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公共服务民营化：中国邮政改革构想 公共服务民营化：中国邮政改革构想 摘 要 20 世纪 70 年代，新公共管理运动的兴起带来了政府改革的浪潮。在公共服 务领域，政府作为服务的生产者和提供者也遭受质疑，一场轰轰烈烈的发生在公 共服务领域的改革也随之爆发。在改革的过程中， “民营化”成为了改革的代名 词，成为了改革的主流。 邮政业作为有着普遍服务性质的公共服务，同样也遭到了来自多方面的挑 战。我国的邮政业经过五十多年的发展，取得了巨大成就， 1998 年邮电分营之 后，实现扭亏为盈，邮政还需不需要改革？答案是肯定的，当前邮政管理体制的 弊端日益显现，服务质量下降，利润增长缓慢，特别在我国加入 wto 后，邮政业 也受到国外资本和企业的强烈冲击。要想和国际接轨，首先就要遵循游戏规则， 这就需要在邮政业进行一场符合市场规律的调整， 改革成为邮政业发展的必然出 路。 我国已经提出了邮政改革的方案，但这些方案是否合理值得探讨， “民营化” 再度被提出讨论， 本文认为邮政服务主要以公共部门提供的模式是适合我国邮政 业现状的，而针对竞争激烈的经营性业务是可以采用民营化各种形式的，如：合 同承包，放松规制等，值得注意的是本文提出方案及设计不是在讨论如何建构一 个最佳的邮政服务模式， 而是针对我国邮政业发展的实际情况提出一种适合现状 发展的改革构想。 关键词：公共服务，民营化，邮政改革，邮政专营权，普遍服务 privatization of public services some proposals on the reform of the post & mail service industry in china abstract in the 1970s, the rise of the public management movement has brought about waves after waves of government reforms. in the public service sector, the role of the government as the service supplier and producer has been frequently questioned. this has given rise to tremendous reforms in the public service sector. in the course of these reforms, privatization has grown into a major trend and has become almost the synonyms for the reform. as one of the public services which are generally or commonly available to the public, the post & mail service industry also faces a lot of challenges from different dimensions. remarkable achievements were made in the post & mail service industry in china in the past 50 years and the industry started to turn out profits since it was separated from the previous post & tele-communication businesses in 1998. does the industry itself need further reform? the answer is positive because the shortcomings of the existing post & mail business system are becoming more and more evident today. the quality of the service has deteriorated and the profitability is lower. especially when china joins the wto, the post & mail service industry in the country was heavily challenged by the international competition. in order to get itself on the right track in the international market, the industry should first learn to comply with the rules of