（公共管理专业论文）呼和浩特经济技术开发区发展问题研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已 经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得内羹直盔堂及 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 期：型翌! z 2 ：lf指导教师签名：二瑙 日 期：j 掣吐岔，上 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 人学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古人学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 指导教师签名： 日期： 9删7488舢8iiii哪y 拦 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 呼和浩特经济技术开发区发展问题研究 摘要 本文从研究国内开发区开发建设现状入手，对国内开发区及呼和浩特经济 技术开发区的发展情况进入调研，并参阅了专家学者关于开发区转变发展模式 的相关文章，在理论联系实际的基础上，提出了呼和浩特经济技术开发区转变 发展模式的对策。， j 5 i 本文分三个部分，第一部分，介绍呼和浩特开发区发展现状，从管理体制、 管理机构、经济发展现状、开发建设现状等几个方面进行说明。第二部分，呼 和浩特开发区发展中存在的问题，从主观和客观方面进行阐述。第三部分，对 策和建议。主要是借鉴发达地区和先进开发区的成功经验，结合本地区实际情 况，大力实施区域整合和产业整合，明确开发区功能定位，创新体制机制，实 现“二次创业”。，。 关键词：经济技术开发区发展 ， 广 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 a b s t r a c t t h i sa r t i c l e m a i n l ye x p l o r e s a n dd i s c u s s e st h ee c o n o m i c a l & t e c h n o l o g i c a l d e v e l o p m e n tz o n e i na l la s p e c t so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，h o l d st h a tc h i n a s d e v e l o p m e n tz o n es i t u a t i o nt or e a c he c o n o m i cd e v e l o p m e n t m o d e l t h ew h o l ep a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s i td e s c r i b e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n d r e s e a r c hm e a n i n go ft h i s p r o b l e m i n c l u d i n g ：t h ep r e s e n t s i t u a t i o ni nh u h h o t e c o n o m i c a l & t e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n e ，d e v e l o p m e n to f h i s t o r yi no u r z o n e ，g r a n da c h i e v e m e n t ，r e a s o no f o b s t a c l eo fi d e o l o g y ，c o n t r a s t i v ea n a l y s i so ft h e t w or e g u l a t i o nf r o mh o m ea n da b r o a d ，t h ep r e s e n ts y s t e ma n a l y s i s ，a n a l y s et h e p r o f o u n dr e a s o n sw h y t h i sp r o b l e mo c c u r s t h el a s tp a r ti st h ec o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n so fs o l v i n g t h i sp r o b l e m k e yw o r d s ：h u h h o te c o n o m i c a l & t e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n