（公共管理专业论文）历城区城市化进程中失地农民问题研究.pdf

山东大学硕上学位论文 中文摘要 中国的问题根本上是农民问题。随着我国城市化进程的迅速推进，农村集体土地 大量被征用，大量农民成为失地农民。在土地征用过程中，不少地方出现了政府侵害 农民权益、对失地农民补偿安置不合理、农民生活失去保障等现象，很多地方出现的 农民集体上访事件无不与征地有关。如果这些问题得不到合理解决，就会影响社会的 稳定，加剧两极分化，影响社会主义和谐社会建设。就历城区而言，研究城市化进程 中农民失地问题具有非同寻常的意义。历城区位于济南市的东部，既有繁华的城区( 洪 楼商贸区) ，又有广大的农村，在迈向现代化过程中，一方面要提升城区的经营管理 水平，另一方面又要加速推进城市化( 近郊村庄整合、征地拆迁、东部新城建设与开 发等) ，有其不同于其它区县的特点。在这个过程中，发展的任务艰巨，征地范围广， 建设开发力度大，矛盾和问题突出，研究历城区城市化进程中农民失地问题，不仅具 有其现实性，更具有紧迫性。论文运用数据统计、问卷调查、实地访谈等方法详细掌 握了历城区失地农民的具体状况，总结了失地农民的基本特征，概括了失地农民面临 的困境，分析了导致困境的成因；在借鉴发达国家解决失地农民问题的经验的基础上， 结合我国的实际情况探讨了在我国解决失地农民问题的对策建议。论文的重点是根据 历城区城市化进程中农民失地的种种问题，深入研究解决失地农民的生存、生活、就 业、社会保障等问题。 关键词：失地农民；城市化；土地征用；历城区 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ep r o b l e mi nc h i n ai st h ep e a s a n tp r o b l e mi ne s s e n c e w i t ht h er a p i dp r o m o t i o no f c h i n a su r b a n i z a t i o n ，c o l l e c t i v e o w n e dl a n dw a si m m e n s e l yr e q u i s i t i o n e d ，a n dal a r g e n u m b e ro fp e a s a n t sb e c a m el a n dd e p r i v e dp e a s a n t s i nt h ep r o c e s so fl a n dr e q u i s i t i o n , q u e s t i o n sl i k eg o v e r n m e n ti n f r i n g i n gp e a s a n t s r i g h t s ，u n r e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o na n d p l a c e m e n to fd e p r i v e dl a n dp e a s a n t s ，n os a f e g u a r df o rp e a s a n t s l i f ea p p e a r ；a n dp e a s a n t s c o l l e c t i v e l ya p p e a l e dt oh i g h e ra u t h o r i t i e sf o rh e l pi sc l o s e l yr e l a t e dw i t l ll a n da c q u i s i t i o n p r o v i d e dt h a tt h e s eq u e s t i o n sc a n n o tb es o l v e dp r o p e r l y ，s o c i a ls t a b i l i t yw i l lb ea f f e c t e d ， p o l a r i z a t i o nw i l lb ew i d e n e d ，a n dh a r m o n i o u ss o c i a l i s tc o n s t r u c t i o nw i l lb ed e l a y e d t h i s p a p e ri n t e n d st ot a k el i c h e n gd i s t r i c to fj i n a nc i t yf o ra ne x a m p l e ，a n dt h es t u d yo n p e a s a n t s l a n dd e p r i v a t i o ni nu r b a n i z a t i o ni s o fg r e a ts i g n i f i c a n c e l i c h e n gd i s t r i c ti s l o c a t e di nt h ee a s to fj i n a n 、i mp r o s p e r o u sd o w n t o w n ( h o n g l o uc o m m e r c i a la r e a ) a n d v a s tr