（公共管理专业论文）关于耕地保护的研究.pdf

摘要 耕地是人类粮食的重要生产基地，是广大农民赖以生存的最基本的物质基 础，关系到一个国家的食物安全和社会稳定，具有不可替代的作用。然而，随着 我国改革开放的日益深入，社会经济飞速增长，各项建设不可避免地占用，并将 继续占用大量土地，尤其是优质耕地，致使大量优质耕地不断流失，耕地总体质 量不断下降，我国的人地矛盾越来越突出，这就需要加强对耕地保护制度的研究。 本文以新制度经济学、土地经济学及其他相关学科的理论和方法为基础，采 用微观分析和宏观分析、定性分析和定量分析、历史分析和逻辑分析、规范分析 和实证分析相结合的方法，对新背景下我国耕地保护制度问题进行了深入的研究 和分析。 党和国家对耕地问题高度重视，通过修订后的新土地管理法提出了要在 中国实现耕地总量动态平衡的战略目标，并制定了基本农田保护区、土地用途管 制、占用耕地补偿制度等耕地保护措施。而随着中国加入w t o 带来经济的新一轮 增长，耕地保护工作面临更大压力。在各项耕地保护政策的实施过程中，其实际 绩效却并不理想，不仅耕地数量仍然在不断减少，而且耕地质量也在不断下降。 这主要是由于在政策的实施过程中，耕地总量动态平衡片面强调数量的平衡、土 地用途管制制度不全面、权威性未充分体现、耕地保护动态监测不及时与执法监 督工作不力。造成这些问题的原因是耕地保护法制不健全、耕地保护政策本身不 够完善、耕地保护政策执行不力以及公众参与耕地保护力度不够。在以往的研究 中，人们往往重视前三个因素。但是本文通过分析发现，由于传统政治文化的制 约、制度化尚存有缺失、市民社会发育不成熟、公民与政府部门在某种程度上缺 乏互信等因素，使得公众参与耕地保护的力度不够，是使得我国耕地保护政策效 果不佳的主要原因。 在我国，土地国有政策的实施，使得耕地的保护目前主要依靠政府的力量， 而政府的力量总是有限的，这就需要公众参与到耕地保护中来。在遵循公平、告 知、效率和持续性的原则之下，公众参与耕地保护制度需要从制度和技术两个层 面建立公众参与耕地保护的运行机制体系。在具体的运行中，根据公众参与耕地 保护过程的不同阶段，可将公众参与耕地保护过程分为公众教育、公众意识和公 众参与三个阶段。其中，参与式耕地保护是政府解决耕地保护问题的一种新方法， 是对以政府为中心的“命令一控制政策的转变，政府授权给市民和其他的利益 相关者，使其在计划和政策的决策过程中扮演一个重要的角色。 本文的创新之处主要是在于把公众参与理论引入到耕地保护制度之中。本文 探讨了在耕地保护过程中，由于公众参与不足所导致的耕地保护利益缺失，在公 众参与耕地保护的四项原则基础之上，提出了公众参与耕地保护的运行机制和运 行过程，以加强对我国耕地的保护，确保我国的耕地安全和粮食安全。 【关键词】耕地保护制度公众参与土地用途管制耕地保护政策 关于耕地保护制度的研究 a b s t r a c t a 麓b l el a n d ，w k c hi st 1 1 ef o o dp r 0 ( 1 u c t i o nb a s eo f h 啪a 1 1 b e i n g sa n dt 1 1 em o s tb a s i c m a t e r i a lf o u l l d a t i o nm a tm e 缅m e r sd 印e n du p o nf o rs u r v i v a l ，m 眦e r san a t i o n sf o o d s e c i l r i t ) ra n ds o c i a l 鼬i l i 吼a n dp l a y s 觚i r r e p l a c e a b l er o l e h o 、e v e r 诵t l l 也e d e v e l o p m e n to fo u rr e f o ma n do p e n l i n g ，w i t l lt l l ef a s tg r o w mo fs o c i a le c o r l o m y ，t h e c o n s t n l c ti n e v i t a b l yh 乏l v eo c c u p i e d ，a i l dw i uo c c u p yl o t so fa l a b l el a n d ，e s p e c i a l l y l l i g h - q u a l i t y1 a 1 1 d i nr e s u l t ，l a 玛en u m b e ro fm g h - q 砌i t yl a n dh a v eb e e nl o s t ，m e q u a l 时o fl a l l dh a l sk e p to nd e c r e a l s i n g ，a n dt l l ep r o b l e m sb e 觚e e np e o p l ea n dl a n d h a 、b e e nm o r ea i ：l dm o r eo u t s 协d i n g a l lo ft h e s ec a l lf o ru st 0m a k e 凡r t h e rr