（公共管理专业论文）关于我国开征社会保障税问题的研究.pdf

摘要 摘要 在2 0 0 6 年4 月1 6 日举行的“中国财富论坛”上，“十一五”规划专家组成 员、财政部财政科学研究所所长贾康表示，“十一五”期间政府应该积极探索设 立社会保障税的问题，这表明在不久的将来，我国将以社会保障税代替社会保障 费来筹集社会保险收入本文的选题正是基于以上背景，论文的写作按照“社会 保障财政管理社会保障税”这一思路渐进展开，以相关的社会保障基本 理论问题为研究起点，通过对社会保障筹资模式的国际比较分析，初步得出市场 经济下以税收形式筹集社会保障资金的较优选择，在深入分析中国开征社会保障 税的必要性和可行性的基础上，重点对税制设计及相关问题进行了分析研究，希 望对开征社会保障税的开征和税制设计有所裨益。 关键词；社会保障税；税收政策；税收制度 o nc h i l l aw e a l t hf o m mo n1 6 t m 虹d l ，2 0 0 6 ，t h eh e a do ff i n 姐d a l 柚ds d e n t i 石c r e s e a r c hi n s t i t l l t co ft h em i n i 咖ro ff i n a n c ej i a k a n gam e m b c ro f1 1 5p r o 叠，锄c 强p e np a l l e ls h a w c dt h a tt h e 鸳o v e m m e n ts h o u l de x p l o r ea c t i v e l yt os e tu pt h ei 鼹u eo f s o c i a li i l s u 姗c ct a x t h i si n d i c a t c sm a tw ew i l lf a i s et h em o n e vf o rs o c i a li n s u 啪c e v i at h es o d a li n s u r 托c et a xi n s t e a d0 fs o d a li n s u m c ed r e m i u mi nt h cf i l t u r t h e s u b j c c to ft h ee s s a vi sb a s e d 仰也e 矾) o v eb a c k 肿u n d t h et t l e s i si s 缸瑚g e di nt h i s o r d c r s o c i a li n s u r a n c e ，f i n a n c ea d m i n i s t r a t i o na n ds o c i a li n s u 湖c et a x a n di s e x t e n d e df i l r t h e r t h et h e s i sb e 血sw i t hm ei 锚u eo fr l a t i v e d a 王i n s u r a m e l 啪e n 姗t h e o r ya n da n a l y z e st h ep a t t e m0 fi n t c r n a t i o n a ls o c j a l 主n s u r a 珏c ef h n d r a i s i n gw h i c hl c a d st 0ac o n c l u s i o nt h a tt a ) 【i sab e 抽i rw a y t of a i s et h es o c i a li n s u k 峨 f i l n di nt h em a r k e te c o n o m y w i t ht h e 缸a l y s i so fn e c c 嚣i t y 锄dp o s s i b 出t yo fl e v y i n g t h es o c i a li n s u 瑚o et a 】【，e s p c c 主a n yt h er c s e 砌o ft h ed e s i 星皿o f 嗽a t i o 丑，ic x p e c tt h a t i tw i ub e 舒df o ft h eb e 丑n i 丑g 翘dd c s i i 田o fl e v y i n 2s o c i a li n s u r a c et a xp r o 罩蛐e k e ，w o r d s ：c i a li n 舳姗c et a x ；t a x a t i o ns y s t e m ；t 缸p o l i c y 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南昌文学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：七p 七签字日期：哆年f ) ，月1 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌盔堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中 国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：矾 导师签名( 手写) ： 买也彰 签字日期：7 年瞎月 f 日签字日期：o 甜7 年f 二月叫日 第l 章引育 第1 章弓 言 1 1 问题的提出 在现代经济发展中，谋求健全完善的社会保障制度始终是各国政府孜孜以求 的经济社会发展目标和施政的主要任务之一。