（公共管理专业论文）中国控烟现状与对策研究.pdf

原创性声明 i t l l llt li i l l l11 1 1 1 1i i iiil 18 8 8 213 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 、 学位论文作者签名： 日 期：丛么：二 将教师妣丝垄兰要： 日 期：2 堡丝：重! 垂 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权 将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘， 允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论 文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者 ， 今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意； ，k 若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 v 学位论文作者签名：旦垒丝丝 日期： 之丝兰：2 指剥币签名越重缝 日期：型! ：笸：筮 中国控烟现状与对策研究 摘要 。、 2 0 11 年是烟草控制框架公约在中国生效5 周年，虽然中国控烟履约工 h 作取得了一定的进展，但是目前吸烟率仍居高不下，受二手烟的影响也没有减 弱，烟草广告变换方式继续存在，虽然控烟立法工作已经进入到实施阶段，但 是效果能否显现有待观察。 作为国家机器的政府，在治理国家时必须要考虑到主要矛盾和次要矛盾的 关系。从公共政策的角度来看，吸烟及其危害是一个重要的公共问题，而控烟 政策则是一项重要的公共政策，而政策制定涉及众多的行动者，这些行动者为 了自己的利益而以各种方式相互发生关系，而公共政策就是他们互动的结果。 而一项公共政策的出台并不是孤立和单一的，需要纵向分析它的历史以及未来 发展的趋势，横向对比和借鉴其他国家和地区采取的措施及政策。本文将全面 回顾控烟的历史，烟草控制框架公约出台的始末，以及其他国家采取的控 烟措施，国际烟草巨头对公约的立场和采取的应对策略，从公共政策的角 4 氐度，分析政策制定过程中各方利益博弈作用关系，采用纵向分析控烟政策的历 叶卜 史以及未来发展的趋势，横向对比和借鉴其他国家和地区采取的措施及政策， 结合实际分析中国政府应该采取的立场和中国烟草应对公约的对策，以期 为未来中国控烟的发展提供有益借鉴。 关键词：烟草控制，现状，原因，对策 _ 气 t h es t a t u sa n dc o u n t e r m e a s u r e s o ft o b a c c o c o n t r o li nch i n a a b s t r a c t c h i n ah a sb e e nt a k e np a r ti nt h ef c t cf o r5y e a r si n2 0 11 a l t h o u g ht o b a c c o c o n t r o lc o m p l i a n c ew o r ki nc h i n ah a sm a d es o m ep r o g r e s s ，h o w e v e r , o u rs m o k i n g r a t ei ss t i l lv e r yh i g ha tp r e s e n t p a s s i v es m o k i n gw h i c hh a r mt o u sd o e sn o t d e c r e a s e a n dt o b a c c oa d v e r t i s e m e n t s e x i s ti nv a r i o u sw a y s a l t h o u g ht h e l e g i s l a t i o n o ft o b a c c oc o n t r o li s i m p l e m e n t e dt h r o u g h o u t t h e c o u n t r y , t h i s c o m p r e h e n s i v ee f f e c ti s s t i l lt oo b s e r v e t h i sp a p e rl o o k e db a c kt ot h eh i s t o r yo f s m o k i n gt o b a c c oc o n t r o l ，t h eb e g i na n dt h ee n do ff c t ci m p l e m e n t i o n ，a n do t h e r n a t i o n s c o u n t e r m e s u r e so nt o b a c c oc o n t r