（公共管理专业论文）中国食品质量安全市场准入制度研究.pdf

q ：3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：疆睦 日期：孔喈年，月。g 日 论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位 论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用 于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学 位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论 文。 学位论文作者签名：孑j 卫瞳 导师签名： 却确 日期：y 哆年 l 月8 日日期：炒p 年 j 月占日 中国食品质量安全市场准入制度研究 专业：公共管理一 硕士生：张卫洪 指导教师：郭巍青教授 摘要 近年来，中国食品安全事件频频发生，食品安全问题严重危害了人们的身体健康 与生命安全，也阻碍了正蓬勃发展的食品工业。在食品市场机制失灵的情况下，为确 保食品安全，政府食品监管职能部门相继实施了一系列食品安全规制，而食品质量安 全市场准入制度，正是政府对食品安全实施管制的重要手段之一。 食品质量安全市场准入制度实施迄今已6 年多，但政府和学者对于该项制度的综 合性研究并不多。本文在分析制度实施现状的基础上，试图利用规制性政策工具分析 和博弈分析理论，对导致食品生产许可证获证率低，获证企业、获证产品质量安全问 题较为突出的原因进行进一步的探讨，提出了提高管制效果的政策建议：一是完善食 品安全监管体制，推动政府机构大部制体制改革，二是完善食品安全法律法规体系， 营造良好的法制环境；三是完善食品安全标准体系，发挥食品安全标准的功能；四是 加强食品安全执法、检测和风险预警，提高政策运行效能；五是加强食品安全监管社 会力量的作用。 关键词：食品安全市场准入 h t h er e s e a r c h e sf o rt h ec h i n e s em a r k e ta c c e s ss y s t e mo f f o o dq u a l i t ya n ds a f e t y m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：w e i h o n gz h a n g s u p e r v i s o r ：w e i q i n gg u o a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ef 0 0 ds a f e t ye v e n t sh a p p e nf r e q u e n t l yi nc h i n a t h e yn o to n l yd oh a r m t op e o p l e sh e a l t ha n dl i f e ，b u ta l s oh i n d e rt h ed e v e l o p i n gf o o di n d u s t r y u n d e rt h es i t u a t i o n t h a t t h ef o o dm a r k e ts y s t e mi s d i s o r d e r e d ，t h eg o v e r n m e n tf o o ds u p e r v i s i o ns e c t o r i m p l e m e n t sas e r i e so ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o n st og u a r a n t e et h ef o o ds a f e t y a n dt h em a r k e t a c c e s ss y s t e mo ff o o dq u a l i t ya n ds a f e t yi so n eo ft h ei m p o r t a n tw a y st oc o n t r o lt h ef o o d s a f e t yb yg o v e r n m e n t s of a rt h em a r k e ta c c e s ss y s t e mo ff o o dq u a l i t ya n ds a f e t yh a sb e e ni m p l e m e n t e df o ro v e r 6y e a r s ，b u tt h eg o v e r n m e n ta n ds c h o l a r sd on o td om a n yr e s e a r c h e so ni t b a s eo nt h e a n a l y s i so ft h es y s t e m sc u r r e n ti m p l e m e n t a t i o n , t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h er e a s o n so f l o w o b t a i n i n gr a t eo ff o o dp