（公共管理专业论文）农民工社会保障问题与对策研究.pdf

中文摘要 研究和解决好农民工社会保障问题，是促进经济发展的迫切需要，建设和 谐社会的内在要求，实现社会进步的现实选择，农民工群体的强烈需求。 本文运用文献研究、比较研究、调查研究、系统研究等方法，在分析研究 和解决农民工社会保障问题重大意义的基础上，就现实生活中存在什么样的农 民工社会保障问题，解决农民工社会保障问题的重要性，如何解决社会保障问 题，进行了深入的分析与探讨，提出了有针对性、可操作性的对策建议。 首先，对“农民工”给予了概念上的界定，以调查为基础概括了农民工的 现状，对农民工进行了社会学分析，简要总结了农民工问题；然后，介绍了社 会保障制度，分析了农民工社会保障具有外部经济性、社会和谐性和经济社会 引擎作用的价值，详细介绍了农民工社会保险、社会救助、社会福利、社会互 助方面的诸多问题；从政治、经济、社会、行政管理和农民工自身系统分析了 农民工社会保障问题的成因。 其次，分析了发达国家工业化初期的“农民工”现象及存在的诸多农民工 问题，总结和阐述了一些值得我国借鉴的经验、措施，指出了解决好农民工社 会保障问题的注意事项；总结了国内解决农民工社会保障问题的实践模式，并 具体介绍了各地在解决农民工社会保险、社会救助、社会福利和社会互助方面 的工作措施。 最后，从系统论思想出发，进行了农民工社会保障目的分析、层次分析、 责任分析和运行分析；从解决好农民工社会保障问题出发提出了构建有利于农 民工社会保障工作的宏观政治、法律、管理和思想文化环境；提出了作者关于 解决农民工社会保障问题的指导思想、社会保障架构和解决问题的具体措施方 案。 本文作者曾长期生活在农村，对农民工有感性认识，选题以来又直接调查 了2 3 0 名农民工，分析了1 7 1 8 名农民工问卷，并结合理论和实践对问题进行了 深入分析，文章关于农民工社会保障的成因分析、解决问题的指导思想、政策 架构设想和具体的政策措施具有理论意义和现实意义。 关键词：公共管理社会保障农民工 a b s t r a c t t os t u d ya n ds o l v et h ep r o b l e mo fs o c i a ls e c u r i t yo ft h ep e a s a n t w o r k e ri st h e u r g e n tn e e df o rp r o m o t i n gd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y , i st h ei n t e r n a lr e q u e s tf o r c o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y , i st h er e a l i s t i cc h o i c ef o rp r o g r e s s i n gs o c i e t y , a n di s t h es t r o n gd e s i r eo ft h ew h o l ep e a s a n t - w o r k e r t h ea r t i c l ea n a l y s e sa n dd i s c u s s e st h r e ep r o b l e m sb e l o wd e e p l yu s i n gm a n y r e s e a r c ha p p r o a c h e ss u c ha sl i t e r a t u r e ，c o m p a r i s o n ，i n v e s t i g a t i o na n ds y s t e m ，p u t s f o r w a r dp e r t i n e n ta n de x e r c i s a b l es u g g e s t i o n si nt h eb a s i so fs t u d y i n ga n ds o l v i n g t h ei m p o r t a n c em e a n i n go fs o c i a ls e c u r i t yp r o b l e mo fp e a s a n t w o r k e r t h ef i r s t p r o b l e mi s w h a ts o c i a ls e c u r i t yp r o b l e me x i s t i n gi n r e a l l i f e ，t h es e c o n di st h e i m p o r t a n c et os o l v et h es o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m ，a n dt h el a s to n ei sh o wt or e s o l v e t h ep r o b l e m i nt h ef i r s tp a r t ，t h ep a p e rg i v e st h ed e f i n i t i o no f “p e a s a n t - w o r k e r ”f i r s t l y ， g e n e r a l