（公共管理专业论文）农村社会养老保障制度研究——以淄博市临淄区为例(1).pdf

摘要 在人口老龄化日益加剧的今天，养老问题越来越成为全球共同关注的问题。我 国不仅是世界上人口数量最多的国家，也是老年人口数量最多的国家，而且伴随着 新世纪的到来，我国已经逐渐步入了老龄化社会的行列，养老问题也成为我国政府 和社会各界高度关注的关系国计民生的大问题。我国拥有世界2 2 的人口，其中6 0 左右是农民。随着工业化和城镇化的只益加快、农村家庭结构的变迁以及青年人思 想观念的改变，传统家庭养老的功能日渐衰退，农民养老问题成为农村社会的一大 难题，也是政府和社会解决“三农”问题的一大障碍。从建国到现在，我国农村养 老保障模式经历了一系列变革，然而到目前为止，规范的社会养老保障制度并未形 成。目前大多数农民的养老依然是以家庭为主，农村养老问题极其严峻，其与当前 构筑和谐社会的目标要求以及农村社会经济发展的新形势极为不协调。 当前和今后我国养老问题的重点和难点都在农村。本文首先阐述了农村社会养 老保障制度的概念、类型和历史沿革，分析了目前我国农村社会养老保障的形式与 特点，然后对国外部分代表性国家的农村社会养老保障制度进行了简要介绍，并提 出了相应的经验借鉴，最后以山东省淄博市临淄区为例，运用调查问卷和个案调查 方法对农村社会养老保障的发展前景及农村社会机构养老问题进行了实证分析，在 此基础上，提出完善农村社会养老保障的建议。 解决了农村的养老问题就解决了我国绝大多数人口的养老问题，它不仅有利于 促进“三农问题的解决，而且有利于人口政策的顺利实施，更重要的还可以带动 国内需求，促进国民经济的持续快速健康发展，最终推动全面小康社会和社会主义 和谐社会的实现! 关键词：农村；社会养老保障；案例研究 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，w i t ht h ei r l c r e a s i n gi n t e n s i f i c a t i o no fo l da g i n g ，a g i n gs e c u r i t yp r o b l e m m o r ea n dm o r eb e c o m e sag l o b a li s s u e c h i n ah a st h el a r g e s tp o p u l a t i o ni nt h ew o r l d a t t h es a m et i m e ，c h i n ai st h ec o u n t r yt h a th a st h el a r g e s ta g i n gp o p u l a t i o ni nt h ew o r l d w i t ht h ea r r i v a lo ft h en e wc e n t u r y , c h i n ah a sa l r e a d yf a l l e ni nt h eo l da g i n gs o c i e t y t h e r e f o r e ，a g i n gs e c u r i t yh a sb e c o m eap r o b l e mw h i c hi so fv i t a li m p o r t a n c et ot h e n a t i o n se c o n o m ya n dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d c h i n ao w n st w e n t y - t w op e r c e n to ft h e p o p u l a t i o no ft h ew o r l d o fw h i c ha b o u ts i x t yp e r c e n ta r ef a r m e r s w i t l lt h eg r o w t ho f i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o na sw e l la st h ec h a n g i n go fr u r a lf a m i l ys t r u c t u r ea n dt h e y o u t h sn o t i o no fp r o v i d i n gf o rt h ea g e d ，t h ef u n c t i o no ft h ef a m i l y , w h i c ht r a d i t i o n a l l y p e r f o r m si ns u p p o r t i n gt h ea g e d ，h a sb e e nd e c l i n i n g , a n dt h u st h ep r o b l e mo fp r o v i d i n g f o rt h er u r a la g e dh a sb e c a m ead i f f i c u l ti s s u e ，w h i c hi sa l s oa no b s t a c l et ot h ei m p r o v i n g o fp e a s a n t s i n c o m ea sw e l la st h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r ea n