我国现有社会保障存在覆盖面窄、 地区差别大、管理混乱、统筹层次低、不少地方支付困难等多方面的问题，这妨 碍了社会保障功能和作用盼发挥，未能为市场经济提供一个有效的安全网，也没 有体现社会保障作为二次分配应有的社会公平。因此，选择何种模式筹集资金是 构建社会保障制度的基础和关键，它不仅决定社会保障资金的筹集过程，而且在 很大程度上决定社会保障资金的管理和使用乃至整个社会保障体制的运行过程 早在1 9 9 9 s 年，财政部长琐怀诚在年末举行的中国财政学会暨第十四次全国 财政理论研讨会上指出，我国要研究开征社会保障税，在适时开拓社会保障新的 筹资渠道方面，国家将在强化社会保障费征缴的基础上，进一步研究开征社会保 障税，并采取多种措施充实社会保障基金，包括变现部分国有资产、合理调整财 政支出结构等，：以确保社会保障制度的正常运行。 在2 0 0 5 年4 月举行的中国财税论坛上，国务院研究室宏观司融司长丛明表 示，中国有必要开征社会保障税来保证政府的社会保障服务。丛明表示，中国经 济增长立足点应该更加重视扩大消费，而扩大消费需要财税政策的支持，开征社 会保障税，把失业保障和医疗保障都纳入税收范畴，可以令社会保障资金有一个 稳定的来源，国家有稳定的社会保障资金收入，才能对居民提供强有力的社会保 障服务。 在2 0 0 6 年4 月1 6 日举行的“中国财富论坛“上，。十一五”规划专家组成 员、财政部财政科学研究所所长贾康表示，“十一五”期间政府应该积极探索设 立社会保障税的问题。贾康表示，在中国社会保障发展前景上，应该把现在基本 社会保障基金的统筹层级，尽可能提升到省级统筹，并争取发展成为全社会统筹， 这样才能够使人力资本在统一市场里，在没有社保壁垒的状态下自由进入，这是 符合现代市场经济要求的改革方向。“如果能够按照中央文件的要求，把社会保 障费提升到省级统筹，并迸一步向全社会统筹推进的话，社会保障缴费就可以转 为更规范的社会保障税的形式”。贾康说，目前很多地方，社会保障缴费的征收 已经由税务机关代理了，这样可以减少征收成本，而且减少缴费拖欠，对今后我 第1 章引言 国构建和谐社会的发展是有利的 2 0 0 7 年1 月，财政部综合司司长张冀湘在中国经济发展论坛上发表演讲时 透露，国家有关部门正在研究开征社会保障税，以补充社会保障经费的不足，这 表明在不久的将来，我国将以社会保障税代替社会保障费来筹集社会保险收入1 。 1 2 研究的目的和意义 以1 9 8 4 年部分地区进行国营企业职工退休费用社会统筹试点为起点，中国 社会保障制度改革的帷幕自此拉开。十几年来，新型社会保障制度的重构基本上 是围绕着筹资制度的改革而展开的，从企业职工退休费用社会统筹小范围试点、 全面推行，到企业职工基本养老保险“统账结合”方案的出台，从国有企业失业 保险基金统筹制度改革到最终颁布失业保险条例，以及医疗保险统筹方式改 革的不断试点与推广等，社会保障制度改革以筹资机制改革为重心，以社会保险 改革为主要内容和先导，已经取得了重大进展。然而，总体来看，相对于我国政 治、经济改革的整体进度和各项改革对社会保障的迫切需求而言，社会保障制度 改革的步伐仍相当滞后。即便是改革力度最大、新体系已初具雏形的企业养老、 失业和医疗保险制度，也存在着统筹层次偏低、缴费水平偏高，基金征缴手段软 化、管理机制不顺等问题，严重制约了改革的进一步深化因此，沿着社会保障 筹资方式改革这一主线，理论和实践部门的部分同志提出开征社会保障税这一问 题，主张通过社会保障“费改税”来带动现行社会保障改革中一系列问题的解决。 当前，我国经济正处于体制转轨的关键时期，经济改革的成败及和谐社会的建立 很大程度上取决于社会保障能否尽快建立健全。那么，能否以开征社会保障税作 为中国社会保障制度改革进一步深化的突破口呢? 以缴税制取代缴费制而作为 我国市场经济下社会保障筹资的目标模式，并非只是名称和形式的更换，其主要 意义在于理论上必要、实践中必须而且可行。这是当前我国经济改革和社会保障 制度创新面临的一个重大现实问题，迫切需要认真加以研究 本文的选题正是基于以上背景，论文的写作按照“社会保障财政管理一 社会保障税”这一思路渐进展开，以相关的社会保障基本理论问题为研究起点， 通过对社会保障筹资模式的国际比较分析，初步得出市场经济下以税收形式筹集 社会保障资金的较优选择，在深入分析中国开征社会保障税的必要性和可行性的 1 张翼在“中国经济发展论坛”上的讲话，h 札p ( h 憎n l c i i n 缸m 2 第1 章引育 基础上，重点对税制设计及相关问题进行了分析研究，希望对开征社会保障税的， 开征和税制设计有所裨益。 1 3 总体思路和研究方法 本论文的写作按照“社会保障财政管理社会保障税”这j 思路渐进 展开，以相关的社会保障基本理论问题为研究起点，通过对社会保障筹资模式的 国际比较分析，初步得出市场经济下以税收形式筹集社会保障资金的较优选择， 在深入分析中国开征社会保障税的必要性和可行性的基础上，重点对税制设计及 相关问题进行了分析研究。 