（公共管理专业论文）内蒙古社会救助问题研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 2 指导教师签名： 日期： 内蒙古社会救助问题研究 摘要 改革开放以来，我国以及内蒙古自治区的经济得到快速发展，但与此同时， 城乡差距、地区差距、两级分化等问题也日益凸显。特别是随着社会主义市场 经济的逐步深化，社会保障、社会救助不能适应经济社会发展步伐的问题很现 实地摆在我们面前。加强对社会救助问题的研究，逐步建立和经济社会发展水 平相适应的的社会救助体系，将对解决城乡弱势群体的基本生活、建立公平正 义的社会秩序、构建社会主义和谐社会具有重大的现实意义和深远的政治意义。 本论文研究的内容是内蒙古自治区的社会救助问题，包括社会救助的概念及其 研究现状、我国社会救助制度的历史沿革、我国社会救助制度的思想来源、我 国和内蒙古自治区社会救助制度改革的过程与成就、内蒙古自治区现行救助制 度存在的问题、对存在问题原因的分析、完善内蒙古社会救助制度的建议等七 项内容，主要通过思想观念产生的根源以及制度建立的过程等来阐述新型社会 救助体系建立的目的、原则和存在的问题分析以及需要改进之处，最终建立适 合内蒙古自治区经济社会发展的社会救助体系。 关键词：社会救助，市场经济，和谐社会，内蒙古，研究 a b s t r a c t g r e a tc h a n g eh a v et a k e np l a c ei nc h i n aa n di n n e rm o n g o i l a na u t o n o m o u s r e g i o ns i n c ei t so p e n i n gu pa n dr e f o r mb e g a n b u tm e a n w i l e ，t h ep r o b l e m so fw i d e n t h eg a pi nr u r a la n du r b a n ，r e g i o na n dr e g i o n ，p o o ra n dr i c ha r eg e t t i n gw o r s ed a ya n d d a y h o wt os o l v et h ed i s a d v a n t a g e dg r o u pp r o b l e m ，h o wt o s e tu ps o c i a lr e l i e f s y s t e ma d a p t i n gt o t h em a r k e te c o n o m y ，a n ds oo n w e a t h e rp e o p l ec a nl i v ei n h a r m o n ye a c ho t h e rc o n s t i t u t e st h eb a s i so fe s t a b l i s hah a r m o n i o u ss o c i e t y t h e p r o b l e mc l o s e l yr e l a t e dw i t hs o c i a ls t a b i l i t ya n de c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t i ti so f p r o f o u n dp r a t i c a la n dp o l i t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ew h o l ep a p e ri sd i v i d e di n t o e i g h tp a r t s i t d e s c r i b e st h er e s e a r c h b a c k g r o u n da n dr e s e a r c hm e a n i n go f t h i sp r o b l e m i n c l u d i n g ：t h ec o n c e p to ft h es o c i a l r e l i e f ，t h ep r e s e n t s i t u a t i o ni no u rc o u n t r y ，d e v e l o p m e n to f h i s t o r y i no u r c o u n t r y ，g r a n da c h i e v e m e n t ，r e a s o no fo b s t a c l eo fi d e o l o g y ，c o n t r a s t i v ea n a l y s i so f t h et w or e g u l a t i o nf r o mh o m ea n da b r o a d ，t h ep r e s e n ts y s t e ma n a l y s i s ，a n a l y s et h e p r o f o u n dr e a s o n sw h y t h i sp r o b l e mo c c u r s t h el a s tp a r ti st h ec o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n so fs o l v i n gt h i sp r o b l e m k e y w o r