dr u r a le c o n o m yo fc h i n a s i n c et h ef o u n d a t i o no ft h en e w c o u n t r y , c h i n ah a se x p e r i e n c e dt h r e eg r e a tc h a n g e si nt h e m o d e so fp r o v i d i n gf o rt h er u r a la g e d u n t i ln o was t a n d a r d i z e ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o r t h eo l da g ei nr u r a lc h i n ah a sn o ty e tt a k e nc l e a rs h a p e ，w h i c hi sg r e a t l yi n c o n s i s t e n tw i t h t h ec e n t r a lg o v e r n m e n t sg o a lo fc o n s t r u c t i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y t h e r e f o r e ，t h ee m p h a s i sa n dd i f f i c u l t yo fc h i n e s ea g i n gs e c u r i t ya r ei nt h er u r a la r e a sa t p r e s e n ta n df o r t h ef u t u r e t h i st h e s i sf i r s te l a b o r a t e dt h ec o n c e p t t y p ea n dt h eh i s t o r i c a l e v o l u t i o no ft h er u r a lp e n s i o ns y s t e m ，a n a l y z i n gt h es i t u a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i co ft h e r u r a lp e n s i o ns y s t e mi nc h i n a , a n dt h e ng a v eab r i e fi n t r o d u c t i o no fc o u n t r y s i d es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m sw h i c hh a v eb e e nc a r r i e do nb ys o m er e p r e s e n t a t i v en a t i o n si nt h ew o r l d ， f r o mw h i c ho b t a i n st h ec o r r e s p o n d i n ge x p e r i e n c e s f i n a l l y , t h i st h e s i st o o kl i n z id i s t r i c t o fz i b oc i t yi ns h a n d o n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l e t h r o u g ht h em e t h o d so fs u r v e ya n d c a s ei n v e s t i g a t i o n ，t h i st h e s i se m p i r i c a l l ya n a l y z e dt h ep r o s p e c to fd e v e l o p i n gt h es e c u r i t y s y s t e mo fr u r a ls o c i a lp e n s i o na n ds o m ep r o b l e m sa b o u ts o c i a li n s t i t u t i o n sf o rr u r a l p e n s i o n ，a n dt h e no nt h eb a s i so ft h i sp r o p o s e ds o m es u g g e s t i o n st h a tc o u l di m p r o v er u r a l s o c i a lp e n s i o ns e c u r i t y t h es o l u t i o no fc h i n e s er u r a la g i n gs e c u r i t yp r o b l e mm e a n st h es o l u t i o no fc h i n e s e m o s tp e o p l e sa g i n gs e c u r i t yp r o b l e m ，w h i c hh e l p sn o to n l yt h es o l u t i o no ft h ei s s u e so f ”f a r m e r s ，r u r a la r e a s ，a g