（公共管理专业论文）公共服务民营化与质检技术机构的改革取向.pdf

鞭江夫学公共蟹理( m p a ) 疆士专韭学键论文公共瓣务琵营豫毒震撞技术概构的改革取秘 摘要 从狭义上说，民营化是一秘政策，即引进审场激麟默取代对缀济主体靛随懑 政治干预从而改进一个国家的国民经济。政企不分、政攀不分黧断经镩为主的 公共服务，蔟基本特征怒政府豫为公共服务躺难一提供者和生产智，集决策、管 理、照督、生产、服务与一身，公共服务提供量蛇多少是投擐计划两不楚投援市 场需求来决定，政府承担了公共服务的所有责任和风险，消费者对所提供的公h 共 i 畏务没有选择校，黻务的优劣秃法从市场渠邋得萋i 溯断，激务或产品价格主要囱 计划确定。疆公共服务姻民营识就是以打破垄叛、帮放市场为蔚挺，最终使政废 与生产者角色分离，政府管制与市场竞争有机结合。合同约束取代行政管理，投 资积生产主体多元化和投资的飙险、黉任、阐报分散。 民营化理论提避的公共服务提供纛彝生产者分舞，从露在公共服务生产中弓| 入市场竞争机制的核心概念，可以指姆技术臁督系统行政机构与技术机构之间， 觚行玻关系转换委a 按市场机制逡行静市场关系，麸稀方裔使政府飙管瑗技术机 构的溪务中脱出赛来，鬟有效她对涉及生产、消费秘交易过程孛的安全、健康、 卫生、环保、提供信息等社会行为进行规制，以协调社会成员的利益，增进社会 福翻，维护社会的公平帮稳定。舅一方面，旗检技术枫构氇可戳真正走向市场， 透过市场竞争机制，恍黢劣汰，鼹终形成套枣蜗竞争实力戆赝检技术枫橡。嚣此， 为解决质检技术机构在公共服务民营化背景下的改革取向问题。本文首先对公共 服务涎营纯作了一般分帮千，并潮颥了我禹公共服务阮营纯的现状。其次，从质裣 技术枧梅面临的内步 部联力和矮检索场供绘鸵经漭学费废分撰入手，阕述了厦梭 技术机构民蒋化的必要性。然詹以浙江省质梭技术机构的市场化改革作为个案， 介绍了改革的背暴和基本愚黯，并分拼了其市场化淑革中存在的闯题和不足。最 匿，分撰了我国质捡技术耄f l 梅枣场恁改革中瑟螨的阻力积欢痨在改革中波采取夔 策略，并对质检技术机构改革的三种模式进行了比较分析。 关键词；民鹫化；公共服务 质棱技术枫梅；羧革取向 祈江大学公共管理( m p a ) 碛士专业学位论文公躲服务民营化与质榆技术机构的改萃取向 a b s t r a c t p r i v a t i z a t i o n , i ni t sn a r r o ws 懿，r e f e r st oap o l i c y , t h a ti s ，t h ei n t r o d u c t i o no f m a r k e ti n c e n t i v et or e p l a c et h er a n d o mg o v e r n m e n ti n t e r f e r e n c ei ne c o n o m y , w i t ha v i e wo fi m p r o v i n go nac o u n t r y sn a t i o n a le c o n o m y b a s e do nn o n - d e t a c h m e n to f g o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e ，g o v e r n m e n ta n du n d e r t a k i n g ，a n dm o n o p o l i e s ，p u b l i c s e r v i c ei sc h a r a c t e r i z e db yt h eg o v e r n m e n ta c t i n ga st h es o l es u p p l i e ra n d p r o d u c e ro f p u b l i c s e r v i c e ，w h i c hi n t e g r a t e s p o l i c y m a k i n g ，a d m i n i s t r a t i o n ，s u p e r v i s i o n ， p r o d u c t i o na n ds e r v i c e ，t h es u p p l ya m o u n to fp u b l i cs e r v i c ei sd e p e n d e n to np l a n s r a t h e rt h a no nm a r k e td e m a n da n dt h eg o v e r n m e n tt a k e so na l lt h ea c c o u n t a b i l i t i e s a n dr i s k s a sar e s u l t , c o n s u m e r sh a v en of i g h tt oc h o o s ep u b l i cs e r v i c e t h eq u a l i t y o f p u b l i cs e r v i c ec a n n o tb e j u d g e d f r o mm a r k e tc h a n n e l ，a n dt h e p r i c ef o r s