o la n dg i a n ti n t e r n a t i o n a lt o b a c c on a t i o n s v i e wa n dm e a s u r e st of c t c r e s p o n d e do u rr e a l i t y , w ea n a l y z e dt h ep o l i c y a d d r e s sa n dc o u n t e r m e s u r e st h a to u rg o v e r n m e n t ss h o u l dt a k et or e s p o n dt ot h e f c t c f r o mo u rc o u n t e r m e s u r e s ，w eh o p et h a tc h i n a st o b a c c oc o n t r o lw i l lt a k e h a n t ae s g r e a t a d v a n t a g e s k e yw o r d s ：t o b a c c oc o n t r o l ，t h es t a t u s ，r e a s o na n dc o u n t e r m e a s u r e s i i 棚a 、 卜， 目录 引言j ：1 ( 一) 选题背景及研究意义1 1 研究背景7 ! 1 2 研究意义2 ( 二) 相关研究综述4 1 公共政策的价值取向研究4 2 关于实施烟草控制政策的研究5 ( 三) 研究思路及主要内容6 ( 四) 研究方法及创新点7 1 研究方法7 2 研究创新点7 一、烟草控制相关理论及概念界定8 ( - - ) “吸烟与健康”的国内外研究8 ( 二) 世界卫生组织对烟草控制的推动8 ( - - ) 烟草控制框架公约的主要内容1 0 1 烟草制品的包装和标签( 第1 1 条) 1 0 2 烟草广告、促销和赞助( 第1 3 条) 1 0 3 责任问题( 第1 9 条) ：1 0 4 被动吸烟( 第8 条) 1 1 5 烟草制品非法贸易( 第1 5 条) 1 1 6 税收和免税烟问题( 第6 条) 1 1 一- - a - 卜、 7 烟草制品成分管制和披露( 第9 条和第1 0 条) 1 1 8 财政资源( 第2 6 条) 1 1 9 其他承诺1 1 二、中国控烟现状及成因1 2 ( 一) 中国现阶段控烟现状1 2 1 控烟政策效果不佳，与公约要求差距较大1 2 2 政府控烟意愿明确，但执行力度不足1 3 3 社会民众烟草危害认识欠缺，烟草使用率较高，烟草危害显现1 4 ( 二) 中国控烟现状的原因1 5 1 主要政策行动者在控烟运动中的职能1 5 2 控烟主要政策行动者之间的博弈1 7 三、国际社会控烟成效分析2 0 ( 一) 国际控烟的基本状况2 0 ( 二) 其他国家和地区的控烟措施2 1 1 在禁止烟草广告和赞助方面2 1 2 在提高烟税、烟价方面2 1 3 在实施禁烟法令方面2 1 4 在保护青少年方面2 2 5 在经济赔偿方面2 2 ( 三) 国际烟草公司对烟草控制的立场以及采取的应对措施 1 菲莫公司的立场： 2 2 2 2 2 帝国烟草公司的立场2 3 3 日本烟草公司的立场2 4 ( 四) 国外控烟的启示和借鉴意义j 2 4 。一 l 一- 矗 a 、 i 氏 四、 ( 一) 非政府组织及专家的观点2 5 ( 二) 中国烟草业应对烟草控制所采取的措施2 6 1 严格执行国家有关法律法规2 6 2 严厉打击烟草非法贸易活动2 7 3 禁止中小学生吸烟，不向未成年人售烟2 7 4 降低卷烟危害，关注消费者健康2 7 5 积极参与公约履约工作2 8 ( 三) 中国政府采取控烟政策的建议：2 8 1 制定实施我国烟草控制战略和履约规划，完善各部门的协调机制2 8 2 推进公共场所禁烟立法进程，尽快完成烟草广告管理规定的修订工作2 9 3 加大对吸烟危害健康的宣传力度，完善境内卷烟包装标识的规定2 9 4 烟草行业应加大科技创新，稳步实施烟草行业多元化发展3 0 5 中央政府开展价格税收政策研究，减少烟草消费需求3 0 6 地方政府应逐渐减少对烟草税收的依赖，做好产业转移工作一3 1 7 其它? 3 1 结语3 2 参考文献3 3 致谢3 5 一 。 斡 一a 卜、 内蒙古大学公共管理硕：l ( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题背景及研究意义 1 研究背景 2 0 11 年是烟草控制框架公约在中国生效5 周年，按照公约及其实施细则 规定，缔约方应当采取和实施有效的立法、实施、行政或其他措施，以防止在室内工作场 所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾，保证公众 得到普遍保护，以免受二手烟的危害，还应当采取适宜的立法、实施、行政或其他措施， 广泛禁止所有的广告、促销和赞助。