e ，d e v e l o p m e n t 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 目录 引言1 一、呼和浩特经济技术开发区发展现状2 ( 一) 发展历程2 ( 二) 现行管理体制及经济发展现状分析3 1 现行管理体制3 2 经济发展现状4 3 开发建设现状6 二、呼和浩特经济技术开发区发展中存在的问题7 ( 一) 主观因素7 1 创新思想不够：7 2 精神动力不足7 3 行政推动力不强7 4 办事效率低下7 ( 二) 客观因素8 1 招商引资和产业发展出现困难8 2 发展空间受限9 3 资金紧缺9 4 现行体制不畅1 0 三、呼和浩特经济技术开发区转变发展问题的对策1 l ( 一) 发达地区开发区成功经验的借鉴1 1 ( 二) 新区规划列入城市总体规划和土地利用总体规划1 4 ( 三) 外地开发区优化机制体制经验的借鉴1 5 ( 四) 积极争取政府对开发区的政策扶持1 7 ( 五) 实施“一核双圈 战略1 8 结语2 2 参考文献2 3 致谢2 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 我国的开发区建设已经走过了近3 0 年的历程，它们在改善投资环境、引进外资、促进 产业结构调整和发展经济等方面都起到了非常积极的辐射、示范和带动作用，已经成为中国 国民经济新的增长点，在区域经济结构调整和产业结构调整方面也起到了很重要的作用。其 中仅2 0 0 5 年，国家级经济技术开发区在不到全国总面积万分之一的土地上，创造了占全国 g d p 总量4 4 9 的地区生产总值和7 8 5 的工业增加值。开发区作为我国加快工业化、城市 化的进程而形成的产物，在其出现的近3 0 年时间里对我国经济的发展做出了巨大的贡献。当 前中国各地开发区的开发如火如荼，给当地经济的发展注入了新的活力，成为各地经济发展、 加速城市化和工业化进程的一个重要途径，同时各地也竞相把开发区作为体制创新的试验区。 呼和浩特经济技术开发区创建于1 9 9 2 年，2 0 0 0 年7 月被国务院批准晋升为国家级经济 技术开发区。建区1 8 年来，开发区在招商引资、产业发展、园区开发建设等方面，充分发挥 了示范、辐射、带动作用。从2 0 0 6 年起开发区进入了调整转型期，这一阶段，国内外形势发 生了深刻变化，开发区的投资建设受到较大影响，开发区面临着调整与优化产业结构、转变 经济发展方式、再造开发区经济发展新优势的关键时期。并且随着国家“两税合一等一系 列政策的出台，开发区的主要政策优势基本丧失；同时在规划、土地、立项、建设、环保等 方面市政府授权的行政审批职能逐步被收回，企业在开发区投资和生产经营的成本显著提高， 开发区吸引投资的竞争力下降，导致开发区近年来吸引投资总额增幅趋缓，为了适应内部环 境和外部环境的变化，开发区必须不断的及时调整其发展目标和运行方式，实现其管理开发 模式的提升和转型。本文通过对呼和浩特经济技术开发区目前的管理模式的分析研究，在借 鉴国内先进开发区开发管理的先进经验基础上，运用公共管理学理论探索提出一种适合本开 发区发展的新型模式。 商务部：国家经济技术开发区发展报告( 2 0 0 6 ) ) r 】，2 0 0 6 年 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、呼和浩特经济技术开发区发展现状 呼和浩特经济技术开发区创建于1 9 9 2 年，2 0 0 0 年7 月被国务院批准晋升为国家级经济 技术开发区，下辖如意工业园区、金川工业园区。2 0 0 2 年6 月，经国务院批准在开发区内建 立“内蒙古呼和浩特出口加工区。2 0 0 3 年9 月被自治区人民政府批准认定为自治区( 省) 级高新技术产业开发区。2 0 0 4 年1 2 月被人事部批准为国家级留学生创业园。 ( 一) 发展历程 1 1 、第一阶段：起步期( 1 9 9 2 - - 2 0 0 0 年) 。如意开发区创建于1 9 9 2 年7 月，金川开发区 创建于1 9 9 2 年8 月。建区伊始，如意、金川开发区在开发建设经验不足、资金人力缺乏的情 况下，艰苦奋斗，自力更生，全力进行基础设施建设，大力引进各种项目。从1 9 9 3 年至1 9 9 9 年，开发区累计实现工业总产值5 8 3 8 亿元、工业增加值1 8 5 7 亿元、财政收入4 2 5 亿元， 平均增速分别达到8 0 9 6 、7 1 8 、9 4 7 1 。 2 、第二阶段：快速发展期( 2 0 0 0 - 2 0 0 5 年) 。2 0 0 0 年晋升为国家级开发区后，在如意、 金川区的基础上组建呼和浩特经济技术开发区，充分利用国务院及市委、市政府赋予国家级 开发区的特殊政策，主动承接国内发达地区和国外的产业转移，大力引进区外资金和外资项 目。从2 0 0 0 年到2 0 0 3 年，工业总产值、工业增加值、财政收入等多项指标在三年时间里实 现翻两番，提前完成了开发区“十五”计划目标。