（公共管理专业论文）公共危机管理中政府与社会良性互动的研究.pdf

43 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：张青 日期：2007 年 6 月 3 日 44 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、 使用学位论文的规定， 同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人 授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：张青 指导教师签名：郭树勇 日期：2007 年 6 月 3 日 日期：2007 年 6 月 3 日 2 公共危机管理中政府与社会良性互动的研究 摘 要 近年来，随着在政治、经济、思想等领域内许多深层次矛盾和问题的逐渐显露， 自然生态环境的恶化，各种类型的危机事件呈现出高发趋势。在这样的形势下，开 展公共危机管理研究，提高危机的预防、化解和恢复能力，已成为当前开展和谐社 会建设，全面落实科学发展观的一项课题。 本文对公共危机管理的研究侧重于从政府与社会互动的层面进行。本文提出， 在公共危机管理中，政府是当然的主体，而且是主导；但是，社会力量同样是一支 不可或缺的力量，它可以有效地弥补政府在公共危机管理过程中诸如资源不足、体 制僵化等方面的缺陷，与政府形成互补。因此，要实现公共危机管理的最优化，就 应该实现政府与社会的良性互动。 本文主要分为四个部分。第一部分是公共危机与公共危机管理的基本概念，通 过明晰概念从而明确研究的方向；第二部分是对政府及社会力量在公共危机管理中 的地位、作用及相互关系的分析，并依据危机的三段式周期论对公共危机管理中政 府与社会良性互动的理想模式进行了阐述；第三部分是对我国公共危机管理中政府 与社会在互动意愿、互动基础、互动渠道等方面存在不足的论述，并从现实、体制 等方面对存在不足的原因进行了分析；第四部分是笔者从健全我国公共危机管理体 系、正确处理好政府与社会的关系、加强与公众、媒体的沟通等方面对我国公共危 机管理中如何加强政府与社会互动提出了建议。 关键词:危机管理，政府，社会，互动 3 research on favorable interactivity of society and government in administration on public crisis abstract in recent years, along with the gradual emergence of contradictions and problems in the domain of politics, economy and ideology, and the deteriorating of natural environment, many kinds of crisis occur frequently. under this circumstance, it becomes a question on construction of harmonious society and full carrying out the theory of scientific development to make research on administration of the public crisis, improve abilities on crisis preventing, solving and resuming. the thesis focuses on the favorable interactivity between government and society in the public crisis administration. it states that in the administration of public crisis, the government is certainly the main body, and the leading factor. however, social force is also the indispensably factor, which can effectively remedy the disadvantage in the course of administration on public crisis, such as, shortage of resource, systematic rigidification and etc., and reform a interactivity with the government. therefore, only by making it realization the 4 favorable interactivity between government and society, the optimization of administration on public crisis can be realized. the thesis can be divided into four parts. the first part is about the basic concepts of public crisis