（公共管理专业论文）六盘水市社会保障制度研究.pdf

中文摘要 社会保障是在一定的社会背景下将经济、社会、政治因素结合起来的整体性 的社会生产方式。西方国家的社会保障制度建立较早，都属于工业社会里成熟的 社会保障制度，它本质上是国家与社会、家庭或个人三者之间的一种稳定的社会 利益关系。在社会保障制度的发展过程中，产生了许多的经济学派，他们对社会 保障制度的模式、作用等都有不同的观点，百家争鸣的状态促进了社会保障理论 的发展。中国的社会保障制度建立较晚，目前已有了一个基本框架，但是，并未 完成甚至远未完成它的使命。 首先，本文分析了由于各国的经济体制不同，各国所选择的社会保障制度模 式各不相同，但都各有利弊，社会保障制度在不断的改革与实践中发展着，在维 护社会安全中发挥着重要的作用。 其次，本文对中国的社会保障制度改革进行了全面的分析，作出了总体评价， 深入、清晰地透析了我国社会保障制度变迁过程。 再其次，本文阐述了六盘水市社会保障制度建设的现状，全面系统地总结了 成绩，实事求是地分析了面临的挑战和有利条件。 最后，结合本地实际，有针对性的提出了对策建议，可供六盘水市的社会保 障制度建设提供参考，为构建和谐社会增加有利因素。 关键词：社会保障社会保险社会救助制度 a b s t r a c t t h es o c i a ls e c u r i t yi su n d e rc e r t a i ns o c i a lb a c k g r o u n dt h ei n t e g r i t ys o c i a lp r o d u c t w a yw h i c ht h ee c o n o m y , t h es o c i e t y , t h ep o l i t i c a lf a c t o ru n i f i e s w e s t e r nn a t i o n s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m se s t a b l i s h m e n te a r l yb e l o n g st ot h ei n d u s t r i a ls o c i e t yt h e m a t u r es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s ，i ti se s s e n t i a l l yn a t i o n a la n ds o c i a l ，t h ef a m i l yo r i n d i v i d u a lt h r e eb e t w e e no n ek i n do fs t a b l es o c i e t yi n t e r e s tr e l a t i o n s i ns o c i a ls e c u r i t y s y s t e m s d e v e l o p i n gp r o c e s s ，h a sh a dm a n y e c o n o m i c a ls c h o o l so ft h o u g h tt h a tt h e yt o s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s p a t t e r n , d ow i t ha n ds oo nh a v et h ed i f f e r e n tv i e w p o i n t ， h u n d r e ds c h o o l so ft h o u g h tc o n t e n d st h ec o n d i t i o np r o m o t e dt h es o c i a ls e c u r i t yt h e o r y d e v e l o p m e n t c h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m se s t a b l i s h m e n ti sl a t e ，a tp r e s e n th a da b a r eb o n e ，b u t ，h a sn o tc o m p l e t e df a rh a sn o te v e nc o m p l e t e di t sm i s s i o n f i r s to fa l l ，t h i sa r t i c l ea n a l y z e dh a sb e e nd i f f e r e n ta sar e s u l to ft h ev a r i o u s c o u n t r i e s e c o n o m i cs y s t e m ；v a r i o u sc o u n t r i e sc h o s et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s p a t t e r nw a sv a r i o u s ，b u tr e s p e c t i v e l yh a dt h ea d v a n t a g e s ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s