自2 0 0 6 年1 月9 日公约在中国正式生效以来，中 国成立了由国家发展改革委( 2 0 0 8 年改为工业信息化部) 、卫生部、外交部等8 部委组成的 履约协调机制，领导控烟工作。经过各方努力，五年来的控烟工作，使烟草控制得到了各 级政府和社会各界的支持，中国烟草控制运动也从专家主导控烟发展为政府主导控烟，这 些都为中国的控烟履约起到了积极的推动作用，但是不容忽视的现实是我国目前吸烟率仍 居高不下，受二手烟的影响也没有减弱，烟草广告变换方式继续存在，虽然控烟立法工作 已经进入到实施阶段，但是效果能否显现仍有待观察。 2 0 11 年初，两份控烟报告引起了广泛关注。一份是由中国疾病预防控制中心副主任， 控烟办公室主任，中国控烟协会副会长杨功焕教授牵头邀请了国内外多个领域的著名专家 学者完成的控烟与中国未来中国烟草使用与烟草控制联合评估报告，报告认为虽然 烟草控制经费有所增加，但依然与控烟的需求不相匹配；虽然开展了大量的控烟工作，但 被烟草相关利益集团的反控烟活动相抵销或消减其效果；国内现有的法律法规与公约 要求存在巨大差距且执行不力、效果不佳；人们对吸烟和二手烟危害健康的认识存在大量 的错误认识，吸烟仍然作为社会主流认可的行为广泛流行；吸烟和二手烟侵害导致的健康 和危害效应已经逐步显现，并快速上升。报告得出结论，一是控烟效果微弱，吸烟率居高 不下；二是烟草流行后果严重，成为中国人群健康的“第一大杀手”；三是控烟履约绩效得 分很低，与公约要求差距很大。另一份是由民间控烟组织新探健康发展研究中心 发布的在发动期徘徊的中国控烟2 0 l o 中国控烟观察民间视角，报告从民间的视角， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 指出控烟主要还只是由专家、媒体、控烟组织在奔走呼号，传播烟草危害的信息，呼吁采 取实际措施控制烟草危害，敦促履行世界卫生组织烟草控制框架公约( 以下简称公约) 。 而在国家层面上，控烟立法缺位，公约提出的有效的控烟措施，基本上没有实行。这份 报告认为五年的控烟工作具体表现为在发动期徘徊；艰难，但充满激情；期待：控烟转入 实施阶段，并从医疗卫生、法律责任、经济利益等方面阐述了控烟的重要性。 一 从国际环境以及社会发展来看，烟草控制是大势所趋，但是我国烟草行业经过多年的 。发展，已经形成了从烟叶种植、收购、加工、储运到卷烟生产、销售，以及科研、教育为 一体的综合性产业。同时，还带动了包括烟草机械、烟用丝束、香精香料、各类纸张及烟 标印刷等辅助材料加工在内的相关产业。烟叶和卷烟的生产、销售涉及到近5 0 0 万农户和 近4 0 0 万零售商户及国民经济的各个方面，全国有四、五千万人口的就业、经济生活与烟 草业密切相关。2 0 1 0 年，烟草行业共实现工商税利6 0 0 0 多亿元。尤其是我国烟草种植大多 分布在经济相对落后、少数民族聚居的经济欠发达省份，每年约有6 0 左右的烟叶产自云南、 贵州、四川等西部地区。同时，烟叶农特税也是地方政府的重要收入。烟叶产区特别是老 少边穷和西部地区已把种植烟叶作为增加农民和地方收入、发展当地经济的重要手段。如 果用粮食作物替代烟草，农民的收入将大幅度下降，返贫现象就会发生，影响到经济发展 和社会稳定。 这些客观现实是中国政府在烟草控制方面面临着两难的选择，从目前的情况来看，中 国政府在回答这道选择题时，更倾向子维持现有政策，烟草控制也多在理论层面上，并没 有大规模的实施行动，因此也被国内外控烟人士所诟病。综合上述两份报告的观点，控烟 不力的主要原因在于国家政策法律法规的缺失以及有效的监管，从而将矛头指向了政府， 并认为“像中国这样一个卷烟生产、卷烟消费、吸烟人数、吸烟致死人数均居世界第一的 烟草大国，政府的掌控又如此强势，控烟没有政府的推动是不可想象的。中国控烟的成败， 。a 最终取决于政府的态度。政府的态度明朗，控烟推进顺利；政府的态度暖昧，控烟势必受 阻。然而，中国作为发展中的大国，目前正处在社会主义初级阶段，国民经济发展还很不 平衡，烟草行业每年上缴的利税对于增加国家财政积累十分重要，在整个国民经济中占有 较为重要的地位。因此，中国政府对控烟举措将对社会的稳定和发展产生巨大的影响。 2 研究意义 从公共政策的视角来看，吸烟及其危害是一个重要的公共政策问题，而控烟政策则是一 项重要的公共政策。在我国，控烟政策作为一项公共政策始于上世纪7 0 年代末。自那时以 来，控烟问题在我国政府政策议程中的重要性不断突出，一些重要的政策行动者参与了控 _ ， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 烟政策的制定和实施，并形成了我国的控烟政策框架，而这些控烟政策是在特定的时期， 通过对社会中多元的利益主体的各种利益矛盾进行协调、对各种利益诉求进行选择与整合 的结果。 作为主要政策行动者，以改善全国人民健康状况为基本职责的卫生部对于中国控烟政 策的态度是一贯而明确的，即积极强化中国控烟工作。国家发改委既是指导总体经济体制 改革的宏观调控部门，也是组织实施社会发展战略的协调机构。