e s e a r c h o nf a m l a n dp r o t e c t i o ns y s t e m t h ea r r t i c l ei sb a s e do nn l et h e o r i e sa n dm e t h o d so f 刀p d 一办拈巧f “f 面刀口，p c d 甩d ，行f c 鼠 肠船dp c d ，2 d 册f 嚣a n do m e rr c l 纳e ds u b j e c t s ，u s i i l gt h ec o m b i n a t i o nm e t h o d so f m i c r o - a n a l y s i s 甜l dm a c r o - a i l a l y s i s ，q u a l i t a t i v ea i l a l y s i sa n dq l l a n t i t a t i v ea n a l y s i s ， h i s t o r ya n a l y s i sa n dl o g i c a la 1 1 a l y s i s ，n o m a t i v ea n 2 l l y s i sa l l dp o s i t i v ea 1 1 a l y s i s ，m a k e s ai n - d e p ms t u d yo n l a i l d p r o t e c t i o ni i lo u rc o u n t 巧u 1 1 d e rt h el a t e s tb a c k g r o u n d o u rn a t i o np a ya 黟e a ta ：t t e n t o no na r a b l e1 a n dp r o b l e m s b yr e v i s e de d i t i o no f 三册d 么d 砌砌括抛f 幻疗三鲥；t l l e yr a i s e das t r a t e g i ct a r g e tt 0r e a l i z ed y n a m i cb a l a n c eo ft o t a l c u l t i v a t e dl a l l di nc 1 1 i n 如a r l dd r e wu pm e s u r e st op r o t e c ta r a b l el 锄d ，s u c ha sb a s i c f 踟l l a n dp r o t e c t i o na r e a s ，l a n du s ec o n t r o l ，c o m p e n s a t i o no no c c u 西e dl a n d w i t han e w c y c l eo fe c o n o m i ci n c r e a s i n gr e s u l t i n gf r o mc 1 1 i n a se n t 呵i n t ow t o ， t h ew o r ko fp r o t e c t i n gl a l l di sf a c i n gm o r ep r e s s u r e d u r i n gt h ei i i l p l e m e n t i n go fl a n d p r o t e c t i o nm e a s u r e s ，i t sp e r f o 订】诅n c ei nf a c tw a sn o tv e 巧g o o d ，a n db o t ht h e 锄o u n t a n dt h eq 删i t yo fl a i l da r ec o n t i n 砌l yd e c r e a s i n g 1 1 1 i sm a i n l yb e c a u s en l eb a l a n c eo f q u a n t i t y i s a l w a y s o n e s i d e d h i 曲l i g h t e d ， l a n du s ec o n t r o l s y s t e m i sn o t c o m p r e h e n s i v ea i l di t s 珧r i 够i sn o t 龟l l ye m b o d i e d ，d y n a n l i cm o i l i t o rt ol a l l d p r o t e c t i o ni sb e h i n dt i m e ，a 1 1 do v e r s i g h to fl a we n f o r c e m e mi sn o te f j 曙c t i v e t h e r e a s o n sf o r l e s ep r o b l e m si s t l l eu n s o u i l d 龃a b l el a i l dp r o t e c t i o nl e g a ls y s t e m ， 关于耕地保护制度的研究 i m p e 疵c ta r a b l el