r o d u c t i o nl i c e n s e sa n do ft h es a f e t yp r o b l e m s ，o ft h ec e r t i f i c a t e d e n t e r p r i s e sa n dp r o d u c t s ，a n dg i v e ss o m ep o l i c ya d v i s e st oi m p r o v et h ec o n t r o le f f e c t ，b y u s i n gp o l i c yt o o la n dt h ea n a l y s i so fg a m et h e o r y t h ea d v i s e sa r e a sf o l l o w ：f i r s t ， c o n s u m m a t et h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e m ，p r o m o t eg o v e r n m e n td e p a r t m e n tr e f o r mi n p o l i c y s e c o n d ，p e r f e c tt h ef o o ds a f e t yl a ws y s t e m ，a n dc r e a t eg o o dl a we n v i r o n m e n tt o p r o m o t et h em a r k e te f f i c i e n c y t h i r d ，f u r t h e rc o m p l e t et h ef o o ds a f e t ys t a n d a r d ss y s t e m ，a n d g i v ef u l lp l a yt ot h ef u n c t i o no ft h es t a n d a r d s f o r t h ，s t r e n g t h e ni m p l e m e n t a t i o no ff o o d s a f e t yl a w , t e s t i n ga n dr i s ka l a r m ，i m p r o v ee f f e c t i v e n e s so fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n f i f t h ， s t r e n g t h e nt h es o c i e t yp o w e rf o rf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n s k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y ；m a r k e ta c c e s s i i i 目录 第一章导论( 1 ) 第一节研究问题的提出与研究意义( 1 ) 第二节核心概念的界定( 4 ) 第三节文献综述( 5 ) 第四节研究方法与论文框架一( 1 0 ) 第二章食品质量安全市场准入制度概述( 1 3 ) 第一节食品安全相关概念的界定及意义( 1 3 ) 第二节食品质量安全市场准入制度的实施背景( 1 7 ) 第三节食品质量安全市场准入制度的基本内涵( 1 9 ) 第三章食品质量安全市场准入制度的实施现状分析( 2 3 ) 第一节食品质量安全市场准入制度的实施现状( 2 3 ) 第二节食品质量安全市场准入制度实施困境的深层次成因分析( 3 6 ) 第四章发达国家食品安全监管模式的启示( 4 6 ) 第一节发达国家食品安全监管体制的启示( 4 6 ) 第二节发达国家食品安全法律体系的启示( 4 9 ) 第五章食品质量安全市场准入制度的政策建议( 5 2 ) 第一节完善食品安全监管体制，推动政府机构大部制体制改革( 5 2 ) 第二节完善食品安全法律法规体系，营造良好的法制环境( 5 4 ) 第三节完善食品安全标准体系，发挥食品安全标准的功能j ( 5 5 ) 第四节加强食品安全执法、检测和风险预警，提高政策运行效能( 5 6 ) 第五节加强食品安全监管社会力量的作用( 5 9 ) 结语( 6 0 ) 参考文献( 6 1 ) 后记( 6 4 ) i v 第一章导论 第一节研究问题的提出与研究意义 一、研究问题的提出 民以食为天，食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。在我国国民经济 中，食品工业已成为第一大产业。根据有关资料显示，2 0 0 3 年我国食品工业总产值首 破1 2 0 0 0 亿元，远远超过汽车工业总产值9 4 0 0 亿元的水平。【1 】随着中国社会经济的快速 发展和社会生活水平的日益提高，人们已从对食品短缺的担忧逐渐演变为对食品安全 的恐慌。食品安全问题日趋成为人们关注的焦点，并发展成为一个世界性的问题，甚 至有人已将食品安全问题列为继人口、资源和环境之后的第四大社会问题。 近年来，中国食品安全事件频频发生，不法厂商们似乎在不断用惊人的“创造力 为“病从口入 这句老话作出形式多样的诠释：“蔬菜傍农药，陈米着靓妆，面粉兑 尿素，海鲜泡甲醛，硫磺熏银耳，激素喂甲鱼，火锅添罂粟，矿油喷饼干。 