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上海旅游突发事件预防管理研究 摘 要 上海旅游突发事件预防管理研究 摘 要 突发事件管理和危机管理已经成为公共管理领域重要的研究课 题，是政府提供公共产品和服务的主要内容。旅游作为人们生活中的 一项重要社会活动，旅游业作为拉动经济增长的重要产业，决定了旅 游突发事件预防管理的重要性。以上海这一典型旅游城市为例，突发 事件预防管理体现了上海政府旅游管理部门应对旅游突发事件、 保护 游客利益、维护城市形象的能力，对迎接 2008 奥运旅游、2010 世博 旅游具有重要意义，它顺应了提高处置突发事件、保障社会“安定有 序” 、构建社会主义和谐社会的总要求。 本文通过对旅游突发事件相关概念和理论的综述，利用案例，分 析现状和问题，阐述了旅游突发事件预防管理的作用和地位，根据旅 游突发事件预防管理的功能和系统框架，提出改进对策和建议，争取 形成一套具有针对性的旅游突发事件预防管理模式， 使其具有一定的 实用性和指导性，有效预防旅游突发事件的发生，缩减旅游突发事件 带来的损害和影响。 目前，旅游突发事件预防管理中缺乏组织保证和要素整合；缺乏 相应的法规支撑和行规约束；信息管理系统不健全，收集、处理和发 布信息机制运转不良； 缺乏旅游突发事件预防管理的长远规划和风险 抵御机制；缺乏旅游突发事件应对的培训与教育机制。对此，本文认 为旅游突发事件预防管理中应该设置组织协调和管理功能、 预警信息 功能、预案和物质准备功能、人员培训和演练功能等四大功能。建立 旅游突发事件预防管理的基本框架，设置包括决策系统、运营系统、 咨询系统、信息系统及外部运作联络系统等五大系统。 此外，政府在旅游突发事件预防管理中的积极作为和能力，是突 发事件预防和处理成败的关键所在， 是整个突发事件预防和处理的首 要环节，处于核心地位。政府旅游管理部门要将预防管理纳入政府常 规工作中来，实施常态管理，要有效地将旅游行业协会和旅游企业纳 入到旅游突发事件预防管理的组织体系中来。 旅游突发事件预防管理 应该通过相应的法规建设，确立其法律地位，明确各方职责，强化政 府旅游管理部门的职能，约束企业的经营行为，切实维护市场经营秩 序，保障旅游业的安全和游客的权益。加强突发事件预警机制，着力 改进信息管理系统；开展有效的行业培训和公益宣传教育；进行物质 资源和技术资源的有效准备；建立旅游应急救援机构；引导旅游企业 建立抵御风险机制，提高抗风险能力。 关键词关键词：旅游, 突发事件, 预防，危机管理 the reserch of emergency incident prevention management in shanghai tourism industry abstract emergency incident management and crisis management, which comprise the major parts of public products and services provided by government, have become important research topics in public management domain. tourism has become an important activity for most peoples daily life, while tourism industry significantly drives economic growth, which determines the importance of the emergency incident prevention management in tourism industry. taking shanghai, the typical tourism city, as an example, emergency incident prevention management reflects the capability of tourism management departments of shanghai government to react to tourism emergency incidents, protect the interests of tourists, and defend city image. it is of great importance to face tourism waves coming with 2008 olympic games, and 2010 world expo as well. it also meets the overall requirements of enhancing the capabilities to dispose emergency incidents, safeguard society