d s ：s o c i a lr e l i e ft h em a r k e te c o n o m yh a r m o n i o u ss o c i e t y i n n e rm o n g o i l a na u t o n o m o u sr e g i o nr e s e a r c h i i 目录 引言1i 舀上 ( 一) 社会救助的概念及其研究现状1 1 、社会救助的概念1 2 、社会救助研究的现状3 一、我国社会救助制度的历史沿革7 ( 一) 传统社会救济制度的形成与发展7 1 、社会救济制度的初创时期7 2 、新中国社会救济制度的发展8 3 、改革开放时期社会救济制度的发展9 ( 二) 传统社会救济制度存在的问题1 0 1 、社会救济经费没有能够与国民经济的发展同步增长1 0 2 、社会救济标准过低1 l 二、我国和内蒙古社会救助制度改革的过程与成就1 2 ( 一) 我国城市居民最低生活保障制度的发展过程1 3 ( 二) 内蒙古城市居民最低生活保障制度的发展过程1 5 ( 三) 内蒙古农村牧区最低生活保障情况1 7 ( 四) 内蒙古五保供养工作的发展历程1 9 ( 五) 内蒙古医疗救助的发展2 0 1 、农村医疗救助制度2 0 i i i 2 、城市医疗救助制度j 2 1 ( 六) 内蒙古灾害救助的发展2 1 ( 七) 内蒙古其他救助工作的发展情况2 3 三、我国社会救助制度的思想来源j ：2 5 ( 一) 我国传统的福利思想2 6 ( - - ) 社会主义的意识形态2 7 ( 三) 西方福利国家的理论和实践3 0 四、内蒙古现行救助制度存在的问题3 2 ( 一) 内蒙古的城乡社会救助存在严重地区和城乡失衡3 3 ( 二) 按标施保和分类施保不尽科学合理3 3 ( 三) 社会救助工作机构、服务平台建设滞后3 4 ( 四) 社会救助的法制建设严重滞后3 4 ( 五) 慈善事业补充作用的发挥远远不够3 5 五、对社会救助存在问题的原因分析3 6 ( 一) 二元结构和四级保障是城乡社会救助差距的原因3 6 ( 二) 按标施保和分类施保不科学的原因分析3 7 ( 三) 社会救助工作机构、服务平台建设滞后的原因3 7 ( 四) 社会救助法制建设相对滞后的原因3 8 ( 五) 慈善事业对社会救助的补充作用不够的原因3 8 1 、缺乏对鼓励慈善事业发展的激励机制3 8 2 、社会的慈善意识普遍缺位3 9 3 、机制障碍也是慈善事业发展缓慢的原因3 9 i v 六、对改进城乡社会救助工作的认识和建议4 0 ( 一) 构建城乡一体化的社会救助体系4 1 ( 二) 科学合理开展按标施保4 2 ( 三) 通过提高政府的公共服务能力来完善社会保障政策。4 3 ( 四) 健全与完善社会保障的法律体系4 4 ( 五) 动员社会资源发展慈善事业：4 5 参考文献一4 6 致谢4 8 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 己i 吉 j -口 随着“三个代表”重要思想、科学发展观、和谐社会构建等一系列重大理论命题的提出 和实践，党和政府更加注重民生，更加注重基层，更加注重人民群众的根本利益。与此相关 联，作为维护基本民生、发挥基础保障作用的最后一道安全网，社会救助事业也获得了前所 未有的发展，成为我国社会保障体系的重要组成部分。当前，社会救助事业正处于创新发展 的紧要关头，迫切需要我们认真分析面临的形势和任务，深入探究存在的问题，并提出有针 对性的政策建议，以进一步维护好、保障好、发展好困难群众的根本利益，推进我国和我区 和谐社会的构建。 1 、社会救助的概念 ( 一) 社会救助的概念及其研究现状 社会中的每个人，都有生存的权利，有劳动能力者可以通过就业获得收入来维持生活， 但无劳动能力者或虽有劳动能力但受客观因素影响而失业者，却无法获得维持基本生活的收 入，这就需要有国家提供的社会救助制度予以保障。 社会救助一词，有些也称为社会救济。通常来说，救济是一种消极的救贫济穷措施，基 于一种同情和慈善的心理，对贫困者行善施舍，多表现为暂时性的救济措施；而救助则更多 反映了一种积极的救困助贫措施，作为政府的责任而采取的长期性的救助。因此，社会救助 是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予物质救助，以维持其最 低生活水平的一项社会保障制度。 。 民政部部长李学举提出，社会救助是对因各种原因造成生活困难、不能维持最低生活水 平的公民，由国家和社会给予一定的物质援助的制度。 郑功成教授对社会救助的定义是：社会救助是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组 成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任 或义务，采取的也是非供款制与无偿救助的方式，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机， 维护社会秩序的稳定圆。 李学举：加强社会建设和管理，促进社会和谐与发展，刊于求是2 0 0 5 年第7 期。 圆郑成功著：社会保障学，商务印书馆，2 0 0 0 年版，第1 3 页。