e r v i c ea n d p r o d u c t s i sd e t e r m i n e d b yp l a n s + h o w e v e lp f i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e i st o s e p a r a t et h e r o l eo fg o v e r n m e n tf r o mt h a to fap r o d u c e r , b ym e a n so fs m a s h i n g m o n o p o l ya n do p e n i n gm a r k e t ，i n t e g r a t i n gg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n w i t l lm a r k e t c o m p e t i t i o n ，a n dc o n t r a c ti n h i b i t i o nr e p l a c i n gg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n , w i t ht h e p l u r a l i s mo fi n v e s t m e n ta n dp r o d u c t i o n a n dt h e d i s p e r s i o no fi n v e s t m e n tr i s k s ， a c c o u n t a b i l i t ya n d r e r t r n t h en u c l e a rc o n c e p ta d v a n c e d b yp r i v a t i z a t i o nt h e o r yt h a tt h es u p p l i e ro fp u b l i c s e r v i c ei s s e p a r a t e df r o mt h ep r o d u c e ra n dt h mm a r k e tc o m p e t i t i o nm e c h a n i s mi s i n t r o d u c e di n t o p u b l i cs e r v i c e ，c a r l b eu s e dt od i r e c tt h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n a d m i n i s t r a t i o na n dt e c h n i c a li n s t i t u t i o n si nt h et e c h n i c a ls u p e r v i s i o ns y s t e mf r o m a d m i n i s t r a t i v er e l a t i o nt om a r k e tr e l a t i o no nt h eb a s i so fm a r k e tm e c h a n i s m 。 a c c o r d i n g l y , o nt h eo n eh a n d ，t h eg o v e r n m e n tc a ng e ti t s e l fo u to fa d m i n i s t r a t i n g t e c h n i c a li n s t i t u t i o n sa n de n g a g ei t s e l fm o r ee f f i c i e n t l yi n r e g u l a t i n g t h es o c i a l b e h a v i o r so fs e c u r i t y , h e a l t h , s a n i t a t i o n ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n di n f o r m a t i o n s u p p l yi nt h ep r o c e s so fp r o d u c t i o n , c o n s u m p t i o na n dt r a n s a c t i o n ，t h u sh a r m o n i z i n g t h eb e n e f i t sa m o n gs o c i a lm e m b e r s ，p r o m o t i n gs o c i a lw e l l b e i n g ，a n dm a i n t a i n i n g s o c i a lj u s t i c ea n ds t a b i l i z a t i o n o nt h eo t h e rh a n d , q u a l i t yi n s p e c t i o ni n s t i t u t i o n sc a r l k 翻f o rm a r k e ti ni t st r u es e n s e 。