（公共管理专业论文）国库集中支付制度改革浏阳模式的研究.pdf

中南大学硕士学位论文 摘要 摘要 国库集中支付制度，是市场经济国家普遍实行的财政国库管理制度， 也是我国财政支出体制改革的重要内容。从2 0 0 1 年3 月我国在中直机关 开始启动这项改革开始，已走过了八年多的历程。目前，这项改革正在 县一级强力推进。县级支付改革的情况怎样，直接影响支付改革的效果， 影响着中央提出的“横向到边、纵向到底 支付改革精神的落实。 本文用文献研究、比较研究、理论与实证相结合研究以及定量分析 等方法，从国库集中支付制度的基本内涵、理论基础和重要意义入手， 以在长沙地区率先进行支付改革的湖南省浏阳市( 县级市) 为例，对浏 阳市支付改革的模式、特点、成效和经验进行了全面介绍，对改革中存 在的问题及原因进行了深入的剖析，提出了完善改革的对策建议。通过 对国库集中制度改革浏阳模式的研究，进一步充实了支付改革的公共财 政理论、委托代理理论和寻租理论，为这些理论在财政改革中的实行提 供了实例。同时，浏阳市采取的模式、遇到的问题以及完善改革的办法， 对于县一级推进国库集中支付改革有一定的借鉴意义。 关键词：国库集中支付制度改革；公共财政；对策研究 中南大学硕士学位论文 a b s t r a c t a b s t r a c t c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mi sn o to n l yt h ef i n a n c i a lt r e a s u r y m a n a g e m e n ts y s t e mw h i c ht h em a r k e te c o n o m yc o u n t r ye x t e n s i v e l yc a r r i e s 0 h 专b u ta l s oi so u rc o u n t r ye x p e n d i t u r eo r g a n i z a t i o n a lr e f o r mi m p o r t a n t c o n t e n t i ti sm o r et h a ne i g h ty e a r sf r o mt h ed e p a r t m e n t su n d e rt h ec e n t r a lo f o u rc o u n t r ys t a r t e dt h er e f o r mi nm a r c h2 0 01 a tp r e s e n t ，t h i sr e f o r m i m p l e m e n ta tt h ec o u n t r y s i d el e v e ls t r o n g l y c o u n t r y s i d e l e v e lr e f o r ms t a t u s i m p a c t so nt h ee f f e c t i v e n e s so ft h ep a y m e n tr e f o r md i r e c t l y , a tt h es a m et i m e i m p a c tt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ec e n t r a l s h o r i z o n t a l t o e d g e ，v e r t i c a li nt h e e n d s p i r i t t 1 1 i sa r t i c l ee l a b o r a t et h eb a s i cc o n t e n t t h e o r e t i c a lb a s i sa n dt h e i m p o r t a n c eo fc e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m , u s el i u y a n gc 时o f h u n a np r o v i n c ew h i c ht a k et h el e a dt oc a r r yo u tt h ep a y m e n tr e f o r mi n c h a n g s h ad i s t r i c t ( c o u n t r y s i d e l e v e lc i t i e s ) a sa ne x a m p l e ，i n t r o d u c et h e m o d e ，c h a r a c t e r i s t i c s ，e f f e c t i v e n e s sa n de x p e r i e n c eo fl i u y a n gc i t yp a y m e n t r e f o r mc o m p r e h e n s i v e l y , a n a l y z et h ep r o b l e m si nt h er e f o r md e e p l y , p u t f o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n st o i m p r o v et h er e f o r mb yt h e m e t h o d so fl i t e r a t