w e r ed e v e l o p i n gi nt h eu n c e a s i n gr e f o r ma n dt h ep r a c t i c e ，i nm a i n t a i n e di nt h e s e c u r i t y , s o c i a lt od i s p l a yi m p o r t a n t l y i sd o i n gu s e s s e c o n d l y , t h i sa r t i c l eh a sc a r r i e do nt h ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i st oc h i n a ss o c i a l s e c u r i t ys y s t e m sr e f o r m ，m a d et h eo v e r a l la p p r a i s a l ，t h o r o u g h , c l e a r l yd i a l y s i s o u r c o u n t r ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e m sv i c i s s i t u d ep r o c e s s t h i r d l y , t h i sa r t i c l ee l a b o r a t e da g a i nt h el i u p a n s h u is o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s c o n s t r u c t i o n sp r e s e n ts i t u a t i o n ，s u m m a r i z e dt h er e s u l ts y s t e m a t i c a l l yc o m p r e h e n s i v e l y , h a sa n a l y z e dt h ec h a l l e n g ew h i c ha n dt h ea d v a n t a g er e a l i s t i c a l l yf a c e s f i n a l l y , c o n j u n c t i o n w i t h l o c a l r e a l i t i e s ，t a r g e t o r i e n t e dp r o p o s e d t h e c o u n t e r m e a s u r e s u g g e s t i o n , m a ys u p p l yl i u p a n s h u i s s o c i a l s e c u r i t ys y s t e m s c o n s t r u c t i o nt op r o v i d et h er e f e r e n c e ，a n di n c r e a s e st h ef a v o r a b l ef a c t o rf o rt h e c o n s t r u c t i o nh a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ，s o c i a li n s u r a n c e ，s o c i a la s s i s t a n c e ，s y s t e m s 独创性声明 本入声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发农 或撰i 辱过的研究成果，也不包含为获得苤壅盘堂或其他教育机构的学位或证 m f “史用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在沦文| l 作了明确的说明并表示了谢意。 学化做储鹳：夕舰 签字隅删7 年厂月2 几 学位论文版权使用授权书 本。、纠讧沦义作各完全了解鑫鲞苤堂有关保留、使用学位论文的姒定。 特授杖丕注盘堂町以将学位沦文的全部或部分内容编入有天数执 j 牢进 j ：榆 索，并采月j 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。h 怠。甜交 m 圆家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 。z t 口沦义作抒签私：严弱丸 锚删：多呻年f 月2 导师签名： 可、酾 签字h 辄7 年i l 月叮闩 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 l 。1 1 研究背景 第一章绪论 2 0 世纪5 0 年代初到7 0 年代末，国家颁发了中华人民共和国劳动保险条 例和国家工作人员退休条例，其保障对象是城镇机关、事业单位和企业职 工，主要特征是“低工资、多就业、高补贴、高福利”，由国家规定基本统一的 养老待遇，各类单位和企业支付养老费用，国有企业的经营由国家统负盈亏。这 实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老制度。 