stable and orderly, and construct socialist harmonious society. by surveying relevant concepts and theories for tourism emergency incidents, using case studies, and analyzing current situations and problems, this thesis illustrates the function and role of emergency incident prevention management in tourism industry, proposes improving measures and suggestions according to the function and system framework of emergency incident prevention management in tourism industry, and manages to form a set of designed emergency incident prevention management in tourism industry module with its practical guidance to effectively deter the occurrence of tourism emergency incident, and to alleviate the losses and influences caused by tourism emergency incidents. contemporarily, in emergency incident prevention management in tourism industry, there are no sufficient safeguard from any organization, integration of key elements, restriction and bondage of relevant laws and industry regulations, long-term plan and risk resistant mechanism for tourism emergency incident, and targeted training and education mechanism for tourism emergency incident, and the collection, disposal and information releasing mechanism operates ineffectively due to the incompleteness of its information management system. therefore, four major functions should be facilitated to emergency incident prevention management in tourism industry, suggested by this thesis, i.e. coordinating and managing function, early warning information function, action plan and material preparation function, and personnel training and rehearsal function. five chief systems, which are decision system, operation system, consultant system, information system and external operation communication system, should be set up in order to build up a framework for emergency incident prevention management in tourism industry. the key to success of emergency incident prevention and disposal, and the prime loop of entire emergency incident prevention and disposal chain, is the aggression and capability of government performed on emergency incident prevention management in