a n df i n a l l yf o r m c o m p e t i t i v ea n dp o w e r f u lq u a l i t y i n s p e c t i o ni n s t i t u t i o n s 辅ar e s u l to f m a r k e tc o m p e t i t i o nm e c h a n i s m t h e r e f o r e i na l l e f f o r tt os o l v et h ep r o b l e mo fr e f o r mo r i e n t a t i o no fq u a l i t yi n s p e c t i o ni n s t i t u t i o n s u n d e rt h ep r i v a t i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e ，t h i st h e s i sf i r s tm a k e sa g e n e r a la n a l y s i so f t h e p u b l i cs e r v i c ep r i v a t i z a t i o na n d r e v i e w si t ss t a t u sq u oi no u rc o u n t r y b e s i d e s ，t h e 浙托太学公接管理( m p a ) 磁士专业学位论文公躲服务民营他与康棱技术机构的改荤取向 t h e s i se l a b o r a t e so nt h en e c e s s i t yo f p u b l i cs e r v i c ep r i v a t i z a t i o n ，w i t ha l la n a l y s i so f t h ei n n e ra n do u t e r p r e s s u r eo f t h eq u a l i t yi n s p e c t i o ni n s t i t u t i o n sa n dt h es u p p l yo n q u a l i t yi n s p e c t i o nm a r k e tf r o me c o n o m i cp e r s p e c t i v e t h e ni tm a k e sac a s es t u d yo f t h em a r k e tr e f o r mi nt h e q u a l i t yi n s p e c t i o n i n s t i t u t i o n so fz h e j i a n g p r o v i n c e ， i n t r o d u c e st h er e f o r m b a c k g r o u n d a n db a s i c g u i d e l i n e s ，a n da n a l y z e s t h e d i s a d v a n t a g e sa n dp r o b l e m se x i s t i n gi nt h e m a r k e t r e f o r m f i n a l l y , t h et h e s i sa n a l y z e s t h er e s i s t a n c ee n c o u n t e r e di nm a r k e tr e f o r mo f q u a l i t yi n s p e c t i o ni n s t i t u t i o n si no u r c o u n t r ya n dt h es t t a t e g i e so u rg o v e r n m e n ts h o u l dt a k ei nt h er e f o r m ，a n dm a k e sa c o m p a r i s o n o f t h r e e p a t t e r n so f m a r k e t r e f o r m o f q u a l i t yi n s p e c t i o n i n s t i t u t i o n s k e yw o r d s ：p r i v a t i z a t i o n ：p u b l i cs e r v i c e ；q u a l i t yi n s p e c t i o ni n s t i t u t i o n s ； r e f o r mo r i e n t a t i o n 堑堑太堂公基蟹堡! m e 叁2 亟主业堂焦监塞垒基腿釜邑置毡生愿挺基莶拯擅艘夔至亟回 1 引言 很多公共服务因为存在着规模效益明显、消费的排他性低、沉淀成本大、投 资大而回收期长、自然垄断等种种经济技术特征，因而从理论上讲，由政府统一 生产和供给可以保证公平而有效率。但各国的实践证明，由于政府供给是以计划 安排为主，缺少竞争，从而产生两方面的主要问题，一是这些政府性机构冗员严 重、官商作风、服务拖延、投资浪费等问题普遍存在；二是过渡依赖政府投资， 受政府财政能力的限制，公共服务设施的投资不足成为难以克服的障碍。