i z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ep e a s a n t - w o r k e ri nt h ew a yo fs o c i o l o g y ， m a k e sab r i e fs u m m a r yo ft h ep r o b l e mo ft h ep e a s a n t w o r k e rb a s e do nt h e i n v e s t i g a t i o n ；s e c o n d l y , t oi n t r o d u c et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s ，t oa n a l y z et h e v a l u e so fs o c i a ls e c u r i t yo ft h ep e a s a n t - w o r k e rs u c ha se x t e r i o re c o n o m i c s ，s o c i a l h a r m o n ya n dl e a d i n gf u n c t i o n ，a n di n t r o d u c eag o o dd e a lo fp r o b l e m so ns o c i a l i n s u r a n c e ，s o c i a ls a l v a t i o n ，s o c i a lb e n e f i t s ，s o c i a lm u t u a la i d s ；f i n a l l y ，t oa n a l y z et h e r e a s o no ft h ep r o b l e mo nt h ep e a s a n t - w o r k e r ss o c i a ls e c u r i t yi nt h ef i e l do fp o l i t i c s ， e c o n o m y ，s o c i e t y ，a d m i n i s t r a t i o na n ds oo n t h es e c o n d p a r t i st o a n a l y z et h ep h e n o m e n o n a n d p r o b l e m o nt h e p e a s a n t - w o r k e ri nt h ee a r l yd a y so fi n d u s t r i a l i z a t i o ni nd e v e l o p e dc o u n t r i e s a n dt o s u m m a r i z ea n ds e tf o r t hs o m ea d v a n c e de x p e r i e n c ea n dm e a s u r ew h i c ha r ew o r t h r e f e r e n c i n gf o ro u rc o u n t r y a tt h es a m et i m e ，h o wt os e t t l et h ep r o b l e mo nt h e p e a s a n t w o r k e r ss o c i a ls e c u r i t yi sb ep o i n t e do u ti nt h i sp a r t ；t os u m m a r i z et h e f a s h i o n sa n dc o n c r e t em e a s u r e so ns e t t l i n gt h ep r o b l e mo nt h ep e a s a n t - w o r k e r s s o c i a ls e c u r i t y ，s o c i a li n s u r a n c e ，s o c i a ls a l v a t i o n ，s o c i a lb e n e f i t sa n ds o c i a lm u t u a l a i d si nd i f f e r e n ta r e a si no u rc o u n t r y i nt h ee n d ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h es o c i a ls e c u r i t yo ft h ep e a s a n t w o r k e rw i t h t h em e t h o d so f s t r u c t u r e ，r e s p o n s i b i l i t ya n do p e r a t i o nb e g i n n i n gw i t ht h es y s t e m a t i c t h e o r y s e c o n d l y ，i tp u t sf o r w a r dap r o p o s a lo nc o n s t r u c t i n gm a c r oe n v i r o n m e n to f p