 供明确的目标和具体措施，并在实践中具有可操作性。 1 1 3 研究意义 理论意义：目前，我国关于事业单位改革的理论研究比较薄弱，因此，进行事业 单位改革的研究，构建事业单位改革的理论体系，确立改革的各项政策，可以充实事 业单位改革的理论研究，丰富和完善我国事业单位改革的研究内容。 实践意义：我国的事业单位改革至今，但仍存在管理体制不顺，运行机制不灵 活，监督机制不健全等方面的问题。党的十六大也明确指出，要深化人事制度改革， 引入竞争激励机制。因此，加大对事业单位改革的研究力度已经迫在眉睫。明确事业 单位的改革目标，管理体制的突破，具体政策配套等，解决改革难题，已经是切实的实践 要求。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 事业单位是我国特有的概念与组织类型，其所涵盖的范围与西方国家所指称：公 法行政实体、菲营利组织、第三部门、社团组织、政府性企业等大致相同。国外的相 关理论的研究成果有：里贾纳e 赫兹琳杰等著的非营利组织管理，托马斯西 尔克主编的亚洲公益事业及法规，埃莉诺奥斯特罗姆著的公共事物的治理之 道，戴维- 奥斯本、特德盖布勒著的改革政府企业家精神如何影响公营部 门，莱斯特m 萨拉蒙著的全球公民非营利部门视角。此外，还有经合组 织的中文版分散化的公共治理代理机构、权利主体和其他政府实体。 近几十年来，不少西方国家中的公共部门都经历了组织和管理上的重大改革，特 别是新西兰、英国等。在把市场机制引入公共服务领域方面，新西兰模式最为典型， 该模式的要点包括服务的购买者与提供者分离，建立公共服务委员会管理绩效合同， 以及对预算管理和会计制度进行重要改革以便真实地反映政策成本。这些手段也被引 入到了其他国家的服务提供中，只是程度稍低。英国的公共代理机构改革努力主要集 中于如何更好地进行绩效管理，整个思路遵循着这样一个理念，即每家机构必须首先 2 能够进行自我管理，然后才能把公众的钱交给它，让它承担公共责任。这些研究理论 成果和改革经验对我国的事业单位改革研究有一定的借鉴意义。 1 2 2 国内研究现状 近年来，国内部分学者和政策顾问与有关政府部门合作，对事业单位改革进行了 几次系统研究，他们在理论研究的基础上，集合国际经验和中国的最新情况，提出了 有关事业单位改革的建议。其显著成果如下： 成思危的课题组。该课题组认为事业单位改革需要确立一个“目标模式 ，并提 出了一个包含六项要素的模式。第一个要素是区分公共物品和私人物品。沿着这一思 路，该研究认为需要把不生产公共物品的事业单位转制为企业，同时把与公共物品提 供有关的事业单位转制为可由政府或民营机构运作的非营利机构。政府应负担起管理 和运作纯公益性非营利机构的主要责任，而准公益性非营利机构应主要由民营机构运 作。第二个要素是“整合社会资源，通过慈善捐助和向使用者收费为公共物品的提 供付费。该研究希望在中国，“非营利机构成为社会服务创新的主要源泉 ，而且 “非营利机构的收入主要来自社会 。“目标模式 的其他四个要素与如何促进非营 利机构的发展有关，其中包括“给予非营利机构优惠政策、合格的慈善组织享受免 税待遇( 第三个要素) ；制定“招募志愿者 战略( 因为中国的非营利机构应更多地 依靠志愿工作人员) ( 第四个要素) ；“加强立法 ，通过立法使非营利机构独立于 政府之外( 第五个要素) ：实施“科学管理 ，包括对非营利机构的管理者和职工进 行技能培训( 第六个要素) 。 国务院发展研究中心的研究指出，一些主要提供“社会公益性服务 的事业单位 已经过度市场化，“放权过度、约束不足 ，这些事业单位“突出机构和个人利益目 标而忽视甚至背离、损害社会公益目标，利润最大化成了它们的唯一目标。研究还 强调，政府必须担负起组织此类“社会服务 的责任，不管是直接通过国有部门，还 是采取其他间接的形式。该研究承认非营利机构参与服务提供，以及与民营营利部门 签订合同购买服务都会起到一定的作用，但提醒人们在这方面要注意防止本末倒置。 