2 0 世纪8 0 年代末到9 0 年代初，随着企业改革的推进，企业成为独立的经 济单位，养老包袱的轻重就严重影响到企业的盈利水平。养老基金向社会统筹方 向发展势在必行。此时，国有企业由国家统负盈亏转为自负盈亏，为维护困难企 业职工的保险待遇，保障待业职工的基本生活，缓解新老企业之间养老负担畸轻 畸重的问题，全国大部分地区自上而下、由点到面地逐步推行了养老、医疗等保 险的“社会统筹”。由于社会统筹受到条块利益分割的制约，使社会保险基金的 管理水平和抗风险水平很差，造成部分地区职工养老金欠发严重，医疗费不能报 销，下岗职工基本生活没有保障，社会弱势群体中越来越多的人陷入贫困。1 9 9 1 年国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定标志着我国养老保险实行社 会统筹的开始，并在此后经历了一个扩大养老保险覆盖面和增加养老保险金来源 的过程。 2 0 世纪9 0 年代初中期开始到现在，新的社会保障机制的目标是“一个中心、 两个确保、三条保障线”。基本养老保障模式从现收现付向“社会统筹与个人账 户相结合”的体制转变，1 9 9 5 年国务院关于深化企业职工养老保险制度改革 的通知提出，到2 0 世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适 用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统 筹与个人账户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险制度。19 9 8 年，国务院出台关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定，在此基础上， 劳动和社会保障部将社会保险制度建设的基本思路定位在“低水平、广覆盖、多 层次、双方负担、统账结合”。 中国的养老保险制度在1 9 9 7 年后的实施过程中，存在的问题很多：一是由 现收现付制向部分积累制过渡的隐含债务由谁承担的问题没有解决；- - 是中国地 第一章绪论 区经济发展不平衡，社会统筹后困难企业的养老保险费交纳有问题，因此确保养 老金的发放成了劳动保障部门的工作重点：三是由于中国的人口包袱和人口老龄 化过程不断加快，目前尚能维持现收现付制养老保险制度均衡的地区，在不远的 将来也将面临养老基金收支不平衡的严峻挑战。笔者认为，在中国养老保险制度 的选择问题上，还有许多理论问题没有搞清楚，例如，为什么，行业统筹会兴起， 为什么地方利益和上层利益的冲突至今没有解决，社会统筹的层次为什么依然比 较低? 为什么农村地区的社会保障制度的建立困难重重? 为什么要从现收现付制 向部分积累制过渡? 是什么在左右着社会保障体制的变革路径? 这些问题都有具 有非常深刻的理论和现实意义。 1 1 2 研究意义 1 1 2 1 理论意义 社会保障制度是一个政策性和实践性比较强的研究课题，虽然国内、国外的 研究遵循着一定的经济学理论，但都只是针对具体问题的分析和研究。由于西方 国家和中国的经济、政治、社会性质有很大差别，各国所走过的发展历程不同， 人们的价值取向、生活理念等存在很大分歧，我国不可能完全照抄西方的社会保 障体制，也不可能脱离本国的实际来抓社会保障体制建设。西方国家的发展历程 与我国的发展历程有着根本性的区别，在经济史上还从来没有出现过一个比较纯 粹的计划经济体制向市场经济过渡的经验，也从来没有一个关于这两种经济体制 如何过渡的经济理论研究。中国人口众多且老龄化加快、区域经济发展不平衡、 大量的农民和农民工、收入分配无序化等特殊因素，使得对中国社会保障体制的 研究无法脱离本国经济、政治、社会的大环境。尤其是2 0 0 8 年的金融风暴席卷 了全球，已严重影响了世界经济的健康发展，对世界经济秩序的稳定性带来了严 峻的考验，也对各国政府的应对能力提出了巨大挑战，虽然各国政府都对本国的 经济政策进行了调整，及时实施了一系列刺激经济发展的计划，但收效甚微。中 国也难免其害，大量的中小企业破产、企业工人失业、返乡农民工增多、房地产 市场下滑、中低产阶层的收入锐减，人们对政府的期望值不断增加，有的人等到 的是实惠，有的人等到的是失望，不管是针对哪一领域的人，加强和改善社会保 障体制建设，无不具有重要意义。因此，研究新形势，适应新变化，运用新观念 来研究现阶段的中国社会保障体制具有重要的理论意义。 1 i 2 2 现实意义 中国的社会保障体制目前仍然处于极其不完善的境地，从国内研究学者的文 献来看，也基本上处于对许多具体问题的探讨和对策性研究，没有比较充分地从 第一章绪论 社会保障体制的变迁逻辑中去分析目前社会保障体制所存在的诸多问题。六盘水 的社会保障工作虽然近几年均超额完成年度任务，多次受到国务院和劳动社会保 障部的表彰，但在工作中仍然存在就业总量矛盾和结构性矛盾突出、企业缴费能 力弱、矿群矛盾突出、失地农民增多、市场引导机制不健全、劳资矛盾突出等问 题。通过本文的分析，对于目前六盘水市社会保障体制建设中的许多现实问题都 有一些比较明确的认识。 1 2 论文选题来源 社会保障是社会经济制度的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的重要 内容，社会保障制度健全与否是经济社会协调健康发展的重要标志之一。