发改委的职能定位令其在 控烟政策上需要平衡不同的利益诉求，2 0 0 8 年起改为工业信息化部管理国家烟草专卖局。 一方面强调要强化控烟工作。另一方面，由于烟草行业提供的税收约占国家税收的4 左右， 而且6 0 0 0 万人的生存与发展与其有直接或间接的关系，工业信息化部的态度因此明显不如 卫生部强硬，而是强调“控烟运动注定是一项漫长的工程”。国家烟草专卖局在控烟问题 上念度模糊。一方面，它认同不控烟可能危害公众健康；但是，在另一方面又强调中国烟 民数量众多，烟草种植及销售涉及众多民众的生存发展，控烟可能影响社会安定。对于地 方政府来说，烟草产业的发展不仅可以给地方政府带来丰厚的税收收入，而且提供了大量 的就业机会。鉴于烟草行业在地方经济中的重要地位，地方政府在控烟运动中的态度必然 极为矛盾。中国控制吸烟协会作为推动控烟的专门机构，是中国控烟政策和运动的积极力 量。由于负责控烟政策的主要政府部门在控烟问题上缺乏坚定的共识和坚强的意志，导致 我国的控烟政策框架比较松散，控烟立法严重滞后，控烟政策工具乏力。综上所述，在中 国控烟政策领域中，国家行动者虽然在国际行动者的影响下支持在中国进行控烟运动，但 是它们基于各自的利益考虑，对控烟运动缺乏坚定的共识和坚强的意志。 延伸到公共管理领域，公共政策是对社会价值所做的权威性分配，它直接关系到各个 不同集团的利益分配，因而公共政策的制定及执行各个环节都必然引起社会各利益集团的 广泛参与。经济学中假设人的行为都是要追求自己利益的最大化。因此，利益追求是人类 行为的动因，人们的一切努力都与自身的利益有关。但个人只有在集体或者社会中才能得 到发展，利益才能得以实现，因而公共政策就成为实现利益的手段之一。利益的分配与公 共政策的制定是一个动态的过程，也是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系 统中，由政策的制定者依据自身的利益需求，对复杂的利益关系进行调整、综合和博弈的 过程。在这个过程中，不同的利益主体为了各自利益的最大化而在政策的制定过程中相互 博弈。 从公共政策角度来看，中国政府在制定控烟政策的过程中必须要综合考虑各个不同利 益群体的利益问题。同时，我们也不难看出，中国政府目前处在了两难的境地，公约履 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 行五年来，一方面是控烟倡导者的大声疾呼，奔走相告。根据报告显示，我国男性人群烟 草流行水平居高不下，吸烟人群依然高达3 亿多人，与2 0 0 2 年相比没有降低。近年来调查 发现，戒烟率和戒烟人数、戒烟水平虽有所上升，但复吸率较高，戒烟成功率较低。2 0 1 0 年估计大约7 4 亿不吸烟人群遭受二手烟侵害。另一方面是高额的税收和就业的压力。烟 草行业在增加国家财政积累、解决众多人口就业、支援老少边穷地区发展经济、增加农民 收入、满足3 亿多烟民消费从而拉动整个消费等方面，起到了不可替代的、十分重要的作 用。 从2 0 11 年发布的两份控烟报告来看，控烟与反控烟的矛盾焦点是烟草行业，面对目前 控烟不力的现实，控烟倡导者将矛头指向了烟草相关利益集团中国烟草总公司，而更具讽 刺意味的是主导控烟、在履行公约起决定性作用的国家烟草专卖局与中国烟草总公司 是同一机构，因此控烟倡导者通过各种渠道建议国家改革烟草行业管理体制，设立国家控 烟局，明确政府全面控烟管理职能，同时采取有力措施限制烟草产业、促进全面转型，并 且采用经济手段控制烟草发展，控制烟草消费需求，按照公约规定，对烟草实行严格 管制。为了当代和子孙后代的健康，控烟刻不容缓。但要保证经济持续稳定发展，烟草消 费似乎又必不可少。 ( 二) 相关研究综述 1 公共政策的价值取向研究 公共政策是以政府为核心的政策主体依据特定时期的目标，通过对社会中多元利益主 体的各种利益矛盾进行协调：对各种利益诉求进行选择与整合，在追求有效增进与公平分 配社会利益、实现利益平衡与和谐的过程中所制定的行为准则。而利益及价值取向是研究 一， 公共政策的核心，后行为主义政治学家戴维伊斯顿认为“公共政策是对全社会的价值做 、 有权威的分配。”这就是说一项政策的实质在于通过该项政策剥夺一部分人享有某些东西而 允许另一部分人占有它们。该观点提出了公共政策的价值分配功能，引起了学术界对公共 政策实质的思考。关于价值，戴维伊斯顿认为既包括实物、资金，还包括权力、荣誉和 服务等有价值的东西。然而，在社会科学研究中i 价值本身就是一个含糊不清的概念。为 避免对“价值 有宽泛的理解，又突出公共政策的本质，“价值 应该理解为“利益 。其 次，公共政策不仅具有价值分配功能，还有利益增进功能。再次，戴维伊斯顿认为，公 _ 一 j o ， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 共政策的实质在于剥夺一部分人享有某种价值，允许另一部分人占有它们。