研究还警告说，改革者应该对非营利机构提供服务这- - 带j j 度创新构想保持适度谨慎的 3 态度，同时指出必须确保扩大事业单位自主权要与相应的问责机制相互协调。研究强 调，不论采取什么样的提供模式，“公益性社会服务 的提供都应该由政府直接组 织，其中包括由政府提供必需的预算投入。因此，事业单位改革必然涉及到重新将社 会公益性服务确定为资金投入重点。此外，改革还应包括，政府间财政转移支付制度 的全面改革，目的是确保各级政府能够分配到足够的收入和财政转移支付来完成每一 级政府承担的职责。 科技部课题组。商业实体应该成为服务领域“私人物品”的主要提供者，因为理 论分析和实践经验都已经证明，市场机制在私人物品提供方面通常具有更高的效率。 但是，研究也进一步提出，政府必须在保证公共物品提供方面承担起主要责任。研究 指出，政府既可以直接提供这类公共物品，也可以通过预算拨款从非政府组织( 营利 性民营机构或非营利机构) 购买。研究认为非营利机构可以发挥补充作用。研究还对 “公共服务被侵蚀 现象发出了严重警告，而公共服务受到侵蚀恰恰是源自现行的事 业单位改革战略，作者认为这一改革战略“放松了管制，“鼓励多挣钱”，这导致 “很多事业单位忽视了它们在社会公益性服务方面应承担的义务，而越来越强调通过 商业活动赚钱”，因此引起了所谓“市场侵蚀公共服务 的严重问题。 张春霖教授领导的课题组。该课题组在系统分析当前情况、认真评估公共服务改 革国际经验的基础上，为中国事业单位改革设计总体战略，提出了总体战略的主要建 议。该课题组认为改革措施的目标是从根本上改变事业单位及其主管部门的激励机 制，并确保资源有足够的资源供应，以改善服务提供的效果，应建立一个与建设小康 社会要求相适应的公共服务新体制。其改革措施：重新界定政府角色，改善付费机 制，重组事业部门，加强问责机制，组织好各项改革，控制改革对职工的影响。 此外，我国其他学者也就事业单位改革提出了自己的意见。其主要研究成果如 下： 关于事业单位改革与市场经济关系的研究成果。段成凯( 1 9 9 5 ) 提出了实行政事 分开是推进事业单位社会化的基础，事业单位社会化要求面向全社会服务，事业单位 社会化要求社会事业社会办。李建( 1 9 9 8 ) 重点分析了事业单位社会化市场化面临的 主要问题，主要有政事不分、职责不明、机构膨胀、人员结构失调、管理僵化、条块 分割、布局不当。提出了政事分开是事业单位社会化市场化的关键，优化机构是事业 4 单位社会化市场化的条件，竞争机制是它的动力，宏观调控是它的保证，循序渐进是 它的方法。汪桂土( 1 9 9 9 ) 提出了投资主体和服务对象的社会化经营管理市场化，运 行发展产业化。赵小阳( 2 0 0 5 ) 提出了事业单位只有社会化、市场化，以市场为导 向、以社会需求为依据提供产品和服务，追求最大收益。这才是事业单位发展的动 力。赵小平、徐力夫( 2 0 0 5 ) 重点分析了我国事业单位存在的弊端，然后提出了事业 单位的设立与发展要避免简单的企业化、利益化和行政化导向，根据专业精神和专业 发展的需要来发展。 关于体制、制度方面的研究成果 郭伟( 2 0 0 1 ) 分析了事业单位制度环境与制度创新，事业单位改革的目标方向， 加入w t o 与制度创新，并提出了具体的实践方案。范恒山( 2 0 0 4 ) 重点分析了中国 事业单位的地位、性质，提出了分类改革、大力调整事业单位结构、创新机制，强化 事业单位内部管理、建立体现中国国情，规范、严整和健全的事业单位监管体系。沈 火林( 2 0 0 4 ) 、余兴安( 2 0 0 4 ) 、李述章等( 2 0 0 4 ) 、姜述俊等( 2 0 0 5 ) 他们提出了 深化事业单位改革要更新观念、改革体制、创新用人机制、强化激励措施、健全考核 制度、尽快建立覆盖各类事业单位的社会保险制度，事业单位监管制度，规范事业单位 的市场行为，支持社会力量兴办社会服务事业。