r i c u l t u r ep r o d u c t i o n ”，b u ta l s ot h es m o o t hi m p l e m e n t a t i o no f f a m i l yp l a n n i n gp o l i c y ；w h a ti sm o r ei m p o r t a n ti st h a ti tc o u l d t h ed o m e s t i cd e m a n d , p r o m o t et h es u s t a i n e d ，r a p i da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y , f i n a l l y c o n t r i b u t et oa c h i e v i n gt h eg o a lo fc o m p r e h e n s i v ew e l l - o f fa n dh a r m o n i o u ss o c i e t y k e y w o r d s ：r u r a la r e a s ，s o c i a lp e n s i o ns y s t e m , c a s ei n v e s t i g a t i o n 青岛大学m p a 硕士学位论文 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。 文中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法 律意义上已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申 请的论文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名： 刻搿 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。 本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署 名单位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密吖 ( 请在以上方框内打“4 ) 论文作者签名： 导师签名： 日期：彦年歹月夕口日 吼碌7 月乒同 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 4 3 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 问题的提出 引言 社会保障是依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的 救助和补贴。社会主义市场经济的发展，特别是市场机制的优胜劣汰功能作用的结 果，会增大社会成员的生存和生活风险。社会保障体系是经济发展的推进器，也是 社会发展过程中的减震器，更是社会和谐的稳定器。中国农村幅员辽阔、人口众多， 无疑是社会稳定的重点，可是作为社会稳定器的社会保障，特别是养老保障在农村 大多数地方还是空白。党的十七大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，是包括了 全中国人民的目标。显然，没有九亿多农民的小康是不完整的小康，是称不上全面 的小康。同样地，没有农村社会养老保障制度的中国社会保障制度也是不健全的社 会保障制度。因此，尽快建立农村社会养老保障制度是极其现实而非常必要和紧迫 的一项任务。1 1 9 9 9 年我国6 0 岁及6 0 岁以上人口已经占总人口的1 0 ，标志着我国人口结构 从成年型向老年型转变，进入老年型社会。我国是一个农业大国，农村人口占全国 总人口的6 3 9 ，农村的老年人占全国老年人的比例高达7 5 ，加之近2 0 年来，大 量农村青壮年人口流向城市，未来农村人口老龄化问题将比城市更为严重。 由于城乡二元社会经济结构的长期存在，我国城乡社会保障呈现出“二元特 征，城乡老年保障也构成“二元”结构，城市居民的老年保障主要通过社会与社区 来承担，并附以家庭保障：而农村老年保障的主体则是根源子土地的家庭保障。毫 无疑问，家庭养老是人类社会最古老因而也是最基本、最重要，同时也是最富生命 力的养老方式，而且这种传统的家庭养老模式在家庭联产承包责任制下得到了强 化。但随着计划生育的实施，家庭小型化趋势使农村家庭养老功能弱化。尤其进入 体制转换期后，随着市场经济的发展，家庭核心化趋势与传统养老模式形成对立和 冲突。所以，农村需要在家庭之外寻求养老的出路。 传统西方社会经济理论假设认为，随着工业化的推进，以家庭为主的老年人生 活或起居模式将逐渐解体，并由正规的社会保障体系所取你事实上，基于中国的 国情国力，正规的社会保障体系和老年人照护体系的职业化在今后相当长的时间内 仍很难实现。尤其在农村，与农村经济发展相比，我国社会保障长期以来显得相对 滞后，农村老年保障的社会化内容仍然较少，层次较低。也就是说，我国社会结构 的变迁造成了一个结构性的间隙我国农村家庭功能的削弱过程和社会保障系 统的建立和健全过程并未衔接，中国农村老年人供养体系的良性运行机制并没有真 正形成。 引言 本文试图通过对我国农村社会养老保障制度的现状进行分析，对国外农村社会 养老保障制度先进经验进行借鉴，然后进一步对山东省淄博市临淄区的农村社会养 老保障问题进行实地研究，以期对我国农村社会养老保障制度进行系统的、客观的 分析，尝试着为政府采取相应社会行动提供理论和实证的依据。 