and administration of public crisis, demonstrating the research direction by defining the concepts. the second part focuses on the analysis of status, function, and relationship of the governmental and social force in the administration on public crisis, expatiating the ideal model of favorable interactivity between government and society according to the theory of three-segment period. the third part is about the expatiation on the shortage of will, base and channel in interactivity between government and society in public crisis administration in china, analyzing the reason of disadvantage in the reality, system and etc. the fourth part is about the advice the author putting forth on strengthening the interactivity between government and society in public crisis administration in our country, from the consummating the system of public crisis administration in our country, accurate dealing with the relationship between government and society, strengthening the communication between the public and the media. keywords: administration on crisis, government, society, interactivity 8 一、公共危机与公共危机管理概念 当前，我们的国家和社会正处于一个经济快速发展的转型时期。在社会制度和结构的不断发 展变迁过程中，各种社会矛盾、社会问题不断涌现，对社会秩序造成了一定程度的威胁；各种自 然灾害、事故的频繁发生不仅给人民的生命、财产安全造成了破坏性的影响，也给政府的公共危 机管理能力提出了挑战。 “sars”疫情、吉林省松花江污染事件等一系列危机事件的爆发，充分 证明了危机就在我们的周围，稍不留神，就可能瞬间发生并带来严重后果。而从我国政府在对一 系列危机事件的处理上看，政府的危机管理能力存在着许多不足。因此，开展危机管理研究迫在 眉睫。 本章通过对相关基本概念的阐述， 明晰研究的方向， 肯定公共危机管理研究的意义。 近年来， 对政府与社会在公共危机管理中互动的研究，是公共危机管理研究的一种新趋势，正越来越受到 重视。 （一）危机及公共危机概述 1、危机概念 危机一词来源于希腊语中的 krinein，原始含义是一个医学术语，是指人将近死亡、游离于 生死之间的状态。 1针对危机的概念，国内外不同学者从不同的角度，有不同的认识。有从决策层 面的理解，如危机对策研究的先驱赫尔曼认为： “危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目 标受到威胁，在改变决策之间可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。 ” 2有从 影响力层面理解，如巴顿认为： “危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这 种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害” 。 3而罗森塔尔 则进一步认为： “危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时 间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。 ” 4国内学者中，薛澜认为:“危机 通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不 确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚。 ” 5 尽管学者之间对于危机的界定各有不同，但综合不同学者的观点，大家对危机特征的界定是 比较统一的，即：由于某样（类）事件的发生，严重影响、伤害甚至可能威胁到个人、群体或者 组织以及社会正常的生存秩序、发展进程的一种状态。 1中国现代国际关系研究所.国际危机管理概论m.北京:时事出版社，2003.1. 2 （美）罗伯特希斯. 危机管理m. 