u r a la r e a i nt h em o d e r n i z e dp r o c e s s ，l i c h e n gi sc o n f r o n t e dw i t hp r o m o t i n gt h e a d m i n i s t r a t i o na n dm a n a g e m e n ti nc i t yz o n e ，a n dp u s l l i n gu r b a n i z a t i o n ( t h ei n t e g r a t i o no f s u b u r b a nv i l l a g e s ，l a n da c q u i s i t i o na n dr e m o v a l ，t h ee x p l o r a t i o na n dc o n s t r u c t i o no ft h e n e wt o w ni nt h ee a s t ) s ot h i sd i s t r i c ti sf a c i l i t a t e dw i t hn e wf e a t u r e sd i f f e r e n tf r o mo t h e r d i s t r i c t sa n dc o u n t i e s i nt h i sp r o c e s s ，p r o b l e m sl i k ea r d u o u st a s k ，e x t e n s i v el a n d a c q u i s i t i o n , i n t e n s i v ee x p l o r a t i o na n dc o n s t r u c t i o na r ei n e v i t a b l e i nt h i ss e n s e ，s t u d yo n p e a s a n t s l a n dd e p r i v a t i o ni s o fg r e a tp r a c t i c ea n du r g e n c y t h i sp a p e ra v a i lo f m e t h o d o l o g i e sl i k es t a t i s t i c s ，q u e s t i o n n a i r ea n di n t e r v i e wt om a s t e rd e t a i l e di n f o r m a t i o no f l a n dd e p r i v e dp e a s a n t si nl i c h e n g ，s u m m a r i z i n gt h e i re m b a r r a s s m e n t ，a n a l y z i n gi t sr e a s o n s ； a n do nt h ef o u n d a t i o no fe x p e r i e n c e sa n dl e s s o n so fw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，a n d c o m b i n e dw i t hc h i n a sp r a c t i c a ls i t u a t i o n ，t h ea u t h o re x p l o r e st h ec o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n si ns o l v i n gc h i n e s el a n dd e p r i v e dp e a s a n t s p r o b l e m s t h ek e yp o i n to ft h i s p a p e ri st oh a v ea f u r t h e rs t u d yo nt h es u r v i v a l ，l i v i n g ，e m p l o y m e n ta n ds a f e g u a r do fl a n d d e p r i v e dp e a s a n t si nl i c h e n gd i s t r i c ta c c o r d i n g t op r o b l e m si nl i c h e n gu r b a n i z a t i o n 2 k e yw o r d s ：l a n dd e p r i v e dp e a s a n t s ；u r b a n i z a t i o n ；l a n da c q u i s i t i o n ；l i c h e n gd i s t r i c t 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名日期： 础三尹 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签师签名： 山东大学硕士学位论文 1 1 选题目的及意义 第一章导论 “三农”( 农业、农村、农民) 是我们走向社会主义现代化过程中最为艰巨的任 务，也是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会过程中的最大难题。