the game. this requires a comprehensive restructuring in accordance with the rules of the prevailing market in the countrys post & mail service industry. therefore, reform is the only solutions to the dilemma of the post & mail services in china today. plans and proposals related to the reform in the post & mail service industry in china have already been made. but whether or not these plans and proposals are reasonable is still under debate today. some proposed again the privatization of the entire industry. in this article, the author is in the view that business mode under which mainly the public departments provide the post & mail services is in conformity with the actual situations in china. for some of the commercial, operational services where there is greater competition, various forms of privatization can be adopted (i.e. out-contracted services by relaxing some of the restrictions). notably, the proposals and plans presented in this article are not intended for fabricating a best business mode in the post & mail service industry but to give some ideas on how to proceed with the reforms which fit in with the actual situations of this industry in the country. keywords public services, privatization, the reform of the post & mail service industry, monopolized post and mail services, general public services 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：唐晓 日期：2007 年 11 月 18 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：唐晓 指导教师签名：谢岳 日期： 2007年 11 月 18 日 日期： 2007 年11 月18 日 1 第一章 绪论 一、问题的提出及研究意义 20 世纪 70 年代以来，西方国家展开了一场声势浩大的公共管理运动，政府改革也引发 了公共服务领域的改革浪潮。 从实践看， 西方国家的公共服务改革浪潮取得了不同程度的收 益。 但反过来看， 到底为什么要进行改革呢？应该采取什么形式的改革？各国政府都给出不 同的原因和对策， 在这些不同的原因和对策之间寻找共性成为各国学者们研究的焦点， 而政 治家们也希望通过对这些改革经验的总结来推动本国的改革。 在改革的过程中， 民营化的概念被鲜明地提出， 并且扮演着主角。 到底什么是 “民营化” ？ 它对改革又能起到多大的作用？而它为什么会引起广泛的讨论？世界民营化大师萨瓦斯在 其著作民营化和公私部门的伙伴关系中，对民营化进行了详细的阐述，分析了民营化的 各个方面，也对二十世纪八九十年代各国的公共服务改革作了总结，从中我们不难看出，民 营化在改革中的重要地位，但是值得注意的是民营化归根到底只是手段，而不是目的。 在现实生活中，公共服务与民众的生活息息相关，并且必不可少，比如电信、电力、煤 气、 邮政、 交通等， 它们的发展与经济增长、 减少贫困和可持续性发展有着非常密切的联系。 因此，世界上所有国家都十分重视它的发展，而本文选取了邮政产业作为研究对象，具有普 遍意义。 邮政服务属于传统意义上的自然垄断产业， 并且具有和其他公共服务相同的普遍服 务的义务。但是随着技术的变革和消费需求的变化，我们看到邮政产业面临激烈的竞争。