对社会 保障进行研究是对社会经济制度进行研究的具体化。通过对社会保障制度进行研 究并针对具体情况进行调查分析，既可研究和探讨社会保障体制建设的共同特 点，又可了解本地具体实践，分析存在的困难和问题，因地制宜地有针对性地进 行改革和建设。 党的十七大报告指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障制度，保障人民 基本生活”，“社会保障是社会安定的重要保证”，“要以社会保险、社会救助、社 会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、 商业保险为补充，加快完善社会保障制度”。研究加强社会保障体制建设，维护 社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。推进体制机制创新，完善保障 制度，扩大社会保障覆盖和管理网络，把社会保障建设作为创建管理有序、服务 完善、文明祥和的小康社会的重要途径。 六盘水市是一座以开发能源和原材料为主的新兴工业城市。地处贵州西部的 乌蒙山区，位于四川、云南、贵州、广西四省( 区) 结合部，1 9 7 8 年1 2 月1 8 日正式设立为省辖市，总面积9 9 1 4 平方公里，总人口3 0 6 万。有汉族、彝族、 苗族、布依族等3 0 多个民族，是中国西南最大的煤炭工业基地。建市3 0 年来， 全市始终坚持“艰苦创业、开放包容、务实创新、和谐发展”的理念，经济社会 保持了持续快速发展的态势。2 0 0 8 年，全市地区生产总值达3 8 4 2 7 亿元，增长 1 4 9 ；工业增加值完成2 2 6 亿元，其中规模以上工业增加值完成1 7 5 3 9 亿元， 分别增长2 0 6 和2 4 5 ，工业经济对全市经济发展的贡献率达7 4 7 ；财政总 收入完成6 1 4 1 亿元，增长3 3 2 8 ；城镇居民可支配收入达到1 2 1 4 2 1 9 元，增 长4 ；农民人均纯收入达到2 7 3 4 9 4 元，增长7 6 ，城镇登记失业率控制在4 3 以内。虽然在全面建设小康社会宏伟大业中取得了一定成就，但是一些困难和问 题也目益显现，如何正确处理好改革、发展、稳定的关系是摆在各级党政部门面 前的迫切问题。一是经济总量小。2 0 0 8 年全市地区生产总值只有3 8 4 2 7 亿元， 第一章绪论 人均只有1 2 5 1 6 元。二是产业结构单一。煤炭、电力、钢铁、建材等仍然是支柱 产业，工业经济对全市经济发展的贡献率达7 4 7 ，新的支柱产业没有形成，还 缺少非传统的具有竞争力的产业。三是二元结构突出。相对来说，城镇居民人均 可支配收入基数大、增幅快，农民人均纯收入基数小、增幅慢，城乡居民的收入 差距在拉大而不是在缩小。四是资源开发与环境保护矛盾日益突出。由于过度进 行资源开发，生态环境遭到严重破坏，地质灾害频发，极大影响了人民群众的生 命财产安全。五是维护社会稳定的任务艰巨。因征地拆迁、国有企业分离办社会 职能等，群众对追求合法利益的愿望不断提高，随着城市社会发展速度的加快， 农村却在缓慢前进，贫富差距的拉大，城乡各种社会矛盾日渐突出，经济社会发 展中的体制机制弊端日益显现，不和谐因素逐渐增多。 新时期劳动和社会保障工作在经济、社会发展中的作用与地位日益凸现，必 须立足当前乃至今后一个时期劳动保障工作面临的形势，在继续抓好常规工作的 同时，着力抓好就业再就业、社会保险和劳动关系领域的一些重点工作。就业再 就业方面，主要是返乡农民工工作、农民工技能就业培训、大学生就业、促进创 业带动就业、小额担保贷款、弱势群体就业等；社会保险方面，主要是城镇居民 基本医疗保险、被征地农民的养老保障、工伤保险统筹、老工伤人员纳入工伤保 险统筹管理、工伤预防和工伤康复机制建立、“金保工程”建设等；劳动关系方 面，主要是劳动合同的履行监督、劳动保障监察执法、劳动争议仲裁组织制度建 设等。本文通过对国内社会保障理论的比较分析和对六盘水市社会保障实际情况 的阐述，有针对性地提出了相应的对策建议。 1 3 论文的研究方法 1 3 1 文献法 通过查阅中外有关社会保障制度建设的著作和期刊、六盘水市有关社会保障 制度建设的文件、统计年鉴以及图片资料，了解社会保障理论、发展、建设状况， 以及六盘水市社会保障制度建设的基础性资料。 1 3 2 系统分析法 本文通过阐述社会保障制度的变迁过程，分析了中国社会保障制度的性质， 但本文并不拘泥于对社会保障制度变迁过程作简单的叙述，而是通过一个典型的 例子，即六盘水市的社会保障制度建设，实事求是地总结了近年来社会保障工作 取得的成绩，客观分析了存在的困难和问题，有针对性地提出了对策、建议，从 而说明新形势下加强社会保障工作的重要意义。 4 第章绪论 1 3 3 比较分析法 本文通过对国内、国外社会保障制度的对比分析，引出社会保障制度的基本 理论和实践经验，对国内、国外社会保障制度的优劣点有了一个基本判断，也对 国内和国外选择社会保障制度的经济和社会背景有了一个清晰的认识，从而能够 对中国的社会保障制度的历史和现状的效率有个基本判断。 1 3 4 实证分析法 本文全文基本上遵循的是实证经济学的方法论，虽然从社会保障制度出发来 讨论问题，但更注重从实际生活中来分析问题，由分析得出结论，再进行经验总 结。 1 4 论文的基本思路和框架结构 1 4 1 基本思路 本文首先对迄今为止的社会保障制度进行了回顾与总结，简要分析了中国社 会保障制度的变迁历程，对社会保障制度理论与实践进行了阐述。