蒋寒迪、匡胜( 2 0 0 5 ) 提出了事业单 位改革的复杂性和艰巨性，认为事业单位改革应明确政府和市场的地位，提出了基础 性的社会公益事业应采取政府主办的方式，对于提供准公共产品的事业单位的改革需 要实现政府和市场的合理分工，要注重法律法规制度的建设，建立完备的法律法规体 系，解决安置未聘人员问题，加强劳动就业与社会保障制度的配套建设，引入民间资 本，加快事业单位的产权改革。沈卫、白瑞( 2 0 0 5 ) 提出了分类改革，实施绩效管理 和绩效评估，鼓励社会力量兴办公共事业实现投资主体多元化，配套改革措施的跟 进。罗小兰( 2 0 0 4 ) 分析了事业单位体制改革存在的问题，提出了改革的建议如重新 界定政府角色、正确归类事业单位、采用绩效预算法、坚持中央统一部署、建立激励 和约束机制、坚持公开、公平、公正的原则、配套改革。郭锋( 2 0 0 5 ) 提出了分类界 定，分类改革，深化事业单位内部管理体制改革，推进公共事业社会化发展。刘东立 ( 2 0 0 5 ) 重点分析了规划设计事业单位体制改革的实施步骤、基本内容，并以大连市 规划设计研究院体制改革进行了实证分析。孙静( 2 0 0 5 ) 分析了事业单位管理体制改 5 革的理论基础，各种社会组织型态的制度绩效，我国非营利组织的外形化特征与组织 创新，中国事业单位管理体制的制度变迁，我国事业单位改制后的治理结构及我国事 业单位管理体制中的管理制度创新。孔祥振( 2 0 0 6 ) 他提出了事业单位宏观体制创新 的具体措施。翟新( 2 0 0 6 ) 、许洋洋( 2 0 0 7 ) 提出了事业单位管理体制和人事制度改 革与创新的具体措施。马蔡琛( 2 0 0 7 ) 提出了推进事业单位改革的预算管理制度举 措，一是打造“阳光财政 ，提升预算管理透明度。二是实施总额预算控制，锁定改 革成本。三是合理界定事业单位的职能类型，尝试推行以服务类型为基础的“跨部 门 预算制度。 关于事业单位存在的问题的研究成果 嵇春梅( 1 9 9 9 ) 分析了加快事业单位改革的迫切性，认为事业单位改革的时机已 经成熟，提出了事业单位改革必须规范运作，和循序渐进的方式。董学耕、刘建一、 王丽杰( 2 0 0 0 ) 提出了事业单位改革滞后的原因是对事业市场缺乏认识。张洪、丁国 和( 2 0 0 4 ) 从心理学的视角分析了事业单位改革遇到的心理阻力与原因，并提出了相 应的解决措施。周裕慧( 2 0 0 4 ) 重点分析了事业单位改革中遇到的问题，如认识不到 位、既得利益难以割舍、事业单位的分类重新审核非常复杂、政策性极强，改革成本 筹措难落实，政策不配套、制度不完善，缺乏有力的行政推动体系，伍三根( 2 0 0 6 ) 重点分析了事业单位的弊端主要集中表现为“单位吃政府财政的大锅饭、单位领导吃 政府的大锅饭、职工吃单位的大锅饭 。提出要理顺政府与事业单位的关系、理顺政 府与事业单位领导人的关系、理顺事业单位与所属员工的关系，只有这样事业单位改 革才可能取得实实在在的效果。 关于非营利组织的研究成果 中国科技促进发展研究中心的课题组( 2 0 0 4 ) 主要回顾了我国事业单位改革的历 史，分析了存在的问题，提出了事业单位改革的三个主要方向：企业化转制，保留为 公立机构，以及转变为民间非营利组织，改革应当在统一部署和规划下推进，并指出 了改革可能面临的挑战和需要进一步研究的问题。吴东民、王孝贡( 2 0 0 5 ) 重点分析 了改革的理论准备、宏观环境、事业单位的复杂性、非营利组织的“失灵 以及事业 单位与非营利组织性质的不对称。认为我国事业单位非营利组织化这一目标模式不是 当前推进事业单位改革的最佳选择。王名( 2 0 0 5 ) 分析了是什么非营利组织，为什么 6 要有非营利的事业单位，怎样建立真正的非营利事业单位。庄序莹在事业单位体制 改革模式选择研究认为由于我国与市场相适应公共财政体制不完善，政府越位与政 府缺位并存，是造成事业单位公共品和准公共品提供不足。