o l i t i c s 1 a w , a d m i n i s t r a t i o na n dc u l t u r ef r o mt h ep o i n to fh o wt os e t t l et h es o c i a l s e c u r i t yo ft h ep e a s a n t - w o r k e ra n dp u t sf o r w a r dt h ea u t h o r so w ng u i d i n gi d e o l o g y a n df r a m eo ns e t t li n gt h ep r o b l e mo ft h ep e a s a n t w o r k e r ss o c i a ls e c u r i t y a tt h ee n d ， i t p u t sf o r w a r dt h ec o n c r e t em e a s u r eo ns e t t l i n gt h ep r o b l e mo ft h ep e a s a n t w o r k e r s s o c i a is e c u r l t y t h ea u t h o ro n c eli v e di nc o u n t yf o ral o n gt i m e a n dh eh a sap e r c e p t u a l k n o w l e d g eo nt h ep e a s a n t - w o r k e r s i n c ec h o o s i n gt h ea r t i c l e ，t h ea u t h o ri n v e s t i g a t e d 2 3 0p e a s a n t w o r k e r s ，a n a l y z e d1718q u e s t i o n n a i r e sd e e p l y t h ea l li d e a so ft h e a r t i c l ea b o u tt h er e a s o na n a l y s i so ft h ep e a s a n t w o r k e r ss o c i a ls e c u r i t y , p e r c e p t u a l k n o w l e d g eo ns e t t l i n gp r o b l e m ，i m a g i n a t i o no ft h ef r a m ei np o l i c y a n dc o n c r e t e m e a s u r e ，h a v et h es i g n i f i c a n c eo ft h et h e o r ya n dr e a l i t y k e yw o r d s ：p u b l i c - m a n a g e m e n t s o c i a ls e c u r i t y p e a s a n t - w o r k e r 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：移务z 馁签字日期：7 卯夕年月夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤盗盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨洼苤堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：豸勿刍鼋 签字日期：功年月夕日 聊躲孑钦酏 签字日期：7 们7 年厂月9 日，u 第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题的背景、目的与意义 1 1 1 选题的背景 改革开放以来，随着我国城市化、工业化进程日益加快，越来越多的农村 富余劳动力逐渐向城镇转移就业，从而形成了一个特殊的社会群体一农民 工。农民工的大量涌现，为社会创造了财富，为农村增加了收入，为发展注入 了活力，是我国现代化建设和和谐社会建设进程中一支举足轻重的重要力量。 2 0 0 4 年中央一号文件称农民工为我国现代化建设进程中一支新型劳动大军，是 产业工人的重要组成部分。 由于体制、政策、社会地位、经济地位、自身素质、社会认识等方面的原 因，农民工进城务工面临着许多问题，主要有工资待遇低，劳动环境差，社会 保障待遇普遍缺失，基本享受不到城镇公共产品和服务，身份转换困难，维权 工作困难重重，受歧视的现象依然存在等等。这些农民工问题日益成为影响我 国现代化建设和和谐社会建设的重要因素。近年来，党中央、国务院高度重视 农民工问题，制定了一些保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施， 并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的农民工工作方针。 随着各地、各部门高度重视和积极工作，农民工问题得到一定程度的重视和解 决，特别典型的是以温家宝总理为农民工讨薪为标志的“讨薪风暴”，集中政府 力量在很大程度上突出解决了大部分农民工工资被拖欠的问题。