尽 管中国政府一直给予邮政产业高度重视， 但是普遍服务的公益性特点加之与生俱来的行政垄 断带来了持续的亏损循环。据统计显示，1993 年以来，邮政产业亏损连年加大。1995 年亏 损额达 47 亿元，1997 年达 75 亿元，1998 年中国邮政和中国电信正式分家，当年亏损达到 了 179 亿元。当然邮电分营在 2001 年取得成效，邮政产业终于扭亏为盈，实现利润 6000 万，但相比 30 亿的财政补贴，这点盈利实在是杯水车薪。2002 年中国邮政实现利润 1.25 亿元，但是仍然有 10 亿元的财政补贴。 中国邮政抱怨邮资太低，普遍服务负担过重；消费者抱怨邮政服务质量差、效率低；政 府则抱怨邮政增加财政负担； 私营部门和跨国运递公司又抱怨邮政垄断。 现行的邮政管理和 运营体制已到了非改不可的地步。如何弥补普遍服务的亏损，如何提高邮政服务的质量，如 何引入竞争机制？一个个问题摆在改革者的面前，而“民营化”此时又浮出水面，到底具体 的过程又应该是怎样进行？这些都不是简简单单“民营化”三个字可以解决的。但我们应该 看到，邮政产业的改革是继电信、民航、铁路改革后的又一改革热点，邮政改革的成败同样 会对其它公共服务的改革起到示范效应， 无论是改革过程中成功的经验还是失败的教训都将 成为公共服务改革的宝贵财富。 因此， 研究中国邮政改革无论在理论上还是在实践上都有重 要的现实意义。 2 二、研究思路与方法 本文着力于理论与实际的结合。 文章前半部分， 主要是针对公共服务民营化的一般分析， 从著名的公共产品理论入手，界定公共服务的概念，阐述公共服务的提供机制，然后再结合 改革的背景理论、 西方新公共管理运动的各种理念来界定民营化的概念， 分析公共服务民营 化的动因及阻力。文章的后半部分是全文的重点所在，主要是以邮政业为研究对象，分析了 邮政服务的经营业务及特征， 分析了普遍服务的公益性以及部分业务的可竞争性。 然后结合 文章前半部分民营化的理论和中国邮政改革的实证分析， 研究改革存在的问题和原因， 同时 借鉴国外邮政改革的经验和教训，提出适合我国邮政业现状的改革方案以及方案的具体设 计。 本文的一个核心思路是不去追求完美的邮政服务模式， 本文的研究都处于我国邮政业的 现实情况中，寻找的也是一条适合当前实际情况的改革之路，而不是理论上的改革模式。 本文主要采用了比较研究和实证描述等方法。 比较研究方法主要应用于各国邮政改革的 共性分析， 为中国邮政改革提供了经验和创新基础。 在分析中国邮政改革中现状和存在的问 题时，较多的应用了实证描述的方法，引用了大量的数据和实例，以求得较为适当的结论和 对策。 3 第二章 公共服务民营化的一般分析 公共服务民营化改革是建立在一定的理论研究基础之上的。 这个理论基础主要由两个部 分构成：一是兴起于 20 世纪 60、70 年代的公共经济学，二是盛行于 20 世纪 90 年代的新公 共管理理论。这两个理论结合在一起，共同构成了公共服务民营化的理论指导。本文探讨的 当代中国邮政改革，符合这个理论的大部分命题，它能够成为中国改革的理论指导。在这一 章，我们将阐述公共服务民营化的一般理论依据，并概括民营化的基本动因及阻力。 一、公共服务民营化理论依据 （一）公共服务的界定及提供机制 1、公共服务的界定及分类 在整个经济活动的生产环节中， 最终产生了两种不同形态的结果， 我们把它们分为产品 和服务，两者最大的差别就在于：产品是有形的产出，而服务是无形的产出；产品的生产和 消费可以在时间与空间分离，而服务的生产与消费则是时空一体的。而从另一个角度来看， 我们根据产品满足需要的不同， 划分为私人产品和公共产品， 究竟公共服务和公共产品又是 怎样的关系呢？ 在经济学中所创造的 public goods 这个概念，我们将它翻译为公共产品，然而这个概念 旨在突出其公共的特性， 而不是从政府产出的物质形态来定义的。 萨缪尔森在阐释公共产品 这一概念时，也不是将其当作政府行为的一种结果，而是当作具有特定性质的一类产品。 1 所以公共服务也并不是因为其产出的形态而成为和公共产品相对应的一个概念， 只是在分工 日益细化的现代社会为了防止造成不必要的混淆和定义的， 从这个意义上说， 公共服务是一 种不以实物形式表现的公共产品。 美国学者萨缪尔森在 1945 年提出了被各国学者所公认的确认公共产品的两个标准，即 非排他性和非竞争性。 非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外， 非排他性还有 一层含义是指虽然有些产品在技术上也可以排斥其他人消费， 但这样做是不经济的， 或者是 与公众的共同利益相违背的， 因而是不允许的。 非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并 不减少它对其他使用者的供应。 公共产品根据这两个标准可分为纯公共产品和准公共产品。 根据公共产品两个标准的划 分方法，公共服务大体可分为三类：第一类，如国防服务、公共安全。这类服务是纯公共产 品。它有两个特性：“第一，对其实行配给是不行的；第二，对其使用实行配给是没有必要 的”。