提出了在事业单位管理中 应借鉴非营利组织的管理经验，并审慎地引入非营利组织，坚持推进事业单位的改 革。 1 3 研究内容、方法和技术路线 1 3 1 研究内容 1 3 1 1 我国事业单位的概述 主要分析了我国事业单位概念的界定，事业单位的分类和特征，以及我国事业单 位改革的历程和取得的成绩、可借鉴的经验和遇到的问题。 1 3 1 2 事业单位改革的紧迫性和必要性 主要分析了我国事业单位存在的问题，由此提出了深化事业单位改革更加具有紧 迫性和必要性。 1 3 1 3国外社会公益事业组织体制改革和成功经验 全面系统剖析了经合组织国家、转轨国家、拉丁美洲和加勒比海国家及发展中国 的公益事业组织体制改革的具体做法，总结了我国事业单位改革可借鉴的经验。 1 3 1 4 我国事业单位改革理论依据和具体目标 运用公共财政理论、公共产品理论、非营利组织管理及新公共管理的知识，结合 我国的实际情况，提出了我国事业单位改革的具体目标。 1 3 1 5 我国事业单位改革的具体措施 主要有明确政府的角色定位，分类改革、采取不同的改革措施和财政政策，推行 事业单位科学管理，建立改革领导小组，完善事业单位监管体系，提升公共服务绩效， 完善社会保障制度等具体措施。 7 1 3 2 研究方法 本文所作的研究是建立在大量文献阅读的基础之上的，综合运用多门学科和新兴 学科的理论和知识，对事业单位的改革进行研究。具体研究方法； 文献研究方法。结合文献，总结前人的研究成果，对我国事业单位现状进行研 究，并找出存在的问题。 理论与实践相结合的方法。关于事业单位改革的研究具有理论的探索性和实践中 的指导性，本文分别从理论和实践方面系统分析事业单位改革的问题，重点是解决实 际中存在的问题，推动我国事业单位改革的向前发展和深化。 将公共经济学、社会学、新公共管理学等学科相结合。事业单位改革既是个社会 问题也是个经济问题。因此，本文试图把多学科结合起来，以取得最佳的研究成果。 调查研究。本文通过调查研究我国事业单位存在的问题，深入探讨事业单位改革 问题，力求使本文的研究具有在实践中具有操作性。 系统分析法。综合运用已掌握的相关理论知识对事业单位的改革进行探讨。 类比分析法。通过对国际上不同国家的公益事业组织体制改革进行分析的基础 上，总结我国事业单位改革可借鉴的经验，探讨事业单位发展的规律，从而为得出我 国事业单位改革的具体措施。 8 1 3 3 技术路线 我国事业单位概念的界定、分类、特征、发展 历程，近年来我国事业单位改革取得的成绩及 存在的问题 公共财政理论、公 共产品理论、非营 利组织管理和新公 共管理论 国外公益事业组织体 制改革的主要作法及 成功经验 从公共财政、特别是公共产品的角度提出事业单 位改革的具体措施 4 研究思路和创新处 1 4 1 研究思路 本文在剖析我国事业单位概念的界定、分类、特征，改革的历程及取得经验和遇 到的问题的基础上，然后分析了深化我国事业单位改革的紧迫性和必要性。在借鉴国 外公益事业组织体制改革的主要做法和成功的经验，结合公共财政理论、公共产品理 论、非营利组织管理和新公共管理理论的知识和方法，结合我国事业单位的实际情 况，提出了我国事业单位改革的具体措施。 9 1 4 2 创新处 本文试图综合运用多门学科的知识和方法，全面和系统的分析了我国事业单位分 类、特征和改革历程，在借鉴国外公益事业组织体制改革经验的基础上，特别是从公 共财政和公共产品的角度提出了我国事业单位改革的具体措施，以充实和完善我国事 业单位改革的理论研究内容，力求在实践中的可操作性。 1 0 第二蕈我国事业单位概述 2 1 事业单位的概念界定 事业单位作为我国一类社会组织，它在我国的产生和发展有特定的历史背景，它 产生于我国当时计划经济体制下，国家为适应我国社会主义建设事业的发展和满足人 民群众精神文化生活的需要，相应设立国家核拨经费的，从事教育、科学、文化、卫 生、广播电视、社会福利等领域社会服务的社会组织。 