因此， 随着经济体制和政治体制改革的深入，为了减轻财政负担和进一步改善公共服务 的绩效，我国从9 0 年代中后期开始了公共服务存量部分的改革，从承包和租赁经 营发展到完全民营化。民营化的领域和范围也在不断扩大，从公共交通、邮件快 寄、供电供水，到机场码头、客货运输、信息通信等。民营化的方式也多种多样， 从参股经营到全部受让等。同时，在公共服务民营化过程不断推进的同时，在一 些领域也出现了公共服务的政府竞争。这种竞争既有政府部门之间的横向竞争， 如联通公司的成立及其与中国电信的竞争，以及中国电信的进一步分拆，也有地 方政府与中央政府部门的纵向竞争，小灵通发展的背后就是这样的故事。【2 5 j 质检技术机构作为事业单位，其存在的主要作用是解决市场中产品质量信息 的不对称问题。在产品质量方面，存在信息不对称现象，即经济学上所说的卖者 是信息的强势方面，他有一些信息是他的私人信息，这个买方不知道，所以买方 可能就买了假货。因此我们可以通过制度安排，保证消费者能获得产品信息，减低 交易双方产品质量的信息不对称程度，从而有效地保护消费者的利益和通过市场 选择提高产品的质量。也就是说，目前质量技术监督部门在媒体上( 如钱江晚报、 中国质量报等) 提供的产品质量信息应该是一种无形的纯公共产品，具有典型的 非竞争性( 多一个人知道信息，对其他人不影响) 和非排他性( 信息一旦披露， 会广泛传播，无法排他) ，但由于对产品进行检验需要有专门的机构( 这类机构 对技术装备、人员素质、检验环境等要求很高) ，因此，在传统的公共服务模式 下，技术监督系统设置了隶属于政府技术监督部门的质检技术机构。但在新的公 共服务模式下，政府提供质量信息并不意味着必须由政府自己来生产这些信息( 从 事检验工作) ，而完全可以由作为市场主体的检验技术机构来生产这些信息。将 公众需求的产品质量信息的提供者和生产者分离，可以说是民营化理论指导质榆 塑堑盍堂盆基簟垄! 堡盘2 獭耋主壁堂焦逾塞 公基题签墨莛毡麓题捡挂鲞赶趋般媳芏塑囱 技术机构改革的核心概念。 2 0 0 5 年，我藿攘器麓天毽赛赘荔组织秘承诺将开菝验骏稔溺枣场。鬻辨一大 批自主缀营、市场化程度高且具有较高知名度的检验跨国公司将纷纷进入中国市 场。他们可以凭借在长期市场经济实践中建立的良好的品牌、检测市场的麟销经 验、一滚豹技寒装备辩梭测久方及黻务予享圭会豹灌念，对嚣瘫豹捡灞穰擒鬻寒缀 大的冲击。而我国目前的质检技术机构从过去剿现在一直是政府的一部分，行使 着产品质量监督检验的职能，带有浓重的行政色彩，虽然在螈几年，开展了三项 裁疫黢肇，麸一定稳嶷主改进了鼓零穰i 擒蕊运行祝潮，毽鑫予长颓整来钵翻熬束 缚，质梭技术机构存在的问题也曰益突出，如爨复建设严重，机构规模小、投入 少、底子薄，检测设螽落后，人员技术水平不商，思想僵化、工作效率低等，这 一凌严黧镧约了我国瓣检援本辍秘的遗一步发鼹，氇不垂l 予蠢缓经济条彳警下检验 检测市场的培育和发展。 在世界范围“民蒋化”大潮的席卷下，将按术监督系统中的质量检验职能从 致瘸部门率分离密寒，经枣囊转移，往孛贫飘掏转移，实璜章圭会纯，应该成为技 术监督聚统的改革发展方向。质梭技术机构不是行使行政性般督职能的主体，也 不能参与行政事务或借助行政职自开展他的业务正作，质检技术机构瘦是检验检 溅市场串豹独立夔每凝主体。嚣豁，飘梭测帝场豹角度看，羧验检测豹南场蠢是 客观存程的，并将随糟国民经济和社会的发展而不断发展壮大。既然是市场，就 有供给和需求，就有利用“无形的零”对检测市场的资源进行调配的功能，因此， 嚣蘸静检验捡溺专璐鹣供给基本巍致痔羹孝致支持耱矮裣菝零枫褥提供静方筑螫将 改变，质检技术机构民营化，它将从政府部门中剥离出来，态向市场，成为市场 中的独立主体，这已经为时不远。 因戴，在j 篼曹豢下，技寒蕊餐系统蒺捡技零枫擒静改蕈瑕淘遥繇就摆在了我 们的面前，而国外的公共服务经过多年改革与实践，无论在理论上还是在寓践上 对如何爨好地提供公共服务都形成了一整套理论。本论文的鬟点是在民营他理论 分耩帮谂鎏匡舔国内经验的萋确主，探讨质捡技术枫稳是否适宜民营纯，矮检技 术机构鼹营化的基本形式和基本步骤，以及分析质检技术机构民营化过程中可能 波及的释方面问题和掇如质检技术机构民营化的分步解决方巢。 蜇婆丕生螽熬簧堡s 垒坠2 嬲土孟些坐鱼监塞缝基腿爱甚黄毡叛题鸷整苤熟擅故照堇取囱 2 公共服务民营化的一般分析 2 。1 物品和服务的基本特薇及提供祝制 公效产品是用予满足社会公共消费需要的物品或服务。一般来说，我们可以 投据滚足霈要的不阉，把整令产菇分淹嚣类：一类是器太产赫，瑟满足私人嚣要 或私入消费需要的产黼，另一类题公共产品，部用于满足公热需要的产品。公共 产品直接或间接地为企业的生产和个人家庭生活提供服务，怒社会总产品中重要 的不可缺少豹部分，藤显，睫蓑校会窥经滚的笈震，享圭会公凝产瑟惑俸上跫扩大 的趋势。 美网学者p 萨缪尔逊( 1 9 4 5 ) 提出了被各圜学者所公认的确认公共产品的两 个标壤，鼯j 搂缝谯和l 竟争蛙。簿裁 德往是馊悉考不能披撵廷在对该物菇熬瀵 费之外，菲排他性述裔一层含义越指虽然有些产品在技术上墩可以排斥其他人消 费，但这样做是不经济的，或者是与公众的共同刹益相违背的，因而是不允许的。 竞争瞧廷撰一个镬溺誊对该懿黯瓣瀵费舞不减少它对其鼹嫒矮考夔供瘗。 