论文的主要内容分四部分，第一部分阐述了有关社会保障的几个基本理论问 题，t 即什么是社会保障、为什么要建立社会保障、在社会主义市场经济下社会保 障需要财政直接参与管理等问题，接着对我国社会保障筹资制度的改革历程及现 状特点进行了简要回顾和总结，从而为后面的论述打下定理论基础。第二部分 直接展开对社会保障筹资模式的国际比较分析。，首先以倒证方式列举了实行缴税 制j 缴费制和储蓄制三种不同筹资模式的各个代表国家的具体实践做法，以此为 基础展开比较分析，并得出若干启示，这些启示对我国社会保障筹资模式选择具 有直接指导意义，对社会保障税的开征效应从财政、经济和社会三个方面进行阐 述。第三部分是主要包括开征社会保障税的指导思想和基本原贝f j 以及立法模式的 选择两个方藤。第四部分主要是对我国社会保障税制做出基本分析和初步规划。 从社会保障税制各要素考虑，将建立税收制度各要素包括纳税人、计税依据、积 累模式选择、税率确定、收入归属等方面予以明确，笔者力争将社会保障税制的 设计进行全方面的阐述。本文在研究和写作过程中综合运用文献阅读法、。比较砀f 究法、制度分析法、统计分析法、实证分析、规范分析方法以及理论和实践相结 合、定量与定性相结合等研究方法 3 第2 章杜会保障理论概述 第2 章社会保障理论概述 2 1 社会保障的内涵2 社会保障，英文是“s 0 c i a l ，s e c u r i t y ”，直译为“社会安全”，该词最早出 自美国1 9 3 5 年颁布的社会保障法。联合国国际劳工局给杜会保障下的定义为： 社会采取一系列保护性措施，以帮助人们度过由失业、年老、疾病、生育、工伤 和死亡而造成工资或收入损失的难关。英国简明不列颠百科全书关于。社会 保障”的释义为“一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、 疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务以提高其福利”，这一 定义已把社会服务涵盖在内。我国学术界也有人把社会保障概括为：政府和社会 为了保持经济的发展和社会的稳定，对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而 丧失劳动能力或就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通 过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本的生活需要。 上述几种定义虽然表述不同，但其实质性内涵是相同的。 现代经济条件下的社会保障大体包括四个方面的内容，即社会保险、社会救 助、社会福利和社会优抚。社会保险是根据国家有关法律规定，由劳动者、单位 或社区、政府多方共同出资，帮助劳动者及其亲属，在遭遇工伤、死亡、疾病、 年老、失业、生育等风险时，防止收入中断、减少和丧失，以保障其基本生活需 求的制度，它包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等。社 会救助是国家和社会向无收入、无生活来源、也无家庭依靠并失去工作能力者， 或是生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人和家庭，以及遭受严重自然灾 害和不幸事故遇难者，提供的满足其最低生活需要的财力物力资助。社会救助属 最低层次的社会保障，其资金主要来自政府一般性税收，以及社会团体和个人的 捐赠、国际组织和国外的援助等。 社会福利是国家或社会在法律和政策范围内，在居民住宅、公共卫生、环境 保护、基础教育等领域，向全体公民普遍提供资金帮助和优价服务的社会性制度， 它表现为国家及各种社会团体举办的多种福利设施，提供的社会服务以及举办的 各种社会福利事业。与社会救助和社会保险相比，社会福利有“高层次社会保障 措旄”的美称，因为它的社会覆盖面广，待遇标准均等，更注重提高生活的质量 其资金来源除了社区服务中对个人所收的少量费用外，绝大部分是由政府和社会 提供的。社会优抚是国家对法定的优抚对象，如现役军人及其家属、退休和退伍 军人及烈属等，为保证其一定生活水平而提供的资助和服务，其经费全部来自政 2 郭士征。社会保障研究) 。上海财经大学出版杜，2 晰 4 第2 章社会保障理论概述 府预算拨款。 根据上述界定，可得出以下二点认识：一、社会保障实质上就是以政府为主 体建立的种社会安全机制，它是通过国民收入社会化消费的分配和再分配来实 现的；二、在社会保障资金的来源上，社会保险一般遵循多方负担原则，突出个 人义务，而社会救助、社会福利和社会优抚都强调资金来源单向化，t 由政府负担 绝大部分资金。因此，社会保障筹资问题实际上主要研究的是社会保险的筹资问 题。本论文中，i “社会保障筹资”基本上也是指社会保险而言，其中主要涉及到 养老、失业和医疗社会保险。 2 2 社会保障与财政管理3 在社会主义市场经济条件下，社会保障是以政府为主体参与国民收入分配和； 再分配的活动，同时也是政府手中的一项重要的调控经济与社会的工具，j 而财政 是政府组织和调节国民收入分配的基本手段，t 既是政府财务分配的总管一又承担 着主要的宏观经济管理和调控职能。