a i l dp 玎d t e c t i o np o l i c y ，i n s u 衔c i e ma r a b l e1 a i l dp 鼻0 t e c t i o np o l i c y i m p l e m e n t a t i o na i l dn o te n o u 曲p u b l i cp 碰i c i p a t i o ni n 聪出l el a n dp r o t e c t i o n i i l p r e v i o u ss t l l d i e s ，p e o p l et e i l d e dt 0a t t a c hi m p o r t a n c e t 0t l l ef i r s tt h r e ef a c t o r s h o w e v e r ，b ya i l a l y s i s ，t l l i sp a p e rf o u i l dt 1 1 a tb e c a u s eo ft 1 1 ec o n s 的i n t so f m l d i t i o n a l p o l i t i c a lc u l t u r e ，l a c ko fi n s t i t u t i o m l i z a t i o n ，i m m a t u r ed e v e l o p m e n to fc i v i ls o c i e 移， a n dl a c ko fm u t u a lt r u s tb e m e e nc i t i z e i l sa i l dg o v e n l 】m e n t ，p u b l i cp 缸i c i p a t i o ni nl 鲫d p r o t e c t i o ni sn o te n o u 曲，w l l i c hi st 1 1 em a j nr e a s o nf 断n l ep o o rp e r f 0 珊a n c eo fl a n d p r o t e c t i o np o l i c y i i lc h j n a ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fs t a t e - o w n e dl a i l dp o l i c ym a k e st l l ep r o t e c t i o n m a i l l l yd e p e n do ng o v e m m e n t h o w e v e r ，t h eg o v e m m e n t ss 协e n 垂hi sl i 面t e d ，s ot h a t i t r e q u i r e sp u b l i cp a r t i c i p a t i o nm t h ep r o t e c t i o no fc u l t i v a t e dl a i l d f 0 1 l o 、v e da tt h e p r i n c i p l e so ff a i m e s s ，i n f o n n ，e 街c i e n c ya n ds u s 伽n a m l i 吼p u b l i cp a n i c i p a t i o ni nt h e f 打m l 跚l dp r o t e c t i o nr e q u i r e st os e tu pao p e r a t i o nm e c h a n i s mo fp u b l i cp 砒i c i p a t i o n a tb o t h1 e v e l si n c l u d i i 冯s y s t e ma 1 1 dt e c h n i q u e d 嘶n go p e r a t i o l l s ，t 1 1 ep r o c e s so f p u b l i cp a n i c i p a t i o nm 也ep r o t e c t i o no fa r a b l el a n dc a nb ed i v i d e di n t 0t h r e e 渤g e s ： p u b l i ce d u c a t i o n ，p u b l i ca 、 ，孤e n e s sa 1 1 dp u b l i cp a n i c i p a t i o n ，i na c c o r d a n c e 、v i mt h e d i 虢r e n ts t a g e si n p u b l i cp a r t i c i p a t i o np r o c e s s a m o n gt l l e m ，t h ep a r t i c i p a t o w p r o t e c t i o ni san e wm e t h o df o rg o v e m m e n tt os o l v et l l ep r o t e c t i o np r o b l e m