但是，农民工 与城镇职工相比，在各个方面还有一些差别，一个特别突出的问题是农民工的 社会保障状况不容乐观。对于在城镇生活中处于相对弱势地位的农民工来说， 这种欠缺的社会保障是他们工作和生活的制约因素，也是发展经济和构建和谐 社会的制约因素，必须引起重视和解决。 1 1 2 选题的目的与意义 为了解决农民工面临的实际问题。农民工社会保障问题已经成为影响经济 又好又快发展和和谐社会建设的重大社会问题，这不但是理论界的共识，更是 实际生活中的常识。农民工养老无保障，4 0 以上的农民工存在健康问题，农 民工是安全生产事故伤亡的主角等等，类似信息经常出现在新闻媒体，不能不 第一章绪论 让我们对农民工的社会保障问题深感担忧。农民工社会保障问题已经明显地摆 在了社会面前，必须要给予解决，解决得好与不好，关系到我国经济社会的长 远发展。研究和探索农民工社会保障问题，就是希望能够为解决农民工社会保 障问题提供一些有价值的信息。 为了更好地履行政府职责。农民工是产业工人的重要组成部分，是职工队 伍的重要力量。维护农民工的权益，特别是解决好关系农民工切身利益的社会 保障问题，是政府组织不可推卸的重要责任。维护职工合法权益是工会组织的 基本职责。作为政府与职工之间的桥梁与纽带，工会组织肩负着重要的反映问 题、剖析问题、提出对策建议供政府决策参考的使命。能够在一定程度上研究 好农民工社会保障问题，探索到其中一些规律性的东西，找到一些解决问题的 办法，对一名工会干部来讲是一件值得骄傲的事情。 为了建设一个美好和谐的社会。农民工社会保障建设具有政治、经济和社 会意义。从政治上讲，建立农民工社会保障是全面建设小康社会的需要，是以 人为本、贯彻落实科学发展观的需要，是保障农民工公民权利的需要。从经济 上讲，建立农民工社会保障有利于改善农业经营方式、提高农业劳动生产率， 形成统一的劳动力市场，提高农民工抗风险能力从而降低预防性储蓄、促进消 费，对于拉动内需和发展经济有积极意义。从社会上讲，农民工社会保障建设 有利于增进社会利益的整合与社会秩序的稳定，有利于城市化战略的推进，有 利于解决城乡之间、工农之间长期形成的剪刀差，使社会公平得以实现。推进 农民工社会保障事业，需要对农民工社会保障问题作一个深入的探索。以此为 题撰写毕业论文，目的也是为了能够为建设一个富裕、文明、和谐的美好社会 尽自己的一点努力。 1 2 国内外相关研究综述 国外虽然没有单独针对农民工社会保障问题的研究资料，但是由于发达国 家工业化初期农民大量涌向城市以及外国移民大量涌向发达国家，从而导致社 会保障问题日益突出，正是由于这些“农民工”的存在，发达国家工业化初期 进行了一系列社会保障方面的探索，社会学家、经济学家特别是社会保障学家 创造了一系列思想和理论，有的思想和理论经过实践的检验成为社会保障工作 的重要理论依据。他们的这些理论和工作经验值得我们今天分析和解决农民工 社会保障问题时借鉴和利用。 当前，我国社会保障学界和有关政府机构就农民工社会保障问题也进行了 第一章绪论 一些研究和探索，在实践中创造了些经验。这些理论探索主要是围绕如何为 农民工提供社会保障，对农民工社会保障问题现状，农民工社会保障工作特点， 实践中存在的制约因素，以及建立一个什么样的农民工社会保险制度进行了理 论和实证研究。纵观农民工社会保障问题已有研究，可以看到该问题已逐步受 到各方面专家学者的关注和重视，必将为农民工社会保障问题的化解提供有力 的理论支持。但是，研究中还存在一些问题与不足。 一是研究还不够深入。农民工社会保障问题由来己久，但从文章的数量看， 笔者搜集到的深入而系统地研究农民工社会保障问题的文章不太多，其中比较 正规的、有突破性的专门研究更少；从研究的深度看，现有研究大部分比较笼 统；从关注程度看，高级别专家学者的文章较少，这与农民工社会保障问题的 重要社会地位不相称。 二是研究实证性有待加强。已有的研究基本限于单纯的理论或者经验研究， 具有科学理论指导的实证研究不十分突出。对农民工社会保障现状以及相关情 况的调研不足和缺乏第一手调研资料，使得对现实状况的把握不够精确和深入， 从而导致研究结论尤其是构建社会保障制度的方案可行性不强。 三是研究存在一些偏颇。首先表现在研究中的结构性偏差，即对作为农民 工社会保障重要部分的社会救助、社会福利、社会互助等很少涉及。另外对如 何建立一个统筹城乡长远发展，衔接农民工由农民身份向市民身份过渡的社会 保障制度探索得不够。 四是研究的视角不宽。国外解决进城农民和外国移民社会保障问题的成功 实践，十分值得我们解决农民工社会保障借鉴。而现有研究对国外相关研究成 果和经验的参考明显不足，几乎处于空白状态。 1 3 论文的框架结构、主要内容与研究方法 1 3 1 论文的框架结构与主要内容 论文的框架结构见图卜1 ： 论文的主要内容是： 本文共分五章：第一章介绍了选题的背景、目的与意义，对国内外相关研 究进行了简要评述，阐述了论文的主要内容与框架结构。 第二章首先对“农民工”给予了概念上的界定，以调查为基础概括了农民 工的现状，对农民工进行了社会学分析，简要总结了农民工问题：然后，介绍 第一章绪论 了社会保障制度，分析了农民工社会保障的价值，详细介绍了农民工社会保险、 社会救助、社会福利、社会互助方面的诸多问题：最后，从政治、经济、社会、 行政管理和农民工自身系统分析了农民工社会保障问题的成因。 