这里面暗含着 一个逻辑假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是最常见的利益分配格局， 事实上，还存在只有受益者，没有非受益者的政策情形。 学者陈庆云从利益的视角对公共政策做出了界定，“公共政策是政府依据特定时期的目 标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程 中所制定的行为准则。 这个定义突出了公共政策的实质利益，但倾向单一中心化，即 在公共政策过程中将政府与除政府之外的潜在的政策主体一分为二，突出政府的核心作用， 忽视其他政策主体的客观作用。在当前全球化加剧的情况下，这样的界定显然与多元利益 格局的现实相悖。西方学者在应对全球化中多元利益格局时，更倾向于使用政策网络分析 范式，即强调以政府为核心，并包含其他政策主体在内的多元复杂利益博弈模式来解释公 共政策的过程及其实质。 在利益视角下的公共政策过程分析( 冯静、杨志云，2 0 0 9 年) 一文中也明确提出利 益视角下的公共政策过程，即从政策客体维度看，主要是利益剥夺、利益觉醒、利益需求、 利益表达与诉求、利益综合到利益实现程度的过程；从政策制定主体维度看，就是协调利 益冲突、利益选择、利益整合、利益分配和利益增进，最终达到利益平衡的过程。对政策 过程进行利益分析有利于把握公共政策的实质与内涵，而朱广忠在当代中国公共政策利 益调控：目标、原则与机制一文中也明确提出，公共政策调控的出发点既是满足弱势群 体利益，更是满足广大民众的利益；不单是经济利益还应包括政治利益；同时，调控的目 标要遵循民主化、社会福利化以及企业化等。 2 关于实施烟草控制政策的研究 作为公共领域的焦点话题，烟草控制一直是国内专家学者关注的焦点，在国内的论著 较多，在控烟与中国未来中国烟草使用与烟草控制联合评估报告中提出，一是将 全面控烟目标正式纳入国家“十二五 规划纲要，作为各级政府履行和实现人民健康的 约束性指标之一。- 二是国家领导人充分表达全面控烟的政治意愿和政治承诺。三是中国政 府对全面控烟作出重大决策和战略部署。四是国务院有关部门应制定国家全面控烟专项 行动计划。五是全国人大常务委员会应尽快制定室内公共场所和工作场所免受二手烟烟 雾危害法律。六是改革行业烟草管理体制，明确政府全面控烟管理职能，以及采取有力措 施限制烟草产业、促进全面转型和采用经济手段控烟，抑制烟草消费需求等政治夙愿。然 而，这些建议只能作为一种理想化的方法来借鉴，相关配套政策工程还需要深入探讨。 在不情愿的控烟运动：中国控烟政策的发展及其局限( 岳经纶、陈泽涛，2 0 0 9 年) - 一 一 簟 o _ 一 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 中也明确提出了从公共政策的逻辑出发，在控烟政策领域中，我们需要从公共健康和国民 福祉的角度重构吸烟问题，改变从烟草经济、财政税收等角度看待吸烟问题的传统思路。 在重构吸烟问题之后，我们有必要将控烟政策纳入社会政策的范畴，把控烟政策作为重要 一一一一一。+ 。 rt 的公共卫生政策领域，并在此基础上培育起控烟运动的新力量。一方面，要成立权威性的 j 全国性控烟机构来统领全国的控烟政策和控烟行动；另一方面，要发展出更多的支持控烟 的非政府组织。只有这样才能把当前不情愿的控烟运动转变成为真心实意的控烟运动。为 了使控烟运动收到应有的成效，政府还需要强化相应的政策工具。具体来说，包括加快全 国性控烟法规的立法，从而为控烟运动提供法理支持及政策规范；通过提供财政支持，如 将戒烟费用纳入医疗保险计划来为烟民戒烟行动提供实质性支持；通过财政手段，帮助烟 草企业以及烟草种植地区民众加快转型；通过加强宣传教育等方式，降低吸烟人数等。 同时，从有关论著来看，主要从我国烟草行业如何应对烟草控制框架公约对我们 带来的影响以及应对策略来论述和探讨。例如，对于中国实施烟草控制所应采取的政策措 施，如( 烟草控制框架公约) 背景下的控烟措施研究( 程咏为，2 0 0 9 ) 。对于我国履行烟 草控制框架公约受到的影响，如中国履行( 烟草控制框架公约 的挑战( 李长城，沈 敏荣，) 论( 烟草控制框架公约) 对中国烟草业发展的影响( 胡峰，2 0 0 8 ) 。有从国际视 角来审视中国如何应对烟草控制，如全球治理视角下的( 烟草控制框架公约) 研究( 陈 颖健，2 0 0 8 ) ，从美国的控烟经验看我国的控烟工作和今后控烟工作的重点( 王晓锋，龚 鹤琴，2 0 0 3 ) 。 ( 三) 研究思路及主要内容 虽然吸烟及其危害已经成为共识，烟草控制也必将成为主流，但是作为国家机器的政 府，在治理国家时必须要考虑到什么是主要矛盾和次要矛盾。从公共政策的角度来看，吸 烟及其危害是一个重要的公共问题，而控烟政策则是一项重要的公共政策，而政策制定涉 及众多的行动者，这些行动者为了自己的利益而以各种方式相互发生关系，而公共政策就 是他们互动的结果。而一项公共政策的出台并不是孤立和单一的，需要对其纵向分析它的 历史以及未来发展的趋势，横向对比和借鉴其他国家和地区采取的措施及政策。