（公共管理专业论文）公共财政框架下的我国政府部门预算研究(1).pdf

己0o ! ； ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e s e a r c ho fg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t a l eb u d g e t i nt h ef r a m eo fp u b l i cfinancelic b yz h a n gj u n f e n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t e p r o f e s s o rw e i s h u y a n n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 8 ，【 u-j ljl 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一伺工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 广) ，t ，柙 学位论文作者签名：肿瑟智 i 日期：们j ；专r 目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 半年口一年口 一年半口两年 学位论文作者签名：强弦吁导师签名私中 签字日期：匆j 国 。 签字日期：y 姻、歹 ；，ii声 东北大学m p a 专业学位论文摘要 公共财政框架下的我国政府部门预算改革研究 面 雪乏 本文是围绕如何运用和完善部门预算，以增强中国公共预算民主化、法制化程度及透明 f i度而展开研究的。本文开篇首先对政府部门预算的含义、概念、理论基础等方面进行了概述， l ，t然后提出了传统预算存在的问题和实施部门预算改革的必要性，并指出我国目前正在进行的 部门预算实质上就是公共财政下真正的“公共预算”。接下来分析了我国实施政府部门预算改 革实践现状，指出实施部门预算以来不完善的地方，并提出进一步完善的建议和对策。我国 政府预算由过去的功能预算改为部门预算，从制度经济学的角度来说是政府制度和规则的变 迁，因此研究部门预算就需要研究政府预算改革的原因和路径等方面。所以接下来阐述了中 国预算制度以部门预算为改革方向的原因、理论基础以及部门预算对建立公共财政体制框架 的意义。部门预算实施以来，在实践中虽取得不菲的成效，但存在的诸多问题是不容忽视的。 发现问题，分析问题固然重要，但提出解决途径更重要。本文指出部门预算改革必须坚持民 主化、法制化和增强透明度的原则。本文总体上可分为理论部分和实践部分。其中理论分析 以公共选择理论和委托代理理论为基础，指出公共决策的重要意义。实践部分则主要参考了 近几年中国部门预算改革的现状，并以此为基础分析了存在的问题，提出了部门预算改革的 重点和技术要求。 关键词：部门预算；政府部门；公共财政 i i -il-工 1 0 业 ，j 东北大学m p a 专业学位论文a b s t r a c t r e s e a r c ho fg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t a l eb u d g e ti n t h ef r a m eo fp u b l i cf i n a n c e a b s t r a c t f t h i s p a p e rf o c u s e si t sr e s e a r c ho nh o wt ou s ea n dp e r f e c t i n gt h ed e p a r t m e n t a lb u d g e tt o e n h a n c et h ed e m o c r a c y 、l e g a l i t ya n dt r a n s p a r e n c yo f p u b l i cb u d g e ts y s t e mi nc h i n a t h et h e s i s f i r s t l ys u m m a r i z e st h em e a n i n g , c o n c e p ta n dt h e o r yf o u n d a t i o na b o u tg o v e r n m e n td e p a r t m e n t b u d g e t , t h e ns t a t e m e n t st h ep r o b l e m sa b o u tt h et r a d i t i o n a lb u d g e ta n dt h ei m p o r t a n c eo ft h e r e v o l u t i o n a r yf o