其次，本文对 中国的社会保障制度改革进行了全面的分析，作出了总体评价，深入、清晰地透 析了我国社会保障制度变迁的经济内涵。再其次是概括了六盘水市社会保障制度 建设的现状，肯定了“十五”以来取得的成绩，在国家实施西部大开发战略，全 市加快推进工业化、城镇化和农业产业化的关键时期，充分利用这一战略机遇期， 狠抓工作落实和制度创新，城乡广大人民得到了实惠，在定程度上享受到了改 革发展的成果，客观分析了面临的挑战和拥有的有利条件。最后，结合本地实际， 有针对性的提出了对策建议，可供六盘水市的社会保障制度建设提供参考，为构 建和谐社会增加有利因素。 1 4 2 框架结构 第一章为绪论，介绍了理论研究的背景、选题来源、研究的理论意义和现实 意义、研究方法、基本思路、主要内容和框架结构等。 第二章对社会保障体制的基本理论进行了介绍，主要说明了西方经济学派对 社会保障制度的影响，以及世界范围内社会保障体制改革的理论和实践经验。 第三章主要论述了我国计划经济制度的生成逻辑与传统社会保障体制的关 系，说明在原有的计划经济制度下，原有社会保障体制的合理性。 第四章主要分析了六盘水市社会保障制度建设的现状。回顾和评价了六盘水 第一章绪论 市养老保险、医疗保险、失业保险和农村养老保险取得的成绩，分析了面临的挑 战，同时也指出了一些推进社会保障制度建设的有利条件。 第五章提出了加快六盘水市社会保障制度建设的对策。 6 第二章西方社会保障制度研究及其概述 第二章西方社会保障制度研究及其概述 2 1经济体制的差异性与社会保障制度的不同选择 2 。1 1西方经济学流派对社会保障制度的影响 现代社会保障制度是在否定斯密的自由经济主义的基础上产生的，虽然历经 上百年的时间，其间产生过不少的经济学派，但在肯定利用社会保障制度进行国 家对经济生活的干预这一点上却是共同的。直到2 0 世纪7 0 年代，新自由主义的 出现，情况才有所改变。 ( 1 ) 历史学派主张国家干预社会经济生活，调和劳资矛盾。任何一种理论 总是在一定的社会经济环境下产生，并为一定的社会经济制度服务的。1 9 世纪 的德国无论是在工业化的规模还是在社会对于现代化保障的需求方面都不能和 英国相比，但是就德国当时的社会政治结构来看，德国具备率先实行国家社会保 障的社会政治条件。1 9 世纪下半叶，德国面临的最大问题是工会问题，在这种 历史条件下出现并流行于德国的新历史学派既反对斯密的自由放任主义，也反对 马克思主义的革命道路，主张实施包括社会、工厂法在内的社会政策，主张走调 和劳资关系的道路以消除德国面临的最大社会问题。 这一理论的政策结果是德国的社会保障制度的建立。从1 8 8 3 年到l8 8 9 年， 德意志帝国相继通过几项法令，批准了由国家建立健康保险计划、工伤事故保险 计划、退休金保险计划，从而完成了当时世界上最完备的工人社会保障计划。可 见，历史学派的理论是为德国当时的“胡罗b 加大棒”政策立论的。虽然它也主 张国家干预，但与后来的理论相比，它更强调调和阶级矛盾，后来的理论更强调 社会保障制度对经济的作用。 ( 2 ) 以收入边际效用递减为理论基础的福利经济学。2 0 世纪2 0 年代盛行 于英国的福利经济学是英国剑桥学派的一个分支，其主要代表人物是英国的经济 学家庇古。福利经济学认为“福利 是指个人获得的某种效用或满足，其中可以 直接用货币来计算的那一部分称为经济福利。这个学派强调通过国民收入总量增 加和国民收入再分配两种方式来增大全社会的福利。福利经济学认为，要使国民 收入总额获得增加，关键是生产要素的适度配置。在国民收入的再分配方面，福 利经济学的理论基础是收入边际效用递减规律。这一规律的内容是，一个人拥有 的收入越多，其收入的边际效用就越小。庇古认为，任何人在任何时候享受的经 济福利来自于他所消费的那部分收入而不是他的全部收入。一个人越富，他用作 第二章西方社会保障制度研究及其概述 消费的收入在全部收入中所占的比重就越小，因而相对富裕的人失去定数量的 收入，这对他的经济福利只是微弱的牺牲：而相对贫困的人如能获得相同数量的 收入，则能获得比较大的经济福利。因此，在国民总收入一定的情况下，通过将 富人的一部分收入转移给穷人，可以增大一国的经济福利。所以他主张国家采取 收入累进税来进行再分配，实行财富由富人向穷人的转移，达到收入的均等化。 第二次世界大战后流行于英国的新剑桥学派理论对英国“普遍福利”政策的 继续推行也起了影响作用。这个学派认为，国民收入的分配和再分配不合理，是 资本主义生产方式的症结所在，只要资产阶级国家主动地、积极地采取多种多样 的措施来调节国民收入的分配和再分配，使之趋于“合理化”，使收入实现“均 化”，就有可能保持社会的长治久安。 ( 3 ) 以有效需求为理论基础的凯恩斯主义。凯恩斯的反危机理论是建立在 提高社会有效需求的基础上的。凯恩斯认为，在资本主义生产方式下，并非供给 决定需求，而是需求决定供给，因为资本主义社会是个“买方”社会。这种需求 是社会有效需求，而不是自然需求。他认为，只要设法提高资本的有效需求和居 民的有效需求，使社会有效需求提高，便可刺激投资增加、生产增加、供给增长， 实现充分就业，从而走出经济危机的死胡同。如何才能提高资本的有效需求呢? 他认为国家必须积极干预经济生活，通过财政支出，大兴基础设施建设及各种有 关福利设施的建设，以刺激资本家投资的热情，这样资本的有效需求自然会大大 提高。