第三章分析了发达国家工业化初期的“农民工”现象及存在的诸多农民工 问题，总结和阐述了一些值得我国借鉴的经验、措施，同时指出了解决好农民 工社会保障问题的注意事项。 第四章总结了国内解决农民工社会保障问题的实践模式，并具体介绍了各 地在解决农民工社会保险、社会救助、社会福利和社会互助方面的工作措施。 第五章是文章的重点和中心，首先从系统论出发进行了农民工社会保障目 的分析、层次分析、责任分析和运行分析；然后从解决好农民工社会保障问题 出发提出了构建宏观环境的建议；之后提出了作者关于解决农民工社会保障问 题的指导思想和社会保障架构；最后，提出了解决问题的具体措施方案。 i 国外的“农民t ， 论 - 1 蔷r 一 我国解决农民 解 文 工社会保障问 决 研 当 题的实践模式 农 究 民 工 社 国外解决农民工社i 斗i 会保障i = - j 题的经验 保 障 问 各地农民工社 题 的 的 毳蠢 借鉴国外经验建立 会保障工作的对 背 景 、 目 的 意 义 和 内厶 策 容 石 具体探索 评 农民工社保制度体 建 议 价 系应注意的问题 第一章第二章第三章 第四章 第五章 图1 - 1论文框架结构示意图 1 3 2 论文主要研究资料、数据与方法 本文的主要研究资料直接来源于作者对当前河北各级工会组织关于包括社 会保障问题在内的农民工问题的诸多实践探索，同时借鉴了国内外社会保障方 面的理论研究成果和实际工作经验，这些成果和经验见之于有关社会保障著作 第一章绪论 和学术期刊，文中注明出处的都是作者认为对本文的论证和说明有借鉴价值的 资料。本文的数据除注明出处的和个别属于常识性的社会统计数据外，其他都 由河北省通常使用或者河北工会组织调查研究得来。 本文的研究方法，一是理论分析和实证研究相结合。本文以一名工会工作 者的常识为基础，辅之以社会学的观点和方法，正确地认识了农民工社会保障 问题的严峻性和解决该问题的重大意义。文章运用公共管理领域的公共政策分 析学的方法，对问题及其根源进行了深入剖析，利用系统论的观点提出了建立 一个什么样的农民工社会保障体系和怎样建立农民工社会保障政策的解决办 法。文章既有对当前我国农民工社会保障问题的调查等社会实践知识，也有对 农民工社会保障问题的理论分析，因为论题本身属于实用型的研究范畴，所以 在具体的分析和研究之中是以实证研究和推理研究相结合进行的。 二是国情分析与国外经验相结合。本文试图通过对当前我国农民工社会保 障问题的分析，提出改进农民工社会保障政策的具体办法，以为农民工提供切 实的保障，为建立一个公民社会从而建设和谐社会服务。国外处理进城农民和 外国移民的经验值得我们借鉴，所以本文详细分析了国外解决该问题的具体经 验和做法，从世界范围内的经验教训着手进行了比较研究。 1 4 本文的主要创新与不足 本文系统分析了农民工社会保障问题并提出了一个既面向现实、又面向未 来，既可操作、又具超前性的解决农民工社会保障问题的政策办法。文章中运 用公共政策分析的方法对如何解决好农民工社会保障问题进行了科学分析，运 用系统论的方法提出了具体的政策建议。由于作者在劳动保障科学和数学分析 方面理论水平的不足和有关调查研究、有关数据不能满足需要等原因，导致本 文有些地方研究不够深入，例如在如何更好地借鉴国外先进经验方面缺乏更深 入的分析；在建立农民工社会保障体系的参考模型方面有些欠缺。这些都有待 于在今后的学习研究活动中，不断加以改进。 第二章农民工社会保障问题与成因 第二章农民工社会保障问题与成因 2 1 农民工与农民工问题 2 1 1 农民工 “农民工”是我国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份仍是农民， 拥有承包土地，但主要从事非农产业，以工资收入为主要生活来源的社会就业 人员。狭义的农民工，一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包 括跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力眩1 。本文的“农民工”属于广义的概念，主要因为本文主张建立覆盖城乡的统一 的公民社会保障体系。 党的十一届三中全会以来，农村实行家庭联产承包责任制，极大地解放和 发展了农业生产力，农产品和农业劳动力出现剩余，乡镇企业异军突起，大量 农民离开土地进入乡镇企业就业，开创了“离土不离乡”的农村劳动力转移就 业模式。据统计，1 9 8 3 一1 9 8 8 年，乡镇企业共吸纳农村劳动力6 3 0 0 万人。1 9 8 4 年社会学通讯首次出现“农民工”一词，随后这一称谓被广泛使用。随着 改革开放的进一步深入，经济发展给劳动力提出了极其旺盛的需求，在这种情 况下，国家适时调整限制政策，准许农民在不改变身份，不改变城市供给制度 的情况下进城务工就业，他们被称为“进城务工人员”，从而出现了“离土离乡” 的农民进城就业模式。进入新世纪以来，国家为了统筹城乡发展，解决农民增 收难题，对农民工采取了积极引导的政策，农民外出务工进入了一个更新的发 展时期。据国务院研究室等部门收集的数据，目前我国外出农民工1 2 亿人， 加上在本地二、三产业务工的农民工，农民工总数大约为2 亿人口1 。 农民工这一充满生命力的新生事物，是我国由传统社会向现代社会转变的 重要标志，是我国工业化、城市化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军， 是推动我国经济社会发展和社会结构变革的巨大力量。 