“三农”问 题不仅是一个理论问题，更是一个重大的现实问题，不仅具有经济意义，更具有政治 意义。中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授直言：中国的问题根本上是 农民问题。随着我国城市化进程的迅速推进，农村集体土地大量被征用，大量农民成 为失地农民。在土地征用过程中，不少地方出现了政府侵害农民权益、对失地农民补 偿安置不合理、农民生活失去保障等现象，很多地方出现的农民集体上访事件无不与 征地有关。如果这些问题得不到合理解决，就会影响社会的稳定，加剧两极分化，影 响社会主义和谐社会建设。就历城区而言，研究城市化进程中农民失地问题具有非同 寻常的意义。历城区位于济南市的东部，既有繁华的城区( 洪楼商贸区) ，又有广大 的农村，在迈向现代化过程中，一方面又提升城区的经营管理水平，另一方面又要加 速推进城市化( 近郊村庄整合、征地拆迁、东部新城建设与开发等) ，有其不同于其 它区县的特点。在这个过程中，发展的任务艰巨，征地范围广，建设开发力度大，矛 盾和问题突出，研究历城区城市化进程中农民失地问题，不仅具有其现实性，更具有 紧迫性。 1 1 1 解决好失地农民问题，关系到社会的稳定和经济的发展 随着城市化进程的加快，土地征用的规模越来越大，失地农民的数量急剧增加。 目前中国被征地农民有4 0 0 0 多万人，今后每年还会有2 0 0 多万的农民失去土地。据 预测，到2 0 3 0 年中国还会有7 0 0 0 - - - 8 0 0 0 万的失地农民。近年来，失地农民上访案 件都在万件以上，已严重影响了社会的稳定。同时由于征地补偿制度不合理，征地矛 盾得不到及时合理解决，导致失地农民对征用土地行为产生抵触情绪，从而影响土地 的利用效率，成为阻碍经济发展的不利因素，进而影响城市化建设的进程。 。王政，祝士苓：失地农民社会保障状况的调查与分析，世界农业，2 0 0 6 年第3 期。 山东大学硕士学位论文 1 1 2 解决好失地农民问题，关系到统筹城乡发展和社会主义新农村目标的实现 党的“十一五规划 提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史 任务。由于长期的二元经济体制，较之城市的发展，农村在各方面都处于劣势，“剪 刀差的出现，更使农村的发展处于落后状态。正是在这一大背景下，我国政府从全 局出发，提出了统筹城乡发展，建设社会主义新农村的发展战略。然而随着城市化进 程的加快，土地征用规模不断扩大，失地农民数量急剧增加，农民就丧失了基本的生 活保障和生产保障，探索解决失地农民安置保障等问题，就成为统筹城乡发展，建设 社会主义新农村的一个重大课题。 1 1 3 解决好失地农民问题，也是地方政府应尽的责任和义务 立党为公，执政为民是中国共产党及各级政府的宗旨，实现好、维护好、发展好 最广大人民的根本利益，始终是各级政府的职责和义务。坚持立党为公、执政为民， 必须落实到关心群众生产生活的工作中去。围绕人民群众最现实、最关心、最直接的 利益来落实，努力把经济社会发展的长远战略目标和提高人民生活水平的阶段性任务 统一起来，把实现人民的长远利益和当前利益结合起来。当前，各级地方政府在发展 的同时，一定要让发展的成果惠及到老百姓。然而，随着城市化进程的不断加快，许 多地方政府在处理城市化进程同老百姓权益保障方面，没有正确处理好两者之间的关 系，导致了侵害农民权益、大规模集体上访事件，既损害了群众利益，也制约了经济 社会的发展。因此针对城市化进程中的失地农民问题，地方政府必须高度重视，把它 提升到加强政府执政能力建设、贯彻根本宗旨的高度来对待和解决，查摆原因，对症 下药，从社会保障、培训、就业等多种方式和途径入手，妥善解决好失地农民问题。 1 2 目前国内外的研究现状及文献综述 伴随着经济社会发展以及城市化的不断推进，失地农民数目越来越多，给社会带 来的压力越来越大。失去土地的农民，没有保障，没有依靠，徘徊在城市的边缘，成 为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民 。他们游走于城市和乡村的边界， 依靠着少的可怜的征地补偿，艰难的生活着境遇十分悲惨。他们是中国最弱势、 最缺乏保障、最边缘化的群体，成为了影响我国社会稳定的巨大的不稳定因素。一句 2 山东大学硕士学位论文 话，失地农民已经成为一个中国当前最重大的社会问题之一。对于失地农民这个摆在 中国政府面前的大问题，已经有相关的研究人员从不同的角度进行了研究，现将已有 研究成果作一下粗浅的综述。 1 2 1 关于失地农民的规模研究 对这个问题的研究基本上达成了共识，主要有对目前该群体总数的研究和对其未 来情况的预计等方面。其一，对目前群体总数的研究。据国土资源部统计，从1 9 8 7 年到2 0 0 1 年，全国非农建设占用了3 3 0 0 多万亩耕地，近七成是政府用行政方式征占 土地。目前，全国失地农民总数在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 多万人。