王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社，2001. 19. 3 （美）罗伯特希斯. 危机管理m. 王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社，2001. 19. 4 （美）罗伯特希斯. 危机管理m. 王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社，2001. 19. 5 薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003.25. 9 2、公共危机概念 公共危机是危机的一种，是指威胁到全社会大众正常生活、工作以至生命财产安全的紧急状 态或突发性事件，是与个人危机、企业危机相对应的危机。其与个人危机、企业危机的区别在于 责任主体上，公共危机管理的决策者主要是指负有管理社会职责的政府；危机影响的范围上，公 共危机是对社会公众造成普遍影响的一种危机，影响面要广于个人危机和企业危机。本文主要对 公共危机的管理进行研究。 3、公共危机与公共突发事件的关系 严格的讲，危机与突发事件是两个概念。突发事件是指突然发生，要求必须处理的事件，强 调的是事件发生的突然性、紧急性；而危机除了具备突发性特点外，更强调后果的严重性和危害 性。当然，某些突发事件如果应对不当，就会对个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、 发展进程产生重大影响，从而转化为危机。实践中，由于很多突发事件，特别是公共突发事件， 如果处置不当， 很有可能演变为危机， 因此往往对二者不作严格的区别。 如我国国务院制定的 国 家突发公共事件总体应急预案规定： “本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能 造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。 ”本 文中也未对二者作区分。 4、公共危机类型和特征 研究公共危机，首先要明确公共危机的类型和特征。对公共危机的分类，根据不同的维度有 不同的观点。我国国家突发公共事件总体应急预案根据公共危机的发生过程、性质和机理， 将公共危机分为四类:一是自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、海洋灾害、生 物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾害。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输 事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病 疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其它严重影响公众健康和生命 安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件。 尽管公共危机的类别各异，但是却有着共同的特点: 一是公共性和广泛性。公共性，这是公共危机的应有之义，也是公共危机最突出的特征。公 共危机事件一般都涉及到公共领域，影响社会公众的生活，对公众的生命和财产安全构成威胁， 对公共利益甚至社会秩序造成损害；公共危机发生后会迅速传播而引起社会大众的关注，使之成 为全社会的焦点，影响面要大大广于一般危机。因此公共危机管理要广泛动用大量的人员和社会 资源，要全社会的共同努力才能予以解决。 二是突发性和紧急性。公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。在危机 发生之前，很少有人意识到会发生危机。由于公共危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力， 往往使人们措手不及。要求决策者在第一时间内作出应对的对策，化解危机，消除影响，减少损 失。当然，危机的突发性并不意味着危机的不可预防。许多危机在爆发前都存在着征兆，如果发 现及时并处置妥当，有些危机是可以避免的。 三是不确定性。公共危机的突然发生，既可能是单一因素引起的，也可能是由于多种因素共 10 同作用引起的，危机所产生的破坏力，以及对社会大众的影响力都是难以准确预见和把握的。所 以，公共危机具有高度的不确定性。同时公共危机往往还具有连续反应或连锁反应。公共危机不 一定局限于某一个地区，而且可能波及整个国家；不仅影响某一部门和行业，而且可能影响其他 部门和行业。 5、公共危机管理的概念 关于公共危机管理，笔者比较认可张成福的观点：是指在高层政治领导者的直接领导和参与 下，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过全程的危机管理，提升 政府危机管理的能力，以有效的预防、回应、化解和消除各种危机，从而保障公共利益以及人民 的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。 1 根据这一观点，公共危机管理需要在 政府的领导下，充分依靠各种资源的支持，也就是要充分依靠社会力量，与社会力量形成互动。 而且，危机管理是一个全过程的管理，包含危机事前、事中、事后各个方面。