即非排他性和非竞争性。这类服务由于无法制定价格也就不可能收费，而完全由政府 以财政方式提供；第二类，如邮政、电信、民航、铁路服务、水电服务等自然垄断性服务等。 这类服务具有非竞争性强和非排他性弱的特性， 其效益可以定价， 从而可在技术上实现价格 排他，使其具有私人物品的特性；第三类，包括公共环境、文体事业、公共医疗、公共交通 和社会保障等，这类服务具有非竞争性弱和非排他性强的特性。可以看到，后两类公共服务 都具有混合产品的特性， 它们往往拥有特定的服务对象， 可以按受益原则向具体的服务对象 1 p 萨缪尔森经济学 北京：中国发展出版社，199282 4 直接收取一定的费用。 2、公共服务的提供机制 随着社会分工的细化和民营经济的发展， 公共服务的提供主体呈现多元化， 形式多种多 样，萨瓦斯提出了公共服务提供的十种具体形式：即政府服务、政府出售、政府间协议、合 同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务。 1后来也有学者 把这十种提供形式归为三类：即权威型供给模式、商业型供给模式、志愿型供给模式。 （1）权威型供给模式 权威型模式是以政府为主体， 以权力运作为方式、 以满足公共需要为目的来提供公共服 务的模式。在这种传统模式中，政府扮演着资金供应者、生产安排者和具体的服务生产者合 一的角色， 直接向消费者(通常是一定区域内的全体公民)提供服务， 这种服务往往是无偿或 低价消费的。 具体来说，权威型模式体现在三种形式中，即政府服务、政府出售和政府间协议。在大 多数国家， 政府通过创办企业的方式实现公共服务的直接生产， 其所生产的公共服务涉及的 领域：军事服务、邮政、铁路、公路、通信、供水、供电、供气等自然垄断性公用事业、高 科技、高风险的新兴工业如核能工业、航天工业、教育、医疗等基本保障部门、私人资本通 常无力经营或不愿意经营但对于国民经济发展具有重要意义的事业。 但现在这些服务的领域 也开始遭受不同程度的挑战， 特别是 20 世纪 70 年代以后， 这些领域的改革呼声也越来越高。 （2）商业型供给模式 与权威型模式不同，商业型供给模式涉及的利害相关者有三方：即代表公共利益的政 府不是通过自身的直接生产来满足消费者（公民和组织）的需求，而是通过授权第三方，也 就是营利部门来提供服务的， 而作为营利部门由于其效益最大化的目标与政府的规制和消费 者满意度的制约产生了无法调和的矛盾，所以在这三方之间，竞争机制就成了关键。 商业型供给模式主要包括三种不同的形式：一种是私人供应并生产，政府以特许经营 的形式授权私营部门进入， 私营部门按照市场的规则来经营， 负责从生产到最后供给的全过 程， 并拥有一定期限的收益权， 投资成本由消费者付费来买单； 一种是政府供应， 私人生产， 这一形式主要通过契约的方式来实现， 政府通过招标与私营部门签订生产合同， 并监督其对 合同的执行情况，最后用税收购买承包商按照合同生产出来的公共服务，合同承包、政府补 助、凭单制都主要集中在这一类；还有一种是公共服务和私人服务的联合供给，就是通过公 共服务和私人服务的联合来生产公共服务。 因为某些公共服务的消费与某些私人服务的消费 之间存在关联性，可以互为互补品，即增加一种服务的消费量，就必然导致其他服务的消费 量增加，满足公共需求。 （3）志愿型供给模式 这是以自愿贡献的方式投资或生产公共服务的一种模式， 往往带有一定的公益性质， 其 表现形式主要有无偿捐献公益事业、 志愿服务和非营利目的的收费服务， 志愿服务和自我服 务就属于这一供给模式。 当然，对于公共服务，我们不能以机械对应的绝对观念来看待某种性质的公共服务就 必须以某种模式提供或生产， 各国的情况都是不同的， 民营经济的发达程度是一个至关重要 的因素，怎样对公共服务进行改革还需要具体情况具体分析。 1e s 萨瓦斯民营化和公私部门的伙伴关系 北京：中国人民大学出版社，200269-88 5 （二）新公共管理与公共服务的改革 1、新公共管理的产生及主要内容 新公共管理是 20 世纪 70 年代以来兴盛于西方各国政府改革的一种新模式。 这一模式的 基本价值取向，是以解决政府和其他公共部门管理问题为核心目标，使政府走出财政危机、 管理危机和信任危机的困境，提升国家竞争力。严格来说，新公共管理尚未形成一种统一的 理论，它只是一种思潮，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公 共管理的行动模式， 还是整个当代西方公共行政领域所进行的改革运动。 所以学者们对它的 见解不同，褒贬不一。 奥斯本和盖布勒在重塑政府一书中提出“企业化政府”， 并将其概括为十大基本 内容：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政 府：把竞争机制注入到服务中去；有使命的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府： 按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要, 而不是官僚政治的需要； 有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级 制到参与协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。