rd e p a r t m e n tb u d g e t , p o i n t i n go u tt h a tt h e ”d e p a r t m e n t a lb u d g e t ”i st h er e a lp u b l i c b u d g e ti ne s s e n c ei n t h ef r a m eo fp u b l i cf i n a n c e o u rg o v e r n m e r 】：t a lb u d g e tm a k i n gh a sb e e n c h a n g e df r o mf u n c t i o nb u d g e tt od e p a r t m e n t a lb u d g e tf r o mt h ey e a ro f2 0 0 0 i t si m p o r t a n tt os t u d y t h ec o u r s ea n dw a yo fd e p a r t m e n t a lb u d g e tf r o mt h ep o i n to fi n s t i t u t i o ne c o n o m i c s ，w h i c hi sa t r a n s i t i o no fg o v e r n m e n t a lb u d g e ti n s t i t u t i o na n dr u l e s s o ，i nt h ef o l l o w i n gp a r t s ，t h ec o u r s e ，t h e t h e o r yb a s e m e n to fd e p a r t m e n t a lb u d g e ta n ds i g n i f i c a n c eo fs e t t i n gu pt h ef r a m eo f p u b l i cf i n a n c e a r ei n d i c a t e d w eh a v eg o tal o to fa c h i e v e m e n t ss i n c et h ei m p l e m e n to fd e p a r t m e n t a lb u d g e t b u t m a n yp r o b l e m sc a ns t i l ln o tb ei g n o r e d d i s c o v e r i n gt h ep r o b l e ma n da n a l y z i n gt h ep r o b l e ma r e c e r t a i n l yi m p o r t a n t ) b u to u rd e s t i n a t i o ni st os o l v et h ep r o b l e m t h e nt h ea r t i c l ei n d i c a t e st h a t d e p a r t m e n t a lb u d g e tr e f o r ms h o u l ds t i l li n s i s to nt h ep r i n c i p l eo fd e m o c r a c y 、l e g a l i t ya n d ，t r a n s p a r e n c y t h e t h e s i sc a nb ed i v i d e di n t ot w op a r t s o n ei st h ep a r to ft h e o r y , t h eo t h e ri st h a to f i 、 p 删c e mf o 胁e r 叫蛔岫巧计p u b n cc h 0 妣觚d 廿1 唧0 f 岫卜a g 咖则t sb a s e 声t i n d i c a t i n gt h es i g n i f i c a n c eo fp u b l i cd e c i s i o np r o c e s s t h el a t e rp a r tm a i n l yr e f e r st h er e f o r m s i t u a t i o no f d e p a r t m e n t a lb u d g e ti nr e c e n ty e a r s ，a n dt h e nf u r t h e ra n a l y z e st h ee x i s t i n gp r o b l e m s a t l a s ti tp r e s e n t st h ek e yp o i n to fr e f o r ma n dt h et e c h n i c a lr e q u i r e m e n t k e yw o r d s ：d e p a r t m e n t a lb u d g e t ；g o v e r n m e n td e p a r t m e n t ；p u b l i cf i n a n c e - i i i 叶j 。 