2 1 2 农民工的基本情况 河北省总工会2 0 0 6 年在全省丁会系统开展了历时两个月的农民工基本情 况调查，选取全省1 1 个设区市的2 2 个行政村、3 1 0 0 个农户、5 6 家企业挨门逐 户进行走访，并与8 0 0 名农民工、1 2 0 名政府部门负责人以及1 6 0 名企业经营 6 第二章农民工社会保障问题与成因 者进行面对面座谈，共收回调查问卷4 8 0 0 份，详细掌握了农民工问题的基本情 况。 农民工队伍不断菱展壮大。调查得知河北外出打工的农民工1 2 8 34 万人， 其中去外省打工的2 8 24 万人，加上外省来冀农民工4 84 万人，因此河北辖区 内共有农民- i - 1 0 4 94 万人。这与2 0 0 0 年的5 6 63 万人相比，增长了将近一倍。 农民工是农村的主要劳动力。男性农民工占总数的7 87 * ，1 7 至4 0 岁的农 民工占总数的8 0 9 6 ，初中和高中( 包括中专及中技) 文化程度的农民工占总数 的8 63 。可见，农民工主要由有一定文化程度的男性青壮年劳力构成。 农民工务工流向主要为两种形式。一种是“离土离乡”，多出现在经济发 。圜饿。募 7 87 圈2 - 1 农民工性别构成圈图2 - 2 农民工务工流向图 展相对较落后的地区；另种是“离土不离乡”，主要出现在经济相对发 展、乡镇企业较发达地区。在县域内务工的农民工占6 15 ，在本省县域外务 工的占1 65 ，在外省务工的占2 2 。本县是农民工就业的主要区域。 农民工主要分布在劳动密集型行业和企业。从行业分布看，农民工主要集 中在建筑、矿山、机械制造、餐饮、纺织等行业其中建筑业占农民工总数的 2 52 ，采矿业占1 85 ，制造业占1 57 ，餐饮业占63 ，纺织业占55 。 第二章农民工社会保障问题与成因 制造业 1 57 图2 - 3 农民工行业分布围 农民工有五盼。一盼工资有保障。凡接触到的农民工大多提出了提高工资 待遇并及时发放的要求。二盼生活有保障。主要是期盼人身安全有保障、工作 岗位有保障，医疗有保障，遇到麻烦事有人管。三盼经济有发展。农民工十分 关注经济发展和企业效益增长。因为这样就业机会会相应增加，打工收入会相 应提高。四盼素质能提高。8 44 的农民工希望能得到职业技术、岗位技能方面 的培训。五盼留守的父母有依托、子女有学上。期盼有人为他们瞻养父母、抚 养子女提供服务，特刹是希望子女在城市有学上、上得起，能够和城市孩子一 样享受平等教育的权利。 2 13 农民工的社会学分析 农民工是社会大家庭的成员，不但与社会其他各阶层发生着紧密的联系， 而且作为一支重要的社会生产力，与社会经济生活、政治生活、文化生活也发 生着一定关系。同时由于农民工队伍极其庞大其内部也有着不同的成分， 不同的利益取向，发生着这样那样的联系。所以要对农民工进行社会学分析， 既要从农民工的外部进行社会学分析，叉要从其内部结构卜进行社会学分析。 首先进行外部社会学分析。 第二章农民工社会保障问题与成因 图2 - 4 农民工外部社会关系图 第一，分析农民工所处的社会大环境。农民工当前处在城乡二元分割的社 会结构之中，一个是由社会管理者、社会精英、企业和小商业经营者、城镇职 工组成的市民社会，一个是由农民组成的农民社会。在我国两者的存在有着悠 久的历史根源，历史上虽然各自独立，但是仍然存在着自然的社会流动，城乡 二元结构并不象一些人所说的完全是户籍制度错误。只是，自1 9 5 8 年中华人 民共和国户口登记条例、1 9 5 9 年中共中央关于制止农村劳动力外流的指示 和关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知颁布后，两个社会的人口流动 被限制了，更为严重的是其后针对这两种不同的“社会”所采取的政治、经济、 文化和社会保障政策的不同，赋予了市民社会和农民社会更多身份上的差异， 这种“身份制”客观上起到了社会屏蔽作用，割断了市民社会与农民社会的先 天联系，人为制造了两个相对孤立的社会形态。在城乡二元分割的社会中， 市民可以享受到国家提供的工作机会、教育机会、市政建设、退休金或养老保 障、文化服务等等，而农民只能靠自己的力量从农业中获得收入且其收入中一 部分还要被国家拿去支持工业发展，靠自己的力量办教育，办基础设施等等， 本来先天禀赋无二的人在两个社会中截然而成两种生活方式。 第二，分析农民工的社会处境。农民工正是在这样一种城乡二元分割的社 会大环境下离开农村离开农业生产活动而进城就业。在城市，一方面城市建设 和经济发展需要有农民工的积极参与，特别是那些艰苦行业和艰苦工作离开农 民工就没有人干，城市政府比较乐意利用农民工这些劳动力，一方面，农民工 的到来加重了城市基础设施建设和社会保障的压力，与“市民”形成了竞争， 在一些“市民”的权益特别是城市低收入群体和困难职工的利益难以得到保障 的情况下，农民工的利益得不到城市政府切实的重视，城市建设和劳动保障设 9 第二章农民工社会保障问题与成因 计没有考虑他们的需求，他们没有资格参与城市政府和社区管理决策活动，缺 乏与经济贡献相称的社会地位，可见，在城市农民工是一个被边缘化的社会群 体，社会地位十分尴尬。