特别是在2 0 0 3 年，开发区以上三个指标约 占呼市总量的4 1 7 2 、4 8 2 3 、1 6 9 4 ，对呼市经济增长的贡献率达4 4 6 6 、5 5 5 8 、3 3 6 3 ， 基本占到呼市工业经济的半壁江山，有力地推动了呼和浩特经济的快速发展。 3 、第三阶段：调整转型期( 2 0 0 6 年至今) 。这一阶段，国内外形势发生了深刻变化，开 发区的投资建设受到较大影响，开发区面临着调整与优化产业结构、转变经济发展方式、再 造开发区经济发展新优势的关键时期。其中电子信息产业中的一些重点企业已进入产品与产 业布局调整阶段，有的企业大幅度减产，有的全面停产，严重影响开发区经济的发展。同时， 开发区土地资源紧张、优惠政策优势减弱、体制机制不顺等诸多问题凸显，开发区进入了经 济社会发展的转型期。2 0 0 6 年- 2 0 0 7 年，开发区工业总产值、工业增加值、财政收入等指标 增速减缓，平均增速只有1 7 2 1 、1 4 4 6 、1 4 4 8 ，与“十五 期间经济的快速发展形成巨 大反差。 建区1 8 年来，开发区在招商引资、产业发展、园区开发建设等方面，充分发挥了示范、 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 辐射、带动作用。目前，开发区基本形成了以伊利为代表的乳制品加工业；以t c l 、创维、 银安科技等为代表的电子产品制造业；以乾坤金银为代表的贵金属精炼加工业；以阜丰科技、 青岛欧美为代表的生物发酵业；以晟纳吉光伏材料、华生高岭土为代表的功能材料产业；以 一汽亿阳、上海电气、众环数控机床附件装备为代表的机械制造业；以康师傅、塞宝为代表 的食品加工业；以双歧、大唐、兰太为代表的医药产业。累计投资4 0 8 9 亿元，建成道路总 长5 3 公里：形成了2 9 8 万千伏安日供电能力、9 3 万吨日供水能力、3 8 7 蒸吨小时供蒸 汽( 供热) 能力、2 4 0 万立方米日供燃气能力，每日污水处理能力达2 1 2 万吨。特别是如 意、金川两大亮点的建设，为呼市的工业经济发展和城市建设做出了重要贡献。如意区如今 已经成为呼市行政及商务聚集区，成为呼市打造行政中心区、总部基地、商务中心区的良好 载体；金川区及其新区的建设，形成呼市新的支柱产业集群，成为我市打造西部工业走廊的 重要支撑点。 ( 二) 现行管理体制及经济发展现状分析 1 、现行管理体制 ( 1 ) 目前管理体制和运行机制依据的政策法规 开发区成立后，市委、人大、政府、政协就开发区管理体制和运行机制陆续出台了一系 列政策法规文件：建区初期，市政府下发了关于授予如意开发区管委会行使政府有关部门 3 堕鍪堕奎堂坌茎篁墨堡主! ! ! 坠! 堂竺丝壅 职权的通知( 呼政通字( 1 9 9 2 ) 3 3 2 号) 、关于授予金川开发区管委会办公室行使政府有关 部门职权的通知( 呼政通字( 1 9 9 3 ) 7 3 号) 。通知规定“市人民政府授予如意开发区、金川 开发区行使市一级管理权限，管委会办公室是开发区的行政管理机构，在管委会的领导下直 接行使市人民政府授予的职权 ：在2 0 0 0 年1 1 月下发的( 呼党发( 2 0 0 0 ) 2 4 号) 关于深化 开发区体制改革实行封闭管理的若干意见中明确指出：“开发区党工委、管委会是市委、市 政府的派出机构，代表市委、市政府对开发区内的经济、社会事业、行政工作实施统一领导， 统一规划，统一管理，受市委、市政府直接领导，对市委、市政府负责 ；2 0 0 1 年5 月，自 治区人民政府内政发( 2 0 0 1 ) 5 3 号关于印发开发区封闭管理办法的通知中明确规定“呼 和浩特经济技术开发区、包头稀土高新技术产业开发区享有自治区级经济管理权限 ；经呼市 人大常委会通过、自治区人大常委会批准修订，2 0 0 6 年5 月1 日起施行的呼和浩特经济技 术开发区条例，从根本上确定了呼和浩特经济技术开发区的法律地位：2 0 0 6 年1 0 月，市委、 市政府下发关于呼和浩特经济技术开发区管理体制调整的意见( 呼党发( 2 0 0 6 ) 1 9 号) 重申了“开发区管委会是市政府的派出机构，代表市政府对开发区实行统一管理”，并对开发 区的机构设置、重要职责提出指导意见，但由于机构设置重叠，不符合商务部提出的开发区 管理体制“统一、精简、高效 要求，指导意见至今无法得到落实。 ( 2 ) 目前机构设置及人员情况 开发区党工委、管委会机关：呼和浩特经济技术开发区党工委、管委会内设办公室、经 济发展局、综合办公室3 个正处级职能机构。 如意工业园区：如意工业园区党委、管委会( 正处级) 内设机构l o 个( 科级) ：办公室、 党群工作部、监察室、经济发展局、招商局、规划土地建设环保局、人事劳动局、财政审计 局、机关事务服务中心、综合执法队。 金川工业园区：金川工业园区党委、管委会( 正处级) 内设机构1 0 个( 科级) ：办公室、 党群工作部、监察室、经济发展局、招商局、规划土地建设环保局、人事劳动局、财政审计 局、机关事务服务中心、综合执法队，自设机构3 个：企业服务中心、团委、南区指挥部。 呼和浩特出口加工区：出口加工区管委会( 正处级) 内设机构3 个( 科级) ：办公室、 经济发展( 招商) 局、规划土地建设环保局，自设机构1 个：卡口管理室。 