事业单位概念最早产生于新中国建立之初，我国宪法、民法通则都明确 将其划归为社会组织。1 9 6 3 年，国家编制委员会代国务院草拟的关于编制管理的暂 行办法( 草案) ，将事业单位界定为“为国家创造和改善生产条件，促进社会福 利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费有有国家事业费开支的单位”。辞 海( 1 9 7 9 年版) 将事业单位解释为“受国家机关领导、不实行经济核算的部门或单 位，所需经费有国库支付。如学校、医院、研究所等”。1 9 8 4 年全国编制工作会议 关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法( 讨论稿) 中规定。凡是为国 家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务 活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编 制”。1 9 9 0 年，国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合发布的关于在劳动计 划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定中规定，事业单位“指从事生产 和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位”。可见，对 事业单位除了从其活动的属性和服务的目的加以界定，已经开始明确事业单位在社会 生活中的独立地位。1 9 9 8 年国务院的一个条例将事业单位定义为：“国家为了社会公 益目的”设立的“社会服务组织”，“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举 办”，从事教育、科技、文化、卫生等活动。1 9 9 9 年全国人大常委会通过的中华人 民共和国公益事业捐赠法，将事业单位定义为“依法成立的，从事公益事业的不以 盈利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公 共体育机构和社会福利机构等 。已经明确界定举办事业单位的目的是“国家为了社 会公益目的 ，不混同于企业，以营利为目的。 我国许多学者也关于事业单位的定义提出了各自的观点，其中具有代表性的如 下： ( 1 ) 事业单位是“面向全社会直接为国民经济和社会生活各个方面提供具体的业 务性服务，并且不以为国家积累资金为主要目的的社会组织机构”。 ( 2 ) 事业单位是“国家兴办并由国家管理的按照国家计划运行的从事科技教育文 化卫生等非生产活动，人员列入国家编制需要国家财政供养的单位 。回 ( 3 ) 事业单位是“依法成立的，不以营利为目的的从事教育科技文化卫生体育和 社会福利等公益事业的服务组织 。 总的来说，事业单位主要就是指国家以社会公益为目的，有国家机关举办或者其 他组织利用国有资产举办的，其经费有国家支付，不以营利为目的的社会公共服务组 织。 2 我国事业单位的分类 我国公共部门机构分为四类，分别是党政机关、国有企业、国家发起的社会团 体、事业单位，大多数事业单位建立的目的是提供公共服务。我国有1 0 0 多万个事业 单位，2 0 0 2 年职工总数接近3 0 0 0 万人占公共部门就业人数的4 1 ，全国劳动力总量 的4 。我国的经济资源有比较大的一部分投入到事业单位，其中包括6 0 的受过良 好教育的专业技术人员。 事业单位高度集中于教育、卫生、科学技术研究、文化服务和农业技术推广。根 据国家统计局的资料，2 0 0 2 年其中教育和卫生从业人员占事业单位从业人员的7 0 。 