本文将全 面回顾控烟的历史，烟草控制框架公约出台的始末，以及其他国家采取的控烟措施，国 际烟草巨头对公约的立场和采取的应对策略，结合实际来分析中国政府应该采取的立 二一 畋 。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 场和中国烟草应对公约的对策。本文的研究方向是通过阅读大量文献资料，结合实际， 解答中国五年控烟工作效果不佳的深层次原因，以期为未来中国控烟的发展提供有益的建 议。 ( 四) 研究方法及创新点 1 研究方法 马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，以及毛泽东思想和邓小平理论是本文的 根本研究方法和指导思想。此外，本文的具体研究方法还包括： ( 1 ) 文献综述法。本文通过文献全面回顾了控烟运动发展的历史，以及烟草控制框 架公约出台的始末，其他国家和地区采取的控烟措施，国际烟草巨头对公约的立场 和采取的应对策略，并对中国控烟运动和控烟政策的发展历程和现状进行了梳理。 ( 2 ) 规范研究和实证研究相结合，以规范研究的方法为主。目前，关于我国控烟举步 不前的原因分析的文章不仅数量不多，而且也缺乏理论性、系统性。因为存在偏见的局限 性，烟草行业外部研究者多以一种“除之而后快”的心态来关注烟草控制，而烟草行业内 部人士多从行业立场角度出发，阐述行业如何采取措施应对控烟运动，而站在公正的立场 来看待控烟运动，少之又少。本文试图从理论探讨的视角出发，通过阅读大量相关文献， 构建一个烟草控制政策体系，辅之以实证研究的方法，深刻剖析，提出了具有一定建树的 想法。 ( 3 ) 宏观、微观层面相结合。本文从公共管理学的角度，以公共政策制定过程中的价 值取向为依托，通过对理论的理解和运用，自上而下的从国家、地方、企业和消费者四个 角度来分析中国控烟运动的发展，又通过从烟草行业自身发展微观的角度，借鉴先进的管 理理论和经验，因地制宜，加以运用，形成一定建树的思想和观念。 2 研究创新点 、 本文的创新点在于“将理论与实际相结合，通过公共管理学的理论支撑，全面回顾控 烟的历史，烟草控制框架公约出台的始末，以及其他国家采取的控烟措施，国际烟草巨 头对公约的立场和采取的应对策略，结合实际来分析中国政府应该采取的立场和中国 烟草应对公约的对策，希望对未来中国的控烟走向，提供一定有益的建议 。 - ， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、烟草控制相关理论及概念界定 ? c = 一，” ， 。 j 一： ( 一) “吸烟与健康 的国内外研究 每 1 9 3 4 年，我国科学家吕富华最先发现“烟草致癌”，他在德国的法兰克福病理学杂 志上发表论文关于家兔涂布烟草焦油致癌的研究，首次以实验证明烟草焦油对家兔的致 癌性。1 9 5 0 年，美国科学家雷闻在美国医学会杂志上发表研究论文，第一次提出吸烟 与肺癌有关。同时，温德尔和格兰姆在该杂志上发表研究论文称，在接受调查的6 8 4 例肺 癌患者中，吸烟较多和吸烟很多的人占9 6 5 。1 9 5 2 年，英国科学家杜乐和希尔在不列 颠医学杂志撰文指出，重度吸烟者得肺癌的几率是非吸烟者的5 0 倍。1 9 6 4 年，美国发表 题为“吸烟与健康：咨询委员会向公共健康服务首席外科医生的报告，进一步将吸烟和 肺癌联系在一起。1 9 6 5 年，英国伦敦皇家内科医学院的科学家发表论文，对每日吸烟数量 和肺癌发病率以及死亡率的关系进行了分析。上述是有关对“吸烟与健康”研究起到开创 性作用的科学家以及他们所做的研究工作。 从2 0 世纪5 0 年代开始，世界范围内的“吸烟与健康研究发展很快，到1 9 7 0 年，关 于“吸烟与健康”的论文就有1 4 5 0 0 多篇，而从1 9 7 0 年到2 0 0 0 年的3 0 年间，超过1 0 万 篇论文被发表，研究向更高水平发展。在大量的研究论文中，美国科学家霍夫曼等发表的 。 关于卷烟烟气有害成分分析的论文中关于有害成分的确定，即著名的霍夫曼清单，对当今 降低卷烟有害成分的研究起到了较大的推动作用。 一， ( 二) 世界卫生组织对烟草控制的推动 世界卫生组织( 简称“世卫组织 ) 是联合国下属的一个专门机构，其前身可以追溯到 1 9 0 7 年成立于巴黎的国际公共卫生局和1 9 2 0 年成立于日内瓦国际联盟卫生组织。世界卫生 组织的宗旨是使全世界人民获得尽可能高水准的健康。该组织给健康下的定义为“身体、 精神及社会生活中的完美状态 。世界卫生组织的主要职能包括：促进流行病和地方病的防 f 舔 ， 扣 一， 一一。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 治；提供和改进公共卫生、疾病医疗和有关事项的教学与培训；推动确定生物制品的国际 标准。中国是世界卫生组织的创始国之一。