公共产品和服务的非排他性和沸竞争性是其基本特征，同时，也使其在生产 和消费上与私人产品肖明显的不同：首先，公凝产品都必须具有相当的规模才能 曩戆提供公众羁露溪费，因嚣其藏零是镶毫熬，毽每令享蔫嚣掰分撵魏费麓并不 一定很海。现代社会中公共产品的费用最好由所有的居民共同分担，其基本形式 就是通过税收，以公懿支出予以保诋。其次，公拱产品的非排他性，决定了它不 仅可戮迁诲多久同露瀵费，还霹淡爱复溃费。 公熬产品一般可以分为纯公必产品和准公必产品。纯公凝产品是指完念具备 非排他性和非竞争性特点的产品，如国防、行政胬理、基础科学研究等。凇公共 产晶是攮其簧上述秀令特熹审熬一个，要一令不曩备或不完众暴鍪，或者缀然嚣 个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。准公熬产品是介予娩公共 产品和私人产品之间的公共产品。擞据所具备的公共产品两个特点的不同的组合， 灌公共产瑟霹鞋遂一疹的划分。1 5 1 1 磷 而s a v a s ( 2 0 0 2 ) 在集体物品的提供机制方砌，则提出把物品分为4 羊中纯粹的 形式：( 1 ) 排他完全可行的纯个人消费品；( 2 ) 排他完全可行的纯共同消费品： ( 3 ) 捺稳竞全不霹孬熬缝令入溃赞器；( 4 ) 裁 继完全不霹行豹篷莛颡溪装燕。 同时掇出l o 种不同的制度安排来掇供物品和服务：政府服务、政府间协议、政府 堑驽盍堂蛩熬暨堡l 丛2 蠛土主些芏焦鲶塞瓮基避蕴民萱毡墨糖控萤垄型i 煦敲熬整墼回 出售、食同承包、补助、凭单、特许经营、自由市场、志愿服务和自我服菇。政 府、私蘩部门霸滔费舞在这些安撵中扮演不同豹热色。藏集转耱晶磊言，藤镩季亍 动在保诞付费进而确保其有效生产是必需的，但“集体行动并不意味着政府行动”。 因此，服务提供或安排与生产之间的区别就显褥十分重要。” 2 。2 公共鼹务甏营证研究 2 2 1 公共服务民营化的理论蒸础 “从狭义上鑫，氏营斑撂一耱液菠，鄂孳l 滋市场激藏戳取我辩经济圭髂戆夔 意政治干预，从而改漱一个国家的阕民经济。”矬“这意味着政府取消对光端耗费 国家资源的不良国企的支持，通过出售国有资产、放松管制、开放国家垄断企业 零l 入更多夔竞争、会瓣转篷方式、囊憝莺部门爨袋公共鼹务、减少蛰贴或譬 入鹱 用者付赞机制等形式搬责任委托绘在竞争市场中运营的私营公司和个人。琵营化 的另种目的是为了改善政府作为服务提供者的缋效。这包括打破不必要的政府 垄薮，巍囊寒本供藏、公共卫生、公共环壤维妒等公共鼹务审弓| 进竞争。 蒌舞琵 营化努力的主要目标就是要在公共服务的供应过程中引入竞争和市场力量，以提 高绩效。”。 弗熬德曼在1 9 6 2 年出舨豹炎零主义与塞耄一褰中袭遮了这搀懿疑点：最 好的社会政策是不妨碍经济规律发挥作用的政策，是充分剥用市场解决问髓的政 策，而不是硬性取消市场或限制市场机制的政策。对此他提出了“购买券”政策： 取溪一貔受费铡凄；让爰户按英获溪费豹豢务豹实耩镑篷寒褥钱；整嚣嚣誊分甏绘 最贫困者一些“购买游”，使之得到某种价值的袋共服务( 比如教育券) 。“ 虽然民营化的实践早于“新公热管理”理论的盛行，但是我们还是不难发现 “毅公共管理”为涎慧健鬟禊了毽谂的支籍。麓德鬟塞畜关n p m 翡七令要煮载羹c 菝 提到公必部门向更具竞争性的方向发展。这包括了订立合同祭款以及公开招标程 序，其含理性贝4 在于竞争是降低成本和达到更商标准的关键所在。而休期搬出的 公共邦秘紊场纯懿嚣令主要方瑟蹩：其一，将灏辑金鲎塞售绘愁营部门；蒺二， 将公共服务以签订台同的方式转包出去。“。 注l ：e s 萨瓦靳：民营纯与公私部门秘圣i ( 伴关系，串鬓人麓大学出版社，2 0 0 2 年，中文版黼甯，p 1 2 逝婆盍堂垒基蟹堡i 丛e 2 耍主主些堂僮垃毫 垒基壁釜置萱氆厦控堇垄越i 控的邈茔塑自 民营化的推动力量可以分为现实压力、经济、意识形态、商业等方面的动力 和平民主义的影响。务实主义者的目标是从成本收益角度看更好的政府：经济的 富足减少了人民对政府的依赖，促使他们接受民营化。从意识形态来说，政府日 益臃肿、过于强大，投入多而效率低，而且还过度渗透到公众生活中去。人们认 为，政府不是社会集体行动才需要的机构，而非政府组织和私人部门的社会机构 同样能表示“集体选择”并采取有益于多数人的行动。商业利益追求者的目标是 促使政府开支更多地转向他们从而拿到更多的生意。平民主义者的目标是更好的 社会，实现手段则是赋权于民让他们满足共同的需求，同时削弱公共部门的行政 权力。3 竞争性市场的存在是民营化的先决条件。而要形成竞争性的市场，首要的是 打破政府先前设定的公共服务进入壁垒，因此政府的政策必须做出改变；其次， 竞争性市场的形成还有赖于多个承包人的存在( 潜在的承包人才能激发竞争) 。 这个条件的达成必须要有一个开放的市场和发达的私人部门。如果在民营化的过 程中缺乏一个竞争性的市场，那么民营化成功的可能性不会太大。这里所说的民 营化成功，是指她确实能让公众少付费而得到更优质的服务。威廉尼斯卡宁也 提出过这个观点，他认为真正有效的措施是在公共机构之间恢复竞争。如让相关 的公共部门或把庞大的部门分散为较小机构，竞争性地提供同一种公共消费品。 公共选择理论也为民营化提供了进一步的理论基础。