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 李珍教授将其称之为社会救济，并定义为：社会救济是当公民难以维持最低生活需求时， 由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供最低生活需求保障的社会保障制度，是国家立 法中得到立法保障的公民权利之一 杨刚博士指出，与社会保险、社会福利等其他社会保障制度相比，社会救助是一种最低 层次的社会保障制度，它的首要目标是克服贫困，保障全体公民的最基本生存权利。其救助 对象主要是那些因生理或心理、社会或个人原因而一时或长期陷入困境的人们圆。 综上所述，根据我国官员、学者对社会救助的研究和探讨，结合我国和我区社会救助工 作的实践，笔者认为，社会救助是社会保障的重要组成部分，是社会保障的最后一道防线， 它是指由国家和社会对遭遇生活困难，不能维持其最低生活水平的困难人群给予的一种资金、 物质或其他方面的帮助。社会救助具有以下特点： ( 1 ) 权利与义务的非对等性。这是社会救助区别于其他社会保障制度的明显不同之处。 因为公民的生存权是现代国家，尤其是工业化国家法律所赋予的，当公民生活无以为继时有 权获得国家和社会的帮助。中华人民共和国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公 民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因而， 社会救助不要求权利与义务的对等，它更强调国家和社会对个人的责任和义务，采取的是非 供款制与无偿救助的方式。 ( 2 ) 救助责任主体的特定性。众多的救助对象，巨额的救助资金，长期的救助工作，决 定了社会救助的责任主体只能是国家和政府。企业、社会团体、其他社会组织和个人可以参 与或者对某一部分对象在某一较短时期内给予某一方面的救助，不可能也没有能力长时期承 担全部救助责任。 ( 3 ) 救助对象的不调查非确定性。社会救助不是一种普遍的福利制度，只有在公民因某 种社会的或生理、心理的原因而无力维持最低生活水平时才能获得社会救助。因此，必须有 一套严格的制度和程序，对申请救助的公民的真实状况进行确定，然后再决定是否纳入社会 救助。 ( 4 ) 救助标准的最低保障性。由于社会救助是纯粹的公共产品，为防止社会成员过度依 赖社会救助，所以其保障水平低于社会保险，只是最低生活保障。这里的最低生活标准是一 由李珍主编：社会保障理论，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 1 年版，第l l 页。 窜穆怀中主编：社会保障国际比较，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 2 年版，第3 3 4 页。 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 个相对概念，各地的经济发展、居民平均生活不一，最低生活标准也各不相同。科学制定最 低生活标准是社会救助制度得以正常运行的基本前提。 ( 5 ) 救助工作的多元性。救助工作的多元性是由救助内容的多样性决定的。社会救助的 内容涉及到困难群众的生活、住房、医疗、教育、司法等各个方面，而这些救助内容分属不 同的部门管理，甚至某一项救助内容的实施要涉及到几个部门，使社会救助工作呈现出多元 性。 2 、社会救助研究的现状 ( 一) 社会救助研究存在的不足 自2 0 世纪7 0 年代以来，社会救助在国际社会政策的研究中受到越来越多的关注。2 0 世 纪9 0 年代以来，我国政府部门和学术界对社会救助的讨论有了长足的进步，但总体来说，社 会救助的研究在学术界尚未引起应有的重视，不仅研究成果数量有限，而且其中以政策内容 的描述性研究为多，涉及制度设计和理论模式方面的文章则乏陈可善。近几年，随着国家对 社会保障、社会救助政策的不断完善、资金投入的不断增加，理论界、学术界以及政府部门 又开始关注这个领域。总体讲，社会救助的研究还存在以下几方面的不足。 一是理论研究失衡。与其他社会保障项目相比较，社会救助制度不论在理论上还是在实 践上都是失衡的。新中国成立后，在相当长的时期内，把社会救助定位在自救和互助上，国 家的投入有限。以灾害救助为例，上个世纪相当长一段时间，我国灾害救助的方针是：依靠 群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的扶持和救济。随着市场经济体制 的逐步建立和完善，特别是本世纪初民政部提出建立覆盖城乡的新型社会救助体系后，引起 社会各界普遍关注，相关的理论研究文章也多起来，但大多是关于该项制度建立的必要性、 重要性和可操作性的解读，制度设计的任务局限于少数学者和政府相关部门的官员身上，真 正从理论上对这一制度加以研究的并不多。 二是理论研究的深度不够。从近几年的学术成果来看，大多数研究只是停留在表面层次， 真正收集第一手资料并开展深度分析和实证性研究的还不多见。政府部门的研究，特别是基 层部门的研究，投入的资源非常少，缺乏对社会救助制度实施情况的具体分析和深入评估。 三是理论研究转化为实践成果的不多。目前，国内学者对我国社会救助制度的研究缺乏 系统的研究方法与成果，尤其是在不断完善制度设计和规范操作方面存在着明显的不足。 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 四是社会实践呼唤社会救助的理论研究。