2 研究的现状 农村养老保障的问题，已经引起了许多学者的关注，从不同的角度对于该问题 进行了论述与研究。但是在该问题上没有能够达成统一的见解，见解上的差异体现 在两个方面，首先在现阶段要不要建立和完善农村养老保障的问题上存在分歧，其 次在对于现阶段建立和完善农村养老保障问题上持肯定态度的学者，所提出的政策 建议也是不尽相同。 出自于经济发展上的考虑，陈平认为我国是区域发展高度不平衡，拥有1 3 亿 人口的发展中国家，要建立统一的养老保险体系，在经济上将是乌托邦式的“洋跃 进 。统一社保非但无助于国企改革，还会拖垮整个财政体系。同时将严重削弱中 国的国际竞争力，外资将流向没有社保的劳动力价格低廉国家，从而削弱而并非加 强社会稳定【1 1 。梁鸿认为由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资 金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用，使国家不敢 对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的 农村社会保障制度，只能以局部地区的社会保障作为替代f 2 1 。此类观点只看到了国 家经济建设的某个方面，而没有考虑到建立和完善农村社会养老保障制度对于经济 发展全局的影响。 李迎生通过农村养老保险建立时间的国际比较，认为先进工业化国家城乡劳动 者社会养老保险制度的实施都间隔了较长一段时期，所以我国农村社会养老保险的 滞后发展，是符合经济发展规律的。因为我国农村生产力发展水平不高，农民尚无 多大能力或没有条件参加养老保险，所以现阶段并不具备实施社会养老保险的基本 条件。当务之急是创造在农村推行社会养老保障制度的经济社会条件。现阶段主要 是通过劳动力产业间转移，深化农村内部改革，实行农业经营的规模化与现代化， 切实提高农村集体的经济实力与农民收入，增强农民参与现代社会保障制度的能力 【3 1 。 【l 】陈平建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视政策 j 中国改革，2 0 0 2 ，( 4 ) ： 1 l 1 6 【2 】梁鸿试论中国农村社会保障及其特殊性 j 复旦学报社科版，1 9 9 9 ，( 5 ) ：2 6 3 1 【3 】李迎生论我国农民养老保障制度改革的基本目标与现阶段的政策选择 j 社会学研究， 2 0 0 1 ，( 5 ) ：1 0 5 1 1 6 2， 青岛大学m p a 硕士学位论文 同样采用国际比较的方式，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人 口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入账户养老保险体系【l j ：张晖等从国际经验出 发同时通过对于实施农村社会养老保险经济可行性进行分析，认为目前建立全国范 围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作 的条件【2 】。从时间比较上来看，国外建立农村社会养老保障制度的时间的确要晚于 城市；但是，从经济条件比较来看，中国现阶段的经济条件在某些方面已经超过了 其他国家建立农村养老保障制度时的条件。 与此相反的观点，中国社会科学院农村社会保障制度研究课题组认为开展 农村社会养老保险，是我国经济社会结构变化的客观要求的，更是应对人口老龄化 趋势的重要举措，应积极稳妥地推进农村社会养老保险【3 1 。有许多其他学者对于建 立覆盖全体农村人口的养老保障制度同样持肯定态度，但在达到这一目标的方式和 步骤上，不同的学者有不同的主张。大致上可以把已有的政策建议分为两类，一类 是用类似于城镇养老保险制制度的方式，在农村建立养老保险制度；另外一类是根 据农村地区的特点，提出另外一类养老保障制度的设计方案。 胡鞍钢主张开征统一的社会保障税，建立全国统一的基本社会保障制度【4 】。邓 大松认为目前应该发挥土地的基本保障功能，建立家庭保障基础之上的补充保险模 式。采取储蓄积累的方式，以个人账户为主，集体给予适当补贴。这样的养老保险 方式可以与城镇职工的“统账”模式实现自然融合，从而实现城乡社会保障制度从 二元化向一元化的过渡1 5 j 。 王国军提出“二元，三维”农村养老保险制度设计方案，即基本保险、补充保 险和附加保险，城乡有机衔接的社会养老保障制度的思路。基本养老保险中，农业 劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构缴纳社会养老保障税，收缴 的社会养老保险税分成两部分，一部分计入农民的个人账户，一部分进入社会统筹 账户。