由于食 品安全受社会经济发展、科学技术进步和人们生活水平等多种因素制约，“从农田到 餐桌的食品产业链条中总是危机四伏。尤其是在食品生产加工领域，绝大多数食品 生产加工单位规模较小，不具备生产合格食品的必备条件，工艺落后，从业人员素质 低，管理制度和生产标准形同虚设，不按标准生产、掺杂使假、以次充好、滥用添加 剂、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情况相当普遍，因此食品安全问 题尤为严重。食品安全问题成为了技术贸易壁垒中制约我国农产品和食品出口的最主 要的原因。近年来，我国食品被进口国拒绝、扣留、退货、索赔和终止合同的事件时 1 1 1 食品安全论文，h t t p j w w w 1 w l m c o m h t m y 2 0 0 8 - 0 6 1 3 3 8 6 1 h t m ，2 0 0 8 7 1 6 l 有发生。2 0 0 2 年，欧盟以我国出口农产品药品残留超标为由，宣布全面禁止我国动物 源食品，受损的企业近百家，4 9 6 万劳动力直接受到牵连。我国输往日本、韩国的虾 仁、鱿鱼、冻梭子蟹、冻河豚鱼等水产品均因细菌超标，内含重金属物而被提出退货。 据统计，每年我国因食品问题造成的出口贸易损失约9 0 亿美元。叭此外，不安全的食品 已给人类正常生活和健康造成了严重危害。我国每年食物中毒报告例数约为2 _ 4 万人， 专家估计这个数字尚不到实际发生数的1 1 0 。据卫生部的通报，2 0 0 7 年中国疾病预防 控制中心网络直报系统共收到食物中毒事件报告5 0 6 起，1 3 2 8 0 人中毒，死亡2 5 8 人；而 2 0 0 8 年第二季度，共收到食物中毒事件报告9 7 起，中毒3 3 5 7 人，死亡2 9 人。据研究表明， 最为常见的食物中毒的原因就是食品加工和保存不当导致食物被蜡样芽胞杆菌、副溶 血性弧菌等致病性微生物污染，由此可见，全面提高食品质量安全水平迫在眉睫。 面对日趋混乱的食品市场，消费者茫然无措，感慨不知何时才能吃上“安全”食 品；面对鱼目混珠、“劣货驱逐良货 的竞争市场，不少食品企业出现了“逆向选择 和“道德风险 ；面对食品安全事件的频频发生、非法使用有毒有害非食品原料生产加 。工食品以及生产加工假冒伪劣食品的现象日益猖獗，中国政府食品监管职能部门无不 忧心忡忡，因为食品安全问题不但严重危害了人们的身体健康与生命安全，而且也严 重阻碍了正蓬勃发展的食品工业。因此，在食品市场机制失灵的情况下，为确保食品 安全，质监、工商、卫生等政府食品监管职能部门相继重拳出击，投入大量资源，实 施了监督抽查、行政执法等一系列食品安全政府规制，但是，由于这些制度大多是事 后性的规制，实践证明管制成效并不理想，甚至收效甚微。在这种情况下，中国政府 逐渐意识到，要提高食品安全政府管制成效，必须采取事前性的管制措施、从食品生 产加工的源头把好质量关。因此，为保障生产加工领域的食品质量安全，2 0 0 2 年7 月， 国家质检总局在广泛对食品生产加工企业进行调查的基础上，遵循适应市场经济规律、 符合世贸规则、借鉴国外成功经验、结合我国国情的原则，探索建立了以食品生产许 1 1 j 张乐琴食品安全监管体系存在的问题及对策h t t p ：t h e o r y p e o p l e c o m c n g b 4 9 1 6 9 4 9 1 7 0 5 0 7 4 5 2 6 h t m l ，2 0 0 8 8 3 2 可、强制检验、市场准入( q s ) 标志为主要内容的食品质量安全市场准入制度( 即食 品q s n 度，以下简称为q s 制度) ，企业必须具备规定的生产条件并取得食品生产许可证 之后才允许生产获证范围内的产品，截至2 0 0 6 年底，国家标准中的2 8 大类5 2 5 种食品已 全部纳入q s 制度管理。q s 制度迄今已实施6 年多，是否达到了从源头把好食品安全质量 关的预期目的呢? 近年来食品安全事件的频频发生，政府规制政策收效甚微，不得不 引发人们对各种政策制度的思考。尤其是不久前发生的“三鹿奶粉”事件，使一直以 来备受质疑的“免检制度 的漏洞暴露无遗，免检制度虽然已被迅速废止，但其曾经 作为一个监管制度的存在，却引起了政府和社会民众的深刻反思。有鉴于此，笔者认 为，为了减少因“监管缺失而引发的“行政问责风暴，政府、有关部门和社会民众 应该更多地去反思那些“现行有效 的食品安全规制制度。因此，笔者决定结合实际 工作经验，对于q s 制度这项一出台就被寄予厚望保障食品质量安全的重要公共政策进 行理论与实践相结合的研究，主要研究以下问题： 作为从食品生产加工的源头抓质量的q s 制度究竟是怎样的一种管制制度? 其实施 成效如何? 存在哪些问题及成因何在? 如何提高q s 制度的管制成效? 二、研究意义 食品质量安全市场准入制度是国家质检总局从食品生产加工的源头抓质量、实施 食品安全政府规制的重要手段之一，t 刍2 0 0 2 年8 月实施迄今已有6 年多。但是笔者发现， 虽然国内学者对市场准入制度的研究和文献并不少，但大多是从理论到理论的研究， 政府和学者对q s 制度的综合性研究和探讨并不多，也未对制度实施的总体情况进行综 合性的分析。因此，对这项制度进行实践层面的分析非常有必要，也具有较大的现实 意义。