开发区各级机关现有人员3 1 5 人，直属企业现有人员2 3 9 人，合计5 5 4 人。 2 、经济发展现状 自2 0 0 0 年晋升为国家级开发区后，通过实行封闭管理，充分利用国家及市委、市政府赋 予开发区在税收方面的优惠政策，在土地征用出让、投资审批等行政审批方面有自主决策权， 4 堕鍪直奎堂坌茎笪堡堡主! 坚坠! 堂篁丝壅 以及滚动开发、自收自支的财政扶持政策，为项目引进提供低成本的投资和生产经营环境， 有力地促进了开发区招商引资快速发展。以“十五一期间为例引进内资实际到位资金从2 0 0 0 年的3 9 亿元增加到2 0 0 5 年的5 0 亿元，年均增长6 7 ；引进外资实际到位资金从2 0 0 0 年的 6 5 5 万美元增加到2 0 0 5 年的3 1 9 1 万美元，年均增长1 1 8 。先后引进了银安科技、创维电子、 阜丰科技、一汽亿阳、晟纳吉光伏材料、力盟新能源、上海电气、众环数控机床附件装备、 华生高岭土等一批大项目，建设了伊利新工业园、乾坤金银工业园和以双奇药业技改项目、 兰太药业、大唐药业、复旦蒙耀、元和、惠丰等为代表的生物制药产业园，拉动了开发区经 济的高速增长。工业增加值从2 0 0 0 年的8 4 6 亿元增加到2 0 0 7 年的7 8 3 8 亿元，年均增速为 3 7 4 4 ( 期间，全市的年均增速为3 3 4 9 ) 。 同时，据商务部统计，开发区在全国5 4 个国家级开发区投资环境综合评价指数的排位也 保持了较高位次。 、：i j 。， 呼和浩特经济技术开发区在商务部对国家级经济技术开发区 ，j ；l ，? ： 综合投资环境评价的排名情况 ， 年份在全国开发区的位次在西部开发区的位次- 2 0 0 0 年 4 01 0 2 0 0 1 年 3 68 5 内蒙古人学公共管理硕士( 啪p a ) 学位论文 2 0 0 2 年 3 61 0 ， 2 0 0 3 年 2 85 2 0 0 4 年 2 33 。- 2 0 0 5 年 2 42 2 0 0 6 年 3 13 2 0 0 9 年 3 33 近年来，随着“两税合一”等一系列政策的出台，国家级经济技术开发区的主要政策优 势基本丧失；同时在规划、土地、立项、建设、环保等方面市政府授权的行政审批职能逐步 被收回，企业在开发区投资和生产经营的成本显著提高，开发区吸引投资的竞争力下降，导 致开发区近年来吸引投资总额增幅趋缓。2 0 0 7 年开发区实际到位内外资分别为3 1 6 亿元、 一 1 5 5 亿美元，增速分别为- 8 、2 9 。? 3 开发建设现状 1 9 9 2 年建区时，经自治区批准，如意开发区规划面积1 0 9 7 平方公里，金川开发区规划 面积1 1 9 7 平方公里。2 0 0 0 年晋升为国家级开发区后，经国务院批准的规划用地面积为9 8 平方公里，分东、西两片。其中：东片( 如意工业园区) 用地面积3 8 平方公里；西片( 金 川工业园区) 用地面积6 平方公里。目前，开发区土地开发率为1 0 0 。已建成面积5 9 9 平 方公里，土左旗房地产开发1 3 3 平方公里，回民区新农村建设占用0 6 平方公里，开发区土 地建成率为9 5 。 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 出口加工区经国务院批准的规划面积2 2 1 平方公里，已征用土地面积2 2 l 平方公里， 一期开发建设面积1 0 3 8 平方公里，二期规划面积1 1 7 2 平方公里已被金川工业园区欧美集 团占用，完成“七通一平 土地面积1 0 3 8 平方公里。目前已有3 个项目入区，可使用土地 面积还有0 8 5 平方公里。 随着开发区的快速发展，土地资源日益紧缺。为解决土地瓶颈制约，拓展发展空间，按 照市委政府的要求，开发区分别辟建了如意新区和金川新区。 如意新区：在土左旗沙尔沁乡辟建，规划面积2 2 平方公里，起步区面积6 平方公里。目 前，已投资2 亿元，征用土地面积2 平方公里，完成“七通一平”土地面积2 平方公里，建 成面积0 6 1 平方公里。 金川新区：在玉泉区小黑河镇辟建，规划面积1 2 4 平方公里，起步区6 平方公里。目前， 已投资1 8 亿元，征用土地面积3 5 平方公里，完成“七通一平”土地面积3 5 平方公里。 二、呼和浩特经济技术开发区发展中存在的问题 目前，开发区的投资环境虽然比较完善，经济实力虽有增强，但产业基础不牢，自主创 新能力不足，缺乏可持续发展的科技支撑力。近年来出现了吸引投资竞争力下降、经济增幅 趋缓、发展空间受限、债务负担沉重、管理体制不适应形势发展要求等问题。主要原因： ( 一) 主观因素 1 创新思想不够。思路决定出路，面对出现的吸引投资竞争力下降、经济增幅趋缓、发 7 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 展空间受限、债务负担沉重、管理体制不适应形势发展要求等问题，唯有继续不断解放思想、 大胆开拓，才能冲破条条框框的束缚，敢想敢干、敢闯敢试、敢为人先，才能持续推进创新。 