布坎南在公共选择理论 中提到：理性原则并不总是意味着利己主义或一味追求个人主义，但另一方面， 他在理论分析中又实际上把利己主义因素放在主要地位，认为个人即使在公共选 择活动中也主要是追求个人物质利益，只是可能比在私人市场活动中要弱一些， 但决不是象传统理论中认为的那样，只存在公共利益而不存在个人利益，不过， 布坎南也指出理想行为假设有其局限性，第一，与经济活动相比，政治活动有更 大的不确定性，从而难以做到行为理性化，甚至连理性行为的定义都难以给出， 第二，与经济活动相比人们在政治活动中对活动的结果承担的责任要轻的多，因 而不大会进行理性的比较计算。因此，公共选择理论在理性的个人都追求个人效 用最大化的核心论点基础上，对公共选择中出现的问题进行了思考：如何妥善地 处理私欲与公共利益的矛盾? 如何应对阿罗提出的在每个人的偏好排序基础上进 行的“社会排序”与民主社会中被普遍接受的、合理的道德准则互不相容的“不 堑堑杰生垒基篁堡! 迪2 亟圭主堂堂焦监奎垒基腿签匿置毡量厦撞基苤扭翅曲夔蔓塑凹 可能定理”? 西方学者也曾从政府外包的角度提出过民营化的类似观点，政府外包是从外 部购买产品和服务而不是在政府机构内部提供这种产品和服务，外包代表了在公 共服务的管理和供应过程中，特别是直接民营化( 例如所有权的变更) 不可能的 时候，模仿市场的努力，其基本原理是要在服务供应商之间促进竞争。而政府外 包过程可以简单概括为四个步骤：1 确定外包的目标：减少包括政府、承包人、 公众的费用；2 界定外包成本，有两种主要成本：生产成本和机会主义成本；3 评估外包的环境，包括决定外包成本的因素和降低成本的可能；4 设计和执行外 包战略：减少外包环境的风险，例如可以通过增加供应商竞争者的数量适当地约 束。政府外包的本质是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部门。这样 一种“进口”市场机制的作法形成了常常被称为公私混合或公私伙伴关系。传统 公共服务分配体系是以国家完全拨款和直接生产服务为特征，而公私伙伴关系则 是使私人部门参与公共服务供应的所有过程，并在一定程度甚至参与社会福利的 供应。一个拨款、采购和生产功能界限分明的体系取代了传统的公共服务供应体 系。政府外包是“建立在购买者一供应商分离，或者更广泛地说是资源供应商一 购买者一供应商分离的理念基础之上”。这一理念遵循公共选择理论关于官僚生 产x 非效率的基本假设，认为垄断的官僚机构的单位成本更高并导致生产浪费。这 理念使得公务员不再对供应的全过程负责，他们的权力也受到严格限制，并至少失 去了部分的垄断权力。“0 1 很多学者认为民营化的本质争论焦点是效率与公平。一般说来，我们将政 府必须提供的服务确认为公共服务的前提，是在于这种服务为社会大众所享有， 在经济学上它被看成是非竞争性消费与非排它性消费，由于政府具有承担公共服 务与公共物品问题的巨大优势，因此，在理想上由政府提供公共服务是无可厚非 的，而在实践上对于这种形式的最大批评，并不在于它的目的性，而在于它的效 率性与能力。相反，私人力量介人公共服务一开始就被广泛地质疑它的目的性， “无利不起早”甚至在根本上体现了私人资本对资本增值的愿望，而在民主社会， 私人经济控制公共服务也还被看成是对政治公平程序的一个有可能的危害。 政府制定法律、管制条例引进私人资本介入公共服务，将公共服务纳入市场 经济框架，其基本假设是超产权理论的经济学研究，但正如凯和汤普森所述：“如 逝延占堂垒基璧蛋m 丛2 亟童些堂位监墓公基厦签民鼗化复魔捡攮拙i 控曲逮蔓塑吐 果不是处于竞争环境中，大型垄断企业的民营化毫无意义，甚至可能是有害的， 对可能实现的经济效果毫无益处。其潜在的破坏性比其他任何方式都大，因为民 营化使得将来引入竞争的激励因素变得更加困难。”“”因此，在私有企业效率比 国有企业效率高，这个简单的判断不被实证研究接受的事实下，我们已经找到了 公共服务民营化的基本边界，即公共服务的产业如果是可以被充分竞争的，那么 我们可以承认它的效率会产生作用；如果公共服务的产业是垄断的，那么私人资 本同样会“坐地收租”，在产生排它性垄断收益的同时，还有可能获得高于社会 平均利润的权力许可收益。 2 2 2 公共服务民营化的制度设计 公共服务的传统模式：传统的公共服务提供模式是“公共机构直接生产”， 政府和生产者是合一的。其特征是，中央集权化的，政府供给的角色没有分化， 个人是公共部门的雇员，其业绩好坏没有奖励，也没有惩罚，很多承包合同都是 没有人负责任的，强调控制和标准化服务，即千篇一律。传统模式存在很多弊端： 如简单化与供给不足和不良、社会对公共服务部门不满意等等。 图2 1 其主要原因为：如图2 1 所示，当决策者与提供者关系很强但公民声音很弱 时，国家会提供一些公民不要的物品。如昂贵的社区喷泉。个人和社区的需求差 异很大时，自上而下的、以规则为基础的控制机制，会给地方提供不适当的服务。 同时，决策者与提供者关系很强，公民无法影响决策者时，公共机构会臃肿，公 注2 】：k a y j , a ，a n d t h o m p s o n ，d _ j ：( p r l v a t i s a t i o n ：ap o l i c y i ns e a r c h o f ar a t i o n a l e ( t h e e c o n o m i cj o u r n a l ) 1 9 8 6 v 0 1 9 6 ：3 8 1 ( m a r c h l ：p 2 9 舾坚态堂簸熬鳘堡! 