十六届四中全会通过的中共中央关于加强党 的执政能力建设的决定提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接 的社会保障体系 ，从构建社会主义和谐社会的高度对“社会救助 加以研究和部署，十七 大报告又进一步完善为“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医 疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。 它充分 说明了在全面建设小康社会、努力构建和谐社会、认真贯彻落实科学发展观的新的历史时期， 需要加强社会救助的理论研究和探索，更好地为我国的经济社会发展服务。 ( 二) 建立社会救助制度的意义 十七大报告指出：社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福 利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充， 加快完善社会保障体系。作为社会保障体系的重要组成部分，社会救助在我国当前的历史条 件下具有特殊重要的意义，这是因为，社会救助制度的建立和发展，充分体现了社会的文明 和进步。越是文明发达的国家，其社会救助制度就越发展。其趋势表现为救助的范围越来越 大，设计的种类越来越多，救助的条件越来越放宽且标准提升，并以平等的无差别待遇来对 待社会的全体成员，使每一个社会成员都能健康而愉快地生活。总的来说，建立社会救助制 度的意义有如下几点： ( 1 ) 有利于保护社会成员的基本生活。社会救助的功能包括济贫和救灾，对于社会上无 劳动能力或无生活来源者，给予适当的救助，以维持其基本生活。而对于遭遇各种灾害的人 们来说，通过社会救助，能够帮助他们渡过难关，解决生活的困难。因此，社会救助被认为 是化无用为有用、变消费为生产、化贫穷为富有的一项措施。 ( 2 ) 有利于促进社会经济的发展和繁荣。现代社会救助制度己从传统的消极救济发展到 积极的救助，促使贫困者自力更生，实现脱贫致富，从而促进社会经济的繁荣。 ( 3 ) 有利于稳定社会秩序。社会救助完全由政府来举办，其经费来源由政府的财政开支， 是国民财富再分配的一种方式，体现为公平的思想，也是缩短社会上贫富差距的一项措施。 社会救助通过必要的费用开支，对社会上的贫困者和遭遇灾害者给予必要的救助，以解决他 们的困难，从而实现社会的安定，维护社会的正常秩序。 ( 4 ) 有效地弥补了社会保险制度的不足。就社会保险制度的设计看，享受社会保险待遇 的只是部分或大部分社会成员，享受社会保险待遇有严格的条件限制，只有被纳入社会保险 范围并承担了相应义务的人才能获得社会保险待遇。这必然使得社会上有相当部分的贫困人 十七大报告 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 群因没有参加社会保险或无力支付社会保险费而不能享受社会保险待遇，这就需要通过社会 救济制度使他们免去生活之忧。此外，当享受社会保险待遇条件届满后，还可以转为适用社 会救助。如享受失业保险待遇通常都是有期限规定，当期限届满后失业者仍未找到工作而生 活困难时，可以转而享受社会救助，领取最低生活补助，从而通过社会救助功能的发挥，弥 补社会保险的不足，达到社会安全的目的。 我区的社会救助工作从1 9 9 7 年实施城市最低生活保障制度开始，至今已走过1 2 年历程， 目前已有2 0 0 多万城乡困难群众得到不同形式的救助，确保了他们的基本生活，保持了社会 的稳定。在肯定我区社会救助工作取得成绩的同时，我们也清醒地看到，我们的工作还有许 多不足，主要表现在：对社会救助工作的理论研究不够、社会救助工作的法制建设相对滞后、 社会救助的资金投入相对不足、还没有建立起和经济社会发展相适应的社会救助标准自然增 长机制、社会救助的项目设置偏窄、社会力量对社会救助的投入不够、一部分贫困对象还没 有纳入社会救助范围、社会救助的城乡差距、地区差距过大，这些问题的存在都需要我们进 一步深入研究，通过研究来理清我们今后社会救助工作发展的方向，这对落实当前中央提出 的“保民生、保稳定、促发展”的方针，对落实科学发展观，对构建和谐内蒙古具有十分重 要的意义。 ( 三) 本论文的研究思路和方法 本论文的研究思路紧扣社会救助制度，从我国社会救助制度的历史沿革入手，回顾了传 统社会救济制度的形成与发展，指出传统社会救济制度存在的问题，并由此引出我国和内蒙 古自治区社会救助制度改革的过程与成就。从传统的社会救济制度到新型社会救助制度的转 变，不是一个偶然的过程，新型社会救助制度的诞生有其存在和发展的客观条件和历史原因， 也深深受到我国传统的福利思想、社会主义的意识形态和西方福利国家的理论和实践影响， 这在本文的第四部分做了进一步的阐述。综合上述部分，指出现行体制下我区社会救助制度 存在的问题，并对问题产生的原因做了深刻的分析，最后提出完善内蒙古社会救助工作的建 议。本论文有背景、有历史沿革、并且把提出问题、分析问题、解决问题紧密结合，保证了 论文结构的连续性和完整性。 本论文应用了公共管理学的政治、经济学原理进行研究，通过调查法、文献研究法、定 量分析和定性分析方法以及系统研究的方法对内蒙古自治区社会救助存在的问题、问题产生 的原因以及完善制度建设的建议提出自己的看法。 ( 四) 本论文的创新和不足之处 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 近年来，社会救助已不是一个单一的概念，它是作为一个体系来研究的，这个体系由多 项制度构成，包括城乡社会救助制度、五保供养制度、城乡医疗救助制度、灾害救助制度、 流浪乞讨儿童救助制度以及住房救助、教育救助和司法援助等等。