2 精神动力不足。由于开发区现行管理体制不能有效实施统一领导，导致开发区目标一 致性、思想统一性、步调一致性等方面存在一些问题。决策机制、管理机制、用人机制不完 善，不能有效调动广大干部群众工作的积极性，部分干部工作激情干劲不足，推动开发区强 劲发展的动力不强。 3 行政推动力不强。开发区不是行政区，目前是在其他行政区搞开发，在征地、投资审 批、项目建设、安置农民过程中遇到问题，只能通过协调解决，协调难度大，无法通过行政 推动力来解决，行政推动乏力制约着开发区发展。 玺办事效率低下。由于开发区目前投资审批权基本被收回，投资审批管理层级增多；审 i l ，：、，- 、，、： 一+，一7， ，j 。| 。，：j ，一”j ；：，v 卜，_ ! ：、 璞擎霄髯砷，：毋事垮粤登譬抄夸? g 枣警粤柙出穸麦颦专翼导i 嗲尺巧邑弛缓描迸! ：( - - 弘j 亨观固素。i ，：一、：，。j | j h ：。- z ：一，! 。：垮免镀。九 叠：j i ：发：一：”j ：。j-， 。- ， -、t - ，c ，：， 1 t v j ! _ “lr ，i 姣分! 。絮孽夏j l 资平口产半孝展掌? 困警_ 。，j 。 i - 。! 吲i 、， i ：! j 薯。几j - j 蝣。 ( 1 ) 投资、经营低成本优势基本丧失。_ 是开发区目前士地资源不足，地价比周边旗县 区高，项目用地出让不具备竞争优势。以金川区与金山开发区为例，目前金川的工业用地基 j 。o ，j ，j 、j 准价为每亩1 4 万左右，而紧邻金川的金山开发区工业用地价为每亩6 万左右。= 是国家颁布 ：；jf ：0 ，+ i 一：二： 一，i ；“一7；：，： h ， 实施企业所得税法，内外资企业所得税统一为2 5 ，使开发区税收优惠政策基本丧失。三 是产业基础薄弱，除乳制品加工业外，没有形成有一定规模的产业集群，产业链短，产业关 联度低，集聚效应不明显，开发区先后对接了富士康、海尔，创维电子、斯威特，中信等项 目，但最终落户开发区的很少，配套成本高，难以有效降低入区企业的经营成本是一个重要 原因。四是部分企业在政策优惠期结束后，因配套能力差，生产经营成本提高，开始向经营 成本更低的地区转移或停产。这些都是造成开发区吸引投资、1 经济发展增速趋缓的重要因素 专。“j 1 一。一：j 7 ，；5 ：， t _ 之j 一。一：、。：，j ：。一：，i ：7 。、i 一 以伊利集团公司为例：伊利集团公司所属奶粉事业部为了寻求发展空间，追求企业利润 。! - ，： ：，： t ：，。、+ 、。 最大化，将伊利集团公司所属奶粉事业部全部产能税收转到士左旗金山开发区，造成金川工 业园区财政税收严重流失。伊利集团公司所属奶粉事业部迁往土左旗金山开发区，可享受企 业所缴各项税金地方留成部分全部返还的财政扶持政策，而金川工业园区只对企业2 p 0 7 _ ， ， ：? 、 i 2 0 1 0 年所缴城建维护税、房产税、土地使用税、车船使用税、印花税等各项地方税种先征收， 一 ?， 、 ， ， 后列支用于支持企业发展，对增值税金川地方留成部分只返还5 0 ，因此，对一般纳税企业 没有诱惑力。再则，土左旗金山开发区能享受中央转移支付政策扶持( 按增量的4 0 返还) ， ，、。 ， 2 - 8 1：，。 + |。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 及专项资金补贴；和林县也能享受与土左旗相似的中央转移支付政策( 按增量的4 0 返还) 及专项资金补贴，每年能享受2 0 0 0 多万元的扶持资金，而金川工业园区无法享受。因此，对 伊利公司的扶持力度，没有和林县对蒙牛支持的力度大，造成两家乳业不能在同一平台上竞 争。t ，。 ( 2 ) 呼市地区各开发区缺乏统一的产业规划定位，招商无序，竞争激烈。近几年我市各 旗县区均设立了开发区，基本没有形成特色鲜明的产业定位，各开发区在招商引资上激烈竞 争，往往是同一个项目几个开发区都在争抢，其结果是各园区产业雷同，产业链短，关联度 低，集聚效应不明显，不仅难以形成符合产业发展规律的特色产业专业园区，也损害了地区 利益。 ( 3 ) 财税、融资、科技创新、服务等方面扶持企业发展的政策措施不完善。中小企业扩 大生产、技术改造、研发经费投入不足，科技创新能力不强，可持续发展能力不足；为企业 发展提供项目建设、生产经营、咨询、技术服务的服务体系和中介组织不健全。 2 发展空间受限 目前，开发区经国务院批准的9 8 平方公里规划用地范围内的土地已基本开发、征用、 出让、建设完毕，面临着发展空间受限的严峻挑战，虽然新辟建了如意新区、金川新区，但 在新拓展区开发建设过程中，存在着诸多困难和问题。 ( 1 ) 用地性质有待调整。如意新区是2 0 0 1 年经自治区发改委、国土厅、林业厅批准的 与土左旗联合辟建的自治区级生态建设基地，总体规划也经自治区建设厅审查( 内建规( 2 0 0 6 ) 9 4 号) ，但呼和浩特经济技术开发区如意新区总体规划和目前的开发建设性质与批准的 功能不符，存在用地风险；新辟建的金川新区虽获得市政府同意，呼和浩特经济技术开发区 金川新区总体规划也经过自治区建设厅审查通过，但没有获得国务院审批。 ( 2 ) 多头管理加大开发建设难度。如意新区、金川新区的乡镇、村属土左旗沙尔沁乡和 玉泉区小黑河镇管理，开发建设工作由开发区管理，由于对所在区域缺乏统一领导，不能统 一安置农民，给开发区征地、项目建设工作带来很大困难，一些农民阻挠征地和项目建设的 事经常发生。 3 资金紧缺 债务负担沉重，建设资金缺乏。截至2 0 0 8 年1 0 月份，如意区银行欠款总额为5 4 2 亿元， 其中：贷款欠款额3 8 8 亿元，优惠政策未兑现款0 4 亿元，欠付工程款1 1 4 亿元。金川区 欠款总额3 6 7 亿元，其中：贷款欠款额1 1 4 亿元，贷款利息0 2 1 亿元，优惠政策未兑现款 0 8 2 亿元，欠付工程款1 3 亿元，市土地收储中心借款0 2 亿元，同时如意新区、金川新区 9 内蒙古大学公共管理硕七( m p a ) 学位论文 基础设施建设又需要大量资金投入。开发区可用财力有限，一方面要还款，一方面要建设， 资金缺乏严重制约着开发建设步伐。 4 现行体制不畅 按照规定，从政策和法规层面上及党政隶属关系上，开发区与各功能区是一个整体。市 委、政府授权的主体对象是开发区党工委、管委会。但是这些权力一直没有得到很好落实。 开发区的行政、经济管理权名实不符，管理体制和运行机制不畅。 ( 1 ) 内部管理体制重叠。开发区所属如意、金川等功能区在设立国家级开发区之前也是 市委、市人民政府派出机构，直属市委、市政府领导，具有相对独立的行政自主权。这种情 况在设立国家级开发区后依然延续，至今没有改变。另外，在机构设置上，既设有开发区党 工委、管委会，又设有如意、金川党委、管委会，各自为政不能统一、领导协调，难以合理 配置资源，发挥集聚效应，不利于形成整体合力的问题充分暴露，严重影响了开发区的发展。 这种管理体制曾多次受到商务部的批评，在全国5 4 个国家级开发区中是独一无二的。 ( 2 ) 开发区公务员没有进行登记。2 0 0 0 年国家级开发区设立之前，如意区由上级编委 部门核定的行政编为5 0 人，事业编为3 0 人；金川区核定的行政编为5 0 人，事业编为3 3 人。 如意、金川所核定的1 0 0 名行政编的行政人员均参加了公务员培训，进行了公务员过渡考试 考核，客观上承认其已经具备公务员身份。2 0 0 6 年，市委、市政府下发文件，核定开发区总 的行政编6 6 名。其中，开发区党工委、管委会机关行政编制2 5 名，事业编2 0 名；如意区行 政编1 6 名，事业编3 3 名；金川区行政编1 6 名，事业编3 3 名；出口加工区行政编9 名，事 业编1 6 名。在开发区机构及内设机构相对增加的前提下，行政编制大幅减少，给开发区公务 员登记造成极大困难。目前，开发区公务员的身份问题成为目前亟待解决的重大问题，如果 得不到及时解决，将极大影响开发区干部的工作积极性。 ( 3 ) 外部行政审批及运行机制不畅。自治区及呼市已经明确过呼和浩特开发区享有自治 区级经济管理权限和市级行政管理权限。由于国家、自治区及我市国土资源、土地收储、工 商、税务等管理机构先后实行垂直领导，原来政策、规章赋予开发区的权限，被各部门的条 管红头文件强调的集中纵向管理所分解。开发区目前在办理投资审批过程中仅有国家商务部 授权的自治区级( 省级) 外商投资审批权。市委、市政府2 0 0 0 年1 1 月下发的的文件赋予开 发区在规划、立项、建设、环保等方面的行政审批权现已基本收回。现在开发区特别是如意 新区、金川新区在办理投资审批手续时，需要经过乡镇、旗县、市、自治区逐级审批，程序 多，办事效率下降。 ( 4 ) 财政体制矛盾突出，资金不能集中使用。主要问题：一是在一个国家级开发区内有 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 三个财政局、三个县级国库，即开发区财政局和国库、如意区财政局和国库、金川区财政局 和国库。按市委政府的要求，如意、金川两区财政每年按可用财力的4 0 上划给开发区财政， 后调整为1 6 。除此之外没有任何财政业务关系，不能集中财力进行开发建设。二是上级财 政应给开发区的转移支付一直没有到位。开发区的增值税上划中央部分已统在市里，自治区 下达转移支付指标时其中就包括开发区的收入，但市财政一直没有给开发区应有的转移支付。 使国家级开发区不仅没有享受到更为优惠的财政支持政策，而且与旗县区比竟然也相差很多， 这在全国的国家级开发区中也是绝无仅有的。三是实行分税制后，市税务局在划分税源时给 开发区虚列税源共计4 2 0 0 万元，占市里下划开发区税源总额7 9 3 3 万元的5 3 ，导致市财政 与开发区结算时，金川、如意分别多上缴3 1 7 8 和5 9 3 ，以2 0 0 8 年的财政收入为例，开发 区财政多上缴5 0 0 0 多万元。此外，由于1 9 9 4 年实行分税制时j 开发区如意、金川两区财政 基数小，后随着经济快速发展、财政大幅增长，按规定返给开发区的增值税基数( 共计2 1 3 万元) 以及环比增长额一直未兑现( 近年来每年应兑现1 0 0 0 万元以上) 。 