tourism industry. government tourism management departments should consider prevention management into its ordinary works to execute a normal way of management, and involve tourism industry associations and tourism enterprises into the organism system of emergency incident prevention management in tourism industry. by legislating corresponding laws, the lawful role of emergency incident prevention management in tourism industry should be consolidated, the responsibilities of every party be clarified, the functionalities of government tourism management departments be strengthened, and the operation activities of enterprises be monitored, so market order would be protected, and the safety of tourism and the rights and interests of tourists be guaranteed. perfecting emergency incident early warning mechanism, improving information management system dynamically, conducting targeted industrial training and public activities, preparing both material and technical resources effectively, establishing tourism emergency rescue organization, tourism enterprises would set up its risk resistant mechanism, and enhance its risk-proof capabilities. key words: tourism, emergency incidents, prevention, crisis management 上海交通大学 学位论文原创性声明 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：顾建斌 日期：2007 年 5 月 9 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密 ，在 年解密后使用本授权书 不保密 。 （请在以上方框内打“ ”） 学位论文作者签名：顾建斌 指导老师签名：郭树勇 日期：2007 年 5 月 9 日 日期：2007 年 5 月 9 日 1 引 言 引 言 旅游业被称为是朝阳产业和无烟工业， 随着世界经济的增长和人类生活的富 足， 旅游已成为人们生活中的一项重要内容， 同时旅游业也成为拉动经济增长的 重要产业。旅游业是与政治、经济、社会生活有着密切联系的行业，旅游消费活 动和经营活动在经济社会运行中具有一定的特殊性， 旅游活动的一个基本特征就 是通过人员的流动来完成，其涉及的环节众多，受相关因素的影响度较大，任何 异常情况都将对旅游业直接带来影响，因此旅游突发事件发生的概率相对较高， 类别也较多，对旅游者和旅游经营者产生的影响也较大，直至达到危机程度。当 今全球各种突发事件呈上升趋势，尤其是近年来发生的美国 9.11 事件、英国口 蹄疫、印尼巴厘岛爆炸案、印度洋海啸、非典型性肺炎疫情、高致病性禽流感疫 情的发生等对旅游者的旅游活动产生了巨大影响， 从而对旅游业产生了巨大的冲 击直至致命打击 。同时各类旅游交通事故、群体性旅游食品中毒事件，旅游者 的突发性疾病或猝死事件，由于恶劣的气候条件导致大范围的旅游者滞留事件， 社会犯罪对旅游者的伤害事件，由于旅游业员工的罢工引发旅游者中断旅游活 动， 政治性事件导致旅游活动停止或减少等等旅游突发事件的发生也困扰了旅游 业的发展， 旅游业因此被称为敏感性行业或脆弱性行业。 因此旅游界和理论界对 于旅游突发事件管理和旅游危机管理的讨论与研究日益增多， 引起了一定的社会 关注。 