提高居民有效需求的办法有两个：一是刺激出生率回升、人口自然增长率 提高，摆脱人口危机束缚；另一办法是刺激生活水平提高。国家可借助发展社会 福利事业实现这两个目标。为了刺激有效需求，即使出现财政赤字也在所不借。 他也提出了社会保障问题，主张消灭贫穷、实行累进税、实施最低工资法等等。 他倡导积极国家，反对自由的消极国家。凯恩斯主义首先在英国得到传播。凯恩 斯的国家干预理论在大危机直至第二次世界大战以后的相当长的一个时期内占 有主导的地位，对现代社会保障制度在世界范围内的普遍建立起了直接的和巨大 的作用。 ( 4 ) 社会政策以不损害经济政策为前提的社会市场经济理论。第二次世界 大战后，德国社会市场经济的倡导人路德维希艾哈德在他的大众的福利一 书中表达了他对社会福利与经济关系的看法，它既不同于福利经济学、凯恩斯主 义，也不同于新自由主义。首先，他肯定国家充当守认错人角色的时代已经属于 过去，他认为“一个现代的而且有责任的国家决不能退回去充当守猎人角色”。 第二，他又认为如果社会政策的目的在于使每个人从一出生就得到全部保障，绝 对没有任何生活风险，那么我们就不可能希望他们的精力、才干、创业精神和其 他优秀品德得到充分发挥，而这些品德得到充分发挥。而这些品德的生存和未来 第二章西方社会保障制度研究及其概述 都是至关重要的，而且还会成为基于个人创业精神的市场经济的先决条件。他认 为福利国家政策，只会造成灾难性的后果。对于福利国家的冲动和倾向比任何其 他东西更容易逐渐地但却肯定地要扼杀真正的优良品德；勇于负责、博爱精神、 自我推荐、自力更生等等，最后的结果或许不是没有阶级的社会，而是没有灵魂 的机械社会。第三，他认为在现代工业国家中，即使完美的经济政策也需要社会 政策措施的补充。但是另一方面还有一个大前提，即任何有效的社会救助只有在 充裕的和不断增长的国民生产总值，也就是在高效经济的基础上才有可能性。因 此，保证高速、稳定的经济发展是各项有效的社会政策的出发点。 ( 5 ) 提倡社会保障制度民营化道路的新自由主义。这一理论认为“福利国 家 过分强调了“社会保障权利”以致构成“2 0 世纪最大的异端”。这一理论认 为社会保障不应构成公民的权利。把社会保障列为公民理应享受的权利，政府便 会经常处于一种十分难堪的境地。这一学派强调自助精神，认为人人都要建立自 我保障意识，家庭也必须为其成员的福利承担责任。欧美国家的新自由主义关于 社会保障改革的理论既反对福利主义也反对凯恩斯主义，在反对国家过多地、直 接地插手社会事业的同时，力主社会保障走私有化、民营化的道路。 ( 6 ) 折衷的现代主流经济学的新综合。经济学的中心思想之一是分配效率 或帕累托效率，即在不使某些人情况变坏的条件下，你无法使任何其他人的情况 变得更好。如果使用效用可能性边缘来表达，则是如果一种经济情况或后果处于 效用可能性边缘上，它就体现了分配效率。在市场具有理想的竞争条件下不存在 垄断，没有外部经济效果，按边际成本定价等等，经济才会最终处于效用可能性 边缘。但是不幸的是，理想的竞争和外部经济效果，看不见的手的理论所假定的 完全竞争的田园般的画面被破坏了，市场失灵了。看不见的手是有效的，但它对 公正和平等却是盲目的。在一个竞争的经济中，收入和消费的分配是随意的，这 种随意性反映了起初的要素禀赋以及不同程度的歧视。这就决定了政府在再分配 过程中的角色。但是，另一方面，这一理论又认为，当政府的政策或集体行动所 采取的手段不能改善经济效率或达到道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产 生了。1 2 1 2 西方社会保障制度的建立与发展 在社会保障的历史上有两个里程碑：一是德国在俾斯麦时期首创社会保障制 度；二是19 3 5 年美国建立全面社会保障制度，并将社会保障制度化，这对第二次 世界大战后社会保障制度的全球化产生了很大影响。 从1 8 8 1 年至1 9 2 7 年，德国先后建立了工伤、疾病、残障、老年和失业保险， 李珍社会保障体系与经济发展武汉大学出版社，1 9 9 8 年6 月 9 第二章西方社会保障制度研究及其概述 使社会保障制度形成了一个完整的制度。但是，德国的社会保障制度还远不是一 个完善的制度。从它的覆盖范围来看，它仅为有正常工资收入的人提供保障，大 批的无正常收入的工人、农民、临时工、季节工、工资很低的工人都被排斥在这 一制度之外：从它提供的保障水平看，它提供的保障很低，并不足以保障被保人 的基本生活水平；从它的限制条件看，它带有明显的政治色彩，对那些积极参加 工人运动、反对政府的工人，均以莫须有的理由被拒于这一制度之外。但是，德 国的社会保障制度为现代社会保障提供了一个基本的框架。 社会保障制度首先出现在工业化水平不高的德国而不是出现在工业化水平 较高的英国，在实践上，它是阶级调和的产物，在理论上它是新历史学派的产物， 它是德意志帝国的一个政治工具。 德国之后，西欧和北欧各资本主义国家也从1 9 世纪8 0 年代后半叶开始纷纷 建立了社会保障制度。 如果说德国是把社会保障制度作为政治工具来利用的话，那么美国是把它当 作反危机的工具之一来利用的：德国建立了社会保障制度，而美国则使得社会保 障制度全球化。 1 9 2 9 年到1 9 3 3 年的世界性的经济大危机给美国经济造成了严重的创伤。