有效的危机管理需 要做到以下方面：移转或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲 击的反应管理；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的危害。 2 （二）公共危机管理研究的意义及现状 公共危机管理研究随着时代的发展和社会的进步，研究的领域和范围不在不断扩大，并且日 益受到国内研究者的重视。 1、公共危机管理研究的意义 罗伯特.吉尔说过： “危机研究和管理的目的是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生” 。 3近 年来，开展危机管理研究已经成为各国的重要任务。2002 年1 月31 日，在美国纽约举办的第32 届世界经济论坛年会就将“危机管理：向前看”定为会议的主题，政府应急管理成为包括联合国 秘书长安南在内的 100 多个国家和地区的近 3000 名各界精英热烈讨论的中心内容。 4特别是对于 正处于社会转型期的我国，危机管理研究的重要性更显突出。当前，我国的改革已经进入了攻坚 阶段。国际经验证明，在人均 gdp1000 美元向 3000 美元过渡的时期是危机的多发期。我国正处 在这一关键时刻。近几年受不合理的经济发展方式和生活方式的影响，我国的自然生态环境日渐 恶化，水灾、干旱等自然灾害频频发生；因人为的唯利是图所导致的火灾、矿井灾难、环境污染 等重大安全事故不断发生。此外，在转型过程中，整个社会结构发生巨大变化，导致不同地区、 不同阶层贫富差距扩大，我国的基尼系数已多年超过0.4 的警戒线，甚至有学者认为我国居民收 入实际基尼系数已经超过 0.50 5。在经济领域，国有企业改革导致的失业问题、国有资产流失问 1张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择j.中国行政管理,2003.7:8. 2薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003.44. 3薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003.42. 4万军.面向21 世纪的政府应急管理m.北京:党建读物出版社,2004.3. 5 王绍光，胡鞍钢，丁元竹.经济繁荣背后的社会不稳定j.战略与管理,2002.3:26. 11 题等不断涌现；农村发展不足导致三农问题；盲目城市化带来大量动迁，失地农民权益无法得到 保障问题等都极易引发大规模的群体性事件。在政治领域，腐败渎职现象严重，严重影响政府在 广大群众中的威信力，造成政府权威的流失和社会矛盾激化。在思想领域，传统道德观念有萎缩 趋势，社会难以形成核心的价值观念，人们的心态极易失衡。总之，许多深层次的社会矛盾和问 题逐渐显露。在这样的形势下，开展公共危机管理研究，提高危机的预防、化解和恢复能力，是 时代和社会赋予的重要课题。 2、公共危机管理研究的现状 应该讲，我国早在几千年的封建统治时期就形成了“福兮，祸之所伏；祸兮，福之所倚”等 朴素的危机思想。但对危机管理的系统研究，西方国家却早于我国。而西方国家的研究，又随着 时代的发展有不同的侧重点。早期西方对危机的研究主要集中在对自然灾害的研究上，危机研究 还没有成为一门独立的学科。对危机特别是公共危机管理进行系统理论研究则是 20 世纪 60-70 年代以后的事情。人们从现实需要出发，从不同的角度对公共危机管理进行研究，形成了不同的 研究重点。首先在研究内容上，从注重对国际关系和国际危机的研究转到对社会冲突的研究，如 刘易斯科塞的社会冲突的功能 、齐默尔曼的政治暴力、危机与革命等。在公共危机的 应对、决策上，有些学者也对公共危机管理中的决策问题展开了研究，如艾利森提出了三种决策 分析模式，即理性决策模式、组织机构决策模式和官僚政治决策模式。 1同时，西方的一些公共管 理专家也从管理的角度运用多学科的知识，对公共危机的性质、产生的原因、类型以及发展过程 等进行研究，并且就公共危机管理的机制、危机预防、处理、危机教育、技术准备等方面进行了 探讨。其中，一项重要的研究成果是对危机生命周期即危机管理阶段的界定。目前，有三种最为 学界所认同的模型。 一是芬克的四阶段生命周期模型。第一阶段是预兆期，有线索显示有潜在的危机可能发生； 第二阶段是发作期，具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段是延续期，危机的影响持续， 同时也是努力清除危机的过程；第四阶段是痊愈期，危机事件已经完全解决。 2 二是米特罗夫的五阶段模型。第一阶段是信号侦测，识别新的危机发生的警示信号并采取预 防措施；第二阶段是侦测和预防，组织成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害；第三 阶段是控制损害，危机发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境；第 四阶段是恢复阶段，尽可能快地让组织运转正常；第五阶段是学习，组织成员回顾和审视所采取 的危机管理措施，并整理使之成为今后的运作基础。 3 三是三阶段模型。它把危机管理分成危机前、危机和危机后这三个大的阶段，每一阶段再可 分为不同的子阶段。 4由于三阶段模型可以兼容之前的四阶段生命周期模型和五阶段模型，因此， 这样的宏观划分易于得到大多数的专家学者的认可。 