当前， 我国旅游业发展形势喜人， 旅游业在各地经济中所发挥的作用日益显 现，以上海为例，作为我国一个重要的旅游目的地城市和旅游客源地城市，旅游 事业蓬勃发展， 在巨大的旅游人次压力下， 旅游突发事件发生的种类和频率也逐 渐增多， 突发事件对旅游经营活动的影响越来越大， 对旅游者的损害程度也在扩 大。 旅游活动的安全和突发事件预防管理也成为当前摆在政府旅游管理部门面前 的重要课题， 是旅游行业和谐社会建设的重要组成部分。 政府旅游管理部门对旅 游突发事件预防管理的研究和关注开始增多，但是研究的深度和广度还远远不 够，因此我国的政府旅游管理部门旅游危机预防管理的资源整合、力量调配、职 文中涉及到的相关旅游突发事件均根据上海辞书出版社出版的 1997 至 2006 年上海旅游年鉴资料. 2 能转变、法规建设、预案制定、人员培训等方面还存在很多不足。面对旅游突发 事件的发生，在事件判断、应对动员、组织处理、经验总结等方面基本没有固定 机构和专业化队伍进行专业化处理，只有临时性、随机性的简单应付和处理，许 多事件的处理都变得非常被动， 足见旅游突发事件预防和处理能力还很差。 因而 有必要针对我国旅游业发展状况， 以上海这一典型的旅游城市为例， 进行旅游突 发事件预防管理研究， 通过对国内外旅游突发事件管理和危机管理做深入系统的 了解和研究， 理论联系实际进行科学阐述， 争取形成一套具有针对性的旅游突发 事件预防管理模型， 使其具有一定的实用性和指导性， 以此为上海及我国各大城 市旅游业的健康发展提供借鉴，同时也在旅游公共管理领域作一些有益的探索。 3 第一章 旅游突发事件概述及其对公共生活的影响 第一章 旅游突发事件概述及其对公共生活的影响 第一节 旅游突发事件的定义 第一节 旅游突发事件的定义 突发事件是一个新名词， 近年来频繁出现， 但还没有形成规范性的科学定义。 在人们通常所经历的各种自然灾害、 严重事故、 恐怖主义行为及重大群众性骚乱、 重大政治、 经济事件等出乎意料的， 影响社会秩序和公共生活的事件一般都被称 为突发事件和突发公共事件。在国家突发公共事件总体应急预案中对突发公 共事件的定义是： 所称突发公共事件是指突然发生， 造成或者可能造成重大人员 伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件 。 在有关文献中对突发事件的定义有狭义和广义之分。 从狭义上来讲， 突发事件是 指在一定区域内突然发生的， 规模较大且对社会产生广泛负面影响的， 对生命和 财产构成严重威胁的事件和灾难。 从广义来讲， 突发事件是指在组织或者个人原 定计划之外或者在其认识范围之外突然发生的， 对其利益具有损伤性或潜在危害 性的一切事件。突发事件由于发生的规模不同，地点不同，危害性质不同，事前 准备不同而产生不同的影响和后果，这些事件具有随机性、不确定性，如果应对 不当可能发展成为更大规模的事故，会对生命、财产和经济社会产生伤害、损失 和破坏 。由此可见，在本文中我们研究和探讨的是狭义的突发事件，是公共生 活领域中发生的突发事件。 旅游突发事件是突发事件的一个分支， 对其比较规范的定义也主要是在各类 旅游突发事件应急预案中的定义，指旅游者因自然灾害、事故灾难、突发公共卫 生事件和突发社会安全事件而发生的重大游客伤亡事件； 指影响旅游活动正常运 行、 影响到活动参加人对旅游的期望和信心、 甚至危及旅游活动参加人生命财产 安全的非预期事件或状态 。在有关旅游突发事件处理指南的陈述中，有将旅游 国家突发公共事件总体应急预案eb/ol. 计雷等编著.突发事件应急管理m. 北京:高等教育出版社,2006.9. 国家旅游局.旅游突发公共事件应急预案（简本） eb/ol. 4 突发事件定义为： 旅游者和旅游工作者在日常旅游生活和旅游工作中碰到的所有 能威胁到旅游者的生命安全和健康的事件， 所有能影响和阻碍旅游计划活动实施 展开的事件，所有能影响旅游者心情的事件，凡能影响旅游者的生命、安全、财 产、计划、心情等等所发生的未知的、无法预测的事件，全在这个范畴中。往往 这些事件都是突如其来、猝不及防，甚至大多数的性质是极其严重的 。 由此可以得出， 旅游突发事件概念的基本要素包括： 与旅游活动有着直接联 系的；事件的发生是未知的、无法预期的；需要应急处理的；威胁或危害到旅游 者的；影响到旅游秩序和公共生活的，可能会造成重大经济损失的等等。 第二节 旅游突发事件与危机事件的关系 第二节 旅游突发事件与危机事件的关系 由于突发事件定义的不全面和非规范性， 而突发事件管理与危机管理存在紧 密联系，因此在许多研究中引进了危机事件的概念。关于危机事件的定义，美国 学者罗森豪尔特认为是指 “对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重 威胁， 并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。 ” 英文韦伯辞典的定义： 有可能变好或变坏的转折点或关键时刻， 即危机是转机与 恶化的分水岭 。危机的特征包括突发性、不确定性和时间紧迫性。而危机事件 的特点是，高度不确定性、事件演变迅速、事件的独特性使得无法按章办事、信 息不全小道消息流行。 