本论文的创新之处就在于 把这些制度作为一个体系来研究，探究这个体系存在的问题和不足，并对问题产生的原因进 行分析，并有的放矢地逐条提出解决问题的建议。 论文的不足之处在于对问题的查找不过全面、深刻，有待于在今后的理论学习和工作实 践中进一步研究和探讨。 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、我国社会救助制度的历史沿革 中国的社会救济制度形成于上个世纪中叶。半个世纪以来，这种传统的社会救济制度受 到中国传统文化中儒家思想的影响很深，制度的基本立足点在于“政治控制”，而没有被看 作是人民的基本权利。因此，社会救济制度与社会救助制度虽然只有一字之差，但是在思想 观念方面的差距是根本的。 ( 一) 传统社会救济制度的形成与发展 在中国，社会救济的零星立法萌芽于上个世纪初“封建 与“共和”交替之际，而作为 一项国家制度则成形于上个世纪4 0 年代。然而，社会救济制度真正在社会生活中发挥作用， 则要到中华人民共和国建国之后，但它在整个国家制度体系中仍然处于极其边缘的地位。直 到9 0 年代中后期，在改革开放的浪潮推动下，传统社会救济制度开始了走向现代社会救助制 度的新的改革历程。 1 、社会救济制度的初创时期 1 9 4 3 年，国民政府制定的社会救济法公布实施。当时，社会救济的对象被规定为： “一、年在六十岁以上精力衰耗者。二、未满十二岁者。三、妊妇。四、因疾病伤害残废或 其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者。五、因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而 失业者。六、其他依法令应予救济者。社会救济法规定的“救济方法 有十二种：“一、 救济设施处所内之留养。二、现款或食物衣服等必需品之给予。三、免费医疗。四、免费助 产。五、住宅之廉价或免费供给。六、资金之无息贷予。七、粮食之无息或低息贷予。八、 减免土地赋税。九、实施感化教育及公民训练。十、实施技能训练及公民训练。十一、职业 介绍。十二、其他依法所定之救济方法。 但是，在国民党统治时期，上述法律法规并没有 得到认真贯彻。在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力。尤其是救济机构在相当长的时间 内只是沿袭封建时代的旧制和作派，难有作为。 中国共产党从成立之初就将劳动人民的社会福利问题放在一个重要的地位上。在 1 9 2 2 1 9 4 8 年间，中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，都将救灾救济作为党的重要 政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区认真贯彻落实这些政策，由苏区、 边区或解放区政府颁布了有关法令。1 9 4 5 年7 月，在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备 。孙健忠著，地区社会救助政策发展之研究，台北，时英出版社1 9 9 5 年版。 7 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 会上通过决议，成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会( 简称“解救”， 1 9 4 6 年改称中国解放区救济总会，简称“救总”) ，并制定了解放区临时救济委员会组织 和工作条例。救总的任务主要是调查和统计抗日战争时解放区所受的损失，接收和分配联 合国的救济物资，并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合，为解放区的灾民和战争难民 提供了大量的救济款项和物资。救总的工作实践，为中华人民共和国建国后的救灾救济工作 打下了基础。 2 、新中国社会救济制度的发展 1 9 4 9 年，中华人民共和国建国之初，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域1 6 省区的特大洪水灾害，成灾人口达4 5 0 0 多万人。针对当时的严重灾情，1 9 4 9 年1 1 月负责救灾 救济的内务部召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾， 生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。同年1 2 月，政务院发出了关于生产救灾的 指示，内务部发出关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示。1 9 5 0 年2 月，成立了以董必武为主任、包括内务部、财政部等1 2 个有关部委的中央救灾委员会。4 月又 在北京召丌了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导 下，全国上下同心协力，接连战胜了不断发生的自然灾害，女n 1 9 5 0 年华北地区和1 9 5 2 年华东 地区的大旱灾，1 9 5 3 年东北地区、华北地区和1 9 5 4 年江淮流域的大水灾，1 9 5 5 年南方各省罕 见的冻害。 建国之初，中国有数以百万计的城市贫困户。在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和 散兵游勇，失业人员和无依无靠的孤老残幼也比比皆是。