s ，a n di sa t r a n s f o m a t i o no f ”c o m m a j l d - c o m r o l ”p o l i c y ，i nw h i c hg o v e 加m e n ti s t i l ec e n t e r g o v e m m e n ta u t h o r i z e dt ot 1 1 ep u b l i ca i l do t h e rs t a l ( e h 0 1 d e r s ，w l oa r em a d et op l a ya n i m p o r t a n tr o l eo nt h ep o l i c yp l 锄i n ga n dd e c i s i o n - m a l ( i i 培p r o c e s s n l ei i l l l o v a t i o no ft h i s 眦i c l ei st 0p u tp u b l i cp 矾c i p a t i o n 此。巧i n t o l a n d p r o t e c t i o n t h i sp a p e rd i s c u s s e sm el o s so fb e n e f i t so nl a n dp r o t e c t i o nr e s u l t i n gf r o m l a c ko f p u b l i cp a n i c i p a t i o na tt l l ec o u r s eo ft 1 1 e 撒b l el a n dp r o t e c t i o n b a s e do nt l l e f o u rp r i n c i p l e so f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni i lp r o t e c t i o no fc u h i v a t e d1 a i l d ，w ep r o p o s et h e o p e r a t i o nm e c h a n i s ma i l dp r o c e s so fp u b l i cp a n i c i p a t i o ni l lf 姗l a i l dp r o t e c t i o n ，i i l p l l l p o s eo fe n h a n c i n gc 【l i n a t sc u l t i v a t e d1 a r l dp r o t e c t i o nt 0e n s u r et h es 疵够o fo u r c o 啪蠢r y sa r a b l el a n d 锄df o o ds e c 嘶t y k e yw o r d s ：觚出l el a n dp r o t e c t i o ns y s t e m ，p u b l i cp a n i c i p a t i o n ， l a n du s ec o n 仃o i ，a 协l e 关于耕地保护制度的研究 - - j 一 刖舌 耕地问题的实质是农业问题，农业是国民经济的基础，是社会能否实现现代 化的最重要的制约因素，而在一定的技术水平下，农业生产力特别是粮食生产力 的大小，又在很大程度上取决于耕地数量的多少和质量的好坏。因而，能否利用 好，保护好、改良好耕地对绝大多数国家来说都是具有全局性意义的大事。 近几年来，我国耕地每年要减少几百万、甚至上千万亩。至2 0 0 7 年底，我 国耕地面积为1 8 2 5 5 亿亩，而在1 9 9 6 年，中国的耕地数量还维持在1 9 5 1 亿亩， 1 1 年间中国的耕地少了1 2 4 亿亩，人均耕地面积也由1 5 9 亩降到1 3 9 亩。1 面 对现实，人们有理由担心，按照这样的减少速度，中国的耕地还能不能养活中国 人? 面对耕地问题的紧迫形势，我国政府决定要用世界上最严格的措施来保护耕 地，限制其非农化，并于1 9 9 7 年提出实现耕地总量动态平衡的战略目标，同时 通过修订土地管理法、制定一系列耕地保护措施来加强对耕地的保护。以上 这些措旌实施以来，对我国的耕地保护起到了很好的作用，但是耕地的保护仍存 在一些问题，而中国加入w t o 一方面能给我国的经济建设带来很大的促进，另一 方面也给耕地保护工作带来了新的挑战。 通过对我国的耕地保护进行分析发现，在我国的耕地保护的实践过程中，尽 管有许多诸如政策、法律等方面的原因，致使耕地保护的效果不佳，但其主要原 因还是在耕地的保护过程之中，政府包办一切，产权等利益机制模糊，政府行为 随意性加大，公众很少或根本没有参与。这种情况一方面使得公众，特别是耕地 的原有人( 主要是农村集体和农民) 的利益受到很大的损失，另一方面还使得耕 地保护效率低下，耕地非农化现象日益严重，屡次逼近警戒线。 本文正是在这一形势下，提出要大力引进公众参与机制，来改善我国的耕地 保护，以确保我国的耕地安全和粮食安全。 耕地保护历来是政府和学术界关注的焦点，大力保护好有限的耕地已成为当 今世界人类的共识。