汪桂土事业单位改革发展的必由之路社会化、市场化、产业化 j 地方政府管理，1 9 9 9 ， ( 6 ) ：24 成思危中国经济改革与发展研究e m i 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 ，4 4 0 张雅林审视事业单位的概念误区 j 中国行政管理，2 0 0 3 ， ( 2 ) ：i4 一l5 1 2 虽然大量的事业单位集中于上述主要部门，但事业单位提供的服务类型却十分繁杂。 它们的客户包括社会公众、个人、农户、企业、以及各类党政机关。 将事业单位按照不同的工作性质、服务对象，可以划分为教育事业、科研事业、 文化文艺事业、新闻出版事业、广播电视事业、卫生事业、社会福利事业等1 3 大类， 1 0 0 多个种类。在这一庞大的事业单位体系中，其隶属关系、所有制关系、服务对 象、资金来源等，都不尽相同，在事业单位的管理中，人们往往根据不同的分类标准 把事业单位分为若干类别。 按照事业单位的隶属关系为标准，可分为国务院、中央部委和省( 市) 政府、地 区( 市) 政府、县( 市、区) 政府和乡政府。圆 按照所有制形式的划分，可分为全民所有制事业单位、集体所有制事业单位、位 和股份制事业单位等。 按照事业单位的资金来源的不同，可以分为国家财政全额拨款的事业单位和财政 差额补贴和经费自理事业单位( 自收自支的事业单位和企业化管理事业单位) 等。 按照事业单位的社会功能划分：行政支持类事业单位、社会公益类事业单位( 纯 公益类事业单位、准公益类事业单位) 、经营类事业单位。 以其形成的途径为标准划分，一是因社会发展实际需要而应运而生的，如大部分 学校、医院、科研机构和公共福利单位。二是政府和主管部门出于地方和部门利益， 凭借行政手段，人为设置的为本地区或者本部门服务的事业单位。三是由于党政机关 机构所限，本应属于机关序列的而被划入事业单位行列。四是一些党政机关因利益驱 动，将部分行政只能分离，在融入某些服务职能而设立的。五是实为企业，但是为了 在机构规格、干部级别、税收等方面享受事业单位有关政策和优惠待遇而融进事业单 位行列的。 。翟新浅议事业单位人事制度改革 d 山西：山西大学，2 0 0 6 ，5 张春霖等中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供 r 北京；2 0 0 5 ，ll 一12 吴知论事业单位三分法改革对策 j 中国行政管理，2 0 0 3 ，( 2 ) ：14 1 3 3 我国事业单位的特征 事业单位作为一类社会组织，是我国经济和社会发展的重要力量。它的主要特征 如下： 2 3 。1 公益性 事业单位的公益性体现为事业单位的服务宗旨是为了社会的公共利益，不是为了 个体或者组织的利益。它是把社会效益放在第一位，经济效益放在第二位。既实现事 业单位的健康发展和社会服务系统的良性循环的前提下，根据国家规定收取一定的服 务费用，实现其经济效益，如教育、卫生、基础研究等部门。它主要是保障社会生活 的正常运行。 2 3 2 知识、技术、人才密集性 事业单位总人数中有一半以上为专业的技术人员，事业单位内的各类专业技术人 员占到全国专业技术人员总数的7 0 ，这些专业技术人员是我过现代化建设的重要技 术力量和宝贵的资源。在我国两个文明建设中发挥着重要的作用，事业单位中的教 育、科研等机构是产、学、研一体化的前沿阵地，是知识、技术的生产基地和传播阵 地，以生产精神产品和知识产品为主要劳动成果，是社会生产力的重要组成部分，在 国家科技创新体系中，居于核心地位。 2 3 3 服务性 事业单位属于非生产经营组织，一般不提供有形的产品，而是通过提供服务满足 社会需要。我国的事业单位主要分布在教育、科研、医疗、文化等领域，保障国家政 治、经济、文化生活的正常进行的社会服务支持系统。主要从事精神生产和物质生产 的基础工作和服务保障工作，以及从事保障和增进人民群众的社会福利、人身利益的 工作。 