尽管当时国家财政还十分困难，但 仍拨出大量经费和粮食，开展了大规模的城市社会救济工作。据不完全统计，在解放后一年 多时间里，武汉、广州、长沙、西安、天津等1 4 个城市紧急救济了1 0 0 多万人。1 9 5 2 年，全国 1 5 2 个城市常年得到定期救济的人口达1 2 0 多万，得到冬令救济的约达1 5 0 多万。有的城市享受 社会救济的人口竟达2 卜4 0 5 0 年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济 力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由 集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力， 才由其家庭主要负起赡养的责任，同时集体还给予一定的支助。这样，其基本生活需求就有 了水平虽然不高但切实可靠的保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则 中共代表团驻沪办事处纪念馆编，中国解放区救济总汇在上海，上海学林出版社1 9 9 6 年版。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬( 保教) 。上述种种 措施最早在1 9 5 6 年的高级农业生产合作社示范章程中得到了确认。 n 5 0 年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立。从整个社会 保障制度的设计看，在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和 集体所有制单位中就业，社会保障是随着就业而产生的，职工、干部连同他们的家属的生、 老、病、死都依靠政府和单位。在农村，随着农业合作化的层次越来越高，范围越来越广， 至u 1 9 5 8 年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障，孤寡老人和孤 儿可以享受“五保。综上所述，在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已 经网罗了中国绝大多数人口，漏在网外的或者挂在网边的人是极少数。当时，只有这些边缘 群体才是吃“政府救济”的，这项制度的重要性自然无从谈起。 3 、改革开放时期社会救济制度的发展 改革开放以来，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题引起了国内、国际的普 遍关注。在整个2 0 世纪8 0 年代，讨论得比较多的是中国农村的贫困问题，中国社会救济制度 改革的重点也主要放在农村。这些改革努力一直延续到9 0 年代中期，其中一部分政策措施目 前还在实行。 在8 0 年代，作为中国社会救济工作的主管部门，民政部对社会救济工作进行了一系列的 改革，主要包括三个方面：救灾、五保、社会救济和扶贫。 救灾救济。救灾救济是指为帮助灾民减轻灾害损失，克服灾后生活和生产困难而提供的 社会援济。根据救灾救济政策，只有特重灾人口和贫困农村地区的重灾人口才被列为政府和 社会的救济对象。灾民须经查灾核灾确认，之后可以得到救济。1 9 9 0 年，全国得到救济的灾 民为8 2 1 5 万人，相对应的“自然灾害救济 支出经费8 2 亿元，全部为国家拨款。 五保是指主要由农村社区( 集体) 负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来 源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会救济，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、 保葬( 保教) ，简称“五保 。1 9 9 0 年，得到救济的“五保对象”有3 0 1 万人。相对应的“孤 寡病残救济”支出经费1 0 8 亿元；其中，国家拨款3 5 亿元，占3 2 4 1 ，社区支助7 3 亿元， 占6 7 5 9 社会救济和扶贫。扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、资金、 物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。通常， 函张海鹰、唐钧主编，社会保障词典，北京，经济管理出版社1 9 9 3 年版。 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 民政部门开展的扶贫工作被称为“小扶贫 。社会救济是中央和地方政府通过财政拨款，依 法对特定的社会救济对象按规定向他们提供的社会援助，使他们的生活水平接近当地一般水 平。1 9 9 0 年，得到城乡贫困户救济的有3 3 6 6 万人。其中，得到各种形式扶贫的为1 3 1 0 万人， 占3 8 9 2 ，得到定期定量救济的为5 l 万人，占1 5 。相应的“城乡贫困户救济”支出经费7 9 亿元；其中，国家拨款5 9 亿元，占7 4 6 8 ，社区援助2 o 亿元，占2 5 3 2 。 ( 二) 传统社会救济制度存在的问题 在2 0 世纪8 0 年代，民政部门对中国的传统救济制度已经有了改革的意识，但是，当时的 大环境仍然没有脱离计划经济的轨道。