。lnnq， 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 】i i i 明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 研究意义1 1 3 本文的研究方法4 第2 章公共财政与政府部门预算概述5 2 1 公共财政的基本内容j 5 2 1 1 公共财政的含义5 2 1 2 公共财政的特点。5 2 2 部门预算的含义和特点6 2 2 1 部门预算的含义6 2 2 2 部门预算的特点。7 2 2 3 部门预算的分类和内容8 2 2 4 部门预算编制的程序l3 2 3 部门预算改革的实质1 5 2 3 1 部门预算是对公共选择机制固有缺陷的一种制度性弥补。1 6 2 3 2 部门预算是维护和保障纳税人权利的重要途径1 6 2 3 3 部门预算应是我国市场化改革中的一种政府制度安排1 7 2 3 4 部门预算体现着政府对公共产品的供给程度18 2 4 部门预算作用1 9 2 4 1 推进了政治民主与法制化进程19 2 4 2 推动公共资源的优化配置2 0 2 4 3 增强预算管理的透明度2 l 第3 章我国部门预算实施现状分析2 2 3 1 我国实施部门预算实施的历史沿革。2 2 3 2 我国部门预算的实施实践现状2 3 3 2 1 初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制2 3 3 2 2 实现了预算编制的计划性和严肃性2 4 3 2 3 通过提前预算编制时间和改进编制方式提高预算编制的准确性2 4 3 2 4 部门预算真正成为部门自己的预算2 5 3 2 5 强化了全国人大对预算的监督职能2 5 3 2 6 地方实施部门预算取得进展2 5 3 3 我国部门预算存在的问题2 6 i v 东北大学m p a 专业学位论文目录 3 3 1 预算的公共选择过程非规范化造成决策制定的失误2 6 3 3 2 财政与部门间的关系难以理顺2 6 3 3 3 缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制2 7 3 3 4 科学的定额标准体系尚未建立2 9 3 4 我国部门预算问题的产生原因2 9 3 4 1 预算中的部门利益2 9 3 4 2 预算编制过程不透明3 0 3 4 3 部门关系没有理顺3 0 3 4 4 财政部门基础工作落实不力3 0 第4 章完善公共财政框架下部门预算的具体对策j 3 1 4 1 进一步完善我国部门预算的总体目标3 1 4 1 1 改革部门的收支预算编制方式3l 4 1 2 遵循综合预算的管理思想3l 4 1 3 实施零基预算的编制方法3 2 4 1 4 坚持民主化、法制化的决策程序3 2 4 1 5 建立标准化的预算管理周期。3 2 4 1 6 实现法制约束的预算执行3 3 4 2 进一步完善部门预算编制应遵循的原则3 3 4 2 1 合法性原则3 3 4 2 2 真实性原则3 3 4 2 3 稳妥性原则3 4 4 2 4 重点性原则“。3 4 4 2 5 完整性原则一3 4 4 3 我国部门预算改革步骤。3 5 4 4 完善部门预算改革的具体对策3 5 4 4 1 切断政府公共部门预算经济的“脐带”3 5 4 4 2 预算程序应科学化、民主化3 6 4 4 3 注意把握财政部门与其他部门的管理3 7 4 4 4 改革人代会财政报告形式3 7 4 4 5 建立健全人大预算审查制度3 8 4 4 6 完善定员定额标准3 8 4 4 7 完善各项配套措施3 8 第5 章结论4 0 参考文献4 2 至史谢，z “ 作者简介4 5 v 0，0户 kny“二 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 中国在过去的二十多年的市场化改革中基本上建立了社会主义的市场经济体制，但还很 不完善。从财政角度看，还没有建立起一个与市场经济体制相适应的财政体制。实际上，中 央在1 9 9 8 年就提出了建设“公共财政 。换句话说，公共财政是符合市场经济要求的财政体 制。公共财政体制框架的建立，其核心就是政府的财政收入和支出全面公共化。即政府预算 的公共化。 政府预算是政府在一个财政年度的财政收支计划，预算计划指标体现了政府工作的方向 和范围，表明了政府在经济社会中的地位。由此我们说政府预算是财政“中枢 。传统的预算 编制存在着与公共财政不适应的弊端：透明度差：预算编制数据不能全面反映部门收支。因此 寻求一种新的预算编制方法和模式便成为我国预算改革的必然。 