在农村，对于那些“离土又离乡”的农民工来讲，长 期不在农村生活，甚至举家迁出，农村除了土地和亲友的联系外，不参与任何 农村管理和社会活动，他们只有一个农民身份的壳留在农村，可见在农村他们 同样处在十分尴尬的局面。 第三，分析农民工的发展方向。城乡分割的二元社会在农民t n 来后，形 成了一个不十分完善的三元社会，无论二元社会、还是三元社会都不是一种稳 定的社会存在状态，随着我国工业化、城市化、现代化的进一步发展，建设一 个一元化的市民社会是社会发展的必然趋势，农民工必须解决好被边缘化的问 题，他们将来面临两种选择，即融入城市成为市民或者回到农村成为农业劳动 者和经营者。从某种意义上说，农民工未来发展的方向就是要消灭“农民工” 这个称谓。 然后进行内部社会学分析。农民工就业呈现两种模式，一种是“留鸟”模 式，就是以留在城市为目标，彻底脱产农业生产，举家在城市从事非农产业， 靠获得非农业收入生活；一种是“侯鸟”模式，就是农忙时回农村从事农业生 产，农闲时出去打工，或者一定时期内在城市就业但以维持或改善农村生活为 目的，将来还要回到农村生活。分析两种模式，可知道农民工最终会有两种不 同的去向，一个目的地是城市，一个目的地是农村。所以，农民工内部实际上 分为两种不同的亚群体，他们同为农民工但利益取向不同、就业模式不同、发 展方向不同。可见，农民工群体作为社会结构中的一元，必然要发生新的分离 和组合，最终融入社会统一体中，发达国家工业化初期农民迸城就业也出现了 这样的趋势。 2 1 4 农民工问题 一是工资收入偏低。河北省总工会的调查显示，农民工月收入在4 2 0 元以 下的占2 1 ，4 2 l 至4 7 0 元之间的占4 9 s ，4 7 1 至5 2 l 元之间的占6 4 。可见仍 有一部分农民工收入偏低。辛辛苦苦工作“一年除正常开支外，能节余：3 0 0 0 元以 上农民工的仅占3 2 6 。工资拖欠、克扣甚至赖账问题尚未根本杜绝。根据有关 资料，农民工务工收入约占家庭总收入的6 5 以上，如果工资收入偏低且被拖 欠或克扣，直接影响他们的基本生活。 二是劳动管理存在薄弱环节。一是劳动合同签订和履行情况较差。调查显 示，省内农民工劳动合同签订率为7 5 ，赴外省的农民工签订率为2 2 。大多企 l o 第二章农民工社会保障问题与成因 业只给业务骨干和务工1 年以上的农民工签订劳动合同。一些企业与农民工签 订的合同与城镇职工不同，同工不同酬。二是劳动定额管理缺乏科学依据。政 府没有劳动定额管理政策，一些企业随意制定劳动定额，以致劳动定额过高， 不加班加点根本完不成任务。三是超时劳动问题突出。对5 6 个企业的调查结果 显示，4 4 2 的农民工每天劳动时间在8 至1 0 小时，1 2 3 的农民工每天劳动时 间在1 0 至1 2 小时，还有1 8 的农民工每天工作时间在1 2 小时以上。而且他们 未能享受国家规定的婚丧假、探亲假、带薪年休假和双休日、法定节假日的休 息休假待遇。 三是生产生活条件较差。一是工作环境差。农民工主要集中在建筑、矿山、 餐饮、服务等技术含量低、劳动密集型企业，这些企业特别是中小型民营企业 大多设备简陋，劳动保护设施简单，有毒有害、易燃易爆物品的检测设备和劳 动保护制度不健全或落实不到位，存在安全隐患。二是生活条件差。农民工多 居住在简陋的临时建筑或租赁的民房中，这些临建不能满足取暖、降温、避雨、 洗澡需要。农民工的饭菜普遍质量较差，卫生无法保证。 四是社会保障覆盖率较低。调查的5 6 个企业农民工中参加养老、工伤、医 疗等社会保险的分别为2 0 2 、3 2 8 、1 2 1 。虽然工伤保险国家强制缴纳，但 是企业主动缴纳的依然不多，民营企业往往以商业意外伤害保险代替工伤保险。 企业往往只为中层管理者、技术骨干和长期在本企业工作的农民工缴纳社会保 险，而绝大多数生产一线的农民工尚游离在社保之外。有的虽然缴纳了养老保 险，但统筹水平较低，不适应流动，不容易接转。医疗保险是农民工社会保险 的一个死角，相当多的农民工没有参加医疗保险，他们有病不敢去医院，小病 扛、大病拖现象较普遍。 五是技术技能素质相对较低。农民工职业技术培训状况整体较差，个体间 参差不齐。通过政府部门及中介机构培训后输出的农民工比重很低，不到两成。 有关部门组织的培训与需求脱节，灵活性、针对性不强，并未得到农民1 的响 应。调查的】7 1 8 名农民工中，没有接受过培训的占6 8 5 。 六是政治和文化生活贫乏。一是不能充分享受民主政治权利。农民工中没 有党代表、人大代表和政协委员，许多农民工在企业甚至没有职代会代表或者 职代会中农民工代表比例过低。城市政府和居民不同程度存在歧视农民工现象。 二是业余生活枯燥。城市中文化消费成木较高，致使农民工工余时间只能以打 扑克、聊天、睡觉和看街景打发闲暇时光，许多农民工感到生活压抑、精神空 虚。 调查发现，农民工面临的根本问题是收入水平低、社会保障条件差，其中 第二鬻农民工社会保障鹈题与戎因 社会保障闭题是影响农民工生存状况懿重大问题。 2 2 农民工社会保障问题现状 2 2 1 社会保障制度 社会保障是国家和社会根据立法，对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾 病而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活 困难时，给予一定的物质帮助和社会服务，从雨保证其依法赋予的基本生活权 利，维系社会稳定的社会安全制度巧】。 