u r er e s e a r c h ，c o m p a r a t i v es t u d i e s ，c o m b i n i n gt h e o r ya n d e m p i r i c a lr e s e a r c h ，q u a n t i t a t i v ea n a l y s i s t h i sr e s e a r c hf u r t h e re n r i c hp u b l i c f i n a n c et h e o r y , p r i n c i p a l a g e n tt h e o r ya n dr e n t s e e k i n gt h e o r yo fp a y m e n t r e f o r m , a l s op r o v i d ea ne x a m p l ef o rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e s et h e o r i e si n t h ef i s c a lr e f 0 1 t n m e a n w h i l e ，t h em o d e lt a k e n ，p r o b l e m se n c o u n t e r e d ，a sw e l l a sw a y st oi m p r o v et h ep a y m e n tr e f o r mo fl i u y a n gc i t yi sar e f e r e n c ef o r c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mr e f o r ma tt h ec o u n t r y s i d el e v e l k e yw o r d s ： c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mr e f o r m ；p u b l i c f i n a n c e ；c o u n t e r m e a s u r e sr e s e a r c h i i 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 以国库集中支付制度改革为核心内容的财政支出体制改革，是继我国财政收入 体制改革( 如分税制) 后的又一重大举措。国库集中支付制度作为公共财政框架的 重要基石，是预算执行制度的创新，是我国财政资金运作方式的根本变革。建立现 代财政国库管理制度是构建社会主义公共财政框架的客观要求，对于逐步规范财政 收支行为、加强财政监督、减少资金周转环节、提高资金使用效益、更好地发挥宏 观调控作用意义重大。 具体说来，国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础、资金拨付以国库 集中支付为主要形式的财政国库管理制度。国库集中支付制度改革的实施，可实现 财政资金使用的“中转 变“直达”，账户管理由分散到统一，可以大大提高预算 执行的透明度，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。 从2 0 0 1 年全国开始试行、2 0 0 5 年全面铺开国库集中支付制度改革以来，这项改 革取得了积极的成效。但是，由于县级财政保障能力的制约、国库支付依赖的信息 化滞后、相关政策不配套等原因，国库集中支付制度改革在县一级的推进遇到了一 定的阻力。即使是已开始实施的县( 市) ，也还不规范、不彻底。2 0 0 7 年1 月1 日， 浏阳市大胆探索，积极作为，在长沙地区率先全面实施了这项改革。浏阳市在改革 过程中采取的模式、取得的成效、遇到的困难和问题，为国库集中支付改革在县级 的全面实施提供了可供借鉴的实证。 基于以上思考，笔者在对国库集中支付制度改革理论研究的基础上，结合浏阳 市国库集中支付改革的实践，试图探讨推进县级国库集中支付改革的政策思路。 1 2 研究现状 在国际上，国库集中支付制度是发达的市场经济国家普遍采用的做法。目前， 包括美国、日本、英国、法国、意大利、我国台湾等许多国家和地区，都普遍实行 了国库集中支付制度，在财政资金的账户设置、支付程序、支付机构设置、支出监 督和信息系统等方面都形成了一整套规范化的规则。o 在财政资金账户设置上，各国普遍采用国库单一账户制度，当然在细节上有所 不同。如美国的国库单一账户体系由国库单一账户与分类账户组成。法国是财政部 在中央银行法兰西银行开立国库单一账户，将所有政府现金资源集中在国库单一账 户统一管理。日本的国库单一账户通过坚持国库统一原则和存款原则来体现，即所 有国库收支必须通过国库单一账户，所有国库资金必须全部存入中央银行。 可匿n 雨酝酝画碌否罹丽百再i i 面冯察与借鉴第一版北京：中国财政经济出版社，1 9 9 8 p 5 6 - 6 1 】 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 在支付程序上，各国支付的方式不尽相同。如美国财政资金支出管理采用基金 或账户式管理。法国实行控制实际资金支出的方式，只有当国库资金实际支付给商 品或劳务提供者后，才将资金从国库单账户中划出。 在支付机构设置上，美国在各地都有专门的支付机构，但根据需要设置的部门 有多有少。