世界旅游组织（wto）对旅游危机事件有一个定义：影响旅行者对一个目的 地的信心并扰乱继续正常经营的非预期性事件。 这类事件可能以无限多样的形式 在许多年中不断发生。 从危机产生的根源， 可以将旅游业危机划分为旅游业受波 及引起的危机、旅游业内部的危机两大类。旅游业受波及引起的危机，是指发生 在其他行业里的危机产生的负面影响波及到旅游行业、 使旅游业客源骤减、 目的 地形象受损的危机，如战争、金融风波、恐怖主义、公共卫生突发事件等。旅游 业内部的危机， 是指发生在旅游业运营的范围内、 直接对游客或旅游从业人员发 金祖良等著.旅游危机处理指南m.杭州:浙江大学出版社, 2006.3-4. 薛澜等著 .危机管理转型期中国面临的挑战m. 北京 :清华大学出版社, 2003.25. 5 生威胁、影响旅游活动的危机，如针对游客的恐怖袭击、旅游交通事故、饭店火 灾、旅游娱乐设施发生意外等 。 可见突发事件与危机事件有着密不可分的联系， 突发事件是危机事件的前期 阶段， 突发事件的深入发展就极可能成为危机事件。 危机事件往往由突发事件发 展而成，突发事件极可能演变成危机事件。从逻辑上说，危机事件必定是突发事 件，然而突发事件未必就形成危机事件，突发事件加危险性、不可确定性和不可 控制性就会发展成危机事件。 危机事件的概念和外延广于突发事件， 危机事件的 级别和影响程度高于突发事件。突发事件具有危机事件的部分主要特点和特性， 处理突发事件要引入和借鉴危机管理理论和危机处理理念来解决问题。 在理论研 究和实践过程中， 运用危机管理理论和危机处理机制进行旅游突发事件的处理已 经被广泛推崇和认可。 第三节 旅游突发事件的分类 第三节 旅游突发事件的分类 研究旅游突发事件管理就要对旅游突发事件进行分类， 这样可以分清事件的 诱因和性质，便于有针对性地分析情况、研究对策。对旅游突发事件的分类一般 有以下几种分类方法。一类是按照事件诱发的因素分类： （1）自然灾害导致的重 大游客伤亡事件，包括：台风、暴雨、冰雹等气象灾害；地震、海啸、山体滑坡 和泥石流等地质灾害。 （2）事故灾难导致的重大游客伤亡事件，包括：民航、铁 路、公路、水运等重大交通运输事故；其他各类重大安全事故等。 （3）突发公共 卫生事故造成的重大游客伤亡事件，包括：突发性重大传染性疾病疫情、群体性 不明原因疾病、重大食物中毒以及其他严重影响公共健康的事件等。 （4）突发社 会安全事件特指发生重大涉外旅游突发事件和大型旅游节庆活动事故。 包括： 暴 乱、 游行等引起社会震荡威胁旅游者安全的事件， 发生港澳台和外国游客伤亡事 件，在大型旅游节庆活动中由于人群过度拥挤、火灾、建筑物倒塌等造成人员伤 亡的突发事件 。也有按照突发社会安全事件、突发公共卫生事件、自然灾害事 国内外旅游业危机管理研究综述j/ol. 国家旅游局.旅游突发公共事件应急预案（简本） .eb/ol. 6 故灾难三种进行分类的。 第二类是按照自然旅游突发事件和人为旅游突发事件分类。 （1） 自然旅游突 发事件： 自然灾害威胁旅游者生命及破坏旅游设施的事件、 自然因素危及旅游者 健康和生命的事件、 旅游者与野生动植物接触产生的突发事件、 环境因素导致的 疾病事件。 （2）人为旅游突发事件：犯罪引发的旅游突发事件、疾病和食物中毒 引发的突发事件、旅游交通事故、火灾与爆炸引发的事件、由于管理失策、监督 不力、安全措施不到位等引起的突发事件 。 第三类是按照外部因素和内部因素分类的， （1）外部因素，包括自然灾害和 技术失误引发的旅游突发事件， 人为或社会环境引发的对立性、 恶意性旅游突发 事件。 （2）内部因素，包括由于管理疏失、扭曲的价值观、欺骗、行为不当等引 起的旅游突发事件 。 综上， 旅游突发事件的种类一般都按照诱发因素归类， 基本以自然界外力作 用和人为因素作用两大类， 不同种类的事件对旅游者和旅游活动的影响方式和程 度也各有不同。文章将在以后章节中将根据第一种分类方法例举旅游突发事件， 分析其对旅游活动和社会公共生活的影响。 第四节 旅游突发事件对社会公共生活和管理的影响 第四节 旅游突发事件对社会公共生活和管理的影响 根据上述对旅游突发事件的定义，旅游突发事件是指突然发生的因自然灾 害、 事故灾难、 突发公共卫生事件和突发社会安全事件而发生的重大游客伤亡事 件，影响旅游活动正常运行、影响到活动参加人对旅游活动的期望和信心、甚至 危及旅游活动参加人生命财产安全的非预期事件； 这些事件的发生都将对旅游业 造成不同程度的影响。 最明显的特征是由于事件的发生造成旅游活动的停止和对 正在旅游进程中旅游者安全造成威胁，从而产生一系列的经济、社会问题，造成 不同程度的危机。 可见本文研究的旅游突发事件是属于在公共管理领域研究的内 容，涉及到旅游突发事件对旅游秩序和社会公共生活的影响。 金祖良等著.旅游危机处理指南m.杭州: 浙江大学出版社, 2006.3-4. 邹统纤主编.旅游危机管理m.北京: 北京大学出版社,2005.4. 