而胡德（c.c.hood）则将新 公共管理概括为：向职业化管理的转变；标准与绩效测量；产出控制；单位的分散化；竞争； 私人部门管理的风格；纪律与节约。德国学者格鲁宁（gernod gruening）则将新公共管理 用表格的形式表示出来： 1 表 2-1 新公共管理内容 削减预算 凭单制 绩效责任 绩效稽核 民营化 顾客观念 分权化 战略管理/规划 生产和供应的分析竞争 绩效测评 管理风格的变革 签约外包 自主管理（弹性） 审计的改善 人事管理（诱因） 使用者付费 政治和行政的分离 财政管理的改善 信息技术的更多利用 这些不同的阐述表达的意思不尽相同，可以概括为以下三点就是： 2 （1） 以效益为主要的价值取向； 新公共管理理论主张,在政府管理中资源配置应与管理 人员的业绩和效果相联系； 在酬金上强调按业绩而不是按传统的任务来付酬； 在对财力和物 力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预算制度， 最终体现的是对管理 效益的关注。 （2）建立企业式政府和以顾客为导向的政府；新公共管理主张让公民选择提供者，给 公民以更多的选择权，让公民有更多的机会来评价政府工作效果，从而促进政府改善工作， 提高其服务质量。 （3）引入市场机制；新公共管理理论对于公共服务的垄断性应该给予逐渐取消，让更 多的私营部门参与公共服务的供给， 通过这种把竞争机制引入到政府公共管理中， 从而提高 服务的质量与效率。 2、新公共管理中的公共服务供给 新公共管理认为， 公共部门提供公共服务应具有强烈的当事人取向， 施政应以社会公众 需求的满足为目标。公共部门应当视社会公众为顾客，强调对顾客负责，并以顾客的满意度 作为衡量公共服务质量的标准。因此，公共部门尤其是政府不应是高高在上、自我服务的官 僚机构， 而应是为向政府提供税收的社会公众负责的服务型组织。 公共部门要以社会公众的 需求为导向， 并对他们的需求予以及时的回应， 从而为社会公众提供高质量的公共物品和服 1刘华新公共管理综述 攀枝花学院学报，2005，1：28 2杨明伟新公共管理理论述评 四川行政学院学报，2005，2：22 6 务。 1具体来说，新公共管理更加注重公共服务的产出和结果，力图提高公共服务的效率和 质量；新公共管理强调公共服务的顾客导向，提供回应性服务；新公共管理强调公共服务机 构的分散化、小型化；新公共管理提倡将竞争机制引入公共服务的供给；新公共管理强调公 共服务提供主体的多元化，改进公共服务供给的体制。 新公共管理中关于公共服务供给的理念引起了各国政府的广泛重视， 在公共服务领域随 之展开了大规模的改革，民营化应运而生并成为变革的主流。 二、公共服务民营化研究 （一）公共服务民营化概念及定位 自 20 世纪 80 年代英国实行国有企业民营化（私有化）改革来，民营化在政府改革中已 经被越来越多的国家采用和推广。目前，有 100 多个国家正在推行民营化，还有很多正在考 虑实施。民营化已经成为一种务实的并得到广泛应用的治理方式和公共服务管理模式。 2 从公共服务提供机制的角度看，学术界对民营化的概念一直没有统一的界定，但是其 基本思路是在公共服务供给领域引入市场竞争机制， 将原有由政府承担的部分公共职能推向 市场， 通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用， 以达到有效改善和提升公共服务的目的。 3在公共服务领域来说，就是在服务的生产和提供方面减少政府作用，增加社会其他机构作 用的行动。狭义上来说，民营化是一种政策，即引进市场激励机制以取代对经济主体的随意 的政治干涉，从而改进一个国家的国民经济。站在一个治理理念的高度上来看，民营化不仅 是一个管理工具， 更是一个社会治理的基本战略， 它根植于这样一些最基本的哲学或社会信 念，即政府自身和自由健康社会相对于其他社会组织的适当角色。 4 民营化显然属于新公共管理的主流，体现了公共管理的特征，当然归根结底来说，民 营化也只是一种手段而不是目的， 对于它的争论焦点不应该停留在赞同或者排斥上， 而是应 该去研究怎样进行才是最佳的选择， 才能有助于公共需求的满足和国民经济发展， 也就是让 政府在市场的环境下，找到一个最合适的角色来发挥相应的作用。 (二)公共服务民营化的基本动因 1、政府自身的困境 由于 20 世纪 70 年代石油危机的影响， 将一直隐埋的危机全部连根拔起， 长期传统官僚 制带来的效率问题尤为突出，人员的迅速膨胀并不意味着工作量的同比增加，人浮于事，生 产率低下，同时由于机构冗杂造成的管理上的紊乱，对于公众的需求或者意见缺乏回应性。 比如在民营化之前的阿根廷，装一部电话平均要等待 17 年的时间。