中国和巴西代表在参加1 9 4 5 年4 月2 5 目至6 月2 6 日联合国于旧金山召开的关于国际组织问题的大会上，提交的“建立一个国际性卫生 组织的宣言”，为创建世界卫生组织奠定了基础。1 9 7 2 年5 月1 0 日，第2 5 届世界卫生大会 通过决议，恢复了中国在世界卫生组织的合法席位。此后，中国出席该组织历届大会和地 区委员会会议，被选为执委会委员，并与该组织签定了关于卫生技术合作的备忘录和基本 协议。1 9 8 1 年该组织在北京设立驻华代表处。 世界卫生组织从1 9 6 9 年开始致力于推动全球范围的控烟工作，当时，该组织下属的泛 美卫生组织指导委员会美洲区域委员会及欧洲区委员会通过了关于控制吸烟的决议。1 9 7 0 年5 月，第2 3 届世界卫生大会，首次较为全面地提出了控烟的一些具体措旌，如要求所有 大会及委员会会议的参与者不得在会议室内吸烟；所有成员国注意关于限制吸烟的报告； 探讨劝阻青年人吸烟的教育方法；联合世界粮农组织着手研究烟草种植国家中的作物替代 等问题。 之后，世界卫生大会陆续就烟草控制问题通过了多项决议。自2 0 世纪8 0 年代末以来， 几乎每年的世界卫生大会都有关于控烟工作的决议，反映出世界卫生组织对烟草控制的高 度重视。有关烟草控制的决议的内容也从开始时的鼓励和支持有关烟草问题的研究，宣传 吸烟危害健康的知识，逐步演变到建议各成员国政府通过卫生、教育、宣传以及与其它有 关机构密切协作，采取综合手段，包括采取教育、限制和立法方面的措施，辅之以有关的 税收和价格政策，限制烟草的使用等。 尤其是1 9 9 5 年5 月第4 8 届世界卫生大会首次提出了制定烟草控制框架公约的设 一想，1 9 9 6 年5 月，第4 9 届世界卫生大会通过决议，正式决定制定烟草控制框架公约。 1 9 9 8 年5 月，第5 1 届世界卫生大会选举布伦特兰为总干事，他提出无烟倡议行动，作为其 任期内两大重点项目之一，并将制定烟草控制框架公约作为任期目标，公约的制定 进入实质性阶段。随后在1 9 9 9 年第5 2 届世界卫生大会通过决议，决定着手制定烟草控制 框架公约及相关议定书，同时决定将成立由所有成员国参加的政府间谈判机构及框架公约 工作组。1 9 9 9 年1 0 月2 5 日至2 9 日，来自1 0 9 个国家的代表团聚集日内瓦，参加烟草控 制框架公约工作组第一次会议。中国派出了由卫生部、外交部、财政部等部门组成的代 表团出席会议。会议确定了制定烟草控制框架公约的具体工作计划和时间表，并通过 了向世界卫生组织执行委员会提交的报告草案。当时计划于2 0 0 0 年5 月后开始政府间谈判， 2 0 0 3 年完成公约的制定工作。2 0 0 0 年5 月，第5 3 届世界卫生大会通过了w h a 5 3 1 6 号 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 决议，支持公约的制定，决定开始政府间谈判。2 0 0 0 年1 0 月，政府间谈判正式开始。 2 0 0 3 年3 月1 日，历时4 年共6 轮的政府间谈判结束，烟草控制框架公约的制定工作宣 告完成。 一。+ 一 +” 一 。毒一 ( 三) 烟草控制框架公约的主要内容 砖 烟草控制框架公约共有1 1 部分，3 8 条，约1 4 0 0 0 字。内容分为序言、术语的使用、 公约的目标、指导原则和一般义务、烟草控制的具体义务( 减少需求和减少供应) 、保护环 境、与责任有关的问题、科学和技术合作及信息通报、机构安排和财政资源、争端解决、 公约的发展等条款。其中与烟草业关系较为密切的内容有： 1 烟草制品的包装和标签( 第11 条) 公约强调大而醒目的健康警语的必要性，要求缔约方在公约对其生效后3 年 内使健康警语的面积不应少于主要可见部分的3 0 ，且这些健康警语应该使用本国主要语 言，并且可轮换使用。公约没有强调健康警语必须采取图片或象形图的形式，禁止卷烟 产品的包装和标签使用具有误导性的描述性词语，如“低焦油、“淡味 、“超淡味”或“柔 和 等。卫生界一直强调这样的词语可能使消费者对卷烟产品的特性、健康影响、危害或 释放物产生错误印象，属于虚假、误导和欺骗行为，可能直接或间接使消费者产生某一烟 草制品比其他烟草制品危害小的虚假印象。 2 烟草广告、促销和赞助( 第13 条) 公约要求各缔约方应根据其宪法或宪法原则，在公约对其生效后的5 年内， 广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助，其中应包括广泛禁止源自本国领土的跨国广告、 促销和赞助。对于因其宪法或宪法原则而不能采取广泛禁止措施的缔约方，应限制所有的 一，、 烟草广告、促销和赞助，以及源自其领土并具有跨国影响的广告、促销和赞助。同时，公 k约还要求各缔约方应考虑制定一项议定书，确定需要国际合作的广泛禁止跨国界广告、 促销和赞助的适当措施。 3 责任问题( 第19 条) 世界卫生组织始终坚持法律诉讼是烟草控制的重要策略，公约承认与责任相关的事 项是烟草综合控制的重要部分。