法国的支付机构设置遵循管理决策者与支出办理者绝对分离的原则，设 置国库司负责政府现金管理，设置公共会计司负责支出审核办理。日本的财政资金 支付设置了命令机构和出纳机构分工负责进行。 在监督机制上，各国都有严格的监督制约机制。美国的预算制定权和批准权、 国库资金的使用权和监督权严格分开。法国的财政资金监督目前已形成了以财政部 日常业务监督和审计法院事后监督组成的监管体系。日本在法律上明确规定了财政 资金管理部门在支出过程中各自的职责权限。 在信息系统建设上，各国都建立一整套先进的信息管理系统。美国的所有财政 业务都通过这一系统进行，法国、日本都建立了从中央到地方的收付信息系统，将 财政资金的运行实施全过程的监控。 从以上可以看出，西方市场经济国家国库集中支付制度较为完备，建立了国库 单一账户制度，实行财政资金集中管理；建立科学的预算编制度，保障国库集中支 付制度的实施；实行预算的编制、执行、监督三分离，有完善的国库监督控制体系； 建立了发达的财政信息网络，加强了国库的信息收集与处理功能。 在我国，国库集中支付制度是从2 0 0 1 年开始在部分地区试行的。但在9 0 年代 初，我国部分学者就提出了改革国库管理制度、构建国库单一账户体系的设想。廖 俊英在对改革国库体制的几点看法中提到，要进一步完善组织机构和人员配备， 国库资金要统一管理，要加快国库电子化建设等。董文超1 9 9 4 年发表中国国库的 概况和管理体制文章，提出了完善国库管理的措施。1 9 9 8 年，喻文撰写了关于 国库管理体制改革的初步设想一文，提出了改革的三种设想，其中一种就是建立 国库集中支付制度。 2 0 0 1 年，国务院办公厅颁发了关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通 知，国库集中支付制度改革由理论迈向实践，国库集中支付制度的讨论更是层出不 穷。预算管理与会计刊载了中央单位财政国库管理制度试点资金支付管理办法， 详细规定了财政性资金银行账户的设置、使用和管理，介绍了财政直接支付和授权 支付程序。 以国库单一账户体系为基础的现代财政国库管理体制改革，虽然是国际通行做 法，但在我国是一个全新的制度，以此为基础的预算会计改革无论在理论上还是实 际中，都有许多困难有待克服。项怀诚在中国财政管理中指出：预算执行是预 算管理的关键，这一环节管不好，财政管理就无法适应现代经济制度的要求，预算 管理制度就难以做到科学、规范。徐军提出国库集中支付制度是财政部门的自我革 2 中南大学硕士学位论文 命，使预算执行更加规范透明，提高财政管理水平，国库集中收付制度是以现代计 算机和网络技术为支撑，特别是预算执行系统，是保证国库集中支付制度正常运行 的必要条件和手段，它完整记录每个预算单位的预算指标、用款计划和支出信息， 实现了各相关单位的资源共享、信息互通。晏金平就我国政府长期以来习惯于以封 闭方式进行公共财政管理，导致公共财政管理效率低下和风险增大等，指出了部门 预算中专项资金存在着供应范围过宽，部门和单位争吃财政“大锅饭等问题，并 提出了有必要采取相应措施提高财政透明度。因此，改革旧体制下财政预算管理方 式，现行预算会计制度也必须进行修改。 在中央、省市的推动上，全国国库集中支付制度改革逐渐铺开，并取得了积极 成效。经过多年的实践证明，实行国库集中支付不但增强了政府的宏观调控能力， 提高财政资金的使用效益，而且有利于加强财政监管，有效防止单位挤占、挪用和 截留财政资金，从源头上预防和遏制腐败现象的滋生，对我国财政体制改革也具有 深远的意义。 近两年来，中央和地方都将扩大国库集中支付改革放在重要位置，加大工作力 度，深化改革的预算级次，扩大改革的实施范围，巩固改革成果。大多数中央部门 已将改革实施到所有基层预算单位，预算级次较多、情况复杂的部门，在2 0 0 5 年改 革的基础上，向下级预算单位延伸，大幅度增加了改革单位数量。截至2 0 0 7 年底， 中央各部门及所属6 1 0 0 多个基层预算单位实施了国库集中支付改革，实施改革的预 算资金为4 6 0 0 多亿元。同时，将1 5 0 多个实行代编预算管理的中央企业纳入国库集 中支付改革范围。2 0 0 6 年财政部还将农村义务教育中央专项资金纳入国库集中支付 管理，在中央补助地方专项资金支付管理方面取得了重大突破，为下一步全面加强 专项资金管理奠定了基础。 地方国库集中支付制度改革进度明显加快，省级在全面推行改革的基础上，积 极将改革向基层预算单位推进，并进一步扩大改革的资金范围，将政府性基金、预 算外资金纳入改革范围；地市级按照改革方案的规范化要求，全面推行国库集中支 付改革；县级改革积极稳妥向前推进，结合县级管理特点，推行了适合当地情况的 改革；湖北、江苏、河南等省将改革延伸到乡镇。全国3 6 个省、自治区、直辖市和 计划单列市本级，2 7 0 多个地市，1 0 0 0 多个县( 区) ，超过1 6 万个基层预算单位实 施了国库集中支付改革。 1 3 研究方法 1 、文献研究法 首先，本人通过中国期刊网、秘书网、中国优秀硕博论文数据库、超星图书馆 等网络数据资源，广泛收集相关文献资料，并对重要文献进行了细致的分析性研究。 3 中南大学硕士学位论文第一章绪论 其次，广泛查阅中南大学图书馆、浏阳市图书馆、浏阳市财政局文库等馆藏的与本 课题有关的书目，以此加强对本课题的相关理论知识的学习研究。 2 、比较研究法 在探索国库集中支付改革的“浏阳模式 中，本文采用了横向比较与纵向比较 相结合的方法。