7 旅游突发事件的发生对旅游秩序和社会公共生活造成的影响主要有以下几 个方面： （1）旅游者及相关人员的伤亡，并由于人员的流动性可能造更大范围的 伤害， 极个别的由于群体性的旅游者伤亡引发一系列社会矛盾和不稳定因素造成 集体上访等影响公共生活的情况出现。 （2） 造成旅游突发事件发生地形象的恶 化， 旅游城市或旅游景区的形象将受到重大影响， 给旅游者造成阴影和恐慌心理， 旅游者的心理发生变化， 一定程度上动摇了旅游者的消费信心， 抑制了出游的需 求， 严重的话旅游行业可能进入较长的衰退期， 为挽回旅游目的地形象各方将付 出长期而艰巨的努力。 （3）由于旅游禁令和旅游者出游计划的取消，旅行社的部 分或全部旅游线路将停止， 旅行社企业将出现亏损， 中小旅行社甚至将面临歇业、 倒闭； 旅游接待饭店宾馆的营业收入遭到不同程度的损失， 甚至会处于基本停业 状态， 相关旅游景区景点客流将下降甚至处于停业状态， 与旅游相关的交通运输 企业将产生严重的运力过剩而导致巨大的运输成本支出负担直至某些企业倒闭； 相关旅游板块股票市值大幅下跌； 旅游行业从业人员工资福利大幅缩减， 下岗失 业人数开始增多，从业人员的社会保障出现问题。 （4）就旅游市场预期来讲相关 旅游市场将出现萎缩， 会议、 展览等相继延期或取消， 公务、 商务客源大量减少， 相关行业也将受到不同程度的影响。 根据上述对旅游突发事件的分类， 在上海旅游业中发生过的旅游突发事件及 造成对公共生活和旅游秩序的影响作以下例举（表 11） ： （1）自然灾害导致或可能导致的重大游客伤亡事件及其造成的影响。2004 年年末发生在印度洋地区的海啸， 使包括上海游客在内的数以万计的旅游者遭受 了重大伤亡或面临严重的生命财产威胁， 同时在沪的游客家属和正要出发前往该 地区旅游的旅游者产生了巨大的恐慌； 对旅游者的安全状况和救援措施成为媒体 报道的焦点，舆论压力剧增；经营上述地区旅游线路的上海旅行社、航空公司面 临游客救援、退团处理、业务停止等危机，少部分无法成行又暂时没有拿到退款 的游客集中到政府部门投诉、上访；同时上海市政府为营救事发地的上海游客， 启用财政资金派专机将他们接回。类似旅游突发事件还有 2005 年夏季发生在上 海及附近旅游目的地的强台风，也引发了不同程度的旅游危机。 （2）事故灾难造成的游客伤亡事件及其造成的影响。2006 年 8 月 12 日上 海市黄浦区一旅行社组织的旅游团组在浙江省境内发生翻车事故，导致 36 名游 8 客不同程度受伤，其中部分游客发生截肢、毁容、器官摘除等严重伤残，赔偿金 额巨大， 但由于旅行社经济实力不足、 旅行社责任保险保额不高和旅游营运车辆 单位异地经营等问题， 旅行社和相关单位无法承受， 导致受伤游客及家属无法正 表 1-1 上海旅游突发事件类别及实例一览表 序号 表 1-1 上海旅游突发事件类别及实例一览表 序号 突发事件突发事件 诱发因素诱发因素 实际案例实际案例 影响情况影响情况 1 自然灾害 事件 地震、海 啸、 山体滑 坡、台风、 洪水等 2005 年夏季发生在上海 及福建浙江沿海的“麦 莎” 台风严重阻碍旅游活 动。 上海两机场关闭，大批游客滞留；前往浙 闽地区的旅游团全部退团；在当地的旅游 团停止旅游活动，游客安全受到影响；由 此造成因旅行社处理不当引起的旅游投 诉和纠纷不断，部分游客上访。 2 事故灾难 事件 各类交通 事故、火 灾、 溺水事 故等 2006 年 8 月 12 日上海某 旅行社旅游团组发生翻 车事故， 36 名游客不同程 度受伤， 医疗及赔偿额逾 1000 万人民币。 该旅行社无力偿还赔偿金濒临倒闭，对游 客及其家庭造成重大伤害和经济负担，游 客及家属连续上访市区两级政府，少部分 重伤游客及家属做出过激行为，造成社会 不安定因素。 3 公共卫生 事件 传染病疫 情、 食物中 毒、 突发疾 病等 2003 年发生的 “非典” 疫 情，个别游客死亡，造成 社会恐慌， 旅游活动全面 停止。 上海旅游业处于停滞状态，所有旅行社、 景点停业、大部分饭店没人入住，从业人 员失业、上海旅游业进入“冰点” ，恢复 期漫长。 4 社会安全 事件 社会不安 定、暴乱、 游行、 政治 事件等 2005 年上海发生反日游 行示威， 部分不法份子打 砸店铺、汽车、造成不安 定因素， 威胁旅沪日本国 民安全。 在沪和计划来沪日本旅游团全面停团、退 团，来华日本旅游市场经过 1 年多时间才 漫漫回暖；上海出境赴日本旅游团大副减 少，大大影响当年的日本爱知世博会客 源；沪上相关旅游企业遭受重大经济损 失。 （资料来源：根据上海辞书出版社出版的 1997 至 2006 年上海旅游年鉴,结合作者工作中亲历的事 件汇编而成） 9 常就医、工作、学习，因残致贫，生活无保障，出现了部分游客及家属集中上访 等社会不安定因素。1988 年 3 月 24 日，发生在上海郊区的火车相撞事故，导致 由上海中国青年旅行社接待的一日本修学旅游团学生重大伤亡， 并引发了影响日 本游客来华旅游的涉外旅游危机事件。 （3） 公共卫生突发事件造成的重大游客伤 亡事件或旅游活动停止。