本文的研究目的是试图在对我国q s 制度实施的现状、存在问题及其成因进行分 析的基础上，提出完善制度、提高管制成效的政策建议，期望对解决制度实施困境、 3 从源头解决食品安全问题提供可能的政策决策参考。 第二节核心概念的界定 一、食品安全 1 9 9 6 年世界卫生组织( w h o ) 在其发表的加强国家级食品安全计划指南中， 把食品安全解释为“对食品按其原定用途进行制作和或食用时不会使消费者受害的一 种担保。国际食品卫生法典委员会( c a c ) 对食品安全的定义是，“消费者在摄入食品 时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性。 目 前，我国并没有食品安全的法律定义。 二、市场准入制度 有学者认为，市场准入制度是有关国家和政府准许公民和法人进入市场，从事商 品生产经营活动的条件和程序规则的各种制度和规范的总称。1 1 也有学者认为，市场准 入制度是关于市场主体和交易对象进入市场的有关准则和法规，是政府对市场管理和 经济发展的一种制度安排。【2 】它具体通过政府有关部门对市场主体的登记、发放许可证、 执照等方式来体现。对于产品的市场准入，一般的理解是，允许市场的主体( 产品的生 产者与销售者) 和客体( 产品) 进入市场的程度。 食品质量安全市场准入制度 【l l 李昌麒经济法学北京：中国政法大学出版社，2 0 0 2 ，第1 4 9 页 【2 】盛世豪试论我国市场准入制度的现状与改革的取向中共浙江省委党校学报，2 0 0 1 ，3 4 食品质量安全市场准入制度是指为保证食品的质量安全，具备规定条件的生产者 才允许进行生产经营活动、具备规定条件的食品才允许生产销售的监管制度。【1 1 实行食 品质量安全市场准入制度是种政府行为，是一项行政许可制度，具有强制性、直观 性的特点。从政策工具的分类来看，食品质量安全市场准入制度是一种社会性管制， 属于规制性政策工具。 第三节文献综述 一、食品质量安全市场准入制度的研究 市场准入制度作为政府规制的核心内容，是现代市场经济不可或缺的制度安排。 食品市场准入是政府对食品安全实施规制的重要手段之一。目前中国的市场存在着企 业与消费者之间信息严重不对称的问题。企业占有很多的产品信息，而作为被动消费 的弱势群体的消费者来说，信息是十分贫乏的。政府部门通过实行市场准入制度，替 消费者把关，弥补市场信息贫乏的缺陷，通过食品安全政府规制给消费者提供可靠、 有效的信息，是一种非常有效的食品安全管制方式。王云( 2 0 0 4 ) 认为，从国际经验 来看，各国公开、透明、规范的市场准入制度的建立，对提高企业素质，提高产品质 量，促进企业技术进步，以及规范市场竞争行为，保护广大消费者利益等方面都起到 了积极的作用。市场准入制度现已成为了各国政府监督管理本国市场的一个重要而有 效的宏观监管手段。【2 】 国内学者对食品质量安全市场准入制度的研究和文献并不少。戴霞( 2 0 0 6 ) 在市 场准入法律制度研究中，虽然谈及食品质量安全市场准入制度，但仅仅是做了简单 的制度介绍，未对制度实施情况进行分析。自德美( 2 0 0 5 ) 在从实施食品质量安全 l l 王云国家食品质量安全市场准入指导北京：中国计量出版社，2 0 0 4 嘲王云国家食品质量安全市场准入指导北京：中国计量出版社，2 0 0 4 5 市场准入制度透视标准的应用中，就实施食品质量安全市场准入制度中各类标准作 为制度的管理和技术支撑的重要性进行了分析，通过分析管理标准、卫生标准、原材 料标准、产品标准和试验方法标准、标签标准、企业标准的应用等等，认为食品质量 安全市场准入制度的制定，汲取了相关标准的精华，全面应用了必备的标准，不仅反 映出标准对于制度实施的重要保障作用，同时对于提高和完善标准本身的质量也具有 重要的推动作用。龚英亮( 2 0 0 7 ) 在我国食品质量安全准入制度的研究中指出， 从我国现状和国际趋势看，食品质量安全市场准入制度还没有发挥应有的作用，涉及 食品安全的一些深层次问题还未能根本解决，该文对进一步完善食品质量安全市场准 入制度和与该制度相配套的食品安全监管制度，让食品质量安全市场准入制度发挥其 应有的、更大的食品安全监管作用，提出了相应的政策建议。金维亚( 2 0 0 6 ) 在食 品安全准入制度实施中存在的问题中，认为q s 制度引起了大部分食品生产企业的重 视，在消费者中建立起了安全消费的意识，对一些违法生产企业的查处在一定程度上维 护了我国的食品生产加工秩序。但随着q s 制度的逐步实施，也暴露出来不少问题：一是 企业对q s 的态度是制度实施的关键，二是咨询公司对企业的误导：三是不同的地域对 q s 的要求不同；四是评审员对审查结果的影响；五是审查细则存在问题；六是监管工 作对q s 制度的影响；七是配套法规不健全。因此，金维亚提出了必须提高对q s 制度 的认识和企业从业人员的素质，创造良好的申证环境、对有实力的企业要进行必要的 帮扶以及加大执法力度等政策建议。 笔者认为，上述关于食品质量安全市场准入制度的文献，有些仅仅是从理论到理 论的研究，有些是对具体某个细节( 如标准) 在q s 制度实施过程中遇到的问题展开研 究，龚英亮( 2 0 0 7 ) 虽然在我国食品质量安全准入制度的研究中对q s 制度做了较 为全面的介绍和分析，但笔者认为，该论文并未对q s 制度实施现状中的获证率低，获 证企业、获证产品质量安全问题较为突出这个深层次的问题展开深入研究，而这正是 笔者本篇论文重点研究和探讨的内容。 