当农民达到一定年龄后，国家根据农民个人账户上的贡献，向其个人账户按 年或按月注入可提取的养老金，养老金数额除了农民个人账户上的会额外，还要按 当地的生活消费指数、物价指数、人口的预期寿命，在一定的全国基数上进行加权 计算，把社会统筹账户中的一部分资金加入进来，以保证条件不同的各个地区的老 年人的基本生活费用；在补充保险中，如果农民受雇于人超过一定时间后，雇主和 【l 】马利敏农村社会养老保险请缓行 j 探索与争鸣，1 9 9 9 ，( 7 ) ：1 1 1 2 【2 】张晖等我国农村应建立不同层次的社会养老保障机制 j 人口学刊，2 0 0 0 ，( 8 ) ：2 0 2 4 【3 】中国社会科学院农村社会保障制度研究课题组积极稳妥地推进农村社会养老保险 j 人民论坛，2 0 0 0 ，( 6 ) ：8 1 0 【4 】胡鞍钢利国利民、长治久安的奠基石关于建立全国统一基本社会保障制度、开征社会 保障税的建议 j 改革，2 0 0 1 ，( 4 ) ：卜6 5 】邓大松等农村社会保障制度中的政策建议 j 中国软科学，2 0 0 2 ，( 7 ) ：1 2 - 1 7 3 引言 雇工必须按雇工工资的法定比例向社会保障管理机构缴纳社会补充保障费，社会保 障管理机构按一定比例把收缴来的资金分别计入雇工的个人账户和社会统筹账户， 与城市的养老补充保险系统一样，在农民年老时，社会保险机构按农民个人账户中 的贡献发放养老金。在附加保障中，农民可以以参加商业养老保险的形式或个人储 蓄的形式获得附加保障【l j 。 以普通的现金缴费方式，在以举办社会养老保险的方式实现农村老年人的养老 保障问题，虽然有利于城乡养老保障制度的衔接，但是忽略了农村劳动者有别于城 镇劳动者的特点，同时只是考虑到了现金保障，没有对于劳动者的服务保障提出制 度安排。 、 另一方面，也有学者根据农村地区的特点设计出有别于城镇养老保障制度的农 村养老保障制度。卢海元认为我国农产品的市场化程度不高，可以以粮食换保障的 思路来建立农村养老保险制度，具体来说就是农民交纳粮食，国家将现阶段用于粮 食流通领域的补贴转向于对参加社会养老保险的农民进行对等补贴，资金全部进入 个人账户实现资金积累【2 1 。同样持有实物换保障的思路的学者提出了“土地换保障”， 陈颐认为“以土地换保障 是最值得考虑的选择。所谓以土地换保障是指用社会保 障代替土地保障的方案：即农民在年老、到乡镇企业就业、进入小城镇定居的时候， 让出其原先承包的土地，由转包者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会 保险；或在因建设被征用土地的情况下，征地单位用征地补偿费的一部分为被征地 农民建立社会保险【3 1 。“以土地换保障 被认为是转让土地的自身产出的补偿，一方 面保护了农民承包土地的合法权益，是与我国社会主义初级阶段农业生产关系相一 致；另一方面符合土地管理法的精神，是由土地保障向社会保障转变的重要机 制。 此类是国内目前最具创新性并可操作的农村社会养老过渡办法，符合农村实际 的经济特点同时能够适应工业化和城市化的发展趋势。但是“粮食换保障”是只考 虑到了纯农业劳动者的特点，“土地换保障 对于实现了城乡转移的劳动者来说是 现实可行的，而现阶段农村“两栖 流动的劳动者，土地对于其生活仍然是重要的 生产资料。“实物换保障 也忽略了在劳动者城乡转移过程中，农村老人对于服务 保障的需求。 也有学者将农村老人对于现金保障和服务保障做通盘考虑的，桑景艺提出了村 域社区养老保障模式。村域社区养老保障模式指村民委员会主办的，以保障本社区 【l 】王国军现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路 j 上海社会科学院学术季刊，2 0 0 0 ， ( 1 ) ：1 0 1 1 1 2 【2 】卢海元创新农村社会养老保险制度：以产品换保障 j 求是，2 0 0 4 ，( 3 ) ：6 2 【3 】陈颐论“以土地换保障” j 学海，2 0 0 0 ，( 3 ) ：1 1 1 5 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 老年农民的基本经济和精神文化生活为宗旨的，以老年农民的自我经济收入及子女 依据法规民约应负担的费用为主要经费来源，辅之以社区的必要补助，以集中生活 和家居生活自由两便方式为特点的新型农村养老保障方式【。村域社区养老保障模 式是以经济比较落后的农村为对象，为解决在农村社会转型过程中由于社会结构和 社会生活方式变革而出现的老龄人口养老保障问题提出的一种理论设想。村域社区 养老保障，是将传统的家庭保障推向社会化养老的新型设想，不过其经费主要依靠 家庭和社区，不利于分散风险，不能完全具有社会化的特征。 就世界范围来看，在以现代社会养老保险方式为主导的社会养老保障制度建立 之初，多数国家的社会养老都是只面向政府职员及企业雇工，而不包括农民。直到 上个世纪5 0 年代，一些发达国家彳相继为其为数不多的农民建立起社会养老保险年 金计划，将农民全部纳入其社会养老保障体系之中。发展中国家则迄今为止均未建 立起覆盖全体农民的现代社会养老保障制度。 就其实施情况来看，农民社会养老保障举办较为成功的国家是德国和同本。早 在1 9 5 7 年德国就将全体农业工人列入社会养老范围之内，并成立了专门的农民养老 保障机构。日本在1 9 5 9 年将该制度扩大到包括农民在内的全体国民后又于1 9 7 1 年成 立了农林渔业团体职员互助会负责办理农民养老保险业务，进一步加强了对老年农 民的保护。在理论研究上，社会养老保险制度作为社会保障制度的核心内容，一直 是国外经济学家和社会学家研究的重点，由于西方发达国家大多走的是城乡社会经 济一体化的发展道路，城乡差别、工农差别常很小，因而农民的养老问题往往是被 纳入到整个社会养老保障体系中进行研究的，专门研究者甚少。从现有的研究文献 资料来看，具有以下特点：( 1 ) 从福利公平角度，认为农民同城市职工享有同样的福 利待遇，主张将农民纳入国民基本养老保险制度的观点比较普遍。事实上，许多国 家没有专门针对农民建立的基本养老保险制度，而是把农民直接纳入全民基本的保 障制度之中。