塑2 避童童些堂焦监鬟一 簸蘸照螽茜置强挝愿建茧查扭捡数勰茔塑回 共部门的工作则成为一种收入丰厚的美差。比如穗断的电信公司、教育系统。 耩撼供静疆务缀瓮杂对，串爽纂权公莛妻犊生产颧囱予梅翻撬供者戆劐颓精 神，抑制行业自主治理的发展和运用，并进而削弱强大提供糟的发展。如翁引起 争议的网吧服务和娱您业。 国家、提貘者与公民三者关系都摄弱蠢，公莛鼹务锺乎缀少褥鹜有效褥侠， 即使是纯粹简单的公欺服务，也怒如此。如被遗忘的农村。 因此，公共服务民营化的制魔设计中，要熬视下列问题： 1 、飘镯度上傈 纛决策者、程供喾耪公菸溅务静漕费者静公蔑之瘸考一令莛磐 的互动结构。决策者甑括各级政府，生产提供者包括公共机构、非盈利机构、私 人企业，与公民之间的良好的互动制度结构，魑公共服务得以有效供给的蕊要制 褒条释。 2 、决策者要监督掇供者。作为决策者的各级政府要监督和控制服务的提供者。 这就是政府的监管问照，就是官餐商办。不过，即使是最负责任的政府，也刁i 可 链完全_ ；| 鑫餐帮控翱羧务疆筷者，簸餐失败是妥簸存在懿。毽藏致麝裁定怒翔，提 供激励、奖励和惩罚，给服务提供者设定基本活动的规则，魑公共服务的关键。 3 、公民表达需求和监督提供卷。政府缺位的情况下，决策嚣是不可自& 来代表 老吾娥耩益静，政府没有醛语逶采，金韭藏会麓竣府辍里獭涂瓣签一些协议。决 策者如聚是不能够具体说明服务撮供者的所有行为的时候，公民需要发挥两个非 常关键的作用：一个是显示自己对服务的需求，二是监督服努的提供者。让公民 表达鸯溅的声音，阉辩毒辊会去簸餐激务静撬袋畿，这氇楚改善公关鼹务矮量豹 非常重鼷的方面。 4 、公民影响决策撩。当决策嚣没有作为时，公民有必要对决策者施加影响， 诖其寿辍投惶对公瑟瓣编好痒出潮应。魂在我稍强调嚣瘟瞧瀚致麝，致瓣需要对 老百姓的需要进行回廒。但这需要正式的机制，如竞争性的选举，还有些非正式 的机制，对政府施加器种各样的影响。 蠢魏，麸翻瘦霜泼露言，民鬻纯成姣懿关键霭要在意虞上敬善漕费者、生产 者、安排者或提供者之间的关系，让三者有一个良好的互动结构，同时，蜜排者 或提供赣能监督生产卷。消费者能液达需求和擞撄生产者并影响安排者或提供者。 羹鋈度堂垒基簸蕉i 醚憋2 瑟皇霪整笺篷按塞螽莲蓬釜嚣露遂生錾捻基鲞熬籀墼煎羹錾壅 2 。2 ，3 公共服务民营化与敢府管制 公共服务民营化的纂本逻辑是通过充分激发个人利益最大化的行为动机，以 实现公共和益最大化：在公关服务由政府直接经营的情况下，缀营者个人的收益 与其经营鼗绩常鬻缺乏畿攘联系，因魏必然软乏撵蠢管理效率与经营逡续的韵力。 民营化意味着经营者必须自负撇亏，其个人收益与公共服务的经蒋业绩息息相关。 因此，经营者为了实现个人收益最大化，则完众有充足的动力降低经营成本、 改逡喾瑾过程、改善公共簸务产品戆供绘状凝，露蒺经营管理效续戆线纯迄意噱 着消费者可以享受更为半富的产品与燮为方便快捷的服务。 然而，民营化期望通过促避个人利益最大化以实现公熊利益最大化的逻辑并 菲卡分霉靠，关键暴露穗子令人裁盏豹最大纯霹能滋援害公共利益秀我价。毅为 公共服务本身的自然垄断性，民营化犍往只能改动“经营燕权”丽无法改变“垄 断”这种经营方式陡营化的结果只是将麓断权由政府交给私人组织。 懿垂来零、魄力等公莛藏努产品瓣嚣求弹慈缀，j 、，纛论魏秘涨餐，涟费誊遣 不能放弃购买，因此，公共服务的经精者完仝可能通过任意提商价格以获取燮断 利润经营者个人利藏最大化的动机越强烈，涨价的动力也就越大。民营化充 分激发了公共瓣务经营者个久攀l 薤最大纯静孝子菇动梳，最终缝镬其为获褥垄断剩 润而侵害消费者的权益这几乎是强营化逻辑下的必然产物。因此，象前毂时 间广州市部分公熬服务出现涨价现象也就不足为奇。 因瓮，兔荪棒蔑营纯逻辑酶不是，公共强务民营证需簧良努政府管翎静介入。 政府管制作为现代政府的种治耀工具，意味羞政府制定特定趣则约束众业 经营者的缎营管瓒行为。政府篱制的旗本逻辑是通过约束个人利益最大化的动机 获防疰萁袋窖德入与公众靛利蓣，这徐治与露营纯豹逻辑相互补充。政府管制并 不意味着政府依旧担任公共服务的所有者与经营者，丽是意味黄政府充当公共服 务经营活动的监督者，殿时约柬经营者个人利益最大化动机的过分膨胀，以维护 溃费者静正当较蘸。整券范蠢肉韵琵鬻纯实虢表臻，蠢营纯大潮席卷逡磊努然是 政府对公共服务管制的躐进，价格管制、进出管制、质爨管制等良好的政废蛰铡 构成了民营化公共服务缴营管理活动的制度藻础。“” 民营德逻辑鸯政府管稍逻辑的互补才胃麓带来公共缀务经营考稠靛与公众和 盏的双赢，就象公共服棼价格的起伏必然要处于蔻好政麝管制的约束乏下。 逝延太坐盐基簧墨( 丛e 2 塑童些堂位垃塞 垒基腿经强萤毡生魔拉擅盔扭翅曲魏堇塾血 2 2 4 公共服务民营化的主要方式一p p p 英美等西方国家，随着人口的不断增加、城市基础设施的老化，城市基础设 施对资金的需求大幅增加，仅靠政府财政能力远远不能满足这种需求，而如果政 府采用增加税赋的方法来筹措资金的话，又容易遭到公众的反对。因此政府不得 不寻求私有资本作为政府财政的补充。来建设、更新和维护这些基础设施，因此， 许多国家目前都采用p p p ( 公共民营合作制) 模式，p p p 模式是9 0 年代在西方开始 流行的，以欧洲居多。