6 二、食品质量安全准入制度与食品安全政府规制( 管制) 的研究 国内学者对政府管制的研究较为深入，王俊豪( 2 0 0 1 ) 在政府管制经济学导论 中认为，一定意义上，政府管制是政府向社会提供的一种特殊公共产品。【1 】他在对国内 外学者关于政府管制的概念进行归纳总结后认为，政府管制是一种特殊公共产品，是 无形的，只表现为法律制度、规则等，在实施过程中具有一定的灵活性，甚至具有相 当的主观任意性。张涛( 2 0 0 6 ) 在对国内外食品安全法律规制研究的基础上，指出我 国在农业投入品供给、食品产地环境、动物防疫体系、农产品生产和食品加工以及食 品销售等环节都存在着不少安全隐患，食品安全标准体系、检测体系和认证体系等方 面还存在着许多不足，在食品安全执法方面也存在着不少问题，假冒伪劣食品屡禁不 止、重大食品安全事故时有发生，提出了完善食品安全立法的总体思路，应优先考虑 食品安全立法等政策建议。 国内学者对食品安全政府规制的研究论著也很多。学者们普遍认为，实施食品安 全政府规制的重要原因是市场失灵。贾利在中国食品安全质量现状与政府规制中 分析了目前我国食品市场中存在的问题，论述了食品市场秩序混乱的深层动因是市场 失灵和政府失灵同时并存，提出必须充分发挥政府在规范食品市场秩序中的规制作用， 建立符合食品市场要求的法律法规体系。周小梅在基于成本收益分析的食品安全管 制中，从食品安全管制的成本收益分析模型出发，借鉴发达国家食品安全管制 的经验，剖析了我国食品安全管制的现状及存在的问题，认为我国食品安全管制失灵 的原因从收益方面看，主要是政府管制有效性较低、政府信息不透明等：而在成本方 面主要是企业受管制的成本变化和政府管制执行的开支较大。陈兴乐( 2 0 0 4 ) 认为政府 监管投入成本过高、监管体制与机制不到位、部分监管人员责任心不强、监管信息不 i l l 王俊豪政府管制经济学导论_ 匕京：商务印书馆，2 0 0 1 ，第3 页 7 畅、监测与预警机制失灵等是中国食品安全监管中存在的主要问题。而刘霞在企业 遵从食品安全规制的成本和收益研究基于北京市食品企业采纳h a c c p 的实证分析 中，在假设企业是“经济人 和“社会人”的前提下，通过分析食品加工企业实施食 品安全规制的成本和收益，认为企业遵从食品安全规制的目标导向是寻求经济绩效和 食品安全“双赢 。胡尹慧、汪进( 2 0 0 8 ) 在从规制的视角看食品安全问题中政府与 市场的关系中指出，政府规制本身存在诸多缺陷，会导致政府规制低效甚至失效。 周小梅、陈楠希在基于成本收益分析的食品安全管制中指出，对于食品安全管制， 我国政府在管制制定和管制执行两方均存在着不少弊端。诸如法律制度不完备、管制 机构职责不明确、管制失灵等问题的存在，严重影响了我国食品行业的发展。 因此，上述学者的研究成果使我们充分意识到政府管制及食品安全政府规制同样 存在不少缺陷和弊端，有待于进一步完善和解决，而食品质量安全市场准入制度正是 中国政府对食品安全实施事前性规制( 管制) 的重要手段，因此也必然存在弊端和有 待完善之处。 三、食品质量安全市场准入制度与管制性政策工具的研究 政策工具的概念往往与政府工具、治理工具、政府手段以及政策手段等术语相关 联甚至等同。关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使 用，以便达成一个或更多目的的任何事物 ( a h o o g e r w e r f 语) 。简单地说，政策工具就 是实现政策目标或结果的手段。 关于政策工具的分类，不同的学者有不同的分类。荷兰经济学家科臣( e s k i r s c h e n ) 最早试图对政策工具加以分类，他整理出6 4 种一般化的工具，但并未加以系统化的分 类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。美国政治学家罗威、达尔和林 德布洛姆等人倾向于将这些政策工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制 r 性工具和非规制性工具两类。胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策 工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权 威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。麦克唐纳尔和艾莫尔( l m m e d o n e l la n d r f e l m o r e ) 根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工 具、能力建设工具和系统变化工具。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什( m h o w l e t t a n dm r a m e s h ) 在公共政策研究( 1 9 9 5 ) 一书中根据政策工具的强制性程度来分类， 将政策工具分为自愿性工具( 非强制性工具) 、强制性工具和混合性工具三类。笔者认 为，与其他分类方法相比，他们的分类框架更具解释力、更合理。