j 财政与社会保障之间存在着千丝万缕的关 系，无论从理论上或是各国实践看，财政参与社会保障管理都是其应有之举 2 2 1 积极参与社会保障管理应是财政的基本职责 一，社会保障分配和财政分配盼主体一样，都是国家，二者都具有强制性 的特征。从资金来源形态来看，社会保障基金可以有多种渠道筹集而成，但从本 质上说，它只能来源于国民收入，因此它与财政分配的客体也相同。我们知道， 马克思的社会产品分配“六项扣除”理论是社会主义财政分配的理论基础和客观 依据，而“六项扣除”中至少有五项扣除属于以国家为主体的财政分配的内容， 其中有三项扣除又是社会保障分配的基本内容，7 因此，从广义上说，社会保障分 配应属政府财政分配的重要组成部分，由财政管理社会保障收支正是马克思主义 财政观的体现。 二、从现实情况看，材政在国民经济中的地位决定了它必须要参与社会保 障事业管理社会主义市场经济条件下，财政是政府最重要的宏观调控和财务管 理职能部门，肩负着管理、调节和监督各项社会资金的使命，而社会保障所需资 金一部分要来自财政直接拨款，另一部分作为一笔具有特定用途的专项资金，收 支流量大、冲击性强，对国民经济的影响很大，直接冲击社会总供求的平衡，因 此，对这部分资金要加强财务管理、调节与监督，引导资金流向，规范和约束资 金的用途，这应作为国家财政的一项基本职责。 三、社会保障收支对财政收支的影响巨大，既有现实的资金交叉关系，又 3 杨良初：加强社会保障财政管理的思考 ，经济研究参考 。1 9 9 8 年第1 2 期，第1 3 页 5 第2 章社会保障基本概述 有潜在的保障基金入不敷出风险的威胁关系，财政的总担保地位客观上要求它 必须参与社会保障事业的管理。除了庞大的社会保障收支流量需要财政予以调控 外，由于社会保障资金收不抵支时还必须要由政府财政来兜底，因此，财政要想 正常、健康运行，不参与社会保障资金的管理与监督，是根本不可能的。只有积 极参与社会保障事业的管理。强化保障资金的预算约束和财务管理，交事后参与 为事前参与，才能达到既管理社会保障事业、用好社会保障资金，又促进财政自 身良性运行的目的。 四、加强社会保障财政管理是建立健全有效的监督制约机制的客观要求社 会保障资金数额巨大，至关广大民众的切身利益，管理上尤其要求严格，以确保 资金真正做到专款专用。通过财政部门积极参与社会保障管理，明确各部门职责 分工，可以建立起部门之间相互配合、相互制约的机制，从根本上避免一个部门 既管政策又管资金、既管筹资又管支付的缺乏透明度的管理体制，从而将部门、 单位之间的相互监督和制约贯穿于资金收支管理的全过程，做到事前控制、事中 监督和事后检查的有机结合，确保资金的合理、有效使用。 2 2 2 财政参与社会保障管理的主要形式。 财政参与社会保障管理包括两个层次，一是通过制定各种宏观财政政策，控 制或影响社会保障资金收入与支出的规模和结构等。二是参与日常的各项社会保 障资金收、支、管理和监督等具体财务管理活动由于各国政治经济体制的差异 和社会保障筹资模式的不同，财政参与社会保障管理的程度和范围也不尽一致。 归纳起来，各国财政参与社会保障管理的主要形式有： 一、税收优惠各国政府一般都对履行社会保障缴费义务的单位和个人给予 一定的税收优惠照顾。例如，许多国家规定所缴保险费准许从个人所得税基和公 司所得税基中扣除，不少国家对雇主缴纳的职业年金及年金投资收入免征收入所 得税及资本收益税等。 二、收支管理各国政府财政都直接或间接地参与社会保障收支管理。社会 救助、社会福利和优抚安置等社会保障的经费主要由财政承担，因而财政直接管 理贯穿于其资金的收入、支出和使用监督的全过程。财政对社会保险收支管理的 方式一般取决于其筹资模式。凡是以税收方式或是相当于税收方式筹集资金的国 家，财政都是直接参与社会保障收支管理的，组织和管理社会保障收支成为财政 部门的一项经常性工作( 如美国) 实行缴费制的国家，财政一般不直接参与社 会保障收支管理，但大多参与有关社会保障制度、政策的制定，并提供财政补助 ( 如德、日、法等国) 。实行强制储蓄制的国家，财政虽不直接参与社会保障基 金管理，但基金的结余绝大部分要购买国债，而且一旦发生赤字，财政要提供最 终经济担保，新加坡、智利等实行强制储蓄制的国家就是这样。 6 第2 章社会保障理论概述 三、，预算管理从各国实践看，对社会保障基金的预算管理有三种类型：一 是直接将社会保障基金收支纳入政府预算。：如美、英等国的社会保障收支都纳入 政府预算，但在预算中保持相对独立性。二是社会保障收支纳入政府的专项预算 管理，突出专款专用，尽量持收支平衡一( 例如日本) 。三是社会保险收支作为政 府的预算外项目实行单独管理。如法国、意大利、：荷兰和加拿大均把老年社会保 险收支放在政府预算外管理。 四、财政补助几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政定期或 不定期的亏损补助，以弥补社会保障收入的不足。除了社会救助、社会福利等项 目因没有专门的收入来源而必须要由政府财政拨款来支撑外，社会保险多在必要 时给予适当的补助。 五、财务管理和监督。各国在建立社会保障制度的同时，就建立了各项财务 会计制度，加强社会保障资金的财务管理和会计核算工作。