部门预算，简单地说就是“一个部门一本预算 ，这本预算能够全面反映本部门所有收支， 包括部门的预算内收支和预算外收支：包括部门的一般收支和基金收支。从其定义我们可以把 部门预算特征归结为“细、全、透明度高”。 与盈利部门的预算( 如企业预算) 相比，政府的公共预算在预算指标的设定上不如前者， 但公共预算的核心一透明是区别于其他一般预算的显著特征，因此说公共预算的“透明 应 不随政府预算编制方法、编制形式的变化而变化。换句话说这是由公共财政的民主化和法制 化决定的。 说到底，在公共财政体制下，预算透明有其坚实的财政理论基础一个是公共选择理论： 另一个是委托代理关系理论。在我国，政府预算编制程序分为了“二上二下 ，中间须经提交 人大审议批准，其预算指标须公共选择最终确定；人大批准预算后交予政府执行，政府执行公 共预算须对人大负责，所以说人大和政府之间形成了委托一代理关系。既是如此，公共预算 的民主、透明也是其应有之意。我国现阶段为构建公共财政框架而进行的部门预算改革之主 要目标就是增强透明性。i t 】 1 1 研究意义 部门预算在中国生根成长的时间并不长，但它的生命力和影响力却是空前的。众所周知， - 1 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 预算管理是公共管理的重要内容。部门预算改革是公共管理领域的重大创新，不仅对预算管 理将产生革命性的影响，而且对整个公共管理也会带来全新的变化。部门预算是适应市场经 济要求的一种公共收支管理模式，对政府及其各部门的目标、行为方式和绩效都会产生基础 性作用。这意味着公共管理要更多地考虑公共财政的要求，在许多方面要更多地受到财政的 约束。可以这样认为，脱离预算约束的政府，很难说是一个负责任的政府：脱离预算约束的政 府也不可能是一个负责任的政府。在某种意义上，社会公众赋予政府的公共权力是靠预算来 约束的。 部门预算替代传统政府预算模式，以崭新的姿态成为中国当代预算体制的主体。纵观部 门预算全过程可知，部门预算是对传统预算的扬弃，即继承和发展。 部门预算研究具有一定的理论与现实意义。理论意义体现在三个方面：研究部门预算有助 于界定政府与市场的范围，部门预算有助于制度创新研究的推进，部门预算研究还有助于公 共支出管理研究。现实意义包括：有助于政府改革的深化，有助于提高公共支出绩效，有助于 规范政府、财政和部门行为，有利于增强政府宏观调控能力，有利于构建公共财政体制框架， 有利于财政风险的防范和化解。【2 】 中国社会主义市场经济要求建立公共财政，建立公共财政必先建设公共预算体制，在我 国当代，部门预算就是公共预算。因此，研究部门预算对建设公共财政框架，为推动市场经 济发展提供工具和制度价值都有重大意义。 以部门预算为预算改革取向的中国预算制度改革己成为不可逆转的洪流，因此，顺之， 则国家政治开明，经济繁荣，人民之福社。逆之，则政府专行，财政萎缩，乃国家、人民之 祸兮。 1 2 研究现状 改革开放以来，我国的财政改革和发展取得了历史性突破，顺利实施了分税制财政体制 改革，积极推进了部门预算改革、国库管理制度改革、政府采购制度改革，使财政预算管理 水平上了一个新台阶。但是，公共财政管理最基础的政府部门预算管理改革的战略、改革方 法、改革重点尚需要进一步开展深入的研究和探讨，以解决深化公共财政预算管理改革中的 各种问题，逐步建立和完善社会主义市场经济条件下的公共财政预算管理体系，实现财政预 算管理的法制化、公开化和透明化。 - 2 - 寸：；二 ， 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 公共预算主要有四大目标：总额控制、配置效率、管理效率和公共责任。这一改革正是 希望建立起一种“控制取向 的预算体系。一方面是在政府内部建立行政控制，即将财政部 门转变成真正意义的“核心预算机构”，由它来集中资源配置的权力在预算执行中对每个支 出部门的支出行为施加“外部控制一。另一方面是由人民代表大会从外部对政府预算施加政 治控制。改革以来，在中央和某些地方( 如深圳) 都已经出现了人大预算监督权力加强的现象。 不过，目前中国预算改革的重点主要是在政府内部加强行政控制而不是立法机构对政府预算 ， 的政治控制，也就是说。预算民主仍未真正纳入中国预算改革的日程。【3 1 1 9 9 9 年的预算改革对中国的未来产生意义深远的影响。这一预算改革不仅将构建起现代 公共预算体制，而且，由于预算是政治与公共管理的核心，因此，如果这一改革成功，它将 对中国的政治与公共管理产生重大的影响。但是，预算改革不可避免地要重新调整既有的利 益分配和权力分配格局，要触及一些既得利益，因此，难免会出现抵制改革的情绪和力量， 例如，经济改革以来，由于中国一直没有进行预算改革，所以，正式的预算制度一直非常落 后，各种非正式预算制度盛行。从某种程度上看，目前的预算改革就是要重新建立正式预算 制度并用这些正式预算制度来替代各种非正式预算制度。