强制性工具( c o m p u l s o r y i n s t r u m e n t s ) 也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个 人采取或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管制、公共企业或 官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。 里根( m r e a g a n ) 认为，管制指的是一种活动过程，在这种过程中，政府对个人和 机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续的行政管理过程( 一般是通过特别指 定的管制机构来完成这项工作) 。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所 遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。 大部分管制通过行政法规来进行( 有些管制实际上就是一般的法律) ，并由政府部 门或特别的机构( 如美国的独立管制委员会) 来管理。管制采取了不同的形式，如规 章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府的管制有经济的和社会的两 种基本类型。从现实来看，中国正处在社会转型期，由于改革的不彻底性，市场经济 不完善，导致政策工具大多依赖于强制性来保证。中国实施的食品质量安全市场准入 制度从上述政策工具的分类来看，是社会管制的一种形式，属于一种规制性工具，因 此必然具有规制性工具的优缺点，主要优点是：所需的信息较少，较容易实施和管理， 成本较低，效果具有直接性且更易见效；其主要缺点是：扭曲自愿性或私人活动，可 能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。 o 任何政策内容都要通过政策工具来传达。而在中国，政府往往偏好管制等强制性 政策工具，此种偏好反映了政策制定的惰性，以及政策执行主体对权力的迷恋。当我 们过分依赖一种手段来实现政策目标的时候，政策的受众与政策目标出现认同的背离 就是很经常的现象。纵观我国的政策运行模式，很容易发现，在单调的政策工具导引 下这是一种自上而下的路径，而对政策运行后果的应答要求则是自下而上的。这种反 向的政策表达与应答路径很容易出现没有交点的平行状态，导致政策的倾听功能严重 缺位，制定与执行出现双重的承认危机，在政策工具被垄断的情况下，问题就显得尤 为严重，具体到食品安全监管，就会导致管制效率低下，食品安全恶性事件频发也就 不足为奇了。 第四节研究方法与论文框架 一、研究方法 一是文献收集法。通过收集有关食品安全、食品质量安全市场准入制度、食品安 全政府管制、规制性政策工具分析、政策执行等方面的学术论著、调研报告、法律法 规、报刊、政府公文等文献资料，将其充分挖掘和运用，融入到本论文的研究中。二 是运用了博弈论和管制性政策工具分析的方法，对q s n 度实施的现状、存在问题及其 原因进行分析。三是比较研究法。通过借鉴发达国家食品安全监管体制和食品安全法 律法规体系模式，提出完善我国食品安全监管体系的政策建议。四是将一些简单的案 例分析作为支持本论文观点的实证。 二、论文框架 1 0 本文的研究内容主要分为五部分( 见图1 1 ) ： 第一章为导论。主要是提出研究问题，介绍研究意义、核心概念的界定、文献综 述、研究方法与论文框架。 第二章为食品质量安全市场准入制度概述。首先是介绍食品安全相关概念的界定 及意义，其次是从现实和经济学的角度阐述了q s 制度的实施背景，再次是介绍q s 制度 的内容、特点、标识、组织实施、发证程序等基本内涵。 第三章为食品质量安全市场准入制度的实施现状分析。 首先，从现实的角度分析了实施q s 制度的主要成效及存在的突出问题( 食品生产 许可证获证率低，获证企业、获证产品质量安全问题较为突出) ，指出食品监管相关制 度存在缺陷( 食品监管体制和监管模式设置不合理、食品安全法律法规体系不完善、 食品安全标准体系建设滞后、q s 制度本身存在先天不足) 以及食品市场竞争秩序的紊 乱( 大量无q s 证的小作坊“合法”存在、食品生产许可证无证查处力度不大) 是导致 上述两大突出问题产生及引起管制低效的主要原因。 其次，从理论的角度针对q s 制度实施中存在的突出问题，一是利用博弈分析理论 对企业是否“取证一和是否“造假( 生产劣质食品) 两个问题进行了分析，二是运用 管制性政策工具分析理论，对q s 制度的政策工具特点、以及漏罚对q s 制度实施成效 的影响进行探讨，从而得出政策建议。 第四章为发达国家食品安全监管模式的启示。 第五章为政策建议。根据现实和理论分析结果，并借鉴发达国家食品安全监管的 成功经验，提出政策建议：一是完善食品安全监管体制，推动政府机构大部制体制改 革；二是完善食品安全法律法规体系，营造良好的法制环境；三是完善食品安全标准 体系，发挥食品安全标准的功能：四是加强食品安全执法、检测和风险预警，提高政 策运行效能；五是加强食品安全监管社会力量的作用。 