笔者将对国内外学者关于耕地保护的相关研究进行综述，以 把握学术界对该问题的研究进展。 1 中国统计局中国农村统计年鉴2 0 0 8 北京：中国统计出版社，2 0 0 8 l 关于耕地保护制度的研究 2 0 世纪5 0 年代国外就有学者开始研究耕地保护的问题，但大量研究文献出 现在2 0 世纪7 0 年代以后。国外学者在研究耕地问题时基于不同的国情对耕地保 护的关注点大不相同。以北美和欧洲为研究范围的学者主要关注耕地非农化过程 中对环境的影响，以亚洲、中美洲为研究范围的学者则关注耕地数量的变化对粮 食供给的影响以及政府的有关调控措施。 以北美和欧洲为研究范围的学者在研究耕地数量变化时有一个比较一致的 意见，认为很少甚至没有证据表明耕地非农化将会大大减少食物安全或损害经济 的发展。因此，学者们在研究耕地变化时主要关注耕地损失对环境的影响，研究 主要集中在探索宏观经济政策与土地利用行为变化对耕地资源质量与数量的影 响以及对土地景观生态的保护。 在人多地少的亚洲，尤其是经济发展较快的国家，如日本、韩国、印度尼西 亚、以色列，一方面人地关系本己紧张，另一方面，伴随着经济腾飞，耕地资源 大量的非农利用，农业生产率下降，粮食进口增加，生态环境退化。在这些国家 耕地非农化以及耕地保护的研究备受重视。韩国学者朱奉奎对韩国工业、农业用 地的消长进行比较分析后认为，耕地利用的个人利益及社会利益的背离，成为政 府干预耕地保护或对耕地进行分配的直接原因，而土地的用途管制是制止耕地过 度非农化的重要手段。 2 0 世纪9 0 年代以来，国内学者对于耕地保护问题给予了极大的关注。大部 分研究认为，耕地非农化是一个不可避免的现象，随着经济的发展，耕地非农化 将会有加速的趋势。陈江龙、曲福田以经济发达地区江苏省江阴市为例，通过构 建模型，预测江阴市未来土资源部的一个调查表明，随着经济的快速发展，城市 扩张速度加快，各类经济的土地利用结构。模型结果表明，经济发达地区耕地减 少的速度呈加快趋势。1 国土资源部的一个调查表明，随着经济的快速发展，城 市扩张速度加快，各类经济园区数量和规模都在扩大，高教改革和发展中出现的 “大学城”等导致非农用地需求的扩张，耕地减少速度加快2 。 在耕地数量减少原因方面，学者们认为，农业农地的比较利益低是耕地非农 化最根本的原因。农业利用的低经济效益和城市土地价格的高涨，产生了农业的 1 陈江屁，曲福田，王启仿经济发达地区土地利用结构变化预测以江苏省江阴市为例阴长江流域资源与 环境，2 0 0 3 ( 4 ) ：3 1 7 3 2 0 2 耕地保护与经济发展关系调研组当前经济建设中的若干新情况与土地利用管理及耕地保护政策调研报告 国土资源通讯，2 0 0 2 ( 1 2 ) ：3 7 - 4 3 2 关于耕地保护制度的研究 “推力和城市的“拉力”作用，在市场经济体制下，比较效益低的耕地有向效 益高的其他用地转换的冲动，耕地将进一步丧失。蔡运龙等人认为，耕地保护带 来的生态效益、社会效益具有“地区性外部性 ( 即耕地保护带来的生态效益、 社会效益中有一大部分被周边地区乃至全社会所享有，而本地区并未得到补偿) ， 导致各城市的土地供给量大于全社会最优配置；耕地保护不力、城市建设过程中 占用大量耕地、耕地质量下降、政府机构利用自己的信息优势，以牺牲公众利益 为代价获取好处，都会导致中国城市土地资源配置中的市场失灵、政府缺陷与用 地规模过度扩张。1 学者们普遍认为，在耕地向建设用地转化的过程中，其间的利益分配格局对 于地方政府有利，从而使地方政府具有通过耕地非农化的手段进行资本原始积累 的激励，从而促进耕地的过度减少。贾生华、张宏斌的研究表明，耕地在转化为 其他用途的过程中，利益分配主体主要有地方政府、村干部和农民。目前国家征 用农地的价格过低，在同等区位情况下，农用地和建设用地的价格相差平均1 0 倍以上，地方政府在出让耕地过程中有比较可观的财政收入。耕地转让过程中收 入分配不透明，村干部在其中可能有灰色收入，成为推动土地征用，促进耕地减 少的重要力量。农业比较利益低，在耕地转让过程中农民有一笔可观的收入。因 此，地方政府、村干部和农民都是促进耕地减少的动力机制。2 在耕地保护政策实施方面，目前国内多侧重于耕地总量动态平衡政策实现的 可能性和前景分析以及政策调整3 。我国政府目前控制耕地数量减少的直接手段 是采取了土地用途管制和耕地总量动态平衡政策，但中国区域经济发展差异性较 大，经济发达地区往往是后备资源及其贫乏的地区，若一定要实现耕地总量动态 平衡，则势必影响城市化、工业化和经济发展。为了协调“一要吃饭，二要建设 的矛盾，有学者提出了基于最小人均耕地面积和耕地压力指数来建立耕地利用与 保护的调控标准。4 还有学者认为，由于耕地存在外部性，单纯市场调节失效， 政府调控成为必然，但必须充分发挥市场的作用，同时收取地方政府在耕地转换 过程中的收益，将其用于农民耕地经营的补贴，以抑制地方政府推动耕地非农化 1 蔡运龙中国农村转型与耕地保护机制地理科学，2 0 0 1 ( 1 ) ：1 6 2 贾生华，张宏斌中国农地非农化过程与机制实证研究上海：上海交通大学出版社，2 0 0 2 ：l “ 3 杨桂山长江三角洲耕地数量变化趋势及总量动态平衡前景分析自然资源学报，2 0 0 2 ( 5 ) ：2 5 2 - 5 3 2 ；濮励 杰，周峰，彭补拙长江三角洲地区县域耕地变化驱动要素研究一以原锡山市为例南京大学学报( 自然科学 版) ，2 0 0 2 ( 6 ) ：7 7 9 - 7 8 5 4 蔡运龙耕地非农化的供给驱动中国土地，2 0 0 2 ( 7 ) ：2 0 2 2 3 关于耕地保护制度的研究 的积极性。