对 4 0 0 0 余万农民失地这个数据，有人认为这还是一个保守的说法。上个世纪9 0 年代至 今全国大搞开发区，最高峰时开发区多达8 0 0 0 多个，当时全国每年流失的耕地数量 为1 0 0 0 万亩以上，人为征占为5 0 0 万亩，按人均2 亩地计算，1 3 年间全国失地农民 数量起码达6 5 0 0 万人次。东部一些发达地区，人均耕地只有几分，失地农民的系数 就更高。因此，由此可以推断，从1 9 9 0 年至今制造的失地农民已经远远超过4 0 0 0 万人次。圆其二，对群体未来情况的预计。我国有近十三亿人口，其中有八亿农民， 在城市化进程中，我国将有近六亿农民成为失去土地的农民，他们必须逐渐从农民转 变为市民。 另外，按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年 间占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。届时，我国的失地农民将超过1 亿人，而将有一半以 上的农民既失地又失业。 1 2 2 关于农民失地原因和途径的研究 关于农民失地的原因：一种是以曲天娥为代表，他们指出，城市化和工业化的快 速发展，扩大了非农用地；各类开发园区过多过滥，侵吞了大量农民土地：土地流转 中行政管理缺位与执法不严流失了二部分土地；工商企业和专业大户直接进入农业生 产领域，导致农民间接失地；“圈地之风”盛行，“征而不用”，造成耕地资源闲置 浪费。另一种以孔祥利等为代表，他们认为：地权主体的失缺，这是造成农民失地 的根本原因；现行补偿制度不合理导致的征地的成本收益不对称刺激了圈地行 。张晶： 当代中国农民失地问题研究，山东大学校同网2 0 0 4 年1 1 月3 日 圆杨盛海、曹金波：城市化进程中的失地农民问题对策探析，中国农村研究网2 0 0 4 年9 月2 0 日 圆陆福兴、杨盛海：用科学发展观化解失地农民问题，中国农村研究网2 0 0 4 年1 2 月2 i 日 国曲天娥：农民失地的原因分析及对策，中国国土资源经济2 0 0 4 年0 3 期 山东大学硕士学位论文 为；利益集团的寻租行为助长了土地的征占；信息不对称下农民的劣势地位必然导致 在和政府的博弈下失地的结果；政府对土地征占监管不力，以及圈地带来的暴利，致 使占用农地的利益主体有恃无恐。 关于失地途径：以白呈明为代表，他指出，农民稳定的土地经营承包权构成了农 民安身立命的根基。然而农民的这种权利却在一定的范围内，沿着一定的路径萎缩、 失却，并渐呈扩张之势。在排除农民自主性的抛荒弃地后，在强大的外力作用下，农 民正沿着以转让、转包、租赁、拍卖、入股、抵押、互换、返租倒包等形式为主体的 农地流转和以国家征用农地、农村城市化用地、农村兴办各类企业用地为主要表现形 式的农地非农化的途径失去他们的土地。而农地非农化是构成农地锐减的重要原因之 一，农地非农化的过程也是农民失地的过程。 以孔祥利、王君萍、李志建为代表， 他们指出，农民失地的路径有三条：其一，利益集团( 包括某些违规批地的地方政府、 名目繁多的开发区以及各类娱乐项目投资商) 非对称性的强占乱建失地，其特征是： 为了本部门和集团利益，把土地作为生财、敛钱之道，借助公共权力开展商业行为， 违法违规甚至强征强占农民的承包地，占补严重失衡。其二，政府政策诱致的组织性 失地。为了经济社会的协调、持续发展，政府政策诱致的组织性失地是允许的；其三， 农业比较经济效益倾斜的自愿性失地。由于土地耕作的生产经营成本高，种田的收益 低甚至赔本，农民不愿从事农业生产，主动离开土地，造成土地搁荒，这实际上是一 种自愿性失地通过此路径，农民“失去土地 的数量也不在少数。 1 2 3 关于失地农民的补偿安置问题研究 目前学术界主要把关注的焦点集中在补偿的公平性上，表现在以下几点： 第一种，以高勇为代表，认为补偿标准的测算不够科学合理。他认为，依据土 地管理法规定的征地补偿费“产值倍数”计算方法，即征用土地补偿费，为该土地 被征用前3 年平均年产值的6 1 0 倍；安置补助费为该土地被征用前3 年平均年产值 的4 - 6 倍。这种钡8 算办法对农民说服力较差。因为，首先，以产值作为征地补偿标准 不尽合理，无法反映被征占耕地本身的产出价值，价格偏低；其次，征地补偿标准未 包括土地的增值部分；最后，没有考虑到地区经济发展水平的差异会导致地价的差异。 o 孔祥利、王君萍、李志建：农民失地的路径、成因与对策，云南民族大学学报，2 0 0 4 年0 6 期 白呈明：农民失地问题的法学思考，人文杂志。2 0 0 3 年第1 期 孔祥利、王君萍、李志建：农民失地的路径、成因与对策，云南民族大学学报，2 0 0 4 年第6 期 4 山东大学硕士学位论文 第二种，以黄华明、陈广桂为代表，认为征地补偿费在各利益主体之间分配不公。 他们指出，现行的农民失地的土地补贴很显然存在着一些先天性的有失公平之处，主 要表现为以下四个方面：第一，土地收入永续性问题没有得到充分体现，以1 5 年的代 价来替换永续收益就是众多土地猎手觊觎农民土地的最直接利益动机；第二，土地的 级差地租问题没有得到明确体现，在土地征收时却没有针对不同的土地有不同的补偿 措施；第三，土地对于农民的就业依靠没有得到考虑，有背我国宪法规定的公民 的劳动权；第四，土地收入随着科技水平的提高而出现递增的可能性没有得到体现。 