然而，正如最近的一项研究发现的， 虽然最近的部门预算改革正在重新确立正式预算制度的权威地位，但是，各种非正式制度仍 然很难被替代。此外，由于预算改革正在逐渐地将预算权力集中到财政部门手中，支出部门 都在不同程度上对这种集权表示了质疑。有些质疑是合理，比如质疑在现有的预算体制和政 策制定体制下财政部门能否有效地审查预算。但是，另一些质疑则是不合理的，比如，要求 继续保留部门对资金的二次分配权，抱怨国库集中支付体系缺乏灵活性，抱怨目前的预算改 革是财政部门为了集权而推动的改革等。这些不合理的质疑与抱怨反映了人们并没有正确理 解目前正在推动的预算改革的必要性，也反映了对于现代公共预算体制以及建立这种“控制 取向 的预算体制的必要性缺乏正确的认识。 h l因此，中国目前的预算研究仍然应该继续坚持控制取向，实行综合预算( 预算的全面性原 则) ，将财政部门建立成为真正的预算机构，完善国库集中支付体系，在预算执行中建立起外 部控制。当然，目前的预算改革忽略了政治控制问题。这将不利于建立一个“完整 的真正 履行公共责任的现代公共预算体制。因此，应该适时地进一步加强人大的预算监督，推进预 算民主。 理论总会跟着实践进行，从2 0 0 0 年中央四个部门开始试编部门预算开始，关于部门预算 的研究就开始了，迄今为止，相关的文章多如繁星，可令人遗憾的是，人们总是围绕着红头 - 3 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 文件，政府文件讨论，论述的中心是实施部门预算的合理性和实际操作上的细节。忽视了部 门预算作为预算制度应该做的事情，没有把部门预算的研究工作放在市场经济的环境下，很 少用公共行政理论和官僚行为理论去研究预算的编制和决策过程。【4 】 以“部门预算”为题的代表著作迄今有：张馨等于2 0 0 0 年出版的部门预算改革研究( 经 济科学出版社) ，王雍君于2 0 0 1 年出版的 部门预算与预算革( 山西教育出版社) 。前者从 公共预算改革的角度看部门预算，着重强调了部门预算与公共财政框架建立之间的关系。后 者从部门预算的具体预算手段和技术入手谈部门预算改革。为规范部门预算编制提供了诸多 建议。 。 以“部门预算”为题的文章倒是汗牛充栋，它们大多散落在不同类别不同层次的期刊上， 研究的重点集中在部门预算的编制环节，对部门预算的技术问题研究颇丰，而对部门预算在 预算体制种的地位和意义研究不甚多。而且，迄今为止，中文类期刊还没有以“部门预算一 为标题的期刊杂志。因此，客观上也限制了该领域的研究。 1 3 本文的研究方法 本文开篇提出了公共财政和部门预算的概念，进而在第二部分使“部门预算”的研究出 现在人们的视野中。 部门预算，在中国还是新生事物，大多数人对其不甚了解，本文第二部分提出部门预算 的基本内容，包括其定义及特点。使读者对部门预算有基本的了解，并提出了部门预算就是 公共预算的实质，其中理论分析以公共选择理论和委托代理理论为基础，指出公共决策的重 要意义。 接下来主要参考了近几年中国部门预算改革的现状，并以此为基础分析了存在的问题， 提出了部门预算改革的重点和技术要求。 1 4 论文的创新点 本文在现有研究的基础上，对几个点进行了创新思考：( 1 ) 对部门预算的重新理解，指 出部门预算实质上就是公共预算，完善部门预算就是完善中国的公共预算。( 2 ) 部门和公共 预算之间的关系，指出我国公共部门效率低下和预算有直接或间接的关系。( 3 ) 要改革预算， 首先是切断部门和经济利益的联系，其次规范公共预算的决策程序。 4 0 第2 2 1 1 公共财政的 公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式；是国家以社会和经济管理者的身 份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共 服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调 发展。公共财政的核心是满足社会公共需要，其涵盖的范围主要有：行政管理、国防、外交、 治安、立法、司法、监察等国家安全事项和政权建设；教育、科技、农业、文化、体育、公 共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业发展；水利、交通、能源、市政建设、环保、 生态等公益性基础设施建设；对经济运行进行必要的宏观调控等。 盖、4 2 1 2 公共财政的特点 公共财政的特点是：l 、公共财政是为市场提供公共服务的财政；2 、公共财政是与社会 主义以市场经济有内在联系的财政：3 、公共财政是对市场经济运行进行宏观调控的财政；4 、 公共财政是面向全社会进行分配的财政。 公共财政是与市场经济相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政。