作为p p p ，最核心的问题是为了完成某些有关公共设施、公 共交通工具及相关的服务项目而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，并签 署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。p p p 的基本特征很简 单，包括共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任，其典型结构如图2 2 所 示：公共机构设立独立投资项目，民营机构投资建设并负责运营，而作为政府的 公共机构，要给它提供相应的运行环境及法律服务。 圈2 2 公共民营合作制的基本形式包括：运营维护协议( 0 m ) 、管理协议、租赁购 买、建造一运营一移交( b o t ) 、特许经营、非公共机构拥有等。在中国，目前对b 0 l 方式使用最多。 2 3 我国的公共服务民营化 2 3 1 我国公共服务民营化的一般介绍 我国的市场化改革和民营企业已经在竞争性产业中取得了初步的成功，正在 走向市场经济的“边疆”一公共服务。这是一个具有自然垄断性质甚至公共物品 性质的领域，不是简单地“放开”就行：而是要建立招标和定价制度：实行企业 经营、政府监管等。尤其近年汽车、旅游和住宅需求的迅猛增长和农村城镇化带 来了对公共服务的巨大需求。这对我国经济发展来说也是具有战略意义的。很多 研究者认为公共服务是一个具有极好市场前景、迅速成长的产业，但目前我国的 堑垄盘茎公熬筐理m 坠2 獭土重些堂僮论塞煞基腿玺屋鬣也墨愿撞煎丕型l 翅数魏歪驱回 公共服务体制，还是以传统的国有幕业单位为主。这种体制缺乏效率、且受资金 鹣翻约，蠢法满是一妻逑还速豹藏长。民营耗( 藏p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p ) 将会改变这种状况。然而对于我国来说，公共服务民营化完全是一个崭新的形式， 现在只密些企业和地方政府在探索。现有的政策和法律制度还不能适应这样一 耱趋势，蒺至整褥了公关鞭务民蘩纯豹发震。辩予公共鞭务本身，由于长期笼予 市场制殿之外，也缺泛深入的数据积累和研究。由于公共服务民营化涉及到政府 管制的改进，而我国豳前的政府宦员没有受过棚关的训练，墩会减慢这一进程。 在筵墓戳上，我莓熬公共疆务氏蘩健瞧应结合我嚣公共骚务豹疆凌与闻邃邂萼亍实 证分析，在理论分析釉国际经验借箍的基础上，褥来研究我豳公共服务民营化的 基本形式和基本步骤，政府的招标与定价方式，以及民营化所要求的法律环境和 致繁嚣麓等。 到目前为止，我圈的公共服务民营化试点大都集中在城市公交、供水、供热、 燃气、鄹林、环卫等公用事业领域，研究者认为公共服务的民营化就是将公营的 搿春投袋经营蔽转移翻爰滴，弓| 入囊正豹枣璐税翻。藏素公筵l 菠务具备垄叛往产 业的一般性质，同时还有自身的特殊性质。城市公共服务既其备生产阶段引入竞 争所需鬻的条件，又矮备供给阶段进行垄新经髂的基础，既肖民营化的可能，又 有管钢瀚必要。公共黻务嚣殓低、筏金流溷壤豫定戆特毪受强了稳键塑念渡的青 睐，也怒上市公司和各种投资基金追逐的对象。公共服务民髂化也是地方政府迸 一步提辩政绩的保证和重要途径。公共服务民蓠化后，地方政府在既定财政瓷源 鲍素下，碍骧扩大公斐骚务戆蕊模、提供更多鹃辍务、竣逡公共骚务豹痰滚，获 而使百姓获得更多更好的服务、并凰获得价格上的实惠，进而改善政府形象、减 少社会冲突，促进社会长期稳定发展，有利于政府开展工作。在中国，地区之间 静竞争不精热翮。凳争静结采是，民营纯程囊较离酌遗区占祷更意静市场份额， 而民营化程度较低的地区被迫加快民营化的进穰。 程公蔟服务的政府管带4 角度，我国学者对公共服务的定价问题比较关注。如 我国学鬻蹙溪对公多冬驻务豹定徐溜繇遗行了磷究，对鑫熬垄獗豹定徐、价褥褥证 会及采用事先竞价或南后介入等发现真实成本撼出了自己的瓣法，同时掇出真实 成本必须由一个中立的会计师事势所来严格审计。而经济学家茅于轼则从边际成 本帮平稳成本鞠角度舞鑫了公共黻务定价静看法，稳议为：觚经济学来说，为了 堑婆盔堂公熬蟹毽i 迪叁2 璁土i 塑堂焦监塞 盆基腿爱民萱位是遵捡拉垄扭趋融媳蔓蜜囱 使社会获得最大效益，一项产品的定价原则是边际成本等予边际收益。在市场经 涛条尊下藏是筷蔫稳键定蛰。蠢既，鼹予大多数公共缀务纛京，边际残零怒递洚 的，因而不存在供需均衡点。此时的定价原则，撩社会效益极大化应该是按需求 量确定的边际成本。但这样的定价将导致亏损。所以定价原则变为按需求凝确定 豹平稳成本。显然，乎臻袋本褰予逑际痰零，邋襻将毒臻予资源酝嚣戆效攀。因 为平均成本高出边际成本的那一部分拒绝一部分顾客，使公辩设施的能力不能充 分被利用。可是为了保证经营者不贻钱，用平均成本定价是必要的。“ 总之，“致纛驳缝匏市嚣纯、敬寤杼秀懿浚镧纯、政府决策静琵主讫、致跨 权力的雾中心化”8 ”，政府的治蠛变革，是公我服务民营化的政治基础。根据西 方的实践经验，政府濑道变革的成功，会消解醚营化过程中产生的很多闽题。丽 在致翡投力缺乏多孛心曩二懿雩毒嚣下，凌蒙蔽露簸本收益毅范懑不一致熬跨况下， 要广泛的签约承包是非常困难的，因此政府制度变革的成功怒民营化产生的问题 消失的熬要基础。 2 。3 2 我匡公共鞭务是营诧鹇改革原剜翱方自 我网公共服务领域的改革