危机生命周期是从时间序列上研究和构建危机管理体系，成为现代危机管理的基础。针对不 1 龚维斌.公共危机管理m.北京:新华出版社，2004.27. 2薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003.46. 3薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003.46. 4薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003.47. 12 同的阶段，又进一步细化为危机预防、危机恢复、危机沟通等全新的研究。随后，对危机管理的 研究开始进一步深入到危机管理中的组织行为。如危机管理中政府的职责、社会的权利和义务、 政府与社会的关系等等。这些全新领域内的危机管理研究内容，越来越受到研究者和各国政府的 重视。 受西方发达国家的影响，我国对危机管理的研究，最初始于国际政治危机方面的研究。在美 国“911”事件发生后，特别是2003 年我国“sars”危机之后，引发并加速了我国政府管理和 学术研究机构对公共危机的关注和研究，重点开始向公共部门危机管理的方向转变，研究内容涉 及公共危机管理的相关概念和理论探讨，应对公共危机的组织、机制和制度，公共危机管理中的 政府责任等广泛的领域。但总体而言，我国的公共危机管理起步较晚，而且在研究过程中政府与 社会科研机构的结合、合作不够，有待进一步增强研究的针对性和实证性。在研究内容上，比较 侧重于某些技术层面上的研究，如危机管理不同阶段的重点任务、专业抢险队伍的组建和调配、 应急设备的更新和储存等。同时，研究比较侧重于政府层面的研究，对政府的决策体系和程序、 政府层面的组织架构等，而对于社会力量作用的调动、发挥，政府与媒体、社会的配合、互动等 方面研究较少，表明我国公共危机管理的总体思路仍然受传统的强政府理念的影响较深，与新形 势的公共危机管理仍存在着差距。 13 二、政府及社会力量在公共危机管理中的 地位、作用及相互关系 政府与社会力量在公共危机管理中的地位、作用及相互关系，已经成为引起国外公共危机管 理研究者关注的重要内容。事实上，政府与社会的关系是一个很古老的话题，历来是学者研究的 重点。就近代而言，自从亚当.斯密提出“市场这一无形的手”之后，西方国家普遍采取“小政 府”模式，强调市场的主导地位，提倡政府对于社会尽量地减少干预。但是随着资本主义国家的 经济大萧条，西方国家认识到市场是存在缺陷的，必须要通过政府来弥补缺陷，于是，凯恩斯主 义成为主流，各国政府的管理理念和政府管理模式经历重大的转变，逐渐由“小政府” 、 “消极政 府”过渡到“大政府”和“积极政府” ，主张政府应积极、主动、全面地对社会实施管理，向社 会提供服务。因而导致政府对经济和社会生活的大规模地参与和干预，行政权力的快速扩张。而 到了20 世纪70 年代，以石油危机为导火线而引发的资本主义世界的严重的经济衰退，最终又使 人们对凯恩斯主义的政府管理模式进行了反思和批判，要求转变政府管理职能，使之回归市场、 回归社会，由此掀起了一场政府管理社会化改革。本文是从公共危机管理的角度谈政府与社会的 关系。从危机管理发达国家的实践来看，政府与社会在公共危机管理中，各具优势和不足，只有 形成互补和互动，才能确保公共危机管理取得良好效果。 （一）政府在公共危机管理中的地位及作用 1、政府应在公共危机管理中发挥主导作用 首先，公共危机管理的性质决定政府是主导。公共管理是对公共事务进行管理的活动。具体 说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的 活动。 公共危机管理， 是公共管理的内容之一。 政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者， 它必然要承担危机管理的职责。这是政府义不容辞的责任。 其次，公共危机的特性决定政府是主导。公共危机所具备的公共性、突发性、不确定性等特 性，要求建立特殊的机制，采取特殊的应对手段，才能实现公共危机管理的目的。要有效地实现 这种特殊的管理功能， 必须要建立一套完整严密的管理机制， 包括必要的常设机构、 健全的法制、 完备的工作预案、精干的管理队伍、强有力的指挥、充分的经费保障；等等。必要时，还要依托 政府的强制力。而要建立这一切，就必须要有一种强制力量、一个权威来推进。而能够承担这种 职责的，惟有政府。 2、政府力量在公共危机管理中的不足 政府不是万能的，政府既无法全面获得和准确判断各项动态的信息，也没有足够的知识与能 力去应对这些信息所反映的问题。特别是在公共危机管理中，如果一味、单纯依靠政府，由政府 包揽一切，必会影响到危机管理的最终质量。 14 一是政府在资源上无法完全保证。大型的公共危机覆盖众多的领域，对其的处理，需要足够 的物资和人力支持。而对于政府而言，为了某些不确定的危机而耗费大量的精力和财力去做物资 和人力的储备，是不现实的。特别是某些专业设备，政府是不可能储备的。还有某些专业的技术 人才，政府部门是缺乏的。因此，如果单纯依靠政府，一旦危机发生，很难在最短的时间内聚集 合适与足够的专业人才及专业物资，这就会在很大程度上影响到城市公共危机的及时应对，有造 成危机进一步扩散的可能性。 二是政府的组织体系等方面不适应。我国现行的政府组织架构是采用金字塔型的组织形式， 造成了组织层次过多、 工作效率较低、 官僚作风严重等一系列问题。 