圆 对于如何改进我国当前整地补偿原则，主要存在着以下四种观点：第一种观点是： 改不对等补偿为对等补偿。具体而言就是把征地补偿改为征地赔偿，承认土地农民集 体所有权及其土地承包经营权的财产性质，作为征地主体的政府和作为土地所有者的 集体及土地使用者的承包农户在法律上处于平等地位，双方按照市场机制进行交易， 从而体现具有土地所有权和使用权的物化价值。第二种观点是：通过区分土地用途， 按照“片区综合价分别补偿原则，兼顾国家、市场征占主体和农民三方利益。按照 统一制定分片的征地综合补偿标准，严格区分商业用地社会公益用地，结合土地的基 准价、级差价、市场浮动价、土地用途、土地出让受益、人均耕地和经济发展水平等 情况，划分片区综合价。第三种观点：变“不完全补偿为相当补偿原则”以土地市 场价格为基础，在不完全补偿的基础上增加补偿项目。第四种观点主张要该纯粹的 经济补偿办法为实现“可持续生计办法，以解决现行补偿法普遍缺乏效用且容易被 滥用、不足以预防失地农民的贫困的缺陷，把征地安置的重点放在使失去土地的人重 新建立生产力并提高他们的生活水平上。至少要保证及时足额支付置换农民原有资产 的费用，但最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的 时间，“迎头赶上”。 1 2 4 关于失地农民社会保障体系建构研究 关于失地农民社会保障基金的来源，主要有三种看法：第一种以马驰、张荣为代 回高勇： 失去土地的农民如何生活关于失地农民问题的理论探讨，人民同报，2 0 0 4 年2 月2 日 黄华明、陈广桂：农民失地补贴的合理标准，江苏农村经济，2 0 0 4 年第1 1 期 四徐元明：失地农民市民化的推进策略，经济研究参考，2 0 0 5 年第1 5 期 锄周志坚，周庆松：兰溪社会城市化失地农民社会保障问题研究，兰溪市党政干部论坛 固吴次芳、鲍海君：城市化进程中失地农民的征地安置途径探索，中国十地，2 0 0 3 年第4 期 鲫张时飞，唐钧：土地换保障：解决失地农民问题的唯一町行之策，北京劳动保障网，2 0 0 4 山东大学硕士学位论文 表，他们认为，土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金 的主要来源。然后利用社保基金进行投资，以确保未来有足够的资金来支持失地农民 的最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育培训和法律援助。第二种以杨盛海、 曹金波为代表，他们认为，缴纳社会保险的费用可以由以下三部分组成：政府、土地 开发中增值效益、农民各出一部分。作为政府有责任为自己的公民投保，同时政府的 参与增加失地农民的信任感：从土地增值的效益中拿出一部分投保可以让失地农民享 受到土地增值的收益，不再产生不满；失地农民自己出一部分买社会保险也理所当然。 罾第三种观点认为，失地农民社会保障专项基金可通过如下渠道筹集：一是政府一定 比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中提取不少于1 0 的资金；三是在行 政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米3 0 元的标准提取资金；四是从土地储 备增值收益中提取1 0 的收益；五是从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献、 国有资产变现收入等渠道筹集资金。 关于失地农民社会保障基金的运行机制，在基金运营的多元化投资问题上学术界 的观点空前的一致，因为大家都认为这样一来可以有效的降低基金运营中的风险。观 点有差别的大都集中在失地农民社会保障基金由谁运营监管的问题上。总的来说，主 要有这么几种观点：第一种，以陈信勇、蓝邓俊为代表，建议在劳动与社会保障部门 或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收 支两条线和财政专户管理，单独建帐、专款专用。以多元化的投资理念，把基金投资 的风险降到最低，还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回 报率；可以探索着把养老保险基金交给势力和信誉都不错的商业保险公司托管，由它 们保证该基金一定的收益率，并负责建立以每个村民为所有者的个人账户。第二种， 以冯健为代表，认为基金运行中的监管非常重要，在明确的法律体系前提下，依法赋 予监督主体监督权，要分开设置失地农民社会保障基金的管理机构和经营机构，前者 负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险 金的发放等，并保证监督管理机构的权威性、公正性、独立性和科学性。第三种， 周舟认为，应交由私营机构管理，不一定要按照西方国家的做法，可以结合中国国情， o 马驰、张荣：城市化进程与农民失地，农村金融研究，2 0 0 4 年第l 期 圆杨盛海、曹金波：城市化进程中的失地农民问题对策探析，中国农村研究网，2 0 0 4 年9 月2 0 日 张时飞：解决失地农民问题的政策框架，中国社会科学院网 亩冯健：失地农民社会保障初探，财政研究，2 0 0 4 年0 6 期 6 山东大学硕士学位论文 交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。 