横向比较主要是与昆明市、长沙市、东安县等地作比较，探索浏阳 支付改革中成功的经验、作法，并对共性的问题进行研究。纵向比较主要是通过浏 阳支付改革前后情况的比较，吸取改革管理的经验，提出改进的对策建议。 3 、理论与实证相结合研究法 本课题的研究主要是以国库集中支付制度的相关理论为基础，以浏阳市作为研 究的实证，系统地总结县一级国库集中支付制度改革的模式、特点、经验以及存在 的问题，探讨新形势下推进国库集中支付制度改革的有效对策，为县一级加强国库 集中支付制度改革、加强财政管理提供参考模式。本文通篇采用了理论与实证相结 合的研究方法，文中引用的一些个案，来自于笔者亲身的工作实践，而对个案的分 析都用理论进行了论证，这种理论与实证相结合的研究构成了本文最为重要的研究 方法。 4 、定量分析法 本文对浏阳模式的特点、成效和问题，运用定量的方法进行量化分析。这些数 据来源于浏阳市财政局的年鉴、报表和总结。通过计算这些数据，找到其中规律， 寻求解决之道。 4 中南大学硕士学位论文第二章国库集中支付制度的理论基础、基本内容及现实意义 第二章国库集中支付制度的理论基础、基本内容及现实意义 2 1 国库集中支付制度的理论基础 国库集中支付制度是西方国家普遍采用的财政支出管理制度，也是目前我 国强力推行并逐步采用的管理制度。一项制度能够建立并普遍实行，一定有其 深刻的理论依据和发展的历史必然。笔者认为，国库集中支付制度实行的理论 基础主要有公共财政理论、委托代理理论和寻租理论。 2 1 1 公共财政理论 公共财政理论发源于对国家与市场的关系的研究。在研究这个关系的过程 中，财政手段就一直扮演着举足轻重的角色。在西方，公共财政理论的发展经 历了以下几个阶段：( 1 ) 亚当斯密的廉价政府论。西方经济学的开山鼻祖亚 当斯密于1 7 7 6 年发表了他的奠基之作国富论。他认为有一只看不见的手 在冥冥之中操纵着社会的运行，使得人人为自己的经济活动最终产生一个大家 都获利的社会结果。市场经济既然有如此神奇的作用，对它的任何干预都是不 可取的，不断增加国民财富的最好办法就是给经济以完全的自由。政府只能像 “守夜人一那样，防止外来侵略和维持国内治安就行了。基于此，他提出了税 收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小 四原则；支出方面要厉行节约 和“量入为出 。廉价政府，成为财政所要追求的最高目标。( 2 ) 凯恩斯的政 府干预论。2 0 世纪3 0 年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大转 变，即占统治地位一百多年的斯密经济自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预 主义，财政学也因此在资产阶级经济学体系中占据了显赫的位置。凯恩斯认为， 如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在，就等于听任失业与经 济危机的继续存在，他认为财政支出直接就可以形成社会有效需求，弥补自由 市场的有效需求不足。凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理性，冲击 了古典的“量入为出”原则。( 3 ) 以布坎南为首的“公共选择学派”理论。2 0 世纪7 0 年代西方出现了“滞胀 局面。以布坎南为首的一批经济学家将财政作 为公共部门经济进行研究。他们认为，自由市场制度是建立在交换的等价原则 之上的，只有那些具有排斥性质的可交换的财产权力的私人产品才能进行市场 交易。而公共产品不具有这些性质，所以公共产品的交换行为难以产生，消费 者与供给者之间的联系由此中断，虽然存在市场需求，但却没有市场供给，这 时政府应予以介入，提供这种产品，弥补市场的这个局限性。( 4 ) 理查德马 斯格雷夫的公共财政理论。美国著名财政专家理查德马斯格雷夫在其经典著 作公共财政理论中把政府的经济作用或财政的职能分为三种：稳定经济、 收入分配、资源配置。西 刘京焕，陈志勇，李景友财政学原理北京：中国财政经济出版社，2 0 0 5 8 p 7 - - 9 5 中南大学硕士学位论文第二章国库集中支付制度的理论基础、基本内容及现实意义 建立社会主义公共财政基本框架，是历史发展的必然。综观世界上实行市 场经济制度国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重多样，但其基本的模式 是相似的，即以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政 府的财政收支体系。我国由计划经济走向市场经济，经济体制环境变了，财政 运行机制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去构建。 建立公共财政框架，就是要按照社会主义市场经济体制的总体要求，充分 借鉴国际成功经验，切实转变财政职能，确保政府能为国民提供必要的和良好 的社会公共服务。按照公共财政理论，所有财政收支活动必须符合公平和效率 两大原则。很显然，推行国库集中支付制度改革与建立公共财政框架的要求是 一致的。一是实现财政职能的要求。政府财政收支都应由政府来统一安排和支 付，要求政府集中必要财力以保证政府职能实现和满足社会公共需要。不允许 各部门成为支配财政收支的主体，自行设立账户组织收支，肢解政府财权，影 响社会各项事业的发展和政府职能的履行。