而在公共危机的管理过程中， 要求管理者能够在短时间内作出科学的决策并在最快的时间内执行到位，这就对政府的运作提出 了全新的、更高的要求，相当部分层级的政府及其部门无法适应这样的要求。 三是政府对社会的控制力正在下降。随着我国从计划经济向市场经济、传统社会向现代社会 的转变，整个国家正处于一种转型期。在转型过程中，伴随着国有体制的改革，传统的单位制度 已经在很大程度上被弱化甚至瓦解了，越来越多的社会成员脱离了单位体制的束缚，国家通过单 位体制对社会组织的控制、国家通过单位对社会成员的控制范围已经缩小，导致国家对整个社会 的控制能力大大降低。 1当大的危机事件爆发时， 传统的政府社会体系不再有以往的控制能力， 单单依靠政府本身的力量府很难及时、有效地将社会各种资源、各种力量进行完全的整合以应对 危机，这极大地影响了危机处置的效果。如“非典”爆发期间，尽管政府在宣传中多次希望发热 病人能自觉地到医院进行检查或在家中接受隔离，然而，许多病人却对政府的要求不闻不顾。许 多人从北京、广州赶回自己的老家。由此产生的人员流动，最终导致疾病的交叉感染和传播，增 加了政府危机管理的难度，使抗击“非典”的工作更加艰难。 （二）社会力量在公共危机管理中的地位及作用 公共管理的主体不仅仅是政府。公共管理是由国家、政府、非政府公共组织和民众所组成的 管理体系，共同管理社会公共事务的活动。 2尽管当前政府管理仍然是公共管理的核心，但非政府 组织、社会公众等的参与使得公共管理迅速走向开放性和多元化。而在公共危机管理中，社会力 量较之一般公共管理处于更加重要的位置。 1、公共危机的特性决定社会力量必须参与公共危机管理 在公共危机管理领域，由于政府自身在资源、人员结构、组织体系等方面存在各种先天性 的局限，且事实上，突然爆发的公共危机影响的是社会大众的共同利益，各种社会组织、企业、 公众在享受政府所给予的救助等之外， 理所当然地应该在危机管理中承担相应的社会责任。 因此， 在公共危机管理中，应扩大政府与各个社会组织、企业、公众的合作，形成以政府为核心，以多 元的公共危机管理主体为基础的危机应对机制。多元的公共危机管理主体能利用自身的信息与技 术优势,深入社会各个层面，预测各种危机爆发的可能性并作好相应的应对准备。而在危机发生 后，也可以迅速组织各种社会力量实现社会救助。这样，能更好地应对公共危机并在很大程度上 1 李路路.社会变迁:风险与社会控制j.中国人民大学学报，2004.2:15. 2陈庆云,邦益奋,曾军荣,等.公共管理理论研究:概念、 视角与模式j.中国行政管理， 2005.3:32 15 节省政府公共危机管理的成本，促使政府公共危机管理效能的最大化。 2、社会力量在公共危机管理中能够发挥重要作用 企业、非政府组织、公众等社会力量积极参与到公共危机管理中有着一些突出的优越性。 （1）可以提供必要的人力、物力、财力等支持 首先是人力的支持。在公共危机管理中，无论是预防阶段的监测、预警，还是危机发生期间 的救助，危机后的评估等，都需要运用大量的人力，需要全社会的参与。如新加坡拥有5 万多名 民防志愿者，一旦发生国家灾难，民防志愿者就可转为一名全职民防职员和国家公务员。 1又如挪 威红十字会拥有 300400 个救援组，约 17000 人，是灾难救援的一支重要力量。而且社会危机 种类的多样性，决定了不同的危机需要用不同的专业知识去解决，许多危机离开了专家专业知识 的指导，难以得到较圆满的处理。大中专院校、科研单位、企事业单位中拥有大量有经验、专业 知识丰富的专家，可以很好地解决政府由于专业人才缺乏而无法科学应对各类危机的问题。 其次是应急物资的支持。政府只能保证在危机状态下最基本的资源保障，因此，在危机状态 下的物资需要全社会的支持。我国救灾工作一直存在着“一方有难，八方支援”的良好传统，从 而极大地减轻了政府的压力。如1998 年洪水期间，全国上下通过募捐共筹集赈灾款项73 亿，已 经超过了国家财政用于灾民生活救助的拨款，为灾区的重建发挥了重要作用。 （2）可以进一步促进政府的提升 专家、学者等社会力量可以通过决策参谋、业务培训等形式，提高政府决策部门的危机管理 水平；媒体、公众等可以对政府部门在危机管理中的表现进行监督，促使政府的依法行政；独立 性的社会组织可以在危机结束之后进行评估，为今后政府的危机管理工作提出完善意见；等等。 而且， 随着社会自主管理意识的增强， 自主管理能力的提高， 必然会对政府管理提出更高的要求， 给政府管理带来了强大的压力，这种压力转化为“政府改革”的内在动力与“改革政府”外在动 力，共同推动着政府管理品质的不断提升，更好地激励政府向服务型政府迈进。 （3）可以多方面地为政府提供支持 除了上述作用外，不同的社会力量还可以在不同的方面和领域为政府提供多方面的支持。 非政府组织的作用：非政府组织即非营利的以增进社会公共利益为组织目标，是非官方的， 即组织本身并不具有行政权力的公共组织。 2非政府组织是社会力量的重要组成部分之一， 其因非 政府性、非营利性、奉献性和自治性等特点，在许多方面能够与政府做到一定程度的互补，可以 充当政府与企业、公民之间的管道和桥梁，动员其参与到公共危机管理中来。特别是有些政府与 社会之间形成对立的危机，或者由于政府处置不当，致使社会对政府产生不满情绪，导致政府工 作难以开展时，群众团体、非政府组织能够以中间人的身份出现，在一定程度上缓解双方之间的 矛盾，使危机的解决多了选择的空间和可能。