关于失地农民社会保障统筹层次。学术界在这个问题上主要存在以下两种观点： 第一种观点以杨盛海、曹金波为代表，认为应该纳入城乡统筹层次。并按照城市和农 村人口统一标准建立社会保障，此举顺应了政府提出的城乡统筹发展的目的。第二种 观点以张时飞为代表，认为不应该完全纳入城乡统筹层次，应该有效地区分失地农民 这一群体，从而加以区别对待。为失地农民设立的各项社会保障制度，不宜直接与现 行城镇的类似制度衔接，而应该要循序渐进。 关于失地农民社会保障内容体系的设计，主要有以下几种观点：第一种以梁世盛 为代表，根据国家国土资源部有关文件指出“对失地农民的安置要以提供长期可靠的 基本生活保障为核心，鼓励和支持各地探索适应社会主义市场经济要求的安置途 径 。 第二种，以杨盛海、曹金波为代表，他们指出，政府或社会保障部门应该建 立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄，设立教育、养老、医疗、最低生活 保障等多种保障，凭身份证和失地证明办理。 第三种，以马驰、张荣为代表，他们 指出：补偿、保障和就业是解决失地农民生存和发展的三个重要方面补偿、保障 是基础，就业是关键。固第四种，以梁世盛为代表，强调对失地农民的社会保障要有 区别、有重点地加以实施，他认为保障涵盖养老保障、教育培训、促进就业、土地征 用资金以及集体资产管理增值等方面。 第五种，以周志坚，周庆松为代表，提出了 颇有创见的失地农民的社会保障配套措施。即提高农民土地收益分配标准；建立“低 门槛进入，低标准享受 的养老保险机制，有条件的地方可以再行商业保险；留地、 调地安置；就业、投资入股安置：生产资料转换安置把单位农地转换为一定面积 的厂房；大病医疗统筹。 第六种，以徐元明为代表，提出要针对日益增多的失地农 民，建构社会保障，其目标不仅仅停留在基本生活保障上，而是要保障其实现小康。 为此，他提出了要设立失地农民基本生活保障基金制度、基本养老保障制度、农民转 市民、留地保障这四种方式结合的保障体系。 国周舟：国外失地农民补偿办法，农村工作通讯，2 0 0 7 - 1 0 1 圆粱世盛：从全面建设小康社会的高度认识和解决农民失地问题，中国乡镇企业，2 0 0 4 年第5 期 杨盛海、曹金波：城市化进程中的失地农民问题对策探析，中国农村研究网，2 0 0 4 年9 月2 0 日 回马驰、张荣：国外失地农民补偿办法，农村工作通讯2 0 0 7 年1 0 月1 日 梁世盛：从全面建设小康社会的高度认识和解决农民失地问题，中国乡镇企业，2 0 0 4 年第5 期 周志坚，周庆松：兰溪社会城市化失地农民社会保障问题研究，兰溪市党政干部论坛 。徐元明：失地农民市民化的推进策略，经济研究参考，2 0 0 5 年第1 5 期 7 山东大学硕士学位论文 1 3 研究方法 l 、文献分析法。文献分析法就是通过搜集、整理有关文献，形成对所研究问题 的科学认识的方法。通过对国内外有关失地农民问题的研究及实际操作等方面的文献 资料以及历城区的实际情况等进行收集、整理和比较，基本掌握了历城区城市化进程 中农民失地状况，为论文的顺利撰写提供了很大帮助。 2 、访谈法。在本文写作过程中，本人随机访谈了从事农村农民工作的相关领导 和失地农民，并且把他们的对失地农民问题的一些好的看法、意见也融进了本文中， 虽然不够权威，但也反映了部分基层人员的心声。 3 、调查研究法。调查研究法是一种科学的认识方法，它要求研究者通过亲身的 接触和广泛的了解( 包括口头的和书面的，直接的和间接的) ，尽可能充分地掌握有 关研究对象的历史、现状和发展趋势的第一手材料，并对这些材料进行全面而周密的 研究，从中获取规律性的认识，得出符合客观实际的正确结论。本文在描述历城区城 市化进程及失地农民问题状况时，进行了广泛的调查研究，掌握了丰富的第一手资料。 1 4 论文结构 本文共分四章。 第一章是导论。主要介绍选题的目的和意义，目前国内外对于农民失地问题的研 究现状，本论文的研究方法和论文主体结构。 第二章运用数据统计、问卷调查、实地访谈等方法掌握历城区失地农民的具体状 况、概括失地农民的基本特征、总结失地农民面临的困境以及导致困境的成因。 第三章介绍发达国家农民失地问题的解决思路以及对我国的启示。 第四章提出解决农民失地问题的对策建议。包括建立合理的征地补偿和分配机 制；规范政府征地行为，健全征地程序；做好失地农民就业培训，促进其积极就业； 建立和完善失地农民的社会保障制度等。 8 山东大学硕七学位论文 第二章历城区失地农民的状况及成因 随着城市化进程的加快，城市基础设施建设全面铺开，唐冶新区开发和小城镇建 设不断拓展，使得大量农村土地被征用。失地农民的人数逐年增多，他们的生产、生 活问题日益凸现，己成为社会矛盾的一个焦点。失地农民的现实状况如何? 各地对失 地农民社会保障的做法及经验有哪些? 带着这样的问题，笔者对历城区土地征用及失 地农民的概况进行了调查。 2 。1 历城区基本概况 历城区南依泰山，北靠黄河，是东部沿海经济大省山东省省会济南最大的市辖区， 是泉城东部重要的政治、经济、文化中心，总面积1 2 9 8 平方公里，人口9 2 万，辖4 个街道1 1 个镇、6 9 8 个村居。