公共财政是指 市场经济条件下的财政，在市场经济条件下，相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场的 - 5 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府部门预算概述 缺陷，满足社会公共需要，财政则是实现政府职能的物质基础。正是因为市场经济条件下财 政存在和发展的主要依据在于满足社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财 政”。公共财政是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满 足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型， 是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。【6 】 2 2 部门预算的含义和特点 2 2 1 部门预算的含义 关于部门预算存在两种基本的观点。第一种观点：部门预算，就是一个部门一本预算。 根据国际经验，部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后由议会( 在我国是人民代 表大会) 审议通过反映部门所有收入和支出的预算。2 0 0 0 年以前我国没有编制部门预算。每 年向各级人民代表大会提交的是收入按类别、支出按功能和汇总的预算。全国人民代表大会 批准中央预算草案后，财政部和有预算分配权的部门分别将有关预算批复到各个部门，各部 门将预算批复到所属预算单位。部门没有一本完整的预算。既要反映一般预算收入和支出， 又要反映基金预算收入和支出。在部门预算内收入中，既要反映财政部门直接安排的预算拨 款，又要反映计划部门、机关事务管理局、科技部门等有预算分配权的部门安排的资金。总 之，部门预算是全面反映部门收支活动的预算。 部门预算的基本内涵包括三点：一是部门预算将预算管理的出发点和着力点转移到部门， 取消了财政与部门的中间环节，财政预算从基层单位编起；二是财政预算落实到每一个具体 部门，预算管理以部门为依托。改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质 的财政资金统一编制到使用这些资金的部门：三是对“部门一本身有严格的资质要求，限定 那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算单位。 因此，部门预算是一个综合预算，以部门编制的预算建议计划为依托，以单位所有收入 统筹安排、所有支出预算编制到项目为主要内容，融零基预算、综合财政预算为一体的一种 预算管理组织形式。 第二种观点：部门预算，就是公共预算。中国的部门预算2 0 0 0 年从中央政府的四个部门 开始试编至今，人们围绕什么是部门预算展开了长期的讨论，最终把部门预算的含义确定为 “部门预算，简单地说，就是一个部门一本预算。根据国际经验，部门预算是由政府各部门 6 01 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府部门预算概述 编制，经财政部门审核后由议会( 在我国是人民代表大会) 审议通过的反映部门所有收入和 支出的预算”。 另一方面，早在1 9 9 8 年，中央政府的领导在公开场合宣布中国要建立公共财政体制框架， 认为公共财政才是适应市场经济要求的财政类型。围绕建立公共财政体制，中央先后推行了 一系列的改革，如工商税制改革，所得税改革，分税制改革，部门预算改革，政府采购制度， l 国库集中收付等等。 由上至少可以看出两点：一是以预算为一个切入口从而建立公共财政：二是建立公共财 ， 政必须改革传统预算程序和规则。这两点并不是同义反复，而向我们揭示公共财政和政府预 算的关系。 经过多年学界的争论，我们至少知道作为公共财政的重要组成部分的公共预算特征应是： 公开的，透明的，完整的，科学的。 而在这种情形下，我们提出“部门预算 这个词用意何在? 意义何在? 而事实上 。d e p a r t m e n t a lb u d g e t ，“s e c t o rb u d g e t 在英文资料中不存在的。市场经济国家的预算 就是“p u b li cb u d g e t ”。 因此笔者认为用部门预算不如直接用公共预算来概括中国现在正在进行的预算制度的改 革。 不过，在理论分析上，用一个新的名词“部门预算 和传统的预算相区分也未尝不可， 但得知晓部门预算本质上就是公共预算。【刀 2 2 2 部门预算的特点 一般而言，部门预算具有以下几个方面的特点： ( 1 ) 部门预算以部门和单位为编制主体 以部门和单位为主体，由基层单位根据年度支出需求，按照财政部门的要求，编制收入 i 和支出计划，然后报主管部门进行审核，主管部门对所属基层单位收计划综合平衡、集中会 审，最后汇总形成本部门的部门预算建议计划。