此外，非政府组织在危机管理中的重要作用，不仅 体现在危机事件发生后所采取的减灾、救灾和灾后的各项恢复重建活动中，也同样体现在危机意 1薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003.145. 2崔运武。公共事业管理概论m.北京：高等教育出版社，2002.18. 16 识的社会宣传、危机萌芽状态的预警和监控等各个阶段。 1 社会公众的作用：社会公众在大多数情况下都是被危机事件直接威胁的对象。如果社会公众 本身具有一定的危机意识、危机防范能力和危机救助能力，就可以更好的自救与互救，最大限度 的降低危机给社会带来的生命与财产损失。同时，公民具备了危机意识和相关常识以后，能够积 极地配合政府开展公共危机管理工作，成为政府重要的后备力量，在一定程度上减轻政府的救助 负担与难度。如果吸收公众参与政府的危机决策，可以增强公众对政府决策的认同感，提高政府 决策的合法性，从而有利于政府决策的顺利实施。 企业的作用：在某些突发公共事件中，如各类安全事故中，企业本身就是责任主体，理应做 好预防和预警工作。企业的预防工作到位了，就可以从根本上减少危机事件的发生。如笔者所处 区域内的上海焦化公司将国际上先进的管理方法用于安全生产管理中，投入近千万元推行了网格 化管理模式，将全厂划分成 15 个一级辖区、36 个二级辖区，明确责任，落实到人，安全工作做 到事事、处处、时时有人管。一旦发生危机事件，企业能够以本身的力量积极组织救助工作。而 且，由于其拥有的专业优势，它还可以更快更好地帮助政府处理其它的相关危机。因此得到企业 的参与，同样十分重要。 总体而言，各类社会力量在公共危机管理中各具特点，又相互补充。只有充分调动各类社会 力量共同参与到危机管理中来，才能最大限度地提升公共危机管理的成效。 （三）政府与社会力量在公共危机管理中实现有效互动 1、社会治理理论与公共危机管理 随着全球化步伐的加快，公共事务的管理日益呈现出多样化与复杂性的特点，导致单一的政 府管理顾此失彼， 出现严重的政府失灵。 据此， 西方国家提出了 “社会治理” （social governance） 的理念，它是各国政府对经济、政治以及意识形态变化而做出的一种理论和实践上的回应。社会 治理理念蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等理念，以共同治理为本，谋 求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管理主体之间进行广泛沟通与交流，通过共同 参与、协同解决、公共责任机制，在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量。 2而政府社会 治理的良性运行就是“善治” （ good governance） 。 “善治”就是使公共利益最大化的社会管理 过程，它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者 的最佳状态。 3社会治理的提出拓宽了传统行政管理的视野， 也为我国社会管理提供了有益的借鉴， 要求改革社会管理模式，重建政府与公民之间的关系。有学者认为，公民与政府之间与其说是一 种“委托一代理”关系，不如说是一种新型的合作关系。德国前总理施罗德提出，国家现在已经 1薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003.136. 2孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示j.社会科学研究，2005.2:8. 3俞可平.治理与善治m.北京:社会科学文献出版社，2000.8. 17 不可能通过自己的行动解决所有问题，新治理的核心是公民社会。 1新加坡政府则明确提出，治理 目标的实现需要以“活跃的市民社会和强政府的联合”作为基础。 2社会治理主体多元化的趋势是 不可逆转的，是公共行政必然的发展方向。社会治理主要从以下几个方面提高了政府管理的有效 性: 首先，只有通过政府管理社会化，将一些具体的公共事务通过分权的形式由社会组织来承 担，实行社会自主管理，才能使政府管理的重点从大量繁重的具体事务中解脱出来，并集中在战 略管理、资源管理和社会协调、冲突解决等问题上，从而使政府摆正位置，找准角色，提高政府 管理效率。 其次，社会自主管理的发展，会使社会组织更加发达。社会组织作为政府与社会之间的中 介，能使民意更快更好的传递到政府，政府的决策也能通过社会组织得到更好的贯彻，获得社会 更多的认同，使政府宏观管理措施在微观的企业层次得以贯彻。这一方面使政府具有更多的灵活 性，增强政府对外部环境变化的反应能力，另一方面又提高了政府政策实施的有效性。 再次，社会自主管理意味着社会能够减少对政府的依赖，并能够获得积极参与政治和制衡 政府的权力，从而确保政府的民主性，使政府真正成为为人民、为社会谋利益的政府。 可见，只有政府有选择地退出，社会公共组织有选择地进入，政府管理与社会自主管理二 者相互信任、相互支持、相互促进，开展多种制度性的联合，建立良性、友好的伙伴关系，才能 实现对现代社会的有效治理，保持并推进人类的文明进程。 社会治理的理论在公共危机管理中更显重要。随着现代社会的发展，危机的种类越来越多、 波及面越来越大、破坏力越来越强，政府已经越来越不可能单独应对危机。