2 0 0 8 年，全区实现生产总值5 5 4 亿元；地方财政一般 预算收入1 5 7 8 亿元；农民人均纯收入达到7 9 2 0 元，综合实力稳居全省县域经济3 0 强前列。历城区作为城郊区，历城兼有城区和近郊两种资源、两个优势，在济南“东 拓、南控、中疏”的城市发展战略布局中，发挥着承东启西、联南接北的枢纽作用， 是省会现代化建设由城区向农村延伸的重要“增长极。作为省城重要门户，历城处 于济南半小时经济循环圈内，济青高速、绕城高速、国道3 0 9 、省道3 2 7 线和正在建 设的青银高速、济莱高速等纵横交错，高标准的水泥柏油公路延伸到每一个村落，胶 济铁路穿境而过，济南国际机场坐落区内，形成了四通八达、立体开放式的交通骨架 网络。 近年来，历城区加快了城市化进程，开发东部新城，一批重点项目纷纷东迁，高 校园区在东部选址扩建，在近郊，大力实施旧村改造。随着城市化步伐的加快和各种 重点项目的开工建设，土地被占用的步伐业随之加快，越来越多的农民失去了土地。 2 0 0 8 年，笔者根据历城区近几年的土地详查数据，总结了该区的土地利用情况： 历城区土地总面积为1 9 5 4 2 1 8 3 亩，其中农用地为1 1 8 0 2 4 7 3 亩，占土地总面积的 6 0 3 9 ，建设用地为4 1 2 4 1 3 1 亩，占土地总面积的2 1 1 ，未利用土地为3 6 1 5 5 7 9 亩，占土地总面积的1 8 5 。土地利用总体结构具体见表2 1 所示。 9 山东大学硕士学位论文 表2 1 历城区土地利用总体结构 土地总体情况农用地具体情况 农用地 建设用地未利用地耕地林地园地 其他 面积( 亩) 面积 1 1 8 0 2 4 7 34 1 2 4 1 3 13 6 1 5 5 7 95 6 7 9 4 5 4 2 5 8 1 5 0 11 9 8 9 3 3 61 5 5 2 1 8 2 比重( )6 0 42 1 11 8 5 比重( ) 4 8 1 22 1 8 71 6 8 6 1 3 2 0 0 8 年，全区实现生产总值5 5 0 1 6 亿元，比上年增长1 1 1 ，其中一产增加值 2 5 9 9 亿元，比上年增长5 6 ，二产增加值3 3 5 0 9 亿元，比上年增长7 7 ，三产增 加值1 8 9 0 8 亿元，比上年增长1 6 4 8 。地方财政一般预算收入1 5 7 8 亿元，比上年 增长1 6 5 ，全部税收收入9 3 9 5 亿元，比上年增长8 4 ，全社会固定资产投资2 0 6 2 亿元，比上年增长2 0 1 ，规模以上工业增加值2 7 7 7 亿元，比上年增长8 8 ，规模 以上工业主营业收入8 6 3 1 亿元，比上年增长7 5 ，规模以上工业利税总额9 3 2 亿 元，比上年减少3 3 8 ，规模以上工业利润总额4 7 8 亿元，比上年减少1 2 0 7 ，规 模以上工业亏损企业亏损额1 9 亿元，比上年增长1 9 7 ，社会消费品零售总额1 8 5 2 亿元，比上年增长2 3 9 ，出口总额1 3 6 1 5 9 万美元，比上年增长4 1 7 ，实际外商直 接投资5 6 0 1 5 万美元，比上年增长1 1 5 ，农民人均纯收入7 8 9 3 1 亿元，比上年增 长1 3 6 。2 0 0 8 年历城区共出让土地总价款1 4 5 3 元，其中土地纯收益5 1 亿元，约 占土地总价款的3 5 1 。 截至2 0 0 8 年底，全区共2 7 6 万户，人口9 2 4 万人，男女性别比例1 0 3 ：1 0 0 ，有 回、满、蒙古、朝鲜等3 9 个少数民族，人口6 5 7 3 人。全区人口出生率9 5 ，下降 了1 9 ；人口死亡率5 6 ，下降了1 2 5 ；城镇人口3 1 3 万，农村人口6 1 1 万， 2 0 0 8 年底全区单位从业人员1 7 5 7 万，比上年减少了0 3 。其中第二产业从业人员 l o 9 万，比上年减少了4 1 ，第三产业从业人员6 7 万，比上年增加了7 7 ，2 0 0 8 年乡村从业人员数3 2 9 4 万，比上年增加了o 5 ，城镇登记失业人员7 0 5 8 人，比上 年减少了1 8 。 2 0 0 8 年，城镇在岗职工1 7 6 3 2 2 人，比上年增长了4 2 ，城镇在岗职工工资总额 6 1 6 8 2 3 万元，比上年增长了2 4 ，城镇居民可支配收入1 9 4 9 1 员，比上年增长了1 4 2 ， 农村居民人均纯收入7 8 9 3 元，比上年增长了1 3 6 ，农村人均住房面积4 8 7m 2 ，比 上年增长了8 2 ，农村文化娱乐消费比重8 6 ，提高了4 3 个百分点，农村恩格尔 1 0 山东大学硕士学位论文 系数3 6 7 ，提高了1 7 个百分点。城镇居民最低生活保障人数3 5 5 2 人，比上年减 少了1 6 1 ，农村居民最低生活保障人数1 0 9 7 5 人，比上年增) j nt6 6 ，参加农村合 作医疗的人数4 7 2 4 0 3 人，比上年增长了2 ，参加农村养老保险的1 8 5 8 3 人，比上年 增长1 1 。