民政部门搞扶贫工作是将生产经营机制引入济贫领域 的一种尝试，这种尝试虽然也取得了一些效果，但是，领导生产毕竟不是一个政府的社会管 理部门的长处。在“大扶贫 普遍开展之后，“小扶贫 日益式微。同时，以儒家思想为底 蕴的思想意识形态还占主要地位，“政治控制”的色彩依然浓厚，还有一个从中国人的“面 子观念 衍生出来的特点就是重在“社会主义优越性 的形式或口号而非实质性的援助，因 此，社会救济工作在对象、观念、资金和手段方面并没有得到根本的改进，其存在的问题也 显而易见。 1 、社会救济经费没有能够与国民经济的发展同步增长 从7 0 年代末n 8 0 年代末，中国的社会救济经费的绝对值虽然有所增长，但是在国民经济 中的比重却有所下降。1 9 7 9 年，社会救济费用总额为1 9 6 亿元，占国民收入的比重为0 5 8 ， 1 9 8 8 年，社会救济费用的绝对值有所增加，但在国民收入中所占的比重却降n o 2 3 ，1 ：匕1 9 7 9 年减少了将近五分之三。 另外，社会救济经费总额可分为“政府拨款 和“社区供给 两大块。从上个世纪7 0 年 代末到9 0 年代初，“社区供给 这一块增长较快，1 9 7 9 年为3 5 亿元，占社会救济经费总额的 比重为1 7 9 ，占国民收入的比重为0 1 0 ，而到了1 9 8 8 年，社会救济经费总额中“社区供给 这一块已达9 8 亿元，占3 6 6 ，占国民收入的0 0 8 1 9 8 8 年的“社区供给 1 ：1 , 1 9 7 9 年绝对额 增长了差不多五分之三，在总的经费开支中的比重增长了一倍，基本上与国民收入同步增长。 这说明了社会救济经费没能做到与国民收入同步增长，主要应该归咎于“政府拨款 的不足。 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( mp ：a ) 学位论文 2 、社会救济标准过低 传统社会救济制度的救济标准是比较低的，仅以“不饿死人 为目标，而在实施中常常 连这个目标都达不到。1 9 9 0 年，孤寡病残救济款1 0 8 亿元，得到救济的对象为3 0 1 万人，人均 3 5 8 8 0 元；城乡贫困户救济款7 9 亿元，得到救济的对象为3 3 6 6 万人，人均2 3 4 7 元。1 9 9 0 年， 自然灾害救济款8 2 亿元，即使以特重灾人口4 6 7 1 万人来计算，人均1 7 5 6 元。可以说，除了 孤寡病残救济尚能勉强维持救济对象的温饱之外，其余各项都仅仅是道义上的支持。 综上所述，在计划经济下，社会救济对象的“边缘性”决定了社会救济制度的“边缘性 。 在政府工作的议事日程中，无论是中央还是地方，有关社会救济制度的议题一般是排不上号 的。到了改革开放初期，计划模式的惯性仍然使不重视社会救济制度的“习惯”延续下去。 因此，只有到了目标趋向为社会主义市场经济的经济体制改革步步深入，由此而引发的社会 问题和社会矛盾渐趋激化时，彻底改造传统社会救济制度，使之逐渐向现代社会救助制度的 演化过程才真正拉开帷幕。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、我国和内蒙古社会救助制度改革的过程与成就 7 0 年代末，中国农村处于绝对贫困状态的贫困人口有2 5 亿。改革开放以后，通过推行 家庭联产承包责任制等一系列政策，中国农村的贫困人口急剧减少。1 9 8 5 年，为了实施大规 模的扶贫开发活动，确定了以人均年收入2 0 0 元为贫困线。当时，在贫困线以下的贫困人口仍 有1 2 5 亿。经过政府和全社会的共同努力，n 8 0 年代末上述贫困人口已经减少至u 3 0 0 0 万。1 9 9 1 年，考虑到物价指数和生活费用指数的变化，为了更实事求是地研究和解决中国农村的贫困 问题，将贫困线提高至u 3 0 0 元，按这样的口径统计，当时中国的农村贫困人口为6 0 0 0 万人。到 1 9 9 3 年制定“八七”扶贫攻关计划时，又再次将贫困线提高n 4 0 0 元。按照这个标准，中国农 村贫困人口为8 0 6 5 万人。在整个计划实施期间，扶贫攻关成效卓著，1 9 9 6 年中国农村的贫困 人口已经减少n 6 0 0 0 万，至u 1 9 9 8 年又减少n 5 0 0 0 万，至u 1 9 9 9 年底中国的农村贫困人口已经减 少至u 3 0 0 0 多万。对此，国际社会给予了高度评价，称之为“伟大的脱贫运动。与此形成鲜明 对比，2 0 世纪9 0 年代以来，在激烈的经济转轨、社会转型的“两个转变 的影响下，城市中 下岗、失业愈演愈烈、贫富差距越拉越大，n 9 0 年代中期，国内外专家学者的诸多研究将中 国的城市贫困人口的规模定格在1 5 0 0 - - - 3 0 0 0 万人。在农村扶贫取得一定成绩的前提下，许多 专家和学者提出了“扶贫要进城 的口号，各级政府也把城市的贫困救助问题逐步纳入议事 日程。 按照国际经验，对付因社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会 保障制度是社会救助。然而，处于非常边缘地位的传统的城市社会救济制度却难以承担此重 任。也正因为如此，在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性 的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯地采用了的“搞群众运动”的临时补救措施 如在全国搞“社会帮困”活动、搞“送温暖 工程，等等。这些活动成本不菲，收效却甚微。 