二是事权与财权相一致的要求。事 权与财权的统一，是规范财政秩序的基本原则。如果两者不相一致，势必造成 财政秩序混乱，财经纪律松弛。因此，建立国库单一账户制度是事权与财权相 统一的有效途径。三是公共财政制度建设的需要。公共财政的建立有赖于各项 具体财政制度的建设。推行国库集中收付制度是预算管理制度创新的重要内容， 是其他一些公共财政制度得以顺利、有效实施的制度保障。因此，国库集中支 付制度不仅仅是一项管理技术的革新，它同时又体现了改革与发展的要求。 2 1 2 委托代理理论 委托代理理论是2 0 世纪6 0 一7 0 年代在研究企业内部信息不对称和激励问题上 发展起来的。其主要任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何 设计最优契约激励代理人。委托代理理论认为：在委托代理的关系中，由于委托人 与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己财富的最大化，而代理人追求的 是自己工资福利和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制 度安排下，代理人的行为很可能会最终损害委托人的利益。为了预防这种行为发生， 委托人有必要采取“胡萝卜加大棒”政策，一方面对其代理人进行激励，另一方面 对代理的过程实行监督，这样使得代理人的行为符合委托人的效用函数。 用委托代理理论分析财政支出管理，可以发现财政支出管理中存在纳税人与政 府之间的委托代理关系、财政部门与预算单位的委托代理关系。纳税人与政府之间 的委托代理关系，是财政支出中最基本委托代理关系。纳税人向国家纳税是为了获 取诸如安全、环保、公共服务等公共产品。但是政府及其各个部门都有各自不同于 纳税人的效用函数。在两者不对称的信息关系中，政府占有绝对的信息优势。纳税 人的需求能否被满足及在多大程度上被满足，均取决于政府的行为多大程度上服从 于纳税人的效用函数。在财政部门与预算单位的委托代理关系中，财政部门按人大 6 中南大学硕士学位论文 第二章国库集中支付制度的理论基础、基本内容及现实意义 批复的预算给各个单位拨付资金，实质上是按纳税人的要求以价值形态提供公共产 品。但预算支出能否转化为最终的公共产品还依赖于各个预算单位是否按人大批复 的部门预算依法合规花钱办事。这样，财政部门与各预算单位之间就产生了委托代 理关系。 委托代理问题产生的根源在于信息不对称。信息由信息源传递到信息使用者的 中间环节越多，信息失真的可能性就越大，委托人与代理人之间的信息不对称就会 越突出。实行国库集中支付制度改革后，支出直达供应商，没有了层层转拨的中间 环节，缩短了财政部门与信息使用者的距离，有利于财政部门掌握财政资金的“来 龙去脉”，从而逐步解决委托代理问题。 2 1 3 寻租理论 寻租理论产生于2 0 世纪6 0 7 0 年代市场经济发达的资本主义国家，至今已有长 足的发展。寻租理论出现后，在政治学、行政学、社会学和法学领域，都得到了广 泛的应用。寻租理论思想的最早渊源，是1 9 6 7 年图洛克所写的论文关于税、垄断 和偷窃的福利成本。寻租的概念则是由克鲁格1 9 7 4 年在探讨国际贸易保护主义政 策形成原因的论文寻租社会的政治经济学中首次提出来。后来布坎南在此基础 上提出了两个观点：一是寻租基本上是通过政治活动进行的：二是限制寻租就要限 制政府。这一理论对于政府失灵问题有巨大的贡献。寻租理论由经济社会体制比 较杂志于1 9 8 8 年首先引入我国改革理论的研究，这一理论为我国理论界分析转轨 过程中腐败问题提供了新的方法和新的视点，也为我国政府适应市场经济体制的要求转 变职能提供了新的思路。囝 在财政支出领域，由于财政支出的方向关系着财政资源的再分配，影响着资金 申请者获得财政资金的多少，因此产生寻租的可能性较大、机会较多。财政支出“寻 租”是指财政支出的相关部门或其官员借助对某些权利资源的伸缩性占有、运用和 把握，将其所掌握的这些资源变成某种可以通融、交易、交换的手段，诱惑其行政 管理的对象即预算单位或用款单位产生寻租的冲动。寻租的结果直接导致财政资金 的流失、浪费，侵害国家利益。 为了减少寻租现象的发生，就必须建立有限政府、透明财政，努力减少资金拨 付层级，以减少以权谋私的机会。国库集中支付改革后，从制度上和财务收支的运 作程序上作出了明确、系统的规定，将财政资金直接拨付到商品和劳务供应者账上， 减少了资金层层转拨的环节，资金运作过程透明度高，制约机制完善，政府可以对 资金的使用情况实施有效地监督，规范资金使用者的行为，在很大程度上可以遏制 “寻租”现象的发生，也有利于从源头上、制度上防止腐败。 万百i 西而幂1 酉聂夏覃写瓦萄面磊北京：中国财政经济出版社，2 0 0 2 p 9 5 - 9 6 7 中南大学硕士学位论文 第二章国库集中支付制度的理论基础、基本内容及现实意义 2 2 国库集中支付制度的基本内容 国库集中支付制度是市场经济国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式。所 谓国库集中支付制度，国外称之为国库单一账户制度( t r e a s u r y s i n g l e a c c o u n t , t s a ) ， 就是将所有的政府性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必 须由国库直接支付。