国际会计准则委员会 还专门颁布了，“雇主财务报表中退休金会计”、“退休金计划的会计和报告”等专 门会计准则，对社会保障财务会计核算和分析做出专门规定j 现在许多国家都已 根据这两个准则建立或调整了社会保障财务会计制度 六、7 结余资金的管理许多国家规定，社会保障资金结余只能购买国债或到 银行存款，而且规定了优惠利率，5 但也有一部分国家允许购买经政府权威部门认 可的基金、- 股票或企业债券等保证在低风险的情况下获得较高收益 2 3 社会保障与社会保障税 2 3 1 社会保障的覆盖范圈与社会保障税二 社会保障是通过社会的力量来保证全体社会成员至少都能达到最低生活水 平。根据大数法则，参加社会保障的人越多，互济功能就越大，一抵御风险的能力 就越强。而其中的社会保险更是特别强调权利与义务的结合，即受保障者缴纳社 会保障税( 费) 是其受益的先决条件。这既是现代社会成员自我保障意识的手段， 也是实现社会保障可持续发展的有效措施。在社会保障水平一定的情况下，社会 保障税的总量与社会保障的覆盖范围直接相关。其具体表现有以下三个： 一、城乡范围与社会保障税。社会保障的城乡范围与一国的工业化进程密切 相关。在工业化之前，农民占人口的绝大多数，农产品的商品率较低，市场风险 较小。在该阶段，家庭保障是主要的保障形式。在工业化初期，农村劳动力向城 市转移，小农经济开始逐渐退出历史舞台。并且，随着市场竞争的加剧，家庭保 障巳难以抵挡市场竞争所带来的生存风险。因此，为了保障机器大生产的发展， 国家会陆续推出旨在保障产业工人的社会保障制度，但一般不包含农村的从业人 7 第2 章社会保障理论概述 员。随着工业化进程的推进，以及对城市雇佣劳动者的社会保险制度的建立和完 善，农村劳动力迅速向城市转移，城市化进程加快，国家逐渐有能力全面承担起 对全体社会成员的保障职责。从财政的角度看，扩大社会保障的覆盖范围，将农 民纳入社会保障体系，也就是扩大了社会保障税的缴税面。相应地，在扩大社会 保障制度财力来源的同时，也对社会保障支出，进而对社会保障税产生影响。 二、项目范围与社会保障税。社会保障的项目范围分为社会求救助、社会保 险和社会福利三个层次。其中，社会救助是最低层次的保障项目，社会福利是最 高层次的保障项目，社会保险则居中。而且每一层次包含的具体项目也有宽窄之 分。在现代社会中，这三个层次的保障同时并存，为社会成员提供了三层安全网 显然，社会保障项目的多少直接影响到对社会保障资金需求的多少。通常，经济 实力强，社会成员收入较高的国家，社会保障项目较多，社会保障资金需求量较 大，人们的负税能力相对较高，社会保障税负也相对较高，反之，经济实力较弱， 社会成员收入较低的国家，社会保障项目较少，社会保障资金需求量较小，人们 的负税能力相对较低，社会保障税负也相对较低 三、年龄范围与社会保障税。所谓年龄范围，主要是指退休年龄的确定，也 就是开始享受养老保险金的年龄范围。在社会保障体系中，养老保险占有重要的 地位，而法定退休年龄又是影响养老保险覆盖范围的一个最为重要的因素。一般 丽言，法定退休年龄越低，人们的就业时间和缴纳养老保险金的期限就越短，这 样，在资金需求一定的情况下，就需要人们缴纳较多的社会保障税以满足巨大的 资金需求，从而使得社会保障税负水平相对较高。 2 3 2 社会保障水平与社会保障税 社会保障水平是一定期间内一个国家或地区的社会成员享受社会保障经济 待遇的高低程度。它是社会保障体系中的关键因素，直接反映着社会保障资金的 供求关系。为了衡量、表现社会保障水平，西方国家一般把社会保障总支出占国 内生产总值( g d p ) 的比重作为衡量社会保障水平的主要指标。 社会保障水平对社会保障税具有重要的影响：首先，社会保障水平直接反映 社会保障程度的高低和资金需求的大小即保障水平越高，保障程度就越高，资 金需求量就越大，社会保障税负就越高。其次，社会保障水平的高低，直接关系 着企业的生产发展和社会稳定。社会保障水平过高，政府和纳税人在经济上都难 以承受；保障水平过低，一部分人的基本生活难以保证，就容易产生社会动荡。 在这里，公平与效率的关系一直是各国社会保障制度权衡的重要问题，也是 影响各国社会保障水平的重要因素之一。一般来说，如果一个国家或地区过分注 重公平，采用过高的社会保障水平，必将加重政府和用人单位的负担。反之，如 8 第2 章社会保障理论概述 果过分重视效率，采用过低盼社会保障程度和过少的保障项目，则不能充分发挥 社会保障的。社会安全网”的作用，：从而影响公平。因此，社会保障水平必须把 握适当的“度”。显然，不同的社会保障模式下，社会保障水平是不一样的。例 如，在社会福利型保障模式下，除了各种社会保险、社会救助等保险项目外，社 会福利项目不断增加，并逐渐发展成为包括老年人福利、妇女福利、残疾人福利、 儿童福利、福利服务等多种保障项目在内的几乎无所不包的。“安全网”，则其税 负水平必然较高；而在社会保险型的保障模式下，其社会保险金基本上来自雇员 和雇主缴纳的社会保险税( 费) ，并且，它特别强调权利与义务相结合，因而其 税负水平必然较之福利型为低。 2 3 3 社会保障资金筹资模式与社会保障税 社会保险是一种需要缴费的社会保障计划，；有自己独立的收入来源。社会保 险的筹资模式反映着一定时期内社会保险计划与支出之间的数量关系。