政府以垄断的方式来完 成公共服务的供给， 大批量地生产统一模式物品的能力有余， 而满足差异性和日趋多样性服 务需求的能力不足。 再加上信息技术使得信息的获取变得快捷， 政府所拥有的垄断优势正在 逐渐缩小， 许多原来只有政府才能做的事由一般的社会组织亦可承担。 墨守陈规的公共服务 供给模式不可能满足社会的需求。 1苏保忠 ，张正河公共管理学 北京：北京大学出版社，2004327 2e s 萨瓦斯民营化和公私部门的伙伴关系 北京：中国人民大学出版社，2002338 3程样国 ，韩艺西方公共服务市场化的启示与反思 江西社会科学，2004，4：134 4e s 萨瓦斯民营化和公私部门的伙伴关系 北京：中国人民大学出版社，20023-7 7 另一方面， 石油危机带来的经济滞胀， 极大地打击了各国的国民经济， 造成了财政紧张， 各国在公共服务领域的投入资金相当有限， 造成了服务质量上的低劣， 而政府又陷于日常的 经济事务中而无法抽身，公众的满意程度不断下降，同时腐败现象进一步滋生，导致了对政 府的信任危机， 随着民主化浪潮的涌动， 普通民众对公共服务表现出越来越强烈的参与意识， 他们要求政府政务公开、 高效。 这时， 坚定人们对公共服务的信心成了各国政府的迫切愿望。 、私营经济的压力及示范效应 私营部门拥有大量的资本，在激烈的市场竞争中求得生存，并且蓬勃发展。与许多公共 部门的低效、陈腐形成了极鲜明的对比，私营部门经常做得比政府部门更好，这种优越性体 现在管理上的创新能力、经济、效率、质量、服务水平等许多方面。私营部门在组织结构、 管理技术和方法等方面不断创新， 从而在市场竞争中提高了自身素质， 它们拥有成熟的提高 效率的机制。 私营企业的革新精神和改革成果无疑对政府和公共部门形成了改革的压力。 因 为它增加了公众对高水平服务的认识， 进而提高了公众对政府公共服务的期望值， 同时它也 表明了服务的提供可能有更好的方法。 从另一个角度来看， 私人产权是经济激励机制的基础， 是保障经济效率的必要条件。吕 氏春秋 审分 ：“今以众地者，公作则迟，有所匿其力也；分地则速，无所匿迟也。”这是 说，在井田制下，农夫在耕种公田时不积极，但废除井田制，实行按亩征税的制度之后，农 夫的生产积极性明显提高了。 从现在产权理论看来， 私人产权制度的主要功能是界定与资源 使用有关的权利和责任。 它要求所有使用资源的主体都自行承担其行为的后果。 如果使用资 源的主体无需承担其占用资源的全部成本，必然导致被滥用的结果。另一方面，如果占用资 源所创造的利益不能恰当地归资源占用者享有， 就没有人愿意积极、 有效地运用资源。 因此， 私人财产制度的确立意味着在社会中导入一种个人责任体系， 它通过个人拥有财产的得失利 益，使每个人都能对其经济行为的后果负责，从而一方面激励人们积极地创造财富，另一方 面防止人们对资源的滥用。 1 、国际环境的推动 在当今世界， 没有一个国家能脱离国际大环境来独自发展， 对外贸易的发展带来了经济 全球化的必然趋势， 国与国之间的壁垒正在进一步消除。 全球范围内的民营化改革如火如荼， 其中先进的公共管理的理念，先进的管理技术和改革方案都为民营化起到了推波助澜的作 用。许多国家陆续加入了 wto 等一系列的国际组织，必然要与国际规则接轨，所以,国际大 环境对各国形成了较大的影响。 当然，并不是全球的民营化浪潮就对某个国家的改革起到决定性的作用，相反，有些 国家为了在国际竞争中谋生存，求发展主动进行改革。例如我国加入了 wto 之后，贸易协议 的签订要求在一定的期限内陆续开放， 公共服务领域也不例外， 国外服务业先进的管理技术 和良好运营模式都冲击着国内传统的政府主导型的公共服务提供机制，要想同国外企业竞 争，必须对自身进行调整，这也是民营化改革的一个重要因素。 1中国社会科学院经济研究所微观室 20 世纪 90 年代中国公有企业的民营化演变 北京：社会 科学文献出版社，20053-5 8 (三)公共服务民营化的阻力 1、传统观念的挑战 公众对新公共服务运营模式的接受和支持程度是摆在改革者面前的第一道障碍。 原有的 公共服务由政府部门提供，无论其质量高低，至少它是稳定的，现在依靠私营部门之后能否 稳定地提供， 质量能否有所提高， 公众对这些问题是持怀疑态度的。 与其产生不必要的纠纷， 还不如维持现状是现代社会公众们普遍的倾向。 即使公众接受这样一种新的模式， 但究竟支 持程度会有多少是制约民营化发展的重要因素。因为民营化不是一个简单替换的操作过程， 在这个过程中必然是渐进式的， 其中会出现政府提供公共服务和私营部门提供公共服务并存 的局面， 如果在这个过程中， 公众始终还是使用政府提供的公共服务， 而不相信私营部门时， 那民营化就没必要进行下去。 传统观念的另一个挑战就是员工们能不能及时转变原来的观念，适应改革倡导的效率、 顾客至上的理念， 如果员工们不能及时转变观念， 那改革精神就无法深入， 改变的只是形式， 对于内部来说，一切都没有改变。 、既得利益者的反对 这里所指的既得利益者主要是政府中某些行政部门及原有雇员。 