三、呼和浩特经济技术开发区发展问题的对策 近期，市委政府提出跳出西部找差距，瞄准东部谋发展，由“向西看 转为“向东看 ， 由参与西部区域竞争转变为参与全国性竞争的新思路，并且提出了“一核双圈 战略新构想。 根据这一战略构想，开发区实施新的发展战略，必须要切实解决制约开发区发展的瓶颈问题。 为此提出如下对策和建议： ( 一) 发达地区开发区成功经验的借鉴 核心区如果没有工业发展带动，服务业就会失去服务对象，城镇圈如果没有工业发展带 动，城镇发展就失去了支撑。选择在物流、原料、市场等方面区位优势明显的区域，建立规 模化的产业功能区块和产业带，可以有效降低开发建设、物流运输、生产配套和商务成本， 尤其是核心区更应借助国家级经济技术开发区这一平台，连片建设大型的产业功能区块和产 业带，选择与当地生产要素匹配的产业作为立区产业，规划立区项目，引进配套项目，打造 产业集群，实现产业集聚、工业入园，建设特色专业化产业园区，是建设城市新区、“强核 的有效途径。 案例： 长春经济技术开发区汽车工业园。占地面积4 平方公里，园区内基础设施、配套设施完 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 善。聚集了恒力专用车、中兴汽车、一汽专用车、国富车厢等6 户专用车生产龙头企业。依 托龙头企业，先后引进7 0 多家汽车零部件企业，形成了底盘、车厢、轮毂、空调、空压机、 汽车电子设备、整车生产的完整产业链，真正做到了产业上下游高度配套，生产分工高度协 作，有效降低了园区内企业的生产经营成本。 长春经济技术开发区玉米工业园。占地面积1 0 平方公里，园区内基础设施建设已基本完 成。以大成集团玉米深加工为龙头，先后引进1 0 户配套企业，形成了以玉米为原料，生产化 工醇、合成纤维、合成塑料、精细化工产品、轻纺、有机肥料的上下游分工协作、紧密配套 的产业链。大成的原料通过地下管道，可直接输送到配套企业，有效降低了园区内企业的生 产经营成本。 北京经济技术开发区星网工业园。以诺基亚移动通讯公司为龙头，先后引进同行业最优 秀的上下游配套企业近2 0 家，形成芯片、集成电路、外壳、整机生产的完整产业链，真正做 到了按订单生产，极大地提高了生产效率和综合竞争力。 依据前瞻性、科学性、可行性原则，按年均增速1i n 算，到2 0 2 5 年，开发区工业总产 值将达到1 6 0 0 亿元，参照目前开发区工业用地平均产出率2 7 亿元平方公里计算，届时开发 区需新增工业用地6 0 平方公里左右。按目前开发区工业用地占总用地面积6 0 计算，开发区 需新增总用地面积1 0 0 平方公里左右。 在继续保持如意、金川两个核心区原有规划不变( 即自治区政府批准的如意为1 0 9 7 平 方公里、金川为1 1 9 7 平方公里的规划) 的情况下，按照有利于统一领导、统一管理、统一 规划、统一开发建设、统一进行基础设施建设、统一安置农民的原则，本着节约开发建设成 本，增强配套能力，促进产业集聚，提高属地农民生活水平，尽量减少与所划转区域政府矛 盾的方针，我们提出如下建议方案。 方案一：以实现2 0 2 5 年发展目标所需新增用地面积为基准，以减少矛盾为原则，以划转 周边部分村为方式，拓展如意新区和金川新区。经过拓展，使两区总体规划控制面积达到1 0 0 平方公里左右。根据我市特色产业专业园区布局的总体要求，按照重点发展新技术产业，建 设多功能、综合性产业园的方向，聘请国内或国际一流的设计单位进行高起点规划设计，力 争将其打造成为呼市发展高新技术产业的样板示范区、西部工业走廊的重要节点和首府实施 “一核双圈 战略的主要支撑点。 建议将如意新区周边的土左旗沙尔沁乡的沙尔沁村、一间房村、东河村、南此老村、牛 牛营村等5 个村划转开发区，共计面积5 0 6 8 平方公里，共计涉及人口6 1 5 0 人。使如意新区 的规划面积达到5 0 - 6 0 平方公里左右。 1 2 塑茎直奎兰坌茎笪堡堡主! 坚坠! 堂垡堡茎： 建议将金川新区周边的1 6 个村划转开发区。总面积为6 0 平方公里左右，减去农用地， 其面积应为3 3 平方公里。涉及总人口为8 8 3 9 人，总户数为2 9 7 7 户。其中涉及土左旗台阁牧 的行政村有9 个：沙家营村、耿家营村、达尔架大西营村、达尔架大东营村、达尔架小东营 村、三间房、讨尔号大东营村、讨尔号庙营村、西甲兰村。以上9 个村总人口6 6 7 4 人，总户 数2 2 6 2 户，总面积3 2 8 3 平方公里( 其中农用地1 9 8 6 平方公里) ；涉及玉泉区小黑河镇的 行政村7 个( 全部为呼准路以西) ：当浪土牧村( 呼准路以西部分) 、章盖营村部分( 呼准路 以西部分) 、新河营村、一间房村、讨尔号村、东甲兰营村、后本滩村。以上7 个村总人口 2 1 6 5 人，总户数7 1 5 户，总面积2 5 8 9 平方公里( 其中农用地6 9 4 平方公里) 。使金川新区 的总面积达到4 0 平方公里左右。 方案二：建议市委政府研究从呼市城郊的某个地方辟出8 0 - 1 0 0 平方公里左右，规划为新 市区及综合多功能经济区。产业定位为高新技术产业、现代物流、总部经济、高新技术孵化、 高档商住、文体休闲娱乐等。