导论 食品质量安全市场准入制度概述 食品质量安全市场准入制度的实施 现状分析 发达国家食品安全监管模式的启示 食品质量安全市场准入制度的政策 建议 研究问题的提出与研究意义 核心概念的界定 文献综述 研究方法与论文框架 食品安全相关概念的界定及意义 食品质量安全市场准入制度的实施背景 食品质量安全市场准入制度的基本内涵 食品质量安全市场准入制度的实施现状 食品质量安全市场准入制度实施困境的深层次 成因分析 发达国家食品安全监管体制的启示 发达国家食品安全法律体系的启示 完善食品安全监管体制，推动政府机构大部制体制改革 完善食品安全法律法规体系，营造良好的法制环境 完善食品安全标准体系，发挥食品安全标准的功能 加强食品安全执法、检测和风险预警，提高政策运行效能 加强食品安全监管社会力量的作用 图1 - - 1 论文框架 1 2 第二章食品质量安全市场准入制度概述 第一节食品安全相关概念的界定及意义 关于食品安全、食品卫生、食品质量的概念以及三者之间的关系，有关国际组织 在不同文献中有不同的表述，国内专家、学者对此也有不同的认识。因此，在讨论食 品安全问题时，首先必须对食品安全的相关概念予以明确的界定。 一、食品质量、食品卫生与食品安全的定义 在食品工业基本术语中，食品质量( f o o dq u a l i t y ) 是指“食品满足规定或 潜在要求的特征和特性总和，反映食品品质的优劣。”而食品卫生( f o o dh y g i e n e ) 系 指“为防止食品在生产、收获、加工、运输、贮藏、销售等各个环节被有害物质( 包 括物理、化学、微生物等方面) 污染，使食品有益于人体健康、质地良好，所采取的 各项措施。 “食品安全”的概念最早是在1 9 7 4 年1 1 月由联合国粮农组织在世界粮 食安全国际约定中提出来的。世界卫生组织( w n 0 ) 1 9 8 4 年在题为食品安全在卫 生和发展中的作用的文件中曾把“食品安全 与“食品卫生 作为同义语，将其定 义为“生产加工贮存分配和制作食品过程中确保食品安全可靠、有益于健康并且适合 人消费的种种必要条件和措施。 1 9 9 6 年世界卫生组织( w h o ) 在其发表的加强国家 级食品安全计划指南中，把食品安全解释为“对食品按其原定用途进行制作和或食 用时不会使消费者受害的一种担保。”国际食品卫生法典委员会( c a c ) 对食品安全的 定义是“消费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反 应或潜在疾病的危险性。 经过3 0 多年的发展，食品安全的概念也已经被公认包含三 1 3 个方面的内容，即食品供给数量的安全( f o o ds e c u r i t y ) 、食品的质量安全( f o o d s a f e t y ) 和食品的生态安全。从数量的角度，要求人们既能买得到、又买得起需要的 基本食品；从质量的角度，要求食品的营养全面、结构合理、卫生健康；从发展的角 度，要求食品的获取注重生态环境的保护和资源利用的可持续性。目前在中国并没有 食品安全的法律定义。 综上所述，食品安全、食品卫生、食品质量的关系，三者之间绝不是相互平行， 也绝不是相互交叉。食品安全包括食品卫生与食品质量，而食品卫生与食品质量之间 存在着一定的交叉。以食品安全的概念涵盖食品卫生、食品质量的概念，并不是否定 或者取消食品卫生、食品质量的概念，而是在更加科学的体系下，以更加宏观的视角， 来看待和指导食品卫生和食品质量工作。例如，如果以食品安全来统筹食品标准，就 可以避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间的交叉与重复。 二、食品安全的科学内涵 首先，食品安全是个综合概念。作为种概念，食品安全包括食品卫生、食品质量、 食品营养等相关方面的内容和食品( 食物) 种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销 售、消费等环节。而作为属概念的食品卫生、食品质量、食品营养等( 通常被理解为 部门概念或者行业概念) 均无法涵盖上述全部内容和全部环节。食品卫生、食品质量、 食品营养等在内涵和外延上存在许多交叉，由此造成食品安全的重复监管。 其次，食品安全是个社会概念，而且是个社会治理概念。不同国家以及不同时期， 食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的主 要是因科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国 家，食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有 害食品的非法生产经营。我国的食品安全问题则包括上述全部内容。 1 4 ，+ 再次，食品安全是个政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都 是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连， 具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。而食品质量等往往与 发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。近年来， 国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安 全的政治责任。 第四，食品安全是个法律概念。进入二十世纪八十年代以来，一些国家以及有关 国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质 量、营养等要素立法。