1 4 2 3 4 非营利性 事业单位一般不以营利为目的，这一特征主要是由其服务宗旨以社会公共利益为 目的所决定的 2 3 5 实体组织 每个事业单位都是独立存在的专业实体，其发展和运作直接受制于政府或政府 部门，相互之间不存在隶属关系。 4 我国事业单位改革历程 2 4 1 第个阶段：( 1 9 7 8 年一1 9 8 4 年) 是改革的初步探索阶段 自从十一界三中全会以后，我国的工作重点是经济建设为中心。在公共事业领域改 革的主要内容，就是在恢复和完善公共事业基础设施的基础上，试图改变事业单位原 有的一些制度上的弊端，对如何提高事业单位的活力和效率进行初步的探索，鼓励各 类事业单位为经济建设这中心服务。 这次改革首先是在科技领域展开的，首先对在“十年文革”中遭受严重破坏的科 技组织体系进行全面的整合、调整和重建。然后又在“经济建设必须依靠科学技术， 科学技术必须面向经济建设 的指导方针下，进行科技成果的有偿转让、创办了一些 科研一生产一体化的企业。文化领域扩大书刊、报纸的发行量，丰富出版物的内容， 增加广播电台、电视台、电影制片厂的数量，丰富服务内容，满足人民群众日益增长 的精神文化的需要。医疗领域是放开了对个人开办医疗机构的限制，允许个人开业行 医，重视农村医疗和防疫体系的建立。并于1 9 8 4 年颁布了中华人民共和国药品管理 法，使卫生立法工作得到重视。教育领域主要是恢复了中断十年之久的大中专全国 统一考试。 这次事业单位的改革是初步的，但是为以后的事业单位的改革打下了基础，全面 推进事业单位改革创造了条件，提供了可借鉴的经验。 1 5 2 4 2 第二个阶段：( 1 9 8 5 年一1 9 年) 改革的逐步全面推进阶段 1 9 8 4 年党的十二界三中全会通过了中共中央关于经济体制改革的决定，确立 了我国的经济体制从完全的计划经济向有计划的商品经济体制过渡的总体战略。决定 明确提出了实行政企职责分开，行政机构进一步简政放权，以及扩大企业自主权的各 项规定。随着国家各项改革的推开，事业单位的改革不仅在面上拓宽至科教文卫体等 各个方面，而且在不同程度上向纵深发展。 这次改革的重心就是要解决科学技术研究与经济建设相结合这一核心问题而展开 的。就是要解决科研机构运行机制，带动组织结构和科技人员管理制度的调整1 9 8 5 年3 月中央颁布的中共中央关于科学技术体制改革的决定。决定提出了对研究机 构拨款制度、科技成果评价体制、国防科技体制、农业科技体制以及技术成果市场化 等各项措施。在1 9 8 7 年的六界全国人大常委会通过中华人民共和国技术法，该法 确立了技术合同的民事法律地位，为各项技术的开发、转让、咨询和服务的市场化提 供了法律保障。教育领域：1 9 8 5 年中共中央颁布了关于教育体制改革的决定，确 定了教育体制改革的总体思路以及中央和地方的管理权限划分。这次教育改革的最大 亮点就是1 9 8 9 年实行的毕业生自主选择、用人单位择优录用的“双向选择 制度。 1 9 9 3 年中共中央、国务院发布“中国教育改革和发展纲要提出改变政府统包的办学 方式，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的新体制。医疗领域：1 9 8 5 年 国务院批转卫生部关于卫生改革若干政策问题的报告的通知，提出扩大全民所有 制卫生机构自主权，建立健全各项民主管理制度，改革国家对医院的经费补助以及多 元化办医等政策措施。 2 4 3 第三个阶段：( 1 9 9 4 年一1 9 年) 是改革的深入发展阶段 1 9 9 6 年，中央机构编制委员会会同入事部发布了关于事业单位机构改革若干问 题的意见，提出了现阶段事业单位机构改革的指导思想是：遵循政事分开、推进事 业单位社会化的方向，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发 展规律、充满生机与活力的事业单位管理体制、运行机制和自我约束机制。以科技和 教育为龙头的事业单位改革在各领域全面展开。