1 黄广宇等人则主张建立“基本农田保护补偿基金”，让基本农田保护 的“非市场 生态服务功能和社会保障功能在经济上得到补偿，从而有效地控制 城市边缘带的耕地数量减少。2 从以上国内外有关研究的回顾可以发现，由于资源察赋不同和发展阶段不 同，各个地区的学者在研究耕地保护的角度和价值判断上各不相同。发达国家的 学者更多关注耕地减少所造成的环境影响，所提出的措施也主要从减少由于耕地 转化而造成的环境损害出发。而国内学者主要基于保障粮食安全的社会效益出 发，研究耕地保护的制度和政策，提出抑制耕地数量减少的建议。但是这些研究 的角度比较单一，多数研究者与制度和政策的接触范围有限，只涉及到一个方面 或几个方面，难以深入到耕地保护管理实际中，通过与政府职能相关的视角进行 系统的分析并形成可具操作性的建议。 张宏斌，贾生华农地非农化调控机制分析经济研究，2 0 0 l ( 1 2 ) ：5 0 5 4 2 黄广宇，蔡运龙城市边缘带农地流转驱动因素及耕地保护对策福建地理，2 0 0 2 ( 1 ) ：6 9 4 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 逵；垫邀直墓丝孟要挂别直盟的! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：圬毫豸少萨字日期： 年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 妗磊也 新擀弓事物 签字日期：年月日签字日期：年月日 关于耕地保护制度的研究 第一章导论 第一节我国耕地保护的紧迫- 陛 耕地不仅是广大农民赖以生存最基本的物质基础，也是发展经济的根本所 在。耕地数量和质量的下降，不仅影响农业发展和农民增收，动摇农业的基础地 位，而且会影响工业、服务业等二、三产业的发展，进而直接波及整个国民经济 的发展。因而，能否利用好、保护好、改良好耕地对绝大多数国家来说都是具有 全局性意义的大事。 一、人地矛盾突出 耕地是粮食生产的基础，我国是世界上人口最多的国家，是粮食消费大国， 要解决1 3 亿人口的吃饭问题就需要保护足够数量和质量的耕地，耕地保护直接 关系到食物安全，粮食安全关系到社会的稳定。我国目前6 0 多人口在农村，对 农民而言，耕地提供了就业机会和社会保障。2 0 0 7 年我国耕地总面积1 8 2 5 5 亿 亩1 ，以第一产业7 8 亿人计算，每亩耕地承载2 3 4 个劳动力。 另外，在农村社会保障体系不健全时，广大农民面临着极大的生存压力，持 有耕地能在一定程度上弥补农村社会保障体系不足的缺陷，一些农民即使主要收 入来自非农产业也不愿放弃所承包的耕地其原因就在于耕地具有较高的社会保 障功能。耕地承担一定的就业和社会保障功能，有利于农村的稳定，也有利于国 家和社会的稳定。 但是，与世界上大多数国家相比，我国人均耕地数量严重不足、质量较差。 2 0 0 7 年我国有耕地1 2 1 7 3 5 2 万公顷，2 远低于美国的1 8 6 6 6 6 7 万公顷，印度的 2 6 6 6 6 6 7 万公顷，3 而人口高达1 2 7 6 2 7 万人，人均耕地只有0 0 9 5 公顷，仅为 世界平均水平( o 2 5 0 公顷) 的4 0 。人均小于o 0 6 7 公顷的省级行政单位有7 个。 据专家预测，到2 0 3 0 年，若人口达到预测的1 6 亿，耕地因建设占用、生态退 1 中国统计局。中国农村统计年鉴2 0 0 8 北京：中国统计出版社，2 0 0 8 2 中国统计局中国农村统计年答2 0 0 8 北京：中国统计出版社，2 0 0 8 3 吴克宁，马素兰试论耕地总量动态动态平衡的理论依据中国土地科学，1 9 9 7 ( 1 ) ：2 3 2 7 关于耕地保护制度的研究 耕、灾害损毁等因素减少到1 2 亿公顷( 1 8 亿亩) ，人均耕地将不足0 0 8 公顷 ( 1 2 亩) 。而且，耕地后备资源不足，开发潜力小。据调查，全国有荒地资源 约6 8 9 9 4 6 万公顷，其中适宜作耕地的只有9 4 7 6 3 万公顷，1 且主要分布在东北 沼泽区和西北干早、半干旱地区，生态环境脆弱，经济落后，交通不便，开发利 用难度较大。 不仅如此，我国的耕地质量差，生产力水平低。我国山地、丘陵、高原地区 的耕地占耕地总面积的6 6 ，而平原、盆地和其他地区的耕地仅占3 4 。由于位 于山地、丘陵、高原地区的耕地质量差、面积大、产量低，大大影响了我国耕地 的总体生产力，造成我国单位面积耕地的生产水平较低。中国粮食单产总体水平 仍较低，与国际先进水平还有差距，其中分品种来看，水稻单产只相当于国际先 进水平的8 5 。农业部种植业管理司副司长胡元坤称，2 0 0 4 年以来，中国粮食单 产连续5 年突破历史最高水平。