要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的安全网，必须动大手术，进行制度改革 与创新。中国社会救助制度的改革与创新以建立城市居民最低生活保障制度的方式于1 9 9 3 年 在上海登台亮相。 1 9 9 3 年，上海市人民政府首创城市居民最低生活保障制度，拉开了城市社会救济制度改 革的序幕。十七年来，这项制度的发展经历了从无到有、从部分地区到覆盖全国、从城市到 农村的转变过程。 1 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 一) 我国城市居民最低生活保障制度的发展过程 城市居民最低生活保障制度的创立和推广经历了一个漫长而又曲折的过程。 1 9 9 3 年6 月1 日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。所谓城市居民最低生活 保障制度，是指政府为保障城镇居民最低生活水平，按照其公布的最低生活保障标准与居民 实际收入之间的差距进行差额救助的一种新型社会救助制度。在1 9 9 4 年召开的第十次全国民 政会议上，上海市的做法得到民政部的充分肯定，同时民政部还提出了对城市社会救济对象 逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。 至1 j 1 9 9 5 年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6 个大中城市相继建立了城市 居民最低生活保障线制度。在这一阶段，这项制度的创建和实施基本上是各个城市地方政府 的自发行为。 1 9 9 5 年5 月，民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会，由上 述已经建立了最低生活保障制度的城市介绍了经验，并号召将这项制度推向全国。至1 j 1 9 9 5 年 底，建立这项制度的城市发展到1 2 个。1 9 9 6 年初召丌的全国民政厅局长会议再次重点研究了 这项工作，并根据形势的发展作出了进一步加大推行最低生活保障线制度的决定。到1 9 9 6 年 底，建立这项制度的城市已经发展到1 1 6 个；此后，形势发展得更快，至u 1 9 9 7 年5 月底，全国 已有2 0 6 个城市建立了这项制度，约占全国建制市的l 3 。在这一阶段，制度的创建和推行 已经成为各级民政部门的有组织行为。 当时，国务院对民政部在全国推广建立城市居民最低生活保障制度的做法给予了充分的 肯定。在1 9 9 7 年的八届人大五次会议上，李鹏指出：“现在全国有1 0 0 多个城市建立了最低生 活保障制度，这是保障居民基本生活需要的重要措施，也是适合我国国情的一种社会保障办 法，要逐步加以完善。 在关于国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标刚要 的报告中，李鹏指出：“逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生 活困难。”于是，“建立城市最低生活保障制度”的思想第一次写进了最高层次的政府文件 国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要中。 1 9 9 7 年8 月，国务院颁发了国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知 ( 以下简称( ( 1 9 9 7 年通知) 。9 月，在十五大召开前夕，国务院召开电视电话会议，向各省、 市、自治区部署了这项工作，要求至u 1 9 9 9 年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立 这项制度。在中共十五大的报告中，江泽民再次强调：要“实行保障城镇困难居民基本生活 。张佳，为改革催生城市最低生活保障制度发展综述，北京， 中国社会报1 9 9 7 年8 月2 1 日。 。民政部救灾救济司，城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1 9 9 8 年编印。 1 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的政策。自此，这项制度的创立和推行成为党中央、国务院的一项重要决策，推进的速度 明显加快。 至u 1 9 9 8 年底，中国已经有5 8 1 个城市一包括4 个直辖市，2 0 4 个地级市、3 7 3 个县级市和 1 1 2 1 个县都建立了最低生活保障制度，分别占直辖市总数、地级市总数、县级市总数和县总 数的1 0 0 、9 0 、8 5 和9 0 。 1 9 9 9 年，民政部在建立最低生活保障制度方面加大了督办力度。1 1 月底，在福建省泉州 市召开的全国城市居民最低生活保障工作会议上，民政部副部长范宝俊宣布，截止n 9 月底， 全国6 6 8 个城市和1 6 3 8 个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。到1 0 月 底，最低生活保障对象增2 至u 2 8 2 万人，其中，传统民政对象占2 1 ；新增加的救助对象占7 9 。 1 9 9 9 年1 1 0 月，全国共支出最低生活保障金1 5 亿元。就救助对象和保障资金而言，都比建立 这项制度前的1 9 9 2 年增加了1 0 多倍。 在国庆5 0 周