( 2 ) 从制度建设角度，许多研究表明：有关农民的养老保险制度建设普 遍比城市职工滞后。例如，德国1 8 8 9 年就颁布了残废和老年保险法，并建立了职 工养老保险制度，但直到1 9 5 7 年才扩大到农民，期间经历了7 4 年时间。同本在1 9 4 1 年开办了厚生年会保险制度，1 9 7 1 年建立了农村养老保险制度，其时差为3 0 年。这 一城乡时差，美国为5 5 年，加拿大为6 3 年：( 3 ) 从建立制度的条件看，研究认为养老 保险制度的建立与国家的总体经济发展水平密切相关。从国外建立农民养老保险制 度的经济发展水平看人均g d p 大都在2 0 0 0 美元以上( 除少数欧洲国家外) 。除此之外， 与国情及社会政策也有关。欧洲的一些国家如月麦，在经济发展水平较低情况下， 成功的建立了农民养老保险制度。有研究表明：丹麦于1 8 9 1 年通过立法在农村建立养 老保险制度，当时的人均g d p 仅相当于我国1 9 9 9 年的可比值水平的7 9 3 。同样，在 【l 】桑景艺域社区养老保障模式研究 j 探索，2 0 0 0 ，( 3 ) ：5 0 5 1 5 引言 政府关怀和重视下，斯里兰卡与波兰农民养老保险制度也获得了成功【1 】( 4 ) 从实践 上看，农民与职工的基本养老，不管是统在一个制度框架下安排，还是分别建立两 种制度，其做法基本相同，政府都不同程度的给予财政补贴。根据世界上有数据可 查的1 3 1 个国家城乡社会养老金的筹资模式表明。至少有1 2 9 个国家城乡养老保障金 的基本来源均是全部由政府拨款或由政府和雇主出较大的比例，个人承担较小的比 例。但对农民的保障水平普遍比城市职工低。 3 研究内容和方法 本文从以下四个方面的内容展开研究：( 1 ) 明确农村社会养老保障的概念及其 历史沿革。( 2 ) 研究分析农村家庭养老、农村集体养老和农村社会养老三种保障形 式的特点，揭示存在的问题。( 3 ) 对国外部分代表性国家的农村社会养老保障制度 进行经验借鉴。( 4 ) 对山东省淄博市临淄区的农村社会养老保障和农村社会机构养 老问题进行实证分析，揭示农民的养老需求，展望农村社会养老保障的前景。( 5 ) 在对相关问题进行讨论的基础上，提出完善农村社会养老保障制度的建议。 本文的研究目标：( 1 ) 对农村社会养老保障制度进行系统、完整的分析。( 2 ) 对我国农村社会养老保障制度的主要形式进行一定的评价，找出其特征和问题。( 3 ) 对我国农村社会养老保障制度建设提供行动建议。 本文采用的主要研究方法：( 1 ) 应用文献分析方法对我国农村社会养老保障的 现状和完善措施进行探讨。( 2 ) 采用调查问卷方法，研究淄博市临淄区农村社会养 老保障问题。( 3 ) 采用个案调查和案例分析方法，对社会养老机构进行较为深入的 研究。 【l 】w i j e r a t n e ，a be y s e k a r a ，1 9 9 2 ，s ri - l a n k a ；l o p a t o ，1 9 8 7 ，p o l a n d 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章农村社会养老保障制度概述 农村社会养老保障是对农村老年居民实行的保障，在农村社会保障中占有重要 地位，其保障内容包括经济供养、生活照料、精神慰藉等方面，保障目的是通过逐 步改善老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现“老有所养、老有所医、 老有所学、老有所乐 。 1 1 农村社会养老保障制度的概念与类型 1 1 1 农村社会养老保障制度的含义 ( 1 ) 社会保障的概念。社会保障( s o c i a ls e c u r i t y ) 一词，最早使用于1 9 3 5 年美国国会通过的社会保障法，其英语“s e c u r i t y 为保证、保护、安全、防 护之意。社会保障制度( 体系、体制) 是通过立法建立起来的一个国家的经济体制 的重要组成部分，是指国家和社会组织通过采取一系列公共措施，对不能通过从事 劳动获得报酬而失去生活来源的劳动者提供现金帮助和社会服务，以保障其基本生 活的各种制度。由于各国社会制度、经济体制、经济发达程度、文化传统、价值观 念等各不相同，各国的社会保障制度在受保对象、保障项目、保障程度、筹资方式 等诸方面差异很大，因而也带来各国对“社会保障”一词的理解差异。国际劳工组 织对社会保障的定义是：通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供 保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他重新找到工作。 在我国，社会保障是指：国家和社会依法通过对国民收入进行分配，形成社会消费 基金，对社会成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活 困难时给予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而 建立的一种制度。 ( 2 ) 养老的实质与内容。般认为，养老的实质就是代际交换。这是一种“互 惠 的行为。“生育子女并把他们抚育成劳动力所需要的劳动产品是父母用自己的 必要劳动生产出来的。没有父母的抚养投入，年幼的子女就无法生存和成长。 父母丧失了劳动能力后，如果没有子女的赡养，就无法安度晚年。