目前， 国际上通行现收现付制、完全积累制和部分积累制三种社会保险筹资模式。而不 同的筹资模式对资金的需求量不同，相应地，在职入口所承担的社会保障税负水 平也就不同。在现收现付制下，政府根据社会保险支出的需求，按照就业人数计 算出需要缴费或税的比例，向所有工作的人征收社会保障税( 费) ，然后将收到； 的现款发给现时的受保人在完全积累制下，礅府强制性地要求在职工作人员按， 各自收入的一定比率向个人养老基金账户缴款。在职人员需要在其工作期间积累 起足够的基金以各支付其退体后一定目标水平的退休金。这种制度的平衡，要求 基金的积累量与退休后所需的退休支出现值大致相等，在这种模式下，社会保障 税税率与目标支付水平以及自我负担率里正相关关系，而与人口年龄结构无关。 目标支付水平越高，自我负担率越大，社会保障税税率越高，反之，社会保障税 税率则越低。部分积累制实质上是现收现付制与完全积累制的混合，兼顾了现收 现付制的再分配功能和完全积累制的自我保障功能。这样既体现了公平又兼顾了 效率，既可以解决现收现付制计划下缴费率随退休人口比例的增加频繁调整的问 题，又可以解决完全积累制下初期缴费负担过重的问题。从理论上讲，采用部分 积累制，让当前的就业人员进行储蓄积累，为自己退休后的生活费用承担责任， 可以减轻人口老龄化时在职人口的养老压力。如果原来没有建立养老保险制度， 现在实行部分积累制的养老制度，并且不负责已经退休人口的养老，部分积累制 的税率有可能介于现收现付制与完全积累制两者之间。但是，如果当前实行的是 现收现付制，则就业人员不仅要为自己退休时储蓄积累，还要为弥补进入退休高 峰以后的养老金缺口预先积累。这样，就业人员实际上就承担了双重的养老任务， 社会保障税税率就可能高于现收现付制条件下的税率。 9 第2 章社会保障理论概述 据此分析，我们可以推测的结论是，如果不考虑其他因素，则在现收现付制 下，养老保险税率因人口老龄化而会呈逐渐提高的趋势；完全积累制下，养老保 险税率可以长期稳定不变：而在部分积累制下，养老保险税率贝会分阶段逐步提 高，其税率一般介于现收现付制和完全积累制之间 2 3 4 社会保障责任的划分与社会保障税 社会保障的责任主体包括国家( 政府) 、雇主( 单位) 和雇员( 被保险人) 三大类。政府在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色，通过立法规定社会 保障制度的结构和运行规则，制定、调整社会保障政策，派出具有事业单位性质 的社会保障业务机构，运用经济杠杆进行调控，并对社会保障财务负有最后的责 任。企业在社会保障制度运行中扮演着社会保障费缴纳主体之一的角色，它通过 支付工资和社会保障费用来组织劳动活动，社会保障费用在本质上也构成了企业 的经济负担。劳动者在社会保障制度运行中拥有纳税主体和受益主体的双重身 分。显然，不同的责任分担方式和比侧反映了不同的社会保障税收负担结构。而 这又主要取决于以下三个因素： 一、国家的保障理念。如果国家以效率优先为保障理念，强调公民的自我保 障，则雇员和雇主缴纳的保险金就可能大于政府承担的数额。而如果国家以公平 优先为保障理念注重社会成员间的互助共济，强调社会保障的收入再分配功能和 政府对社会保障制度应尽的责任，则政府承担的社会保障基金比例可能会大于雇 员和雇主缴纳的保险金比重。 二、负担能力即以政府、单位和被保险人三方的负担能力为出发点，根据 各自的收入情况来确定各方的负担比例。从企业来看，企业缴纳社会保障税构成 了企业的劳动力成本，直接增加企业的生产成本，减少企业利润。作为“经济人”， 企业必然在等产量线上选择成本最小的投入组合。在资本和劳动能完全替代的条 件下，企业根据相对价格较低的原则做出选择。而社会保障费用的不断增加，势 力会使企业趋向于以资本来代替劳动，从而对本国的就业产生不利影响。 反过来，企业承担的社会保障税规模过小，就会直接造成社会保障资金总 收入规模过小，从而进一步制约社会保障范围的扩大或社会保障水平的提高，不 利于于经济、社会的稳定和谐发展。从个人来看，如果个人承担的社会保障税比 例过大，一方面会加重个人的经济负担，另一方面，也会损害积极工作从而获得 高收入的那部分人的工作积极性，导致这部分人用更多的闲暇来代替劳动。反之， 如果个人承担的社会保障税比例过小，在社会保障水平和范围一定的条件下，就 会加重企业和国家的负担，还会助长人们依靠社会保障过日子的懒惰行为。从政 府来看，社会保障基金中，劳动者个人缴费仅仅占社会保险基金支付的一小部分， 第2 章社会保障理论概述 大部分由劳动者所在的企业和国家财政负担，而且般来说国家财政要承担所有 的社会保障风险。 显然，在财政资源一定的条件下，t 如果政府用于社会保障的份 额过大，就会导致财政支出结构失衡，加重国家财政负担。 三、社会保险险种的性质。在各国的社会保障税实践中，社会保障税大多由 养老、失业、医疗等多个项目组成，因此，社会保障税实际上是一个由养老社会 保障税、医疗社会保障税、失业社会保障税等诸税种组成的税系。而不同的社会 保险险种各相关主体应承担的社会保险责任是不同的，由此也决定了社会保障税 系各税种税负水平的高低 2 4 开征社会保障税相关问题的争论 对于社会保障问题的研究，学术界在社会保障理念和价值取向上、社会保障 与经济发展关系上和政府在社会保障体制中的作用上基本达成共识。