在党的十四界三中全会通过的中共 1 6 中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定。决定指出科技体制改革的目 标是建立适应社会主义市场经济发展，符合科技自身发展规律，科技与经济紧密结合 的新兴体制。科技部门的改革以规划和调整科技组织体系为重点、以市场化和产业化 为导向，以增强国家科技竞争力为目的。 2 。4 4 第四个阶段( 砌年。至今) 改革的加速阶段 进入2 0 0 0 年以后，事业单位改革步伐明显加速。卫生部发布了关于卫生监督体 制改革的意见，卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委发布了关于城镇 医疗机构分类管理的实施意见。8 月份，中共中央组织部、国家人事部联合发布了 关于加快推进事业单位人事制度改革的意见，这标志着我国事业单位人事制度改 革的全面启动。 2 5 我国事业单位改革取得的成绩 纵观我国事业单位的改革历程，可以看到我国事业单位的改革已经取得了显著的 成绩，具体如下： 2 5 1 明确了事业单位改革的若干问题 中国共产党第十六次代表大会明确提出，“按照政事分开的原则，改革事业单位 管理体制，逐步推进事业单位的社会化。一是各级党政机关尤其是中央和省级机 关，要减少对事业单位的直接管理，有条件的事业单位要下放：二是打破部门所有制 和条块分割，拓宽事业的服务领域，使事业单位成为面向全社会提供服务的独立法 人：三是促进事业单位与经济建设相结合；四是鼓励个人、集体企业和各种社会力量 兴办事业。事业单位要在职能、人事制度、工资制度、管理体制等方面与党政机关区 别开来。 。国务院：关于党政机关改革的方案，1 9 9 3 1 7 2 5 2 增强了事业单位自我解困、自我发展的能力 通过简政、放权搞活等改革措施，逐步扩大各类事业单位的人权、物权、财权及 其他各项管理自主权，大大增强了事业单位自我发展和适应环境变化的能力。采取创 收、让利免税等措施，鼓励和支持各类事业单位挖掘潜力，开展多种经营来增加收 入，缓解事业单位经费严重不足的困难局面。在教育领域，鼓励高校和企业发展协作 关系，取得合法收入，文化部门可以适当面向社会开展有偿服务。在医疗领域，改革 过去的医疗收费制度，调整了收费的范围、项目、标准和办法。大大改善了事业单位 的运行机制和成本补偿机制。利于实现部分事业性产品的市场化和商品话。 2 5 3 优化了公共事业资源的配置 由于传统的事业资源配置格局具有条块分割、相互封闭、自我服务等严重的弊 端。造成了事业资源的利用效率低下，采取了“开放 、“协作 、“联合 等改革 措施，大力支持和提倡各类事业单位面向社会、对外开放。初步改变了单一化的行政 隶属关系，投资渠道和服务对象，提高了事业资源的利用效率，利于实现国家公共事 业资源的配置和利用的社会化。 2 5 4 调动了事! 此单位人员的工作的积极性、主动性和创造性 通过“业余兼职 、“停薪留职、“人才交流等改革措施，鼓励和支持各种 有偿服务，取得合法收入，调动和促进了各类事业单位人员的活跃和合理流动。 2 6 我国事业单位改革遇到的问题 尽管我国的事业单位改革取得了一定的成效，积累了一些有益的经验。但是，由 于缺乏明确的改革目标，整体性的改革战略、配套的改革措施，由于人们的思想还存 在片面的认识和对对事业改革认识存在误区，致使改革仍然是浅层次的。总的来说， 我国事业单位改革过程中，还面临着以下问题： 1 8 2 6 1 目标不明确 在我国的事业单位改革的初期，基本上是鼓励大家针对事业单位中存在的问题， 进行大胆的试验的方针，并没有明确提出明确的目标。由于目标不明确，就很难充分 估计各项改革措施的利弊以及造成的影响。例如针对传统事业单位长期“吃皇粮 ， 依靠财政拨款所造成的各种严重弊端，采取了“创收”、“让利、“免税”等改革 措施，鼓励和支持各类事业单位开展多种经营，增加经济收入，国家给予了多种优惠 政策和