其中小麦亩产5 年提高了5 4 公斤。但是，中国 粮食单产的总体水平依然还是比较低的，与国际先进水平差距还比较大。分品种 来看，水稻单产只相当于国际先进水平的8 5 。小麦和大豆都仅达到国际水平的 5 5 。玉米和马铃薯更低了，还不足5 0 2 。 我国约有3 0 的耕地受水土流失的危害，有6 0 6 6 7 万公顷( 9 1 0 0 0 5 万亩) 耕地坡度在2 5 度左右，大部分耕地缺乏足够的水源保证，且在干旱半干旱地区 有4 0 的耕地严重退化。耕地流失严重，已在一定程度上危害到农业的基础地位， 影响着国民经济的均衡发展。并且，我国后备耕地资源开发潜力较小，宜耕后备 土地资源多处于水土流失或沙漠化较为严重的生态脆弱地带，耕地资源的增加受 到极大限制。虽然国家一直将耕地保护作为一项基本国策，制定土地用途管制制 度这一世界上最严格的耕地保护制度，把保护耕地的一系列政策上升到法律的高 度。但是我国耕地面积却逐年减少，在1 9 4 9 年一1 9 8 0 年的3 0 年问，我国净减少 耕地1 4 6 6 7 万公顷( 2 2 0 0 0 5 万亩) ，而1 9 8 1 年一1 9 9 5 年的1 5 年中，净减少耕 地超过5 4 0 万公顷( 8 1 0 0 万亩) 。其中，1 9 8 6 年一1 9 9 5 年，我国平均每年减少 的耕地面积统计数高达6 8 4 7 万公顷( 1 0 2 7 万亩) ，非农建设占用耕地6 4 2 万 公顷( 9 6 3 万亩) ，平均每年占用近2 0 万公顷( 3 0 万亩) 。从国家冻结土地非农 占用审批、加大耕地保护力度、执行耕地总量动态平衡政策的第一年1 9 9 7 年至 1 艾大宾，张伟影响我国耕地有效保护的诸因素及对策探讨国土与自然资源研究，2 0 0 l ( 3 ) ：4 4 4 7 h 却：c o n t c n t c a i x u n c o i i l n e 0 1 1 n 爪e 0 ll n 9 3 s h 廿n 2 关于耕地保护制度的研究 2 0 0 6 年，耕地面积1 0 年净减少8 2 0 2 4 万公顷( 1 2 3 0 3 6 万亩) 1 ，平均每年减 少8 2 0 2 4 万公顷( 1 2 3 0 3 6 万亩) 。如表卜1 所示。耕地的荒漠化日益突出、城 乡非农建设乱占滥用耕地的问题仍然普遍存在，耕地保护陷入了困境，耕地保护 政策运行效果不佳。 表卜l1 9 9 7 2 0 0 6 年全国耕地变动情况表 单位：万公顷 资料米源：根据1 9 9 7 2 0 0 6 年中国国土资源公报相关数据整理 二、非农建设对耕地的侵占 1 9 7 8 年以来，中国进行了从计划经济向市场经济转型的经济体制改革。国 家逐渐放松对农村和城市大部分资源配置活动的直接控制，非国有经济包括集体 经济、私营经济和外资蓬勃发展，国民经济持续高速增长，工业化、城市化水平 不断提升。 由于土地资源部门配置与经济结构的内在联系，快速工业化和城市化导致大 量的农地非农化成为城镇、工矿、交通等建设用地。根据原国家土地管理局资料， 1 9 8 6 1 9 9 5 年全国非农建设占用耕地2 9 6 0 万亩，而典型调查表明实际占用耕地 数是统计数的2 倍多2 。1 9 8 6 1 9 9 5 年，全国城镇用地规模平均扩展5 0 2 ( 多者 至一倍以上) ，大都是摊煎饼式向四周扩展。城市用地增长率与人口增长率之比， 1 国家统计局农村社会经济调查总队新中国五十年农业统计资料北京：中国统计 l j 版社，2 0 0 0 ：1 2 6 2 国家土地管理局保护耕地专题调研课题组近年来中国耕地变化情况及中期发展趋势中国社会科学， 1 9 9 8 ( i ) ：7 5 - 9 0 3 关于耕地保护制度的研究 国际上比较合理的比例为1 1 2 ：1 ，而我国却高达2 2 9 ：1 ，高一倍多1 。据韩俊 估计，1 9 8 7 2 0 0 1 年全国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 以上为征地， 意味着至少3 4 0 0 万农民因征地失去或减少了土地2 。据国家统计局统计，2 0 0 5 年，全国非农建设用地2 1 2 l 万公顷( 3 1 8 1 5 万亩) 3 ，2 0 0 6 年全国非农建设用 地2 5 8 5 万公顷( 3 8 7 7 5 万亩) 4 ，非农建设用地并没有得到有效的控制。 据农业部副部长尹成杰通报，随着工业化和城镇化推进，目前中国每年农村 正常占用的土地达到了4 0 0 多万亩，其中，农民耕地所占的比例约达2 0 0 多万亩， 这个数量表明每年可能有1 0 0 多万农民失去耕地。5 其中，基础设施和工业重复建设，超占了许多耕地，同时也产生了许多闲置、 废弃地。一些地方交通建设脱离实际，搞大马路、大广场。有的市、县公路宽近 1 0 0 米，乡镇道路宽达4 0 5 0 米，造成大量耕地被占用；盲目兴办各类开发区占 用大量耕地。据调查，仅1 9 9 2 年全国共兴办各类开发区2 8 0 0 多个，规划面积达 1 5 0 万公顷，起步区用地7 3 3 3 万公顷，其中7 8 属于滥设，涉及土地面积高达 7 6 2 万公顷，且大部分是平地、好地、耕地。