在 美国，大批工厂倒闭、大批工人失业，到1 9 3 3 年失业工人达1 5 0 0 万，占全国工 人总数的三分之一；六分之一的家庭靠救济金度日。美国的经济和社会在几年中 经受着巨大的痛苦。1 9 3 3 年，罗斯福出任总统。为了摆脱危机，重振美国经济， 缓和国内的阶级矛盾，罗斯福制定并实施了“罗斯福新政”。罗斯福新政强调国 家干预经济生活，其主要手段就是刺激总需求。社会保障制度就是新政的一个重 要组成部分，并用法律的形式固定下来了。1 9 3 5 年，美国通过社会保障法， 标志着美国的现代社会保障制度的诞生。美国最初的社会保障项目有五个：老年 社会保险( 公共年金保险) 、失业社会保障、盲人救济金保险、老年人救济金保险、 未成年人救济金保险。此后，社会保障法经过无数次的修改，其目的是为了增加 一些社会保障的项目，扩大保障的覆盖面，提高保障的水平。但是，即使发展到 今天，我们也很难说美国是一个福利国家，相反地美国是一个相当强调个人对自 己负责任的国家。在社会保障制度中，最重要的两个制度要数老年保险制度和健 康保险制度了。至目前为止，美国的公共年金制度的工资替代率仅为4 4 ，是世 界上最低的：在发达国家，美国是唯一一个没有全民社会健康保险的国家。在教 育方面，美国同欧洲福利国家的区别是，它的义务教育只到高中为止，而一些福 利国家的高等教育也是免费的。 特别要指出的是，美国建立社会保障制度是为了提高居民个人消费的能力， 刺激总需求，这是适合当时资本主义世界生产相对过剩的情况的。而具体到退休 1 0 第二章西方社会保障制度研究及其概述 金制度，当时主要的经济方面的考虑是鼓励老年人口退休以便为年轻人腾出工作 职位，以解决失业问题。总的来说，虽然社会保障制度是被当作社会政策来实施， 但它却主要是作为反经济危机和需求管理的工具来利用的。 在社会保障制度的发展过程中，第二次世界大战是分水岭。总的来说，第二 次世界大战以前的社会保障制度在保障的项目、覆盖率和保障的水平等方面各国 可能不同，但是相同的一点是：社会保障只是保证居民拥有维持生存所必需的生 活资料。第二次世界大战以后，社会保障进入到另一个阶段，福利国家纷纷出现， 其先锋是英国。 英国的工党是欧洲最大的社会民主党，它的民主社会主义的五项原则是政治 自由、混合经济、福利国家、凯恩斯主义和平等信念。1 9 4 5 年工党当选为执政 党，它将福利国家的理论变为执政的纲领和现实的政策，以1 9 4 2 年贝弗里奇报 告为基础，颁布了一系列重要的社会立法，包括：( 1 ) 国民保险法。该法强制1 6 岁 以上、退休金领取年龄以下的所有公民参加国民保险并交费，该保险则为因失业、 疾病、伤残及各种意外事故等风险的发生而失去生活来源的人提供津贴或救济。 ( 2 ) 国民医疗保健法。该法的核心内容是将医院实行国有化，并由国家对全民提 供免费医疗。( 3 ) 住房法和房租管制法。该法规定国家提供给低收入者低价住房。 ( 4 ) 国民救济法。这是对国民保险法的补充，它为不足最低标准的低收入者提供 救济。这样，加上原有的各种社会保障项目，英国就建立了一个为它的国民提供 “从摇篮到坟墓”全面保障的制度。 在英国之后，其他一些发达国家也先后宣布实施“普遍福利政策 ，并宣布 建成“福利国家”。尤其是五六十年代，世界范围内的经济繁荣，使得社会保障 制度得到了扩张，各国都向它的劳动者保证只有在经济形势很好的时候才有能力 提供的生活水平。正如萨缪尔逊在他的经济学第1 2 版中指出的，一些工业 国，从1 9 6 0 年到1 9 7 5 年，福利费用几乎增加了l o 倍，刚性被列入了价格、工 资收入支付制度中。 1 9 5 2 年，国际劳工组织制定并通过社会保障制度最低标准公约，对退休 待遇、失业津贴、疾病津贴、医疗护理、工伤补偿、子女补助等等所应遵从的最 低标准都一一作了明文规定。虽然公约对任何国家都不具有实质的约束力， 但它表明社会保障制度己经是一个全球化的事业。不但是发达国家，发展中国家 也纷纷建立自己的社会保障制度。中国的社会保障制度就是在此间建立起来的。 到7 0 年代，石油价格两次大幅度上升，国际金融制度瓦解，发达国家经济 增长的速度慢下来，曾经使福利国家为之骄傲的社会保障制度，相对于它的经济 增长来说，已是太昂贵的东西了，它己成为这些国家的负担，甚至是相当沉重的 负担。7 0 年代，通货膨胀和失业都上升到大危机之后的最高水平。这就是所谓 第二章西方社会保障制度研究及其概述 的7 0 年代西方的“滞胀 现象。这也是新自由主义批评和攻击社会保障制度的 口实。 于是，在社会保障制度改革实践方面，西方国家是有或多或少的行动的。首 先实施福利政策的英国，对福利制度的改革也处在先锋的地位。早在7 0 年代末， 以撤切尔夫人为首的保守党执政时，就开始了改革。其指导思想是：第一，社会 保障不应由政府包办，而应公私协作：其次，不能养成单纯依赖国家的懒汉思想， 要鼓励个人用劳动争取福利。但这并不意味着保守党要“拆毁福利国家”。 福利国家的改革是开源节流的改革。开源为开征社会保障所得税，提高总投 保费率，增加社会保险费收入，对某些福利项目开始收费；节流为降低给付水平 或减少给付的可得性。 一些国家在实施治标办法的同时，也在探索治本的办法，主张国家不再或大 大减少对经济生活的干预，现再以国家为主体实施社会保障制度，建议恢复充分 自由的市场竞争机制，把国有化保险计划再私有化，把己经社会了的社会保障组 织再私有化，以便充分发挥个人和私营经济组织的积极性，使经济和社会生活更 充满活力，最终消除“普遍福利”政策的种种问题s 除英国外，其他一些国家把社会保障举措转归民间组织自营的意向乃至实际 活动也显露出来。