世界著名未来学家阿 尔文托夫勒指出，而对越来越多的各种决策，政府往往采用两种方法:一种是政府机关不断增 加政治家、官僚、专家和计算机，设法进一步加强政府这个中心作用:还有一种是让“下面”或 “外面”做出更多的决定，减轻政府做决定的负担，而不是把做决定的权力集中在已经紧张和乱 了套的政府中心。 3因此， 在社会转型、 危机多发的形势下， 我国必须实现危机管理主体的多元化。 危机事件处理中，公民过于依赖政府的态势和政府过于相信自己能力都不足取，无论是政府还是 民众都需要彼此的力量和配合。公民没有参与公共危机管理的社会是不可能真正和谐的。应当相 信和依靠社会力量，拓宽社会参与渠道，形成全社会处理危机事件协调互动的良好氛围。变计划 经济时代下的“政府组织、全民动员、封闭自守式”的单一危机管理模式为“政府规划、官民合 作、开放共守式”的共同危机管理模式。 4 2、国外公共危机管理中的政府与社会 危机管理发达国家由于起步较早， 公共危机管理无论在理论研究， 还是在实践上均比较完备。 1许金柜.转型期我国政府危机管理的对策选择j.实事求是，2005.2:18. 2孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示j.社会科学研究，2005.2:10. 3戴维奥斯本，特德.盖布勒.改革政府企业精神如何改革着公营部门m.周敦仁等译，上海: 上海译文出版社，1996.234. 4严强，陈东进.当代中国社会转型与社会危机管理j.南通师范学院学报(哲学社会科学 版),2003.3:27. 18 从政府与社会互动的角度来看，西方发达国家在公共危机管理中，既强化政府职责，健全政府组 织机构，突出政府的作用，又从社会角度，充分吸收社会力量参与到公共危机管理中来，为我们 提供了有益的借鉴。 （1）政府组织机构较为健全 危机管理发达国家的政府拥有完备的组织机构和专业化的公共危机管理队伍。这些国家多设 置了专门的政府机构作为危机管理体制的核心与骨干。这样的危机组织机构从中央到地方，层次 分明、结构完整，可以在危机发生时，确保政府能够迅速地做出反应和决策，这样的组织机构也 保证了常态下的危机管理的顺利进行。 美国在 70 年代以前，应急工作采用的是地方政府各自为战、社会救援力量和国家救援力量 并存。由于体制上的不顺，一旦发生突发事件时，很难把这些救援力量统一协调起来，使国家应 对危机的能力受到很大的限制。 1979 年后， 美国组建了一体化的应对灾难和危机的机构联邦 紧急事务管理署(fema)，吸收合并了联邦保险办公室、国家防火办公室、国家气象服务计划、联 邦救灾办公室等机构。fema 是一个独立的、直接向总统负责的机构，是联邦危机管理中的核心协 调机构，下设 10 个区域办公室和 2 个地区办公室，还有紧急事态援助中心和训练中心，总共拥 有2500 多名全职员工和5000 名后备人员。此外，还有另外一些具体的危机应对部门，如联邦调 查局（fbi） 、中央情报局（cia） 、国家安全委员会（nsc）以及一些辅助性信息、研究机构，如 全球灾难信息网络（gdin）等。 1美国的危机应对机构在各类重大事故或突发事件中发挥了重要作 用。在“911”事件之后，美国进一步加强改善了国家应急救援的工作体制和机制，成立了国土 安全部，全面负责事关国家安全的应急事务，同时大幅增加了财政投入，使其应对社会危机的能 力得到进一步的增强。 俄罗斯于 1994 年设立紧急情况部，负责整个联邦应急救援统一指挥和协调，直接隶属于总 统。内部设有人口与领土司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科 学与技术管理司等部门， 同时下辖俄罗斯联邦森林灭火机构委员会、 俄罗斯联邦抗洪救灾委员会、 海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、俄罗斯联邦营救执照管理委员会等机构。在全国范围内， 下设9 个地区中心，每个中心视情编有200215 人；协调辖区内的紧急情况预警工作等。此外， 还下设民防和应急司令部、指挥控制中心、教育训练机构、民防部队、搜索和营救服务分队等。 紧急情况部是俄罗斯五大强力部门之一，包括其下属的民防部门在内，共有约4 万人。 2 （2）社会力量广泛参与，城市危机管理体系呈现多元化、立体化与网络化格局 危机管理发达国家除了政府拥有完备的组织机构以外，还能充分地发挥社会力量的作用，提 高危机处理效率。因此许多国家以多元化、立体化和网络化的管理体系来应对危机，保证各个部 门、各种力量之间的联系顺畅和协同作战。 美国的危机应对网络是十分完备的，除了核心的政府部门之外，还包括志愿者组织、私人机 1薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版 社,2003.215-216. 2李经中.政府危机管理m.北京:中国城市出版社,2003.83-84. 19 构等，并积极吸纳民间社会组织加入危机管理的行列。如美国政府在危机管理中特别注重建立民 间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间社区参与危机管理。一是制定各级救灾组织、指挥 体系、作业标准流程及质量要求与奖惩规定，并善用民间组织及社区救灾力量；二是实施民间人 力的调度，通过广泛呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医师护士等专业人士投入第一线 的救灾工作；三是动员民间慈善团体参与防灾工作