社会保障制度主要包括缴费型的社会保险移非缴费型昀社会毅助、社会福 利、优抚安置、社会互助等内容。目前中国的社会保险包括基本养老保险、失 业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险5 个项目。国家依法建立社会保 险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、失业、疾病、工伤、生育时获 得帮助和经济补偿，保障他们的基本生活和基本医疗。社会救助是指政府对因 各种原因而无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助。救助的对象主要是没 有劳动能力且没有生活来源者：或虽有收入来源但生活水平低于法定最低标准 者：或虽有劳动熊力耪收入来源，毽盎于意外灾害使生活暂时无法维持者。社 会福利指政府和社会向特别需要关怀的社会成员提供必要援助，网前主要包括 老人福利、儿童福利、残疾入福利等。优抚安置指政府和社会对军人等特殊工 作者及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。社会互助是指政府鼓励和支持社会 团体、社会成员自愿组织和参与扶弱济困活动。目前主要有工会、妇联、青联 等社会团体缓织的赢助互济，民闻公益事韭圜体组织的慈善救助，屠民组织的 各种形式的互助等。农民工中不乏退伍军人，他们中有些人也享受优抚安置待 遇，但是扶性质上讲这与农民工身份没有任何关系，所以这里刁i 作任鹰讨论， 而其他社会保障制度都是与农民工群体有着直接关系的。 2 2 。2 农民工社会保障的价值 社会保障是稳定器、调节器，也是发动机。社会保障可以妥善解决一部分 社会成员因为生活危橇而可麓造成的社会不稳定溺题，所以具有维护社会稳定 的功能。社会保障可以在社会成员之间进行国民收入的再分配，有效地调节社 会公平与效率的关系，所以其有调节社会阶层利益的功能。社会保障可以变消 极力量为积极力量，凝聚发展因素，培育发展动力，增强劳动积极性，提高劳 第二章农民工社会保障问题与成因 动效率，所以具有促进发展的功能。研究农民工社会保障问题，首先要明白为 农民工提供社会保障的价值。 拉斯韦尔认为，政策科学的研究不仅在于基本问题和复杂模型，更为重要 的是要理解和澄清政策中的价值目标的3 。特定的价值判断是确定政策目标的前 提条件，研究和分析特定的现象必须首先要明白这种现象与特定政策目标的关 系，关于本文，即要明白农民工社会保障问题的价值何在。价值分析首先要从 现实中存在的价值冲突入手。关于农民工社会保障的价值，一种观点认为，发 展经济是第一位的任务，农民工是社会发展和进步过程中的过渡现象，不需要 高度关注或者平等关注农民工社会保障方面的问题，如果强调农民工社会保障 权益会影响投资热情，影响经济发展速度；一种观点认为，建立一个公平、和 谐的社会，必须要关注农民工社会保障权益，只有这样才能调动劳动者的积极 性，从而促进经济又好又快发展。两种观点实质上是以人为本的科学发展观和 片面的g d p 发展观之间的争论。可见，农民工社会保障的价值冲突实质上是公 平与效率的冲突、局部与全局的冲突。 下面分析农民工社会保障的价值。 一、农民工社会保障具有外部经济性。对于农民工社会保障制度本身来看， 建立并运行一个完善的社会保障体系，增加了国家、企业、社会各界及农民工 个人的投入，相应地就减少了社会产出，从内部来讲是不经济的。但是，社会 学上的成本收益关系不能单纯从内部来看，而应看其外部的经济性。第一， 社会保障可以维持农民工正常的生活需要，调动他们的劳动积极性，提高劳动 生产率，从而促进经济的发展。第二，社会保障可以稳定增加劳动者队伍，保 障企业劳动力的供应，从而促进经济发展。张丽宾在研究“民工荒”问题后认 为该现象反映了外出务工农民供给出现瓶颈m 。社会保障正是解决这种瓶颈制 约作用的有效措施。第三，社会保障可以维持和保障社会人口的必要再生产， 有效地促进社会生产力的发展，提高生产力发展水平，从而促进经济发展。虽 然，很难从定量分析看出农民工社会保障创造的外部经济价值的确切数字，但 是生产实践可以清晰地做出印证。社会调查中一些管理规范的民营企业和主要 雇佣农民工的国有企业的经营者认为，为农民工提供社会保障，可以稳定职工 队伍，保证企业正常的生产经营活动，特别是我国当前劳动力供给正处在由供 过于求向供不应求过度的拐点位置，农民工社会保障的经济作用十分明显。很 多人认为，减少农民是实现工业化、城市化、现代化的必由之路，但是没有良 好的社会保障措施，根本不能做到减少农民。一个是单纯强调利用农民工，不 注重对其社会保障权益提供保障的经济效率，一利一是强调农民工社会保障，注 第二章农民工社会保障问题与成因 重经济持续发展的效率，两种效率相比，后者具有无可比拟的优势。可见，农 民工社会保障具有明显的外部经济性。 二、农民工社会保障具有社会和谐性。经济发展不是人类的终极目标，人 类发展经济的目的是为人类本身服务，建立一个公平、和谐、富裕的公民社会、 和谐社会是发展经济的最终目的。农民工问题的存在，直接导致社会群体、社 会成员之间的矛盾，社会群体与政府之间的矛盾，甚至可能导致潜在的阶级矛 盾发生。解决农民工问题，建立一个公平、合理的，社会各阶层和睦的和谐社 会，就要有效地协调农民工与有关群体