学术上的争 论和分歧主要集中在社会保障的资金筹集征缴模式，是缴费还是征收社会保障 税，多数学者认为，；征收社会保障税是未来社会保障制度发展和改革方向，是解 决社会保障基金筹集、管理和使用的可行方式社会保障税比社会保险缴费具有 更强的强制性和统一性，另有观点认为，现阶段社会保障费改税不符合我国国 情，不宣开征社会保障税，其原因有四点。一是费改税与当前统账结合的制度相 冲突，7 因为统筹部分可以改， 但个人账户部分是不能改的。单位缴费划入个人账 户的比例各地在执行中参差不齐，这就人为地使制度复杂化了，税费之间的比例 难以全国统一。二是税的刚性要大于费的刚性，但我们的社保制度建设却远没有 定性，更没有定型，一切都在变革探索之中，因为我国是世界上第一个实行统账 结合的国家，没有现成的经验。三是费改税之后有两个很大的困难难以克服；一 是如何界定纳税人的范围和概念，一是如何设定税率。要增加一个税种或一个税 目，首先要确定其纳税对象。农民连农业税都免了，年均纯收入只有3 2 5 5 元( 2 0 0 5 年底数据) 的农民哪有能力成为社保纳税人? 如果设立这个新的税种，这岂不是 增加了他们的负担? 如果将之排除在外，这又有剥夺其基本社会权利之嫌l 如果 城乡税费分立，这又人为地增加了制度的复杂性，弱化了可操作性纵观世界，还 从未发现哪个国家实行城乡税费分立的社保制度。另外，农民工和务农农民的税 率根据什么来确定? 这些都是费改税的障碍。四是费改税并不必然提高征收的力 度。法国等欧洲许多国家都是费，但征缴力度和权威性并没有受到任何影响。征 缴力度的大小，征缴率的高低，归根到底在于制度的设计是否合理，是否科学， 是否符合社会条件，是否符合经济社会发展现状，是否存在内在激励机制，而不 在于什么名称。中国现阶段地区发展极不平衡，各种社会保险的财政机制不相同， 所要求的统筹层次不一样，费改税的进程存在很多困难。在不同阶层之间收入分 1 1 第2 章社会保障理论概述 配差距过大时或中等收入阶层过小时征收工薪税或社会保障税，将无法实现缩小 社会净福利配置差距的初衷。以开征社会保障税解决收费难和融资问题，将便政 府陷入财政负担不断加重的境地。政府的长期目标应是发展竞争性的社会保障基 金。 第3 章社会保障税立法经验借鉴及效应分析 第3 章社会保障税立法经验借鉴及效应分析 3 j1 社会保障税立法的经验借鉴 虽然从各国社会保障税的税收性质以及征收方式与方法都不尽相同，但总体 来说都存在着共同的政策取向。- 加之社会保障税课税历史悠久，各国均在实践中” 取得了不少可以借鉴的成功经验，为我国社会保障税立法提供了很好的经验借 鉴。 3 1 1 美国的傲法 美国是实行缴税制筹资模式的最为典型的国家。1 9 3 5 年美国首先劬立了老 年和遗属保险，7 为筹集这一基金，政府开征了薪给税，当时税率仅为1 ，由雇 主和雇员按工资所得分别交纳。经过多年的发展，美国社会保障税制已逐蚩走向 完善。目前，美国社会保障包括社会保险和社会福利两大部分。社会保险包括老 年、遗属保险，伤残保险，：医疗保险，失业保险以及铁路行业社会保险等，其资 金来源主要是雇主和雇员共同缴纳的社会保障税：社会福利基本上全部由政府财 政负担。联邦社会保障法规定，凡是参加工作的人都要按其收入盼一定比例交纳 社会保障税。目前薪给税税率为一1 5 3 ( 其中，老年遗属保险税率l 甜5 2 ，伤 残保险税率1 8 8 ，老年医疗保险税率2 9 ) ，由雇主和雇员各负担7 6 5 ： 自由职业者和农民按其收入的1 5 3 全额交纳。医疗保险税的税基没有上限， 对全部收入征税，而养老、残疾保险税只对年收入在6 2 7 0 0 美元1 9 9 6 年标准) 以下的部分全部征收。失业保险税分为联邦税和地方税两种，联邦税率为工资总 额的外8 ，州税率为工资总额的5 左右，除个别州外，失业保险税全部由雇 主负担。美国的社会保障税由财政部国内税务局负责征收，纳入国家预算管理， 同时由财政部按照规定比例分别记入财政信托基金账户。 美国政府对社会保障资金的收支实施严格的预算管理。由一般性税收收入安 排支出的社会福利补助支出直接纳入政府经常性预算中管理。对于由征缴社会保 障税形成的社会保障基金，由财政部在经常性预算之外实行独立的预算管理，j 具 体作法是：财政部所属国内税务局按国会批准的预算和规定的税率征收社会保障 税，缴入国库，然后将其按照规定比例分别转入财政部社会保障信托基金委员会 开设的老年遗属、伤残、医疗等各种保险信托基金账户；由社会保障署提出用款 计划，报总统预算办公室审批，然后由财政部按照用款计划分期按项目划拨资金； 社会保障信托基金收支相抵后的结余额，由财政部负责进行保值增值，主要用于 购买政府发行的特别债券或由政府担保的债券。可以看出，在社会保险资金运作 中，社会保障业务主管部门只负责提出用款计划，确认受益人资格和受益额度， 第3 章社会保障税立法经验借鉴及效应分析 并不参入资金的收支管理活动失业保险税尽管由国内税务局统一征收，但联邦 政府将收入的9 0 返还给各州财政。由各州根据联邦社会保障委员会确定的标 准具体实施失业保险计划。 3 1 2 德国的做法 德国是世界上最早推行社会保障制度的国家，至今已有1 0 0 多年的历史。