2003 年春夏发生在我国的 sars 疫情同时波及上海， 个别上海本地外出旅游归来的市民传染得病死亡， 旅游者极度恐慌， 导致全市范 围的外出旅游活动和旅游接待经营全面停止，这一时段旅游经营业绩为“零” ， 从业人员处于失业状态， 并长时间影响上海旅游业恢复， 使上海旅游业面临严重 危机。 （4）突发社会安全事件导致旅游者面临伤害，影响旅游者旅游信心，使旅 游业面临衰退的事件。 2005 年 4 月 16 日， 上海发生的反日游行及相关治安事件， 在沪日本旅游者安全被视为无法保障， 随即所有来沪日本旅游团被取消， 在相当 长一段时间内， 日本来沪旅游团处于停滞状态， 上海部分接待日本旅游团的旅游 企业经营受到严重影响 。 旅游本是愉悦身心、陶冶情操、提高生活质量、健康向上的活动，但旅游突 发事件的发生对游客造成伤害和影响会给游客形成极大的反差。 旅游业又是拉动 经济增长、 推动旅游地经济社会发展的助推器， 难以想像旅游会与影响社会公共 秩序等负面问题联系在一起。 但是由于来自外界干扰和旅游业内部原因产生的旅 游突发事件近年越来越多， 其对旅游秩序和社会公共生活造成了不同程度的影响 和冲击， 促使旅游突发事件管理必须成为政府旅游主管部门实施公共管理的重要 内容。 从提供安全健康的旅游公共产品为出发点， 开展旅游突发事件的预防管理， 形成一系列有效的管理模式， 以维护游客生命财产安全， 保障旅游经济的有序发 展，构建和谐的社会环境。 根据上海辞书出版社出版的 1997 至 2006 年上海旅游年鉴,上海市旅游事业管理委员会内部文件,结 合作者工作中亲历的事件汇编而成 10 第二章 旅游突发事件管理的内涵及预防管理的地位和作用 第二章 旅游突发事件管理的内涵及预防管理的地位和作用 第一节 旅游突发事件管理理论综述 第一节 旅游突发事件管理理论综述 旅游突发事件具有危机事件的主要特性， 根据现有旅游突发事件危机管理理 论及研究实践， 在一般危机管理理论的基础上， 探讨旅游突发事件管理的特殊性， 并据此建立旅游突发事件管理的机制和体制， 是旅游突发事件管理理论研究的目 标和方向。 突发事件管理研究始于突发事件对产业的影响， 国外对这方面的研究开始于 20 世纪七八十年代，在 20 世纪 90 年代后得到充分重视。国内外学者对危机管 理的研究主要涉及两方面：一是从危机的广义范畴上来谈一般的危机管理理论， 二是从特定角度研究危机管理，例如企业危机管理、国际关系危机管理、行销危 机管理的， 同时也形成了一套较为完整的危机管理理论。 近年来突发事件和危机 事件管理研究在公共管理领域得到了重视。 危机管理理论包括危机管理阶段、系统循环理论、危机生命周期、危机发展 阶段、议题管理、早期警报信息体系、危机处置步骤及流程、危机管理的动态模 式、危机顾问管理等。 危机管理阶段理论主要是围绕危机管理的分段进行研究，如按照危机潜伏 期、爆发期、后遗症期、解决期等四阶段提出危机处理的要点（见图 2-1） ；也 有按照危机发生前、危机发生、危机结束后三阶段提出处理要点。系统循环理论 用在危机处理方面， 提出了社会公众和企业与政府形成的系统在危机处理过程中 对危机处理“要求”提出和解决之间的循环往复过程。危机生命周期指的是危机 因子“出现”到被处理“结束”的过程，包括 5 个阶段。危机发展阶段理论是研 究国际危机的典范， 提出了前危机阶段向危机阶段转变的危机门槛的概念。 议题 管理理论是现代危机处理的的最新手段， 它是指有系统、 有组织的确认危机因子 的发展趋势，及未来可能的环境变化，以便组织能够发展出最快、最佳的反应策 略， 往往是在议题刚刚浮现之时抢得管理先机。 早期警报信息体系理论则引入了 序数量模型和定性分析两种危机预警机制。 危机处置步骤及流程理论提出了危机 11 处理的步骤包括危机预测、 遏止危机和制定危机应变计划， 并提出了危机管理的 流程。 危机管理的动态模式理论提出了危机爆发前建立智库， 危机发生时建立资 源管理系统和指挥中心， 危机后建立危机评估系统作总结和反馈。 危机顾问管理 理论提出了危机顾问管理这一概念， 认为危机管理是一种使危机对企业造成的潜 在损失最小化并有助于控制事态的职能 。 危机的走向 理想的危机走向 潜伏期 潜伏期 解决期 爆发期 解决期 爆发期 后遗症期 后遗症期 图 2-1 危机管理阶段 图 2-1 危机管理阶段 （资料来源：邹统纤主编.旅游危机管理m. 北京:北京大学出版社 , 2005. 9） 旅游突发事件管理研究是近年来新兴研究方向，它综合了很多学科如混沌 论、心理学、组织管理学等学科的相关理论。 混沌论包括了蝴蝶效应、 水龙头效应和面包师效应等概念， 对旅游活动普遍 存在的非线性现象， 特别是旅游突发事件的现象进行分析， 并据此开展对策管理。 蝴蝶效应可以很好地解释旅游业高度敏感性及连锁反应与突发事件的联系。 蝴蝶 效应假设，初始条件的细微变化将导致终端事件的动态大变革。换句话说，初始 一个小小的错误， 通过相互加强反馈的正向过程， 将可能导致将来一个巨大的错 误， 反之也会因及时正确的初始措施有效减轻或控制事件的影响。 