各缔约方应考虑采取立法行动或促进其现有法律，以处理 刑事和民事责任，并就本公约涉及的民事和刑事责任的诉讼相互提供协助。 1 0 瓜 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 4 被动吸烟( 第8 条) ” 为了保护非吸烟者，公约要求每一缔约方应采取有效措施，保护非吸烟者避免在室 内工作场所、公共交通工具、室内公共场所接触烟草烟雾。 5 烟草制品非法贸易( 第15 条) 公约要求每一缔约方应采取包括在产品包装上明确表明原产国、最终目的地等信 息的有关措施，协助有关当局进行跟踪和追踪。各缔约方应加强有关区域和国际问在调查、 起诉和诉讼程序方面的合作，以便消除烟草制品非法贸易。 6 税收和免税烟问题( 第6 条) 公约指出：各缔约方承认价格和税收措施是减少各阶层人群，特别是青少年烟草 消费的有效和重要手段，并要求在不损害各缔约方决定和制定其税收政策的主权时，宜考 虑其有关烟草控制的国家卫生目标。对于免税烟，公约表示，酌情禁止或限制向国际旅行 者销售和( 或) 由其进口免除国内税和关税的烟草制品。 7 烟草制品成分管制和披露( 第9 条和第1 0 条) 关于烟草制品成分管制，公约指出，缔约方会议应与有关国际机构协商提出检测和 测量烟草制品成分和燃烧释放物的指南以及这些成分和释放物的管制指南。关于烟草制品 成分披露，公约每一缔约方应采取措施，要求烟草制品制造商和进口商向政府当局披露 烟草制品成分和释放物的信息。 8 财政资源( 第2 6 条) 公约要求，各缔约方应酌情促进利用双边、区域、次区域和其他多边渠道，为制 定和加强发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方的多部门综合烟草控制规划提供资金。 为实现其规定的义务，各缔约方宜筹集和利用一切可用于烟草控制活动的潜在的和现有的， 无论公共的还是私人的财政、技术或其他资源，以使所有缔约方，尤其是发展中国家和经 济转轨国家缔约方受益。 9 其他承诺 除上述条款外，公约还在相关条款作了如下承诺： 每一缔约方设立或加强并资助国家烟草控制协调机构或联络点( 第5 条) ；将诊断和治 疗烟草依赖及对戒烟提供的咨询服务纳入国家卫生和教育规划、计划和战略( 第1 4 条) ； 禁止向低于国内法律、国家法律规定的年龄或1 8 岁以下者出售烟草制品，以及禁止或促使 禁止向公众尤其是未成年人免费分发烟草制品( 第1 6 条) ；促进非政府组织在制定和实施 部门间烟草控制规划和战略方面的意识和参与( 第1 2 条) ；公约的管理，由缔约方会议完 1 1 - 疋、 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 成。缔约方会议第一次会议应由世界卫生组织于本公约生效后一年内召开。缔约方会议应 定期审评本公约的实施情况和做出促进公约有效实施的必要决定，并通过议定书、附件及 对公约的修正案，以及设立为实现本公约的目标所需的附属机构等( 第2 3 条) ；对本公约 。一。一一一。一一一一 r 、 不得作任何保留( 第3 0 条) ；公约应自第4 0 份批准、接受、核准、正式确认或加入的文书 i 交存于保存人之日后第9 0 天起生效( 第3 6 条) 。t ；。 二、中国控烟现状及成因 ( 一) 中国现阶段控烟现状 1 控烟政策效果不佳，与公约要求差距较大 尽管公约在中国生效已近五年，但国内现有法律法规与公约的要求相距甚远， 还未有国家级室内公共场所、室内公共场所禁止吸烟的法律法规，也没有单独的有关控烟 的法规；广告法迟迟未修订，烟草税率和卷烟价格偏低，且税价不联动，执业医师法中 未把劝诫患者戒烟作为规定写入等。 控烟与中国未来中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告中使用1 0 项 指标，对烟草控制的5 个关键政策：保护人们免受二手烟危害，帮助戒烟，警示烟草危害、 全面禁止烟草广告、促销和赞助，烟草加税的执行情况进行评价。评价结果显示，5 项政策 ， 履行的平均分为百分制的3 7 3 分，和1 0 0 多个公约缔约国比较，各项政策的执行情况 一 均排在最后几名。室内工作场所和公共场所过去3 0 天有人吸烟的比例分别达到6 3 3 和 7 2 7 ，即使在那些有完全不准吸烟的场所，依然有2 5 5 发现有人吸烟。过去1 2 个月就医 - 的吸烟者中，将近6 0 医生没有询问他们的吸烟习惯，6 7 没有得到医生劝诫戒烟。6 0 的吸 烟者过去3 0 天注意到烟盒上的健康警语，但其中6 3 6 并不会使他们考虑戒烟。2 0 的人 过去3 0 天注意到烟草广告、促销和赞助。其中7 6 3 注意到直接烟草广告，5 0 都从电视 上看到烟草广告。烟草加税不加价，卷烟价格仍然偏低，中国人群中，有1 5 亿( 占吸烟 者的5 0 ) 的吸烟者购买5 元一盒或更低价位的卷烟，每百盒卷烟的花费仅占2 0 0 9 年人均 国内生产总值的2 0 9 6 。充分地证明了中国控烟履约政策的执行十分不力。 -