各乡镇农民人均纯收入情况见表2 - 2 表2 - 22 0 0 8 年历城区各乡镇农民人均纯收入情况 乡镇 农民人均纯收入( 元) 比上年增减( ) 王舍人镇 9 2 9 01 3 3 华山镇 9 5 8 01 3 4 仲宫镇 6 8 2 71 3 6 # 高而 3 7 1 11 5 绣川 5 7 6 21 3 3 柳埠镇 6 3 7 71 3 6 西营镇 5 0 4 01 4 8 港沟镇 8 4 9 71 5 彩石镇 6 0 7 21 4 郭店镇 9 2 6 71 3 7 董家镇 8 2 4 01 3 2 唐王镇 7 8 0 91 3 9 遥墙镇 8 5 7 01 3 7 图2 12 0 0 8 年历城区各乡镇农民人均纯收入及增长情况分布图 山东大学硕士学位论文 2 2 历城区失地农民情况调查 2 2 1 问卷设计 目前，历城区已经进入城市化加速发展阶段，以建设用地为主的土地资源消费急 剧扩张，城乡结合部是城市扩张的主要区域。因此，在征地过程中侵害农民利益，引 发社会矛盾等问题越来越为社会各界所关注，笔者以问卷调查的方式对历城区土地征 用及失地农民的概况进行调查。回收有效调查问卷1 0 0 份，其他调查资料采用与调查 者交流的方式完成。 调查问卷设计包括四部分：第一部分是接受调查人员的基本情况；第二部分是调 查者的家庭基本情况；第三部分是土地征用及补偿情况：第四部分是失地农民的就业 培训情况，第五部分是失地农民的社会保障状况，具体内容见附录。 2 2 2 调查方法 本调查采用访谈法和实地观察法。通过了解历城区失地农民的大致情况，共选择 了l1 个村庄进行本次调查。本次调查以失地农户户主或家庭主要成员为访谈对象， 共访谈了1 0 0 户失地农民家庭，并对其中的2 0 户进行了深度访谈。 2 3 调查结果分析 2 3 1 历城区失地农民的基本特征 1 、失地农民人数较多 历城区总面积1 2 9 8 平方公里，辖4 个街道办事处、l1 个镇、6 9 8 个村居，是济 南市最大的市辖区，全区总人口9 2 万，土地总面积1 9 5 4 2 1 8 3 亩，其中耕地面积 5 6 7 9 4 5 4 亩，人均占有耕地0 6 3 亩。近些年，历城区失地农民人数较多，且增长速 度较快，已经形成一个数量庞大的群体，随着济南市经济的快速发展，土地需求量逐 年增加，失地农民群体数量仍将呈加速上升趋势。 2 、失地农民老龄化现象严重 历城区人口老龄化既有与其他城市的特征，也有在其具体区位条件下而形成的自 身发展变化特点。总体而言，人口老龄化形势非常严峻，正面临着巨大的挑战，老年 1 2 m 东大学碰学位论i 人口绝对数量大，老刍争化程度进一步加深。2 0 0 8 年历城区人口抽样调查资料表明， 历城区的人口老龄化态势，除了数量变动大，老年人口的结构也发生了很大的变化。 具体表现为：低龄老人比重下降，高龄老人绝对量增加，百岁老人大幅增加。2 0 0 8 年历城区6 5 岁及以上老年人口比重为1 25 ，按照国际上6 5 岁及以上人口占总人 口伟l ! i 上即进入老龄化社会的标准，历城区已经跨入老龄化社会的门槛。基于这样 的区域背景，现对济南市失地农民人口老龄化情况分析如下：从调查情况来看，失地 农民老龄化坷题已经显现，如表4 叫所示，所调查的1 0 0 户失地农民中6 0 岁以上老 人所占比重达到了10 9 6 。人口的老龄化带来的失地农民养老问题成为摆在各级政府面 前的道难题。 表2 - 31 0 0 户失地农民年龄构成 年龄段人口数所占比重( ) 6 0 岁阻上 3 51 0 1 6 r 6 0 岁 2 4 06 8 5 1 6 岁以下 7 5 1 1 5 注：调查总人数为3 5 0 人 图2 21 0 0 户失地农民年龄构成图 3 、失地农民文化程度不高，缺乏专业技能 从调查情况可以估计，被调查失地农民的文化程度应该低于全区农民平均文化程 度。失地农民各种文化程度人口比重如下：小学文化程度的人所占比例为4 2 6 ，初 中文化程度的人所占比倒为4 8 蹦，高中( 含中专) 文化程度人口所占比例为83 ，大 学( 含大专) 及以上文化程度人口所占比重为0 5 。被调查1 0 0 户的各种文化程度人 m 末大学碗学位论文 口比重如表45 所示，小学及以下文化程度人口几乎占到了总人口的一半，而初中及 以下文化程度人口则达到了总人n 的9 l f 2 ，只有0 5 的人具有大学以上学历。由此 可见，历城区失地农民的文化程度普遍不高。较低的文化程度决定了他们在失去土地 后将较难适应工厂、企业的招工要求，很难找到有长期、稳定收入的工作。即使找到 就业机会也只能从事耗体力、报酬低的简单劳动。因此，失地农民的就业问题将日益 突出。 表2 - 41 0 0 户失地农民的文化程度 文化程度没上过小学初中高中( 含中专)大学及以上 人数 7 27 71 7 02 92 所占比重 2 062 2 4 8 68 3o 5 注：调查总人数为3 5 0 人 图231 0 0 户失地农民文化程度结构图 2 3 2 失地农民收入、消费及家庭经济状况分析 2 0 0 8 年，历城区农民人均纯收入选到7 8 9 3 元，增长1 3 6 ，比上年增加9 4 3 元。 从收入的来源看，农民收入主要从四个方面取得，即工资性收入、家庭经营收入、财 产性收入和转移性收入。其中家庭经营收入占整个纯收入的5 0 8 ，工资性收入占 4 29 9 6 ，财产性收入占28 ，转移性收