在整个部门预算编制过程中，部门起着重要 的基础性作用。 ( 2 ) 部门预算是“包罗万象 的完整预算 在预算编制范围上，部门预算应当涵盖部门或单位所有的收入和支出，不仅包括财政预 算内资金收支，还包括各项政府性基金收支，体现了年度收入支出的完整性。“一个部门一本 - 7 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章政府部门预算概述 预算 ，不搞“多本 预算。 ( 3 ) 部门预算是细化程度较高的预算 一个部门一“本 预算，“本字形象地反映了部门预算的细化程度，不同于传统预算条 件下的“两张纸 。部门预算要求细化到具体预算单位。细化到部门或单位的基本数字( 人员、 编制、主要公共资源配备) ，细化到收入和支出的具体项目，细化到按预算科目划分各支出功 能，细化到基本支出的目级科目，细化到项目预算的经济分类，细化到每项支出的资金来源。 所以，部门预算是非常详尽的部门年度收支计划。 ( 4 ) 部门预算是具有法律效力的文件 部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下，按财政部门指定的规则编制，部门 预算经同级人民政府批准后由财政部门将预算批复到部门，部门再逐级批复到基层预算单位。 2 2 3 部门预算的分类和内容 根据预算分类方法，部门预算分为收入预算和支出预算，如图2 1 所示。 图2 1 部门预算收支分类图 f i 9 2 1c l a s sc h a r to fi n c o m ea n de x p e n s ed e p a r t m e n t a lb u d g e t ( 1 ) 收入的内容 ， - 8 - j1p 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府部门预算概述 传统预算对部门收入的定义虽然也包括预算单位从不同渠道取得的收入，但实际执行当 中往往关注财政拨款收入，无论是财政部门还是预算单位，在为财政拨款份额的增减进行博 弈，收入内容大大简化。部门预算收入应该把预算单位从不同来源渠道收入统管起来，具体 包括由财政拨款形成的部门一般收入、单位自行组织的预算外收入，纳入与管理的政府性基 金收入和其他收入。由于部门收入的一部分直接来源于财政收入再分配，所以，财政分配对 部门的收支规模和职能活动起着十分重要的调控作用。 - 收入的分类从行为主体分，包括财政主体和预算部门主体。财政主体：税收、政府性基 一 金、债务收入、预算外资金、其他收入。部门主体：财政拨款、事业收入( 包括财政拨预算外 资金) 和其他收入。 部门预算收入的具体内容 a 财政拨款收入是指财政部门用一般预算收入安排的拨款，作为部门收入的主要来源。 b 纳入预算管理的政府性基金收入。按照 政府性基金预算管理办法确定的政府性基 金管理的预算，政府性基金全额纳入预算管理( 目前由于一些特殊情况，仍有少量基金尚未纳 入预算管理，暂列为预算外收入) ，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专 用，并且在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。 c 预算外资金收入。是指行政事业单位为履行政府职能，依据国家法律、法规或具有法 律效力的规章收取或提取。纳入财政预算外专户管理的财政性收入。预算外资金收入具体包 括行政事业性收费、政府性基金( 资金、附加) 、主管部门集中收入管理费、其他预算外收入 等。其中，行政事业性收费是指国家法律、法规规定以及国家批准的行政事业性收费：主管部 门集中收入是指部门按国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金收入： 其他预算外收入是指除上述以外的预算外资金。包括以政府名义获得的各种捐赠资金，有偿 ，i 。 使用回收资金汇总未纳入财政预算管理的部分，财政专户利息等。 id 其他收入。包括上级补助收入、事业收入( 指从事专业业务活动取得的收入) 、事业单 ， 位经营收入、附属单位上缴收入，用事业基金弥补收支差额等等。 ( 2 ) 基本支出的内容 基本支出的概念基本支出是行政事业单位为保障其机构正常运转和完成其日常工作任 务所必须的支出。具体包括人员支出和日常公用支出。鉴于对个人和家庭补助支出( 离退休费、 医疗保险、养老保险、失业保险、住房公积金等等) 是刚性支出，也归入基本支出范畴。 ， 基本支出的内容从国外看，支出分类很细，如：瑞典支出预算包括2 7 个开支领域和5 0 0 9 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府部门预算概述 个单位拨款项目，非常具体，操作性强。