这种父母与子女 之间的相互依存、相互供养，就是通过两代人之间的经济交换来实现的。州l 】而穆光 宗认为，养老之所以存在是由于老年人的特点决定了其必须对子女或少存在着一些 依赖性需求。这种“依赖性需求 是养老问题的真j 下根源。而老年人要满足自己能 【l 】熊彼俊养老育幼是通过代际经济交换实现的 j 人口研究，1 9 9 9 ，( 2 3 ) ：3 4 7 7 第l 章农村社会养老保障制度的概述 力以外的需求，则必须遵循一定的文化规则，这就是养老制度与养老方式问题【l 】。 无论养老的实质是“代际交换，还是“依赖性需求”，都说明给予老年人提供适合 其需求的保障是必要的，或养老保障的内容是什么，也是随时代发展而变化的。在 当代中国，养老内容则具体体现于老年人权益保障法中，其规定：“国家和社 会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善老年人生活、健康以及 参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。一 ( 3 ) 农村社会养老保障的界定。为规避人类因年老而存在的不可抗拒的自然风 险，确保老年人的晚年生活，在工业化进程中，就出现了传统养老保障之外的社会 养老保障。社会养老保障是社会保障系统中的一项重要内容，它是指通过一系列经 济和社会服务等措施，对于退出劳动领域或者无劳动能力的老年人实行的社会保护 和社会救助【2 1 。而农村社会养老保障则是社会养老保障的重要组成部分，是与城镇 社会养老保障相对应的一个范畴，它是以农村老年人为对象实施的，具有明显的针 对性，是解决农村养老问题的一个重要手段。 1 1 2 农村社会养老保障制度分类 农村社会养老保障制度大致可分家庭养老、集体养老有及社会养老三种主要的 制度形式。 家庭养老，是指由老人所在的家庭成员或亲属向老人提供经济帮助、服务照料 和精神慰籍的一种养老方式。它是以血缘、婚姻及抚养关系为纽带，以家庭为载体， 以后代繁衍为条件，通过代际经济资源与服务资源交换与传递，实现育幼养老的人 生交替规律。传统农村家庭养老的实质是土地保障，而土地保障的实质就是子女保 障，在父系社会中，子女保障就是儿子保障。因此说到底，传统农村家庭养老就是 儿子养老。 集体养老，是指以村庄或村落为载体，以农村基层组织为指导，发挥政府、村 集体、家庭和个人多方面的力量，充分动员集体中的财力、物力和人力资源，为老 年人的安老、养老提供力所能及的支持。主要包括对特殊困难的“三无 ( 无劳动 能力、无生活来源、无依无靠) 老年人实行“五保( 保吃、保穿、保住、保医、 保葬) 的一种供养方式。 社会养老，是指由国家、社会向老年人提供经济帮助、服务照料以及精神安慰 的养老方式。通常情况下，社会养老更多地体现为养老经济方面的帮助，如国家为 老年人提供的老年津贴、建立基本养老保险制度等。 【l 】穆光宗家庭养老制度的传统与变革基于东亚与东南亚地区的一项比较研究 m 北京： 华龄出版社，2 0 0 2 【2 】郭士征社会保障学 m 上海：上海财经大学出版社，2 0 0 4 ：1 1 9 8 青岛大学m p a 硕士学位论文 养老保险，是指被保险人按照规定向保险经办机构交纳保险费，保险经办机构 在被保险人到达约定的退休或者失去劳动能力的年龄时，承担按期支付约定保险金 责任的经济活动。 农村养老保险制度。是指通过制度安排为符合有关条件或规定的农村居民建立 的防范因老年收入减少或中断致使生活水平下降，而给予其提供基本生活保障的一 种保险体系，主要包括：农村社会养老保险和农村商业养老保险二种类型。 农村社会养老保险，是指由政府、集体或社区组织实施，凡是符合投保条件的 。农村居民都可以参加( 严格意义上的社会保险是强制的) 的一种福利性( 或政策性) 养老保险，其重要的特点是资金由政府、集体和个人等多方负担。目前我国涉及农 民的由政府提供的保险有三种：一是原民政部在农村推行的农村社会养老保险；二 是近年来部分城市化速度较快的地区政府为被征地人员建立的被征地农民养老保 险( 保障) ；三是部分流动人口较集中的地方政府针对农民工建立的农民工基本养老 保险等。 农村商业养老保险，是指由商业保险机构为所有农民提供的一种自愿性养老保 险，其主要的特点是资金全部由个人承担，供需双方的保险关系是建立在平等自愿 交易的原则上。 1 2 农村社会养老保障制度的历史沿革 1 2 1 家庭养老向集体养老的演进( 建国2 0 世纪6 0 年代) 家庭养老向集体养老演进。在新中国建立之初，党在农村进行的第一项工作就 是土地改革，实行了土地的农民所有制。农民只要通过自己的努力劳动就可以直接 从土地上获得基本生活资料，其基本生存权就有了保证。农民的老年生活也都是由 其家庭成员承担，实行的是传统意义上的家庭养老模式。在土地改革期间，政府也 采取了社会救济和优抚保障等措施和制度，对遭遇天灾人祸的农民给予一定的生活 保障，对农村退伍军人及烈军属等优抚对象实施优待和扰恤，但享受救济和优抚保 障的对象毕竟是极少数群体。因此可以说尽管农村的生产关系发生了较大的变化， 而农村养老保障模式尚未发生大的变化。但从2 0 世纪5 0 年代的农业合作化开始， 随着农村土地的农民所有制向农村土地的集体所有制的改革，农村家庭养老保障模 式逐渐发生了变化，由传统的家庭养老向集体养老过渡，并最终实现了农村的集体 养老。