在这种制度下，财政资金的使用由各部门根据细化的部门预算 自主决定，由财政部门核定后准予支出，财政资金将由国库单位一账户直接拨付给 商品劳务的供应商，而不必经过支出单位进行转账结算。o 2 2 1 国库集中支付体系 国库集中支付体系账户构成( 如图2 1 所示) ： 算支出 国库集中支付体系 国库单一账户 预算收入 财政专户 ( 预算外) 燮噍l 矧麟怿惟 门零余ii 门零余li 零余额账il 零余额账ii 部门批准i 帮 额账户li 额账户ii 户( 授权ii 户( 小额il 设立的账il ! ) ( 工资) li ( 政府i1 支付总户) i阻金账户) li户ii 鉴 li 采购) iiliili 匕 需li 背li 肴il 背 雅峰懈 翌l l 塞 明i l 明 细li 细 图2 1国库集中支付体系图 门 账 2 2 2 财政支出拨付程序 1 支出方式 按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权 支付。 ( 1 ) 财政直接支付。由财政部门开具支付命令，通过国库单一账户体系，直接 将财政资金拨付到收款人( 即商品和劳务的供应者) 或用款单位账户。实行财政直 w 4 9 姜维壮中国财政工作研究与实践一地方公共财政支出管理体制创新( 上、下) m 北京：中国财政经济 出版社，2 0 0 7 p 1 2 7 8 - 1 2 8 1 8 中南大学硕士学位论文第二章国库集中支付制度的理论基础、基本内容及现实意义 接支付的支出包括：工资性支出、购买性支出以及中央对地方的专项转移支付，拨 付企业大型工程项目或大型设备采购资金等，直接支付到收款人；转移支出，包括 中央对地方的一般性转移支出中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算 补助等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出，支付到用款单位。 ( 2 ) 财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一 账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接 支出的购买性支出和零星支出。 2 支付程序 ( 1 ) 财政直接支付程序流程。由预算单位按批准的部门预算和用款计划向财政 部门提出支付申请，财政部门审核无误后，向代理银行发出支付信息，通过清算系 统，实现支付与国库单一账户进行清算，财政资金从国库单一账户直接拨付到收款 人银行账户。见图2 - 2 。 图2 - 2 财政直接支付程序图 说明：1 预算支付信息通过代理银行向支付机构报告，必要时预算单位向支 付机构直接报告。 2 虚线表示未实现电子化的银行清算系统之前的支付流程。 ( 2 ) 财政授权支付程序流程。由预算单位按照的部门预算和用款计划，向财政 部门提出授权支付的月度用款限额，财政部门批准月度限额后，通知代理银行，并 同时通知中国人民银行国库部门，预算单位在月度用款限额内，自行开出支付令， 通知财政支付执行机构转由代理银行实现支付，并进入银行清算系统，与国库单一 账户进行清算。见图2 3 9 中南大学硕士学位论文第二章国库集中支付制度的理论基础、基本内容及现实意义 图2 3 财政授权支付程序图 说明：1 预算支付信息通过代理银行向支付机构报告，必要时预算单位向支 付机构直接报告。 2 虚线表示未实现电子化的银行清算系统之前的支付流程。 2 2 3 与传统支付方式的比较 1 改变账户管理方式。取消各部门单位在商业银行开设的实有资金账户，由财 政部门为各预算单位开设零余额账户，各部门的资金统一集中到财政部门在人民银 行或经批准的商业银行开设的单一账户体系中。 2 改变资金管理方式。将原来层层下拨给预算单位的财政资金，改为存在人民 银行国库单一账户上进行管理，财政部门不再拨付实有资金，而是审批分月用款计 划，下达用款指标。 3 改变资金支付方式。原来的资金支付，由财政部门整笔拨付到各部门，再由 各部门分散支付。改革后改为由财政国库集中、直接支付到劳务和商品的提供者， 减少了多环节的转账业务。 4 以计算机网络技术为支撑。实施国库集中支付制度，必须通过网络化对预算 指标进行适时监控，没有功能强大、快速便捷的财政预算管理、银行结算和信息反 馈系统是无法实现的。国库集中支付制度改革不断深化后，最终要实现财、税、库、 行的横向联网。 2 3 国库集中支付制度改革的现实意义 2 3 1 加强廉政建设、推进反腐倡廉的德政工程 浏阳市共有8 2 家一级市直单位、2 0 0 多个二级单位，每个单位均有一个基本账 户、若干个专项资金账户。改革前的2 0 0 6 年，全市财政支出达到1 8 2 亿元。由于 1 0 中南大学硕士学位论文 第二章国库集中支付制度的理论基础、基本内容及现实意义 账户设置和拨款方式的制约，大量资金分散在各部门、各单位，资金拨付使用透明 度低，对资金拨付使用全程缺乏有效的监督制约机制，容易滋生违法乱纪行为，既 造成财政资金大量流失，扰乱正常的财经秩序，又不利于廉政建设。o 实施国库集中支付制度改革后，由于建立了国库单一账户体系，从制度设计上 改变了过去分散、多重设置银行账户，层层拨付、占压资金的状况。通过运用信息 网络技术，可以提高监控的时效性，实现预算执行监控的明细化、动态化。这样， 不仅能够更好地刚化预算执行，而且能够从制度上有效地预防、遏制和纠正资金使 用中的不规范操作和违规问题。