2 0 0 1 年财政部门着手进行收支分类改革，从 2 0 0 2 年政府预算收支科目看“目级科目 从2 0 0 1 年的1 2 个，改革扩充、细化为4 4 个，并归为 四大类，分别为人员支出、日常公用支出、对家庭和个人的转移支付、固定资产构件和大修 理支出。其中，将前三类归入基本支出范围，如图2 2 所示。 1 0 东北大学g p a 专业学位论文 笫2 章政府部门预算概述 项目 内窖 一人员支出反映单位支付给在职职工和临时聘用 人员的各类劳动报酿为交纳的各种社 会保险费，按工资一定比例提取的福利 费等 i ，基本工资包括基础z 资、职务工资、级别工资、 工龄工资、机关工人的岗位工资、警衔 工资、事业单位工作人员的固定工资与 国家规定比例的津站，各类学校毕业生 见习期阀的历史待遇。 2 ，律贴及奖金包括公安干警特殊岗位津贴、公安干警 值勤岗位津贴、海关工作人员岗位律 贴、人民法院干警岗位津贴、义务兵津 贴笱l 交通补贴、伙食补贴，取暖补贴、 书报费，妇女卫生费，防暑酶漱费，奖 金包括国家统一规定的机关事业单位 年终一次性奖金，运动员奖金等 3 、福利费包括单位按国家规定标准提取的在职 人员福利费 4 ，社会保障费包括单位为职工缴纳的基本葬老保险 费、基本医疗保险费、事业保险费、工 伤保险费奄9 ； 二对个人和家庭补助支出反映政府对个人和家庭的无偿性补助 支出 5 、离退休费包括离休费、退体费、退职( 役) 费 6 、助学金包括各类学校学生助学金、奖学金、学 生贷款、出国留学( 实习) 人员生活赞， 青少年业余体校学员伙食补助费和生 活费补贴，按照协议由我方负担或享受 我方奖学金的来华留学生、进修生活贽 等 7 、医疗费包括未参加职工基本医疗保险的行政 事业单位人员的医疗支出，以及参保人 员在医疗保险基金开支范围之外按规 定应由单位负担的医疗补助支出 8 、住房补助支出包括住房公积盒、提租补贴、购房补贴 9 、其他人员经费包括探亲旅赞和独生子女父母奖励赞、 独生子女保健费、娶幼儿补贴，高干保 姆自鹰费、就业补贴、生话补贴、抚 金、归侨安置费以及其他人员经费等 三、日常公用支出反映单位购买商品( 不包括按财务会计 制度规定纳入固定资产管理范围的商 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章政府部门预算概述 品) 和劳务支出 t o ，办公费包括一殷性j b l 公用品购置费、公雨豳书 报刊资料购置费、_ 彀文件印尉费 1 i 、专用材料及一般设备购暨费包括专用材科购鬻费，一般孬公设备购 置费、_ 般专用设备购置费，交通工具 购置费中的般交通工具购簧费等( 大 型设备购置赞，大型交通工具购置费歹i 项目支出预冀) 一 1 2 、水窀费包括承费、电费 1 3 、晦电通讯爨包括邮资簧、电报费、寻呼费、电话费， 网络通讯赞等 1 4 、取暖费包括办公用房取暖费、职工住宅取暖 费、性时雇佣锅炉工的工资镣 1 5 、钧业管理费包括办公用房物业管理费，职工宿舍钧 业管理赞、其饱物业管理费 1 6 、交通费包括汽车燃j 5 辜费、僳验费、过路过挢费、 行辜安全奖励费、程率费等 1 7 ，差旅费包括交通费、住宿费、伙食补助费、其 他杂费等 1 8 、维修租赁费包括房屋修缮赞和设备修理费、车辆维 修费、房屋和设备租赁费 1 9 、会议费会议费是指一殷会议经羹，包括房租 费、饮食费和其他费用 加、专璜业务费反映部门业务的特殊性，又不能拆分只 能打捆棱定的支出 2 l ，其他费用包括劳务费、招待费、培谰费、其他杂 顼费 图2 2 基本支出预算构成图 f i 9 2 2c h a r to fb a s e m e n te x p e n s eb u d g e t ( 3 ) 项目支出内容 项目支出预算与基本支出预算比较，在编报、审核和管理上更具挑战性，项目预算的技 术含量和其操作难度是成正比的。部门预算的绩效主要体现在项目预算之中，项目预算的质 量，关系到部门预算的水平，同时，对规范和强化财政支出管理，提高资金使用效益，保障 部门运转和事业发展都具有十分重要的意义。 项目支出的概念项目支出是指行政事业单位基本支出以外，为完成特定行政任务或事 12 - 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府部门预算概述 业发展而发生的项目性支出。项目支出具体包括：行政事业性支出中的特殊会议、大型修缮和 固定资产购置以及基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用等支出项目。基本支出 中的专项业务费、专用材料购置费等比照项目预算进行管理。 项目支出分类项目支出分为一般项目支出和特殊项目支出，一般项目支出包括行政事 业单位的大型维修、固定资产购置、特殊归依以及其他支出：特殊项目支出指基本建设、企业 挖潜改造