1 9 5 6 年6 月2 9 日，在第一届全国人民代表大会法案委员会会议上，通过的 高级农业生产合作社示范章程规定：“农业生产合作社对缺乏劳动力或者完全 丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的社员，在生产上和生活上给以 适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的 9 第l 章农村社会养老保障制度的概述 死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。从而说明，我国在农业合作化时期就已 建立并实行了农村“五保”救济制度。后来随着集体经济的成熟，该“五保 救济 制度演变为“五保”供养制度，即对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤 儿，由集体实行“保吃、保穿、保住、保医、保葬。从2 0 世纪6 0 年代到7 0 年代， 许多公社、大队也相继建成了敬老院，从而使“五保 制度落到了实处。而且在那 时候，对于因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民由集体分派其力所能 及的轻活，同正常社员一样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力， 才由其家庭主要负起赡养的责任，但许多地方的集体会给予赡养老人的家庭适当资 助。这样，在集体经济时期，农民有了水平虽然不高但切实可靠的老年基本生活保 障，也就是说，我国农民的养老问题基本上是依靠集体经济力量来给予保障的。 1 2 2 集体养老向社会养老的演进( 2 0 世纪7 0 年代19 8 6 年) 集体养老向社会养老的演进。从农业合作化开始到党的十一届三中全会前期 间，历时多年，集体养老制度在促进农村社会的稳定、帮助困难家庭赡养老人、解 决农村青年人的养老后顾之忧等方面，功不可没。但集体养老制度毕竟是我国农村 集体经济的产物，几十年的实践与发展证明。我国农村集体经济制度是一种效率低 下、生产方式落后的体制。因此，1 9 7 8 年党的十一届三中全会的召丌、市场经济的 引入，为打破这一制度拉开了序幕。此后农村进行了更具有影响的改革，即全面推 行家庭联产承包责任制，从而使原有的集体经济体制逐渐瓦解。在这一背景下，集 体养老制度也出现了前所未有的冲击，赡养老人家庭的资助逐渐取消、敬老院逐渐 萎缩，。五保”供养难以维持，农民的养老又回到了传统的家庭养老轨道上来然而 这时候的农村已不再是保守传统封闭的农村，家庭联产承包责任制调动了农民的劳 动积极性，提高了农民的劳动生产率，从集体承包的土地根本不够经营，从而出现 了大量剩余劳动力。而市场经济这只“看不见的手成为转移这些劳动力的重要力 量，源源不断的农村剩余劳动力流向城市，而且大多数都是年轻力壮者。劳动力的 流动不仅仅是解决了农村剩余人员的就业问题。更重要的是改变了农村青年入的思 想观念。所谓的“父母在，不远游”、“养儿防老 等传统思想被解放。农村养老也 出现了许多新问题：儿女外出，老人缺乏照料：家庭结构小型化，养老成为负担：青 年人传统的孝观念淡薄。打老、骂老、虐老现象严重：相对城市老人，农村老人的 生活质量过低等等，农村养老问题岌岌可危。这一情况严重影响了农村市场经济改 革的深入，也影响了计划经济体制向市场经济体制过渡的进程，因此，为了解决农 村养老问题，为了促进社会主义市场经济体制的顺利建立，党和政府开始着手在农 村探索与之相适应的社会养老保障制度，农村社会养老保险也因此在中国诞生了。 1 0 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 2 3 社会养老保险的实践与探索( 19 8 6 年至今) 从民政部1 9 8 6 年在全国部分地区试点农村社会养老保险开始至今，我国进入 了划时代意义的农村社会养老制度探索和实践的阶段。试点开始是在富裕的地区进 行，成效显著，因此1 9 9 2 年民政部推出了县级农村社会养老保险基本方案，进 一步扩大了试点范围，尤其在1 9 9 4 ，1 9 9 5 年试点工作几乎进入了高潮，在此期间， 各地农村社会养老保险实施中也出现了不少问题，甚至舆论界对农村社会养老保险 制度的可行性发生了怀疑，由此也引起了1 9 9 5 年1 2 月在北京的一次大型农村社会 养老保险基本方案论证报告会，当时论证的结果，认为农村社会养老保险制度在我 国农村推行具有可行性。由此，全国各地大面积开始推行该项制度。但随着试点工 作的深入，试点面积的扩大，制度实施中暴露的问题越来越多，制度设计的缺陷也 愈来愈明显，加上1 9 9 8 年农村社会养老保险管理体制的转轨，农村社会养老保险 基金管理问题凸显，以致国务院在1 9 9 9 年底下令进行农村社会养老保险工作的治 理整顿，为此，该制度出现了全面停顿的局面。但2 0 0 2 年党的十六大报告又重新 指出，在有条件的地方探索农村社会养老保险制度，从而使这一制度又获得了新生。 与此同时，在集体经济基础上建立的敬老院也经历了较大的变化。2 0 世纪7 0 年代 末，可以说是我国农村敬老院发展最为鼎盛时期，但随着集体经济的逐渐瓦解，现 在许多地方的乡镇敬老院已经衰落。 总体来说，中国农村尚未形成一个j 下规的社会养老保障制度框架，农村社会养 老保险还处于探索阶段，农村养老依然是以家庭为主，而集体或社区的养老服务水 平不但参差不齐而且落后，其与当前社会文明与进步程度以及农村社会经济发展情 况极不协调。目前农村养老存在以下突出问题：( 1 ) 以家庭养老的传统模式为主，保 障水平比较低。目前农村虽然包括有家庭、集体、