此后的“房地产热”、“旅游区热”、 城市“大规划热 、“大学城热”等，莫不如此，造成建设用地失控和大量土地闲 置。据原国家土地管理局1 9 9 5 年的调查，全国闲置土地6 6 7 万公顷，实际闲置 远多于此。按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年铁路、民航机场、独立工 矿用地分别不超过4 7 万公顷、2 5 3 万公顷、2 0 2 4 7 万公顷。但截止1 9 9 5 年， 铁路用地就已达4 8 5 3 万公顷，民航机场和独立工矿实际用地均超过规划控制指 标6 。根据我国建设用地规划，从1 9 9 6 年2 0 1 0 年，非农建设占用耕地指标为 1 9 7 0 0 万公顷，但是到2 0 0 4 年，全国已经把指标用去了大部分，截至2 0 0 2 年 底，山东省已经使用规划用地的8 0 ，浙江省甚至超过9 9 ，一些地区5 年就 用完了1 0 余年的用地指标7 。 与此同时，工矿交通废弃地多。据统计，目前我国因生产和建设等各种人为 因素造成的废弃地累计达1 3 3 3 3 万公顷，这些废弃土地中有6 0 一7 0 曾是耕地， 。刘维新耕地保护与土地开发研究北京：中国大地出版社，2 0 0 5 ：4 2 韩俊将农民土地集体所有制界定为按份共有制中国经济时报，2 0 0 3 年1 1 月 3 中国统计局中国环境统计年鉴2 0 0 6 北京：中国统计出版社，2 0 0 6 4 中国统计局中国环境统计年攀2 0 0 7 北京：中国统计出版社，2 0 0 7 5 人民网( 北京) h t t p ：w 删p e o p l e 。c o m 。c n ，2 0 0 6 3 9 6 保护耕地问题调研组我国耕地保护面l 临的严峻形势和政策性建议中国十地科学，1 9 9 7 ( 1 ) ：3 4 何米芳，麻志周，范诗鸣目前我国耕地保护面临的主要问题及对策 可南国土资源，2 0 0 4 ( 8 ) ：1 2 一1 3 4 关于耕地保护制度的研究 其中有5 0 可复垦为耕地，而我国目前土地复垦率不足1 0 1 ，与国外5 0 2 以上土 地复垦率的先进水平相比差距较大，大量压占耕地因未能及时复垦而废弃。 除此之外，农村居民点建设布局分散，用地超标，一户多宅现象仍广泛存在。 全国土地利用总体规划纲要确定，2 0 0 0 年农村居民点用地规模为1 3 6 6 6 7 万公顷，但实际上至1 9 9 0 年底就己达1 6 1 3 3 3 万公顷，突破了2 4 6 6 6 万公顷， 农村居民人均用地达1 9 2 平方米，远超过国家标准规定的1 5 0 平方米的人均用地 上限。我国约有7 0 的人口为农村人口，而农村居民点用地占全国城乡居民点的 8 0 以上。近年来，随着农民收入水平的提高，广大农村出现了一股“建房热 ， 并且多数属于超标准建房，使得村庄建设用地迅速增加。伴随“建房热”出现的 却是“空心村 现象，原有的老宅基地既无人居住，又未能复垦，产生双重占地。 除此之外，在迷信思想的影响下，一些地方农村还兴起了“修坟热”，坟墓越修 越大，越修越气派，也占用了不少耕地。3 根据国土资源部统计公报，1 9 9 9 2 0 0 4 年全国农用地转用( 含批准和违法用 地) 总计1 5 5 3 万亩，其中占用耕地1 0 8 2 万亩。4 对于具有1 3 亿人口的中国而言， 农地非农化的经济和社会影响十分深远。首先，随着大量农地资源，尤其是质量 优良的耕地转变为厂房、住房、交通等非农用土地，“谁来养活中国 的问题成 为一个全球关注的问题。5 同时，随着大量农地转变为非农业用地，数以千万计 的农民失去赖以生存的土地资源，失地农民问题成为中国急待解决的重大问题。 第二节公众参与耕地保护的重要性 一、公众参与的概念 公众参与式管理模式最早出现在企业管理的行为科学领域。2 0 世纪五六十 年代，行为科学领域的研究者提出员工参与式管理并将其运用在企业内部的小规 模组织领域，期望通过员工参与管理的方法激励企业员工，提高决策接受度并灌 输组织目标。1 9 7 5 年加拿大学者埃尔德等出版了环境管理与公众参与文集， 专门就加拿大及其各省的环境法规和执法做出了较全面的回述和评价，重点对环 1 潘明才中国土地夏垦概况及发展趋势与对策资源产业，2 0 0 0 ( 7 ) ：5 7 2 饶绮麟，乔树潭提高矿山土地复垦牢政策探讨中国十地科学，1 9 9 7 增刊：7 1 3 保护耕地问题调研组我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议中国土地科学，1 9 9 7 ( 1 ) ：3 - 4 4 根据围资源部历年国十资源综合统计年报计算 5 莱斯特布朗谁来养活中国中国农村经济，1 9 9 5 ( 4 ) 关于耕地保护制度的研究 境政策制定、环境法的执行、环境计划和环境管理中的公众参与的机会做出了判 断和评价。2 0 0 1 年美国学者乔纳森提出，环境保护的一种廉价和绿色的新方法 就是引入公众参与，才是基于市场体制和产权而非中央计划和官僚控制的有效公 平环境政策的获得途径，这将有助于改善环保及降低成