水龙头效应表 明， 非线形想像具有规则到复杂再到无规则逐次演变的阶段性， 并且可以通过对 源头的控制影响其变化结果，这与“千里之堤溃于蚁穴”和“有备无患”两者的 关系极为相似。 面包师效应所揭示的混沌运动无限散发、 叠加放大终究归于统一 邹统纤主编.旅游危机管理m. 北京:北京大学出版社 ,2005 .8-11 . 12 的特性，对于研究旅游突发事件影响扩散方式和控制影响扩散对策具有重要意 义， 旅游突发事件的影响在不确定条件下呈无限发散和倍增扩散趋势， 如不能及 时澄清事实和有效排除非理性恐慌，消极影响将长期制约旅游业发展 。 心理学中与旅游突发事件最为相关的是感知与目的地形象等理论。 心理领域 被认为是全部与人相关的信息， 我们每个人都可能向某个方向移动和控制。 游客 对某地的感知，形成了目的地形象。游客决定是否前往某个目的地，是根据形象 而不是现实。因此，目的地营销能否成功，在很大程度上依靠潜在游客头脑中确 定和创造的目的地形象。 在心理学中风险和形象是不可分的， 因为两者都是通过 个人对未来不确定是否会发生的事件风险， 而不是当前的目标事件的认知过程和 感知联系在一起的。 正是两个概念之间这种不可分的关系， 将旅游者和目的地联 系在一起。 游客选择目的地依赖于游客心理认为潜在目的地能提供给他们需要的 相关事物。因此，目的地形象是激发游客的重要刺激物，不管形象是否真实地代 表了该地所能提供的东西，它都有可能是目的地选择过程中的关键因素。 组织管理理论也是旅游突发事件管理的一个重要的理论基础， 管理的目的在 于从混乱中创造出秩序、 在混沌中确保生存。 传统的管理理论关注如何确保组织 的连贯性。 自从二十世纪八十年代初开始， 管理的传统方法受到西方社会中日益 增长的不确定性的挑战。 如今我们已经接受了这样的观念： 不变的只有变化本身， 变化却是持续的。因此，今天的管理理论把防止组织衰弱和危机情况的管理，整 合到规划、协调和指导组织作为一个经常的过程。突发事件管理不再是事后的， 同时也是事前的。旅游突发事件管理尤其应关注组织理论中有关事件发生之前、 之中、之后的管理 。 第二节 旅游突发事件管理与危机管理的内在联系 第二节 旅游突发事件管理与危机管理的内在联系 要利用危机管理的模式来进行旅游突发事件管理， 首先应该将旅游突发事件 邹统纤主编.旅游危机管理m.北京:北京大学出版社 ,2005 .79-82. 国内外旅游业危机管理研究综述j/ol. 13 管理的要求与危机管理的内容作一比较， 发现和确定它们之间的相同性， 这样才 能有的放矢，有益借鉴。 依据时间序列分析，危机管理过程可以划分为危机预警及危机管理准备阶 段、识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段、以及危机后处理阶段，各过 程形成了危机管理循环周期。 危机预警及危机管理准备是整个危机管理过程的第 一阶段， 目的是有效地预防和避免危机事件的发生。 这阶段包括通过对危机的预 测来避免危机和做好危机管理预案两方面。 对可能发生的危机事件的预测， 及早 发现潜在的危机苗子， 建立危机意识， 保持高度的敏感性以及构件良性的危机预 防激励机制都是危机预测的重要内容。同时建立危机处理预案、建立组织系统、 开展模拟演练等都是危机预防管理的内容。 在旅游突发事件管理中建立预警机制 和预案机制都是必须的， 通过预警可以避免或提前发现旅游突发事件， 减少危害 的发生； 同时建立旅游突发事件应急预案， 开展应急演练也已成为业界的广泛共 识。 危机管理过程的第二个阶段是危机识别， 是通过危机监测系统或信息监测系 统认识和辨别危机前兆期的症状， 以至把危机控制在萌芽状态。 这一阶段的主要 内容是搜寻信息、 整理信息和分析信息。 在旅游突发事件管理中同样需要通过大 量的有效信息来服务于事件的处理， 信息不对称往往是突发事件的共性。 在危机 前兆阶段发展到危机爆发， 期间有一个控制危机或隔离危机的过程， 这也是决策 的关键时刻， 把握好危机管理的基本原则， 对隔离危机和控制危机起着极其重要 的作用。处理旅游突发事件时，往往也有控制事态发展，有效隔离危机的时机， 避免事态的蔓延。危机深化到一定程度，就会产生严重的后果和破坏，在这种情 况下就要全面开展工作管理危机，要调度人员、调配资源、启动预案、实施决策 并开展媒体沟通。最后一个阶段就是危机后处理。包括变危机为机遇、危机后的 恢复工作、 遭受影响的人员的安排、 开展事件的调查、 经验的总结和相应的组织、 制度、政策调整，这也是旅游突发事件管理所必经的过程。 同时在危机管理理论中涉及的时间性原则、效率性原则、协同性原则、安全 性原则、合法性原则、科学性原则、程序性原则、适度性原则都是旅游突发事件 管理所要遵循的原则 。危机管理中政府、协会、企业的分工协作机制，社会公 薛澜等著 .危机管理转型期中国面临的挑战m.北京 :清华大学出版社,2003.100-108. 14