1 9 9 0 年英国颁布了食品安全法，2 0 0 0 年欧盟发表了具有指 导意义的食品安全白皮书，2 0 0 3 年日本制定了食品安全基本法。目前，中国的 食品安全法也正在制定之中。由此可见，综合型的食品安全法正在逐步替代 要素型的食品卫生法、食品质量法、食品营养法等，反映了时代发展的要求。 由此可见，在我国，确立“食品安全 的法律概念，并以此种概念涵盖“食品 卫生一、“食品质量 等属概念，以食品安全法替代食品卫生法，具有重要 意义：首先，突出了全局性。食品安全可以涵盖食品生产经营的多环节和多要素，也 可以涵盖食品企业、监管部门、中介机构等多单位和多部门，可以克服目前部门立法 或者环节立法的缺陷，构建环节紧密、要素齐全的食品安全保障体系。其次，突出了 科学性。从目前国际社会来看，食品卫生法与传统社会治理相联系，突出政府许可 和处罚，属于第一代食品保障法。而食品安全法则与现代社会治理相联系，以科 学的风险评估为基点，兼顾行政许可与行政指导，政府宏观监管与企业微观保障，属 于第二代食品保障法。再次，突出了统一性。目前，我国基本确立了以分段监管为主， 品种监管为辅的食品安全监管体制。以食品安全可以统一各环节、各部门的准入条件、 标准内容等，而避免目前的在同一环节对同一企业进行卫生、质量等多要素的重复监 1 5 管。【1 】 三、食品质量安全、食品卫生安全与食品健康安全界定的意义 食品安全是一个相当复杂的概念，具有非常深刻的内涵，有必要对食品安全涉及 的一些概念作进一步的阐述。 ( 一) 食品质量安全( 即检验合格) 不等于食品安全 食品质量安全是以食品的理化指标为基础建立的安全评价标准，具体表现为食品 的各类检验指标是否符合标准的判定上。然而，食品检验合格( 即食品质量安全) 并 不能简单等同于食品安全。比如，我国一些食品的检验指标低于欧美国家的同类标准， 因此在我国质量合格被视为安全的食品，在欧美国家却可能因为检验不合格而被视为 是不安全的。再如，由于目前国内外的食品检验仅仅是依据标准进行的符合性检验， 其结果并没有进行非符合性的排除。也就是说，在检验过程中并没有对食品标准所列 之外的物质甚至有害物质进行检测，如婴幼儿配方奶粉中违规添加的“三聚氰胺以 及辣椒酱制品中违规添加的“苏丹红 就属于相应食品标准所列之外的物质，上述食 品按照标准检验完全合格，但却是不安全的。 ( 二) 食品卫生安全是相对的 食品卫生安全是以食品的卫生指标为基础建立的安全评价体系。在具体产品中， 它常常表现为卫生指标和微生物指标的判定上。食品的卫生指标和微生物指标不合格， 有可能马上给人体健康带来危害，也可能仅仅只是存在危害隐患，因此食品卫生安全 是相对的。 ( 三) 食品健康安全是科学的研究和确定过程 食品健康安全是通过对食品中的有害物质直接对人体造成的实质性危害程度来 【l l 徐景和明确“食品安全”内涵并不是玩概念游戏h t t p ：h e 组l t h m h u c o m 2 0 0 4 0 9 2 4 n 2 2 2 2 1 0 8 0 1 s h t m l ，2 0 0 8 9 2 0 1 6 一 进行分析判定的。健康安全需要通过对有害物质如何对人体健康造成危害、造成危害 的途径是什么、需要多大的量才能造成危害进行深入的毒理、病理分析研究，才能科 学予以确定，简单地用质量安全、卫生安全替代健康安全是不科学的。 综上所述，食品安全是建立在食品质量安全、卫生安全和健康安全基础上的一个 大概念。质量安全、卫生安全是健康安全的基础和重要方面，但绝不等同于健康安全。 第二节食品质量安全市场准入制度的实施背景 近年来，中国食品安全问题日益凸显，为了保障食品安全，中国政府颁布了一系 列政策法规，实施了标准、许可、标签标识、质量监督检查、行政执法等多项管制措 施，虽然取得了一定的管制成效，但与美国、日本等发达国家相比，中国的食品质量 总体水平还存在较大的差距，尤其是食品生产加工环节存在的突出问题，成为了制约 我国食品质量安全水平发展和提高的瓶颈。 2 0 0 1 年，国家质检总局组织在全国范围内对从事大米、小麦粉、食用植物油、酱 油、食醋等5 类食品的所有生产企业包括小作坊进行了“两查 ，即产品质量国家监督 专项抽查和专项调查，摸清了5 类食品共6 0 0 8 5 家生产加工企业的质量状况( 见表2 一1 ) 。 表2 - 12 0 0 1 年全国米、面、油、酱油、醋5 类食品生产加工企业的基本状况 产品名称生产企业数( 家)平均抽样合格率 大米 1 3 3 3 6 8 5 1 小麦粉 1 6 1 0 83 4 6 食用植物油 1 8 8 4 7 7 9 2 酱油 6 8 6 13 1 6 食醋 4 9 3 34 5 7 5 类食品 6 0 0 8 5 5 9 9 1 7 通过进一步的分析，我国食品生产加工领域主要存在以下问题： 1 食品生产加工企业绝大多数规模小，基本属于家庭作坊式，相当多的企业根本 不具备生产合格产品的工艺、设备和条件。6 0 0 8 5 家生产企业中，1 0 人以下的家庭作坊 式企业或生产厂点占7 9 4 ，6 4 的企业不具备保证产品质量基本生产条件。 2 相当数量的生产加工企业不具备产品检验能力，产品出厂不检验。6 0 0 8 5 家生 产企业中，8 2 5 的企业不具备检验能力，没有相应的检验手段，产品出厂完全不检验 的占6 1 9 。 3 企业管