这种新的运行机制和管理办法，为防范腐败、加强 廉政建设、优化经济环境，提供了一种有效的控制手段。 2 3 2 强化财政职能、加强财政监管的必然选择 近年来，浏阳市相继推行了“收支两条线”、政府采购、基建预决算审查、会计 集中核算、部门预算等一系列财政改革，对强化财政职能、规范财政管理起到了很大 的促进作用。但是，由于传统的财政国库管理制度的局限，很多问题难以从根本上得 到解决。推行国库集中支付制度改革，将财政资金全部纳入国库单一账户体系，收入 “直达”国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系“直达商品和劳务供应者或 用款单位，可以实现对财政收支的全方位、规范化、法制化的集中管理，从制度上避 免乱收乱支现象的发生；可以及时掌握财政收支信息，对预算单位财政性资金支付实 行全过程监督，确保财政支出严格按预算执行；可以合理筹措调度资金，降低财政筹 资成本，增强政府的宏观调控能力；可以规范预算执行程序，建立健全财政监督制约 机制。可见，国库集中支付制度改革不是简单的收权和集权，也不是简单的财政转 移和重新分配，而是建立公共财政制度、完善社会主义市场经济体制的紧迫要求， 是最终规范政府性资金收付最彻底、最可靠的模式。通过实施国库集中支付制度改革， 必将大大加快建立公共财政的步伐，提高整个财政管理水平。 2 3 3 转变政府职能、实现政府转型的迫切需要 随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府对经济管理由直接管理转为间接 管理，由微观管理转为宏观管理，这种转变要求财政职能相应转变，要坚持有所为 有所不为的原则，逐步退出竞争性领域，将经济建设型财政转变为满足社会共同需 要的公共财政。建立公共财政，就要求所有财政收支活动必须追求公平和效率。实 行国库集中支付制度就是要实现支付上的公开、公正、规范、透明。推行国库集中 支付制度改革后，财政部门按照年初预算安排和预算进度及时拨付财政资金，可以 帮助部门和单位强化预算编制和预算约束，从算小钱、跑资金的传统羁绊中解脱出 来，热心于干事，专心于干事，执着于干事；可以帮助财政部门从收收支支的繁杂 事务中解脱出来，集中精力进行宏观调控，强化监督管理，提高理财水平；可以帮 助政府统一收支，改变财力过于分散、干预微观经济过多的局面，更好地促进市场 经济的更快发展。 矿石冠两茬罚面帚酉蓐藁军王石聂革动员大会上的讲话，2 0 0 6 1 2 1 1 中南大学硕士学位论文 第三章国库集中支付制度改革的浏阳模式 第三章国库集中支付制度改革的浏阳模式 3 1 浏阳模式的简介 浏阳市的国库集中支付改革，主要是着力构建国库单一账户体系，规范支出拨 付程序，形成国库集中支付运行机制。浏阳市国库集中支付的基本模式是：“一个建 立、二个原则、三个不变、四个统一 。o “一个建立 ：就是取消各预算单位所有的银行账户，由财政部门建立国库单一 账户体系，将所有财政性资金和单位其他资金全部纳入国库单一账户体系管理。 “两个原则 ：一是整体设计、分步实施的原则。按照改革的目标整设计改革方 案，先入轨、后规范；先规范支出改革，后规范收入改革。二是方便用款、提高效 率的原则。改变财政资金拨付方式，减少申请和拨付环节，方便预算单位及时用款。 “三个不变：实施国库集中支付制度后，不改变预算单位的预算执行主体，不 改变预算单位的资金使用权，不改变预算单位的财务管理权和会计核算权。 “四个统一 ：就是通过国库集中支付制改革达到四个统一，即统一网络平台、 统一支付流程、统一资金调度、统一信息反馈。 具体来说，主要包括以下内容： 3 1 1 国库单一账户体系构成 国库单一账户体系是在取消各预算单位的各类账户后构建而成的，由国库存款 账户、预算外资金专户、特设专户、财政零余额账户和预算单位零余额账户等构成。 ( 1 ) 国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活 动。该账户开在人民银行。 ( 2 ) 预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动， 并用于预算外资金日常收支清算。该账户开在人民银行。 ( 3 ) 特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动。该账户 开在各专业银行。为了归集、记录、核算各预算单位在国库集中支付制度改革前的 资金和改革后的往来资金核算，在特设专户中开设了一个过渡专户，该账户开在代 理银行。 ( 4 ) 财政零余额账户，用于财政直接支付，并且与国库存款账户或与预算外资 金专户清算。该账户开在人民银行。 ( 5 ) 预算单位零余额账户，用于财政授权支付( 含提现) 和与国库存款账户或 与预算外资金专户清算。该账户开在代理银行，每个预算单位都有一个零余额账户。 3 1 2 财政支付方式 包括财政直接支付方式和财政授权支付方式。 ( 1 ) 财政直接支付方式就是单位发生直接支付业务时，财政部门( 具体由支 付局经办) 开具支付令，通过财政零余额账户，直接将资金支付到收款人的账户上。 它改变了过去先将款拨到单位账户上，再由单位拨到收款人账户上的传统支付模式。 旷丽雨希天瓦聂鬲买手茚爱丽市国库集中支付改革方案的通知，2 0 0 6 1 2 1 2 中南大学硕士学位论文 第三章国库集中支付制度改革的浏阳模式 ( 2 ) 财政授权支付方式，就是预算单位根据财政部门授权，单位在发生授权支 付业务时，由单位自行开具支付令，通过预算单位零余额账户将资金支付到收款人 账户上( 提现或转帐) 。 ( 3 ) 财政直接支付和财政授权支付是通过预算指标、单位用款计划和用款额度 进行严格控制的。对于哪些情况实行直接支付，哪些情况可实行授权支付，测阳市 财政局专门下发了关于划分财政直接支付与财政授权支付范围及相关事项的通知 作了明确界定。 3 1 3 代理银行确定 代理银行就是代理财政性资金支付的专业银行。通过人民银行的资格审查，并 按程序报批，确定了人胝工黼地晰、建黼中国艚5 家银行作为代 理银行，签订代理协议。其中人民银行代理财政直接支付方式的资金支付业务，其 它4 家商业银行代理财政授权支付方式的资金支付业务。 3 1 4 资金管理模式 取消了预算单位账户，财政性资金全部进入了国库单一账户体系中，这些账户 和资金由财政局国库科管理。预算单位根据已下达的预算指标，每月向财政局业务 科室报送用款计划，经业务科室初审后，报国库科审批确认，并将确认后的预算单 位用款计划传送到支付局、预算单位和代理银行。当预算单位发生直接支付业务时， 向支付局提出支付申请，支付局接到预算单位支付申请经审核后，向代理银行下达 财政直接支付令，将款项直接转给收款人。当预算单位发生授权支付业务时，由预 算单位自行向代理银行开具财政授权支付令，代理银行通过审核预算单位的用款额 度后，将款项转给收款人或提现。这样，便实现了“管钱的不拨钱，拨钱的不花钱， 花钱的不见钱”的资金管理模式。国库集中支付业务详见图3 - 1 。 图3 1 浏阳市国库集中支付业务流程图 资料来源：浏阳市国库集中支付改革方案 1 3 中南大学硕士学位论文 第三章国库集中支付制度改革的浏阳模式 3 1 5 会计核算权的返还 2 0 0 1 年4 月，浏阳市对行政事业单位实行了会计集中核算改革，会计核算权集 中到了会计集中核算中心。但在进行国库集中支付制度改革时，中央提出了不改变 预算单位的财务管理权和会计核算权的相关要求。湖南省财政厅在湘财库( 2 0 0 5 ) 1 9 号关于加快推进市县国库管理制度改革的指导意见的文件中也指出：“会计集 中核算中心转为国库集中支付机构，实行规范的国库集中支付改革。转轨后的国库 集中支付机构不再为单位进行会计核算，全部恢复预算单位财务会计核算职能。 所 以，浏阳市国库集中支付制度改革是结合返还核算权一起进行的。为保证国库集中 支付制度改革的平稳过渡，浏阳市对一部分确实一时不能承担起会计核算的单位实 行了代理记账。根据财政部2 0 0 5 年第2 7 号令公布的代理记账管理办法规定， 财政部门是对代理记账机构及其从事代理记账业务情况实现监督检查的管理部门。 作为代理记账的监督管理部门，不能既当运动员，又当裁判员。所以，代理记账的 代理时间只确定了一年，一年后会计核算权全部返还给各预算单位。 3 2 浏阳模式的特点 浏阳市的国库集中支付改革，因其彻底、规范，形成了独特的“浏阳模式”，其 主要特点有： 3 2 1 跳过试点环节，一次性全面铺开 国内、省内县市的支付改革，大多经过了选几个单位试点这一环节，如长沙市 本级第一批选择了1 1 个单位，昆明市选择了2 0 个单位进行试点。浏阳市突破“先 试点、再铺开的做法，通过充分的论证和周密的设计，2 0 0 7 年改革之初将全市8 2 家一级预算单位及1 3 4 家全额二级单位一次性全部纳入国库集中支付改革范围。2 0 0 8 年继续进行改革扩面，将1 9 家差额二级机构和凭借政府职能取得收入的自收自支二 级机构纳入支付改革。2 0 0 8 年底纳入改革的单位总数达到2 3 5 个，其中一级单位8 2 个，二级单位1 5 3 个。 3 2 2 一次性取消预算单位银行实有资金账户 为减少支付改革带来的振荡和创伤，大多数县市在支付改革的第一、二年甚至 更长时间里，采取开设零余额账户与保留原实有资金账户同时运行的做法，如昆明 市、长沙市目前还保留了实有资金账户。但浏阳市却在改革之初，一次性全部取消 各单位原有实有资金账户，重新开设零余额账户，采用直接支付和授权支付两种方 式，在国库单一账户体系中进行结算支付，实现了规范彻底的国库集中支付模式。 为确保支付改革不留资金漏洞，浏阳市对银行账户进行了全面清理。由纪检监察、 财政、审计、人民银行组成联合检查组，对市直行政事业单位的银行账户进行了全 面的调查摸底。2 0 0 7 年共清理一级预算单位8 2 家，所属全额二级机构9 7 家，清理 各类账户3 1 1 个，其中予以保留的1 6 6 个( 包括零余额账户8 2 个) ，撤销4 0 个，变 更保留1 2 个，多头开户整合撤并7 4 个。 1 4 中南大学硕士学位论文第三章国库集中支付制度改革的浏阳模式 3 2 3 所有财政性资金全部纳入支付改革范畴 在财政资金纳入改革范畴的方式上，目前通行有三种模式：一是只将预算内资 金纳入支付改革，如湖南省东安县：二是将预算内外资金纳入支付改革，但往来资 金、其他资金不进入，如长沙市雨花区；三是所有财政性资金全部纳入支付改革。 浏阳市在改革制度设计上，将所有财政性资金全部纳入支付改革范畴。预算单位的 预算内、预算外资金及其他资金全部纳入支付改革范畴，所有资金都通过国库单一 账户体系进行清算。 3 2 4 严格授权支付审批，确保直接支付比重 财政直接支付所占比重大小是衡量支付改革是否彻底的主要标志之一。为此， 浏阳市下发专门文件，对授权支付和直接支付范围予以明确，要求工资福利支出全 部通过直接支付、日常公用支出直接支付不少于5