所谓政府中的某些行政 部门主要就是指公共服务民营化改革针对的部门， 这些部门由于捧着国家的铁饭碗， 人浮于 事，效率低下，政府即使知道其亏损但仍不得不财政拨款来维持，但如果进行改革，这些部 门存在与否就成了问题， 更不要说是不是还能继续捧着铁饭碗过日子， 而具体反对的主体就 是这些部门的雇员， 因为他们不知道民营化改革之后自己的工作能否得到保障， 自己的收入 以及福利又会怎样， 但是他们确定的是， 改革之后肯定不会像原来那样轻松地工作且有稳定 的收入， 这些也是现在困扰各国改革的一个重要问题， 改革带来的社会不安定因素短时间之 内将无法消除。 、民营化和规制的博弈 各地区情况和各种服务特性不同，有的公共服务既有民营化的可能，又有规制的必要， 所谓民营化可能就是该服务根据其划分类别是可以进行民营化改革并且改革后的良好效果 是可以预见的； 而规制的必要是指如果这项公共服务一旦民营化改革之后， 有可能造成公共 利益的损失以及政府责任的缺位， 也就是说无法保证满足公众需求， 那么政府还需要对民营 化改革的过程进行监督和调整。在这两种可能的情况下，政府的选择尤为重要，对两者之间 的把握将影响到整个民营化改革的结果。 、市场经济发育不完善 公共服务民营化是以市场经济体制的高度完善为前提的。欧文e休斯教授指出： “即使有些人认为， 发展中国家需要有一个强有力的私营部门和强大的市场， 这也不是一蹴 而就的事情，也不能离开与行政管理体制密切相关的基础条件，例如坚持法制，保护竞争， 防止出现垄断的法律，以及有能力的人员，这三点正是发展中国家所缺乏的。假定仅仅将活 动转向民营部门就可以奏效， 而无须其他变革， 这种怀有良好愿望的思想和旧的发展行政模 式如出一辙。” 1对于政府来说，必须做到：“一是公共服务和公共物品的确认者；二是 精明的购买者；三是对所购物品和服务的检查者和评估者；四是公平税赋的有效征收者；五 是谨慎的支出者。” 2这对于政府部门的管理技能、管理水平和市场化水平提出了很高要 求。这些条件如果无法达到或者无法接近的话，那民营化改革也将困难重重。 1欧文 e 休斯公共管理导论 北京：中国人民大学出版社，2001262 2e s 萨瓦斯民营化和公私部门的伙伴关系 北京：中国人民大学出版社，200273 9 5、法律层面的障碍 上述的几个障碍都是来自于操作层面，而还有相当大的阻力来自于法律层面,主要包含 两方面：一是完善市场化的法律制度。法律制度的健全与完善,实际上是解决公共服务市场 化过程中的规范性和规则性问题。一个良好的法律和规则环境,能够使公共服务市场化过程 做到有法可依,有章可循,从而创造一个公平、有效、竞争的外部环境。 1当前,市场化领域 法律制度相对缺乏,因此,建立完善的法律制度,对公共服务市场化过程加以规范,保证公共 服务市场化按法律轨道运行已是当务之急。二是改革政府采购制度,加大对公共部门产品集 中采购和公共工程的招标力度,同时加快合同出租当中的监督体系与评估体系的建设,从而 为公共服务市场化改革顺利推进提供制度上的支持。 2 但在目前法律制度上存在着两个问题： 一是一些成文规定抑制了民营化的发展， 二是法 制建设的滞后。看起来这两个方面有点矛盾,但阐述的是不同的方面。成文规定限制了民营 化的发展是指宪法或法律中对于国有企业保护的规定导致了民营化只有在修改法律之后才 能实施。例如美国联邦都市公共交通法中条款 12（c）规定，如果公共汽车司机因民营 化而失去工作， 市政当局要继续支付他们 6 年的薪水。 这个法律使公共汽车服务民营化几乎 不可能。 而法制建设的滞后是指民营化过程中涉及的法律规定的是否完善将影响民营化的进 程。例如在我国的民营化过程中，据国家有关部门对 78 个国家项目稽查发现，其中真正实 行公开招标、投标的只占 5%，95%的项目招标失灵。 3在这种法制中，民营化过程很难避免 “暗箱操作”， 没有完善的法律也就没有真正意义上的民营化。 这两个方面只要有一个方面 没有做好,都将成为公共服务民营化过程中的绊脚石。 1刘旭涛行政改革新理念:公共服务市场化 中国改革，1999，3：10 2徐冬蓉西方国家公共服务市场化背景下的中国公共服务改革 南昌大学学报，2005，2：50 3唐晓阳 “入世”给中国行政管理带来的影响及对策 地方政府管理，2000，11：23 10 第三章 我国邮政事业的现状 我国的邮政事业与社会主义现代化建设息息相关， 它主要形成于计划经济时代， 并深深 地烙上计划经济的色彩。 随着改革开放事业的不断发展， 社会对作为公共产品的邮政事业也 提出了更多的要求，传统的邮政服务远远不能满足社会各方面的发展需要，因此，在完善社 会主义市场经济体制的过程中，邮政事业改革也提上了议事日程。经过改革初步尝试，邮政 事业取得了很大的进展与成绩，但是，我们也应当清醒地意识到，邮政事业的初步改革还不 能满足社会的深度变革， 邮政事业本身存在的问题还相当的复杂， 对此需要进行更深层次的 改革。 一、邮政业的界定及特征 邮政业是从事邮政服务活动的一种产业.