在英国，养老退休计划由企业自己去举办；在美国，政府主张 改革年金制度，减少政府直接干预，通过优惠税收政策交由民间机构举办，大力 发展民间组织经营的保险业务，并鼓励人们工作期间储蓄养老，减轻国家老年社 会保险支出。智利的社会保障制度私有化的改革就是新自由主义胜利的标志之 一，智利1 9 8 1 年的改革对经济的贡献坚定了新自由主义的信念，所以，进入9 0 年代以来，新自由主义改革的呼声日高。 但是，由于国家干预的观念已深入人心，且它确实在社会经济生活中起着重 要的作用，所以即使新自由主义改革思潮占上风，改革或多或少地在不同国家的 不同项目中进行，但是社会保障制度作为一个整体看，在政策上和实践上，不会 走得太远，我们可以把这些改革看作是对政府失灵的一种修正。 2 2 社会保障制度改革的理论与实践 2 2 1关于社会保障功过的理论 对于社会保障制度功过的讨论，抽象地从社会保障的社会目标出发，从它的 再分配功能出发来考察这一制度，人们认为社会保障制度起了比较积极的作用， 这种积极的作用不但表现为社会目标的达成，有时社会保障制度还会对总需求的 管理起积极的作用。另方面，从经济的角度来看问题，人们看到的社会保障制 第二章西方社会保障制度研究及其概述 度的消极面较多一些，认为社会保障制度是有碍经济增长的。2 1 9 8 4 年，国际劳工部委托1 0 位著名社会保障专家就未来社会保障事业发展 所写的报告，对社会保障制度的功过评价是比较有代表性的。 一方面，在一些国家，对社会保障的利益的权力被普遍化了。在过去的4 0 年里，特别是5 0 年代到6 0 年代由于广泛的政治舆论强烈地刺激了社会保障制度 的扩张，使得越来越多的人加入了社会保障制度。特别是白领工人、自雇者和一 些特殊的无工作者。 五六十年代，社会保障之所以得以扩张，得益于当时的经济扩张。1 9 7 4 年 石油危机之后，经济增长的速度下降，社会保障扩张危机论出现了。 另一方面，专家们认为，社会保障制度本身也是存在许多问题的：( 1 ) 巨额的 社会保障支出带来了高额公共开支和不平均预算，反过来又导致高利率和低投 资；( 2 ) 社会保障支出过多减少了储蓄用于投资的资金；( 3 ) 巨额社会保障支出为通 货膨胀火上浇油；( 4 ) 由于雇主负担社会保险费，致使产品成本居高不下，减弱了 商品的国际竞争能力，迫使商品积压，而导致失业加剧；( 5 ) 过分慷慨的社会保障 支出造成了它本欲防止的依赖和贫困；( 6 ) 过高的社会保障制度导致了过多的非生 产人员，把人才从生产性的部门吸引过去。 1 9 9 4 年，世界银行出版的避免老年人口危机是一本专门讨论老年人收 入制度的书。该书对公共退休金制度的作用的分析也是两方面的。一方面，它认 为强制的、政策管理的、既定给付的( d e f i n eb e n e f i t ) 、由税收支撑的随收即付制 度的最大优点是它对老年人口再分配，尤其是在解除老年人口贫困的痛苦方面作 出了很大的贡献。但另一方面，它又认为公共退休金制度的社会成本是巨大的， 这就是逃税、扭曲劳动力和资本及公共资源的配置。 不仅如此，它还认为在发达国家和发展中国家，公共退休金制度被神话包围 起来。神话之一是公共退休金有利于穷人的再分配。在理论上，公共退休金制度 是有利于穷人的一种再分配制度，但由于富人比穷人更长寿，所以事实上，这一 制度更有利于富人而不是相反。神话之二是老人生产率不高。公共退休金制度设 立的目标之一是鼓励老年工人退休和提前退休，因为老年人口的生产率不高。但 实证研究的结果并没有支持这一观点。神话之三是既定给付制度能够保护老人的 收入和帮助老年人口对付通货膨胀，但事实上许多国家的公共退休金制度做不到 这一点。 2 2 2 关于社会保障改革的理论 如上所述，对社会保障制度批评的声音日高，倡导社会保障制度改革的声音 2 李珍社会保障体系与经济发展武汉大学出版社，1 9 9 8 年6 月 1 3 第二章西方社会保障制度研究及其概述 也越来越大。社会保障制度的理论核心是干预与放任、公平与效率的问题，所以 关于社会保障制度改革的讨论，在经济理论界就是围绕这个核一f i , 问题展开的。 第一，关于改革的必要性的讨论。由于公共退休金计划的缺陷的产生和日益 严重，所以，世界银行认为在这一制度上政府计划失灵了，因而需要对原有的公 共计划进行改革，并需要其他的非正式制度来补充，尤其是发展中国家，非正式 的养老制度更为重要。发展中国家，政府收税的能力、补偿综合计划的能力以及 正确处理市场失灵的能力会比较差。在发展中国家逃税现象更严重，非正式市场 的规模更大，市场失灵的情况比发达国家要严重得多；而另一方面，政府对市场 失灵的调节作用更小，这也是为什么发展中国家需要家庭发挥更大作用的原因之 一，正因为如此，政府不应该很快缩小家庭的作用。 在研究了美国社会保障制度运行的历史和现状之后，美国国家社会保险研究 院在1 9 9 7 年出版的( 2 1 世纪社会保障一书中指出，社会保障制度的问题被媒 体夸大了，社会保障制度是政府的积极行为。社会保障制度提供的基本保障动态 的、充满风险的经济是太重要了。同时，作为一种基本制度，这一制度较之于私 人计划、个人储蓄制度具有许多的优点。美国的另一些经济学家则认为美国的社 会保障制度对美国的储蓄率起了不利的影响，从而对美国的经济增长起了不良的