由开发区管委会组织实施，并报请自治区政府审批，辟建为自 治区级经济园区。在此基础上进行高起点规划、高标准建设、高水平管理，使其成为呼市多 功能、综合性产业发展的样板示范区。 按照我市产业布局的总体要求，我市尚缺高新技术产业特色园区( 融高新技术孵化、软 件开发、电子信息产品制造、新材料、航空航天技术、现代物流、总部基地为一体) 。按照国 际国内的成熟经验和成功做法，高新技术产业园区选址须在生态条件良好、物流运输便捷、 具备完善生活配套设施、临近大专院校科研院所密集区域，因此首选呼市城区以东。如果 这一区域拓展成功，我们还可依托如意区已经是自治区人民政府审批的自治区级高新技术产 业园的基础，在市政府、自治区政府及两级科技主管部门的支持下，积极向国家科技部以及 国务院申报国家级高新技术产业园区，形成既是国家级经济技术开发区，又是国家级高新技 术产业园区的双星一体局面，可进一步加大国家层面上政策扶持力度，为推进我市高新技术 产业、招商引资和经济社会的又好又快发展打造新的引擎。 区区合并模式案例： 广州开发区1 9 8 4 年经国务院批准的规划用地面积为6 6 平方公里，1 9 9 3 年将永和镇划 入扩大开发区规模后经国务院批准的规划用地面积为5 9 平方公里，2 0 0 2 年将高新区、保税 区、出口加工区划入开发区，为将四区联为一体，相连处的镇、村也成建制划入，镇划入后 即改为街道办事处，现规划用地面积2 1 5 平方公里。 合作开发模式案例： 天津开发区1 9 8 4 年经国务院批准的规划用地面积为5 平方公里，1 9 9 3 年扩大开发区规 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 模后经国务院批准的规划用地面积为3 7 平方公里，与武清县合作开发建设的逸仙工业园规划 用地面积1 0 平方公里，与汉沽区合作开发建设的化学工业园规划用地面积3 0 平方公里，2 0 0 0 年与西青区合作开发建设的微电子工业园规划用地面积1 1 平方公里，2 0 0 2 年开发建设的西 区规划用地面积4 8 平方公里，现规划用地面积1 3 6 平方公里。在行政管理方面，开发区集中 精力搞好合作开发区域的招商引资和经济发展，绝大部分社会事务交由合作区域所在地政府 负责；在利益分享方面，与合作区政府按一定比例分享税收收入，并要求对方在征地拆迁、 项目建设、农民安置等方面积极协助。 划乡镇、村模式案例： 烟台经济技术开发区1 9 8 4 年经国务院批准的规划面积为1 0 平方公里。1 9 9 1 年根据城市 建设和发展需求，烟台市政府决定扩大开发区规划及控制区范围，将福山区福山镇的刘家台 子、宫家台子等1 4 个行政村划归开发区管理，开发区总体规划面积扩展为3 6 平方公里。1 9 9 3 年为适应开发区进一步发展的需要，烟台市政府决定第二次扩大开发区规模，开发区总体规 划面积扩展为4 5 平方公里，随后又调整为5 6 平方公里。2 0 0 2 年为再创开发区新优势，烟台 市政府决定第三次扩大开发区规模，由过去的5 6 平方公里扩大到2 2 0 7 平方公里，管辖的行 政村范围由1 4 个扩大到1 0 7 个。 长春经济技术开发区经国务院批准的规划用地面积为1 0 平方公里，2 0 0 0 年后，为实施 建设“长一吉经济带，经长春市政府两次规划调整，将两个乡镇整建制纳入开发区管理， 现规划控制面积1 1 2 平方公里。在行政管理方面，开发区对所辖乡镇经济社会发展实施统一 管理，统筹安排所辖乡镇农业、工业、服务业的发展，成立社会事业管理局负责社会主义新 农村建设和社会事务管理，所辖乡镇的人大、政协工作仍由原属行政区管理。 合肥经济技术开发区经国务院批准的规划面积为1 3 平方公里，后经合肥市调整，将2 2 个行政村纳入开发区管理，现规划控制面积7 8 平方公里。在行政管理方面，开发区对所辖村 实施统一管理，统筹安排所辖村农业、工业、服务业的发展，成立社会事业管理局，统筹管 理所辖村的社会事业工作。 察哈尔工业园区于2 0 0 7 年7 月2 8 日成立，由乌兰察布市将一个农畜产业加工园区、一 个镇和周围1 6 个行政村划归开发区组建而成，规划面积1 7 0 平方公里。 ( 二) 新区规划列入城市总体规划和土地利用总体规划。 按照国土资源部关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知( 国土资发( 2 0 0 8 ) 1 4 5 号) 的精神，目前，各级各类开发区正在进行土地集约利用评估工作，国务院将把土地集约 利用评价指标作为开发区扩区审核的重要依据。为此，建议市委、市政府按照国务院要求， 1 4 塑鍪直叁兰坌茎篁垄堡主! ! 堡坠! 兰垡丝茎 将金川新区及新区远期拟扩区域列入呼市城市总体规划和土地利用总体规划，以便为今后开 发区扩区奠定坚实的基础。 ( 三) 外地开发区优化机制体制经验的借鉴 1 授权开发区行使市级行政审批权，并在市政府的支持和帮助下积极争取部分自治区级 经济管理权，不断优化开发区投资软环境。 国家商务部已经授予开发区享有省级( 自治区级) 外商投资审批权。目