在邮政服务活动过程中，邮政服务部门利用通 信设备和运输工具， 在两地之间相互传递实物， 使劳动对象发生预期的空间位里转移的变化， 为顾客提供服务，起到缩短时间和空间的作用。 根据联合国中央产品分类标准， 第 7511 项对邮政服务的定义， 邮政服务包括四 小项： （1）函件类邮政服务 包括寄往国内或国际信函、报纸、杂志、期刊、小册、传单和其他类似的印刷品之收揽、 运送及投递。 （2）包裹类邮政服务 包括国内或国际包裹及小包之收揽、运送与投递。 （3）邮局柜台服务 如邮票出售、 挂号函件与包裹收寄和其他的柜台服务。 主要包括邮政利用自身营业网成 向顾客提供的各种柜台服务。 （4）其他邮政服务 包括信箱出租、存局候领服务，和其他未归类公营邮政服务（除了邮政划拔及邮政储 金项目，另外归纳于联合国中央产品分类标准的货币中介服务） 。 1 基于前文对于公共产品的归类分析，邮政业属于自然垄断行业，这类服务具有非竞争 性强和非排他性弱的特性，其效益可以定价，从而可在技术上实现价格排他，使其具有私人 物品的特性。当然，针对于一个具体的服务行业，它的特征也需要具体来分析。 邮政服务的一个最显著的特征就是社会公益性， 具体则体现在其普遍服务原则， 邮政服 务的核心和赖以存在的基础是提供一定质量的，较低价格的，遍及全国的，普遍的个人通信 （实物）服务；邮政服务需要实物的载体来实现，虽然服务给人的印象是无形的产品，但是 邮政业由于其经营业务的特殊性，它的服务是通过实物（例如包裹，邮件等）来实现；邮政 服务还有一个引起广泛讨论的特征就是其专营权， 由于邮政承担的普遍服务的义务以及公共 产品的特性， 各国政府都对邮政通信市场进行管制， 以法律形式赋予国有邮政企业一定程度 和范围的专营， 无论是发展中国家还是发达国家， 政府赋予邮政专营积通常以规定邮政在一 1黄宪明，张关墓中国邮电百科全书 北京：人民邮电出版社，1994532 11 定的业务范围内享有专营权，如一定重量或金额范围内的信函业务市场。而且，许多国家邮 政企业还拥有市场管理和监督职能， 又进一步强化了邮政企业的专营权。 但是在个人通信技 术突飞猛进和私营部门强力冲击的今天，邮政专营权也不断遭受质疑。 二、我国邮政业的发展现状 （一）我国邮政业经营范围及竞争态势 目前中国邮政,经营以下八种主要业务：函件、包裹、汇兑、报刊发行、机要业务、邮 政储蓄、特快专递和集邮业务。还可按以下标准分类： （1）邮递类业务：包括函件业务，特快专递业务、报刊发行业务、包裹业务和机要业务； 和非邮递类业务：包括邮政储蓄、集邮业务、汇兑业务。 （2）传统业务：包括信函、包裹、汇兑、报刊发行业务；和新兴业务：包括邮储、集邮、 机要、特快专递业务。 （3）邮件类业务：包括信函、包裹、汇兑、报刊发行、机要、特快专递业务，和非邮件 类业务：包括邮储、集邮业务。 虽然邮政服务是一个自然垄断的产业，但并非说邮政业各项经营业务没有竞争性，恰 恰相反，这些经营业务都有各自不同的竞争状况，根据邮政产品的组合，按照竞争的强度， 可将邮政产品分为四个档次： 1 表 3-1 邮政产品竞争分类 产品线 主要产品项目 竞争状况 函 件 包 裹 汇 兑 报刊发行 邮政储蓄 特快专递 公众电报 代办业务 信函、明信片、印刷品、盲人读物 民用包裹、商用包裹 普汇、电汇 零售、征订 定期、活期 信件类、文件类、物品类 普通、加急 代发工资、代收费用 信件（信函和明信片）业务专营，无竞争 竞争 竞争 竞争 竞争 竞争（最激烈） 非专营，但无竞争 非专营，多数无竞争 通过上图可以总结出来： （1）专营：基本通信类业务，主要包括信函、明信片，基本无竞争。 （2）无明显竞争：主要包括公众电报以及代办业务，由于无利可图，在没有邮政专营限 制的情况下，也没有其他企业愿意进入该经营业务。 （3）有竞争：包裹、汇兑、储蓄业务都属于此类，竞争对手主要是运输企业和金融机构， 有盈利但并不丰厚，没有专营权的限制，目前的竞争有愈演愈烈的趋势。 （4） 强竞争： 邮政业务中速递市场的竞争最为激烈， 邮政速递企业面对的竞争对手众多， 包括以国内速递业务为主的民航、铁路、公路速递公司，也包括以国际业务和大城市间业务 为主的跨国速递公司、货运公司，如 dhl、tnt、ups、fedex，还包括主营同城或城市周边 小范围地区速递业务的小型私营速递公司。 这两类企业中实力最强的是跨国公司， 特别是加 入 wto 之后，对它们的冲击更为强烈。2001 年，中国邮政 ems 特快专递的市场占有率 33%， 1袁芳，等：邮政竞争的趋势 北京：社会科学文献出版社，2000300 12 现在已降到了 20%以下，而且还在以每年 4%的速度继续下降。相比之下，跨国快递公司却势 如破竹、一路凯歌，据中国邮政年报统计，目前 dhl、tnt、ups、fedex 等跨国快递公 司在中国国际快递市场份额已经达到 80%左右。 （二）我国邮政改革的实践 1、现状及改革的初步成效 我国现有的邮政基础设施大多是在改革开放之后发展起来的， 改革开放初期取得了巨大 成就，全国各地包括偏远山区都实现通邮，较好地完成了普遍服务。1998 年，根据国务院 的总体部署，我国开始实行邮电分营，成立了国家邮政局