目 前，德国形成了以养老、失业、医疗、事故等社会保险为核心的社会保障体系， 社会保险以国家法定社会保险为主，企业和个人可以根据自身情况搞补充保险。 德国的社会保险资金主要来自雇员和雇主交纳的社会保险费，不足部分由联邦财 政补贴。法定养老保险、医疗保险、失业保险费由雇员和雇主各承担一半，事故 保险费全部由企业承担。德国的养老保险由法定养老保险、企业补充养老保险和 个人养老保险组成。1 9 9 4 年至1 9 9 7 年法定养老保险费占工资毛收入的比例平均 分别为1 9 2 、1 8 6 、1 9 2 、2 0 2 。法定养老保险又分为职员保险和工人保 险，海员、铁路、矿业等行业的养老保险相对独立。失业保险要求凡有正当职业 者都必须参加，目前费率为6 5 。医疗保险分为法定医疗保险和私人医疗保险， 1 9 9 6 年法定医疗保险费率为1 3 6 。护理保险属医疗保险的附加，费率为1 7 。事故保险费率一般为雇员工资的2 1 5 。以上保险资金统一由医疗保险机 构征收，然后按征收的数额划拨给各保险机构 德国的社会保障事业主要不是由政府，而是由社会承担，政府和慈善机构负 责的各种补贴和社会救济只占总开支的三分之一，三分之二的开支由具有法人地 位的各种社会保险管理机构承担。养老保险、失业保险和医疗保险资金统一由医 疗保险机构征收，然后按征收的数额划拨给各保险机构，由各保险机构自行拨付 保险金。社会保险管理机构实行行业组织管理和地区管理相结合，由劳资双方共 同参与、自主管理。其中法定养老保险机构是按地区设立，法定医疗保险机构既 有地区性的又有行业性的，事故保险机构是按行业组建的，失业保险由联邦、州 及地方劳动局负责。社会保障资金管理以现收现付为主，支付标准与工资增长和 物价上涨率挂钩。政府财政不直接参与社会保障管理，但要负责失业补助、社会 救济、公务员生活保障、提供儿童津贴和教育费用等开支，同时对社会保险基金 进行必要的补助，对企业缴纳的补充保险实行税收优惠政策等。 3 1 3 新加坡的主要作法 新加坡的社会保障制度由社会福利和社会保险两部分组成。与其他国家一 样，社会福利制度的资金主要来自政府预算收入，还有一部分是由社会团体组织 实施的。社会保险制度即是由政府立法强制个人储蓄、采取完全积累制的中央公 1 4 第3 章社会保障税立法经验借鉴及效应分析 积金制度。新加坡从1 9 5 5 年尚未独立前就实行预筹基金制度，开始时是一项强 制储蓄计划，后来逐步引入保险机制，不断充实完善，形成了为社会成员提供养 老、医疗、住房、家庭保障等项目的功能作用广泛的社会保障制度。初创时期， 雇员和雇主都需交纳雇员月薪的5 作为雇员公积金。1 9 5 5 一年成立中央公积金 局，雇员都是公积金局的会员，每名雇员有单位公积金户口，每月交纳的公积金 存入雇员个人账户，公积金存款享有利息，并入公积金中。政府规定公积金利率 不低于2 5 ，1 9 8 6 年公积金局宣布，每隔6 个月将根据本地银行的利率波动 幅度调整公积金利率。公积金按工薪的提取比例视经济发展状况调整，7 0 ；年代 曾调整为雇员和雇主各缴8 、l o 等：e1 9 8 6 年雇员为2 5 ，雇主l o ；t 1 9 9 0 年雇员2 3 ，雇主1 6 5 ；1 9 9 5 年又调整为雇员和雇主各缴2 0 。公积金缴纳 的比例按年龄大小而不犀乳同时，对缴纳基数有最高限制，雇主和雇员每月缴纳 的公积金最高不超过1 2 0 0 元记入个人账户的公积金按用途不同分别记入三个 账户：7 酱通账户、保健储蓄账户和特别账户。普通账户存款可用于购置产业；一获 批准的投资、保险、教育和转拨款项供填补父母退休账户；。保健储蓄账户可用作 支付住院和医药费用：特别账户作晚年和应急之用。 ，新加坡的中央公积金局隶属于劳工部，”负责中央公积金的收缴和支付，管理 公积金会员的各类账户，并制定公积金的投资计划。，截止到：n 1 9 9 5 年底，：中央公 积金结余已达6 8 2 亿元。政府规定，公积金会员选择投资计划后的资金余额，? 9 q 用于购买政府债券。公积金的投资收益根据投资计划的市场回报率确定，法律 规定所有投资必须保证不低于2 5 的年回报率。 3 2 我国社会保障收入筹资现状分析 根据国家统计局发布的劳动保障事业发展统计公报( 2 0 0 0 年一2 0 0 6 年) 统计资料显示，我国2 0 0 0 年- 2 0 0 6 年共筹集社会保险费收入( 含养老保险、失 业保险、医疗保险) 3 5 4 “9 0 亿元。其中2 0 0 0 年2 6 0 8 亿元、2 0 0 1 年3 0 6 0 亿元、 2 0 0 2 年3 9 9 4 9 亿元、2 0 0 3 年4 8 1 9 亿元、2 0 0 4 年5 6 9 0 亿元、2 0 0 5 年6 8 3 l 亿元、 2 0 0 6 年8 4 4 2 亿元。近年来，一些省( 区、市) 人民政府将社会保险费的征收职 责赋予了地方税务机关，社会保险费的收入规模增长比例每年都在提高，但社会 保险费筹集仍存在以下问题。 表2 1 我国2 0 0 0 年一2 0 0 6 年社会保险费收入及增长速度比较 第3 章社会保障税立法经验借鉴及效应分析 一、社会保险费缺口大，支撑能力弱。从全国情况看，从城镇职工基本养 老保险看，支出规模从1 9 9 8 年的1 5