（公共管理专业论文）呼和浩特市行政机关效能建设研究.pdf

原创性声明 f ! l ! l ! l i l l i l l r l l r l f l l r l l f f l r l l l i l n f j f r ! p r i 丫18 8 8 4 2 3 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得囱苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 豳益每 日期：它丝! 妄：l 指导教师签名：鳌塑茎 日期：塑! ：五：f 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： z 目瘴 日 期：趁f ：复：2 呼和浩特市行政机关效能建设的研究 摘要 。行政机关在从事行政活动时要耗费一定的资源，如何以较小的资源耗费达 到最优化的行政目的，是现代行政管理的重要问题。行政机关效能建设是建立 办事高效、运转协调、行为规范的机关管理体系、建设服务型政府、促进社会 和谐的必然诉求，关系到改革、发展、稳定的大局，具有十分重要的意义。国 内外一些政治家和公共行政研究学者从不同角度对效能建设进行了有益探索， 这些探索取得的成果为呼和浩特市行政机关效能建设的实践提供了一定经验和 借鉴。 本文首先对国内外行政机关效能建设的理论和实践历程，行政机关效能建 设的涵义，行政机关效能与行政效果、行政效益、行政效率等概念的区别及其 联系，以及衡量和评估行政机关效能建设五大主要指标，行政机关效能建设的 重要意义做详尽的理论阐述。通过呼和浩特市行政机关效能建设的现状及具体 措施，提出存在的问题并进行深入分析认为，在呼和浩特市行政机关效能建设 的进程中，要注重转变政府职能，建立完善效能建设运行机制，推动和发电子 卅 政务，提高改革创新能力，加强监督制约机制。为此，本文在提高行政机关效 能建设，系统构建行政效能长效机制上提出了一些建议和改进方法，以期为政 府机关在管理各项公共事务中提供有益借鉴，进而提高政府的公信力及政府管 理能力。 关键词：行政效能，效能建设，国家公务员，长效机制，效能监察 c o n s t r u c t10 no fh o h h o t ，t h ep e r f o r m a n c eo ft h ee x e c u tiv e a b s t r a c t c h i e fe x e c u t i v ee n g a g e di na c t i v i t i e st os p e n ds o m er e s o u r c e s ，h o w t os p e n dl e s sr e s o u r c e st oo p t i m i z et h ea d m i n i s t r a t i v ep u r p o s ei sa n i m p o r t a n ti s s u eo fm o d e r na d m i n i s t r a t i o n c o n s t r u c t i o no ft h ee x e c u t i v e i st oe s t a b l i s hah i g h l ye f f i c i e n tp e r f o r m a n c e ，w e l l c o o r d i n a t e da n d s t a n d a r d i z e dm a n a g e m e n ts y s t e m ，o r g a n sa n db u il d i n gs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t ，a n dp r o m o t es o c i a lh a r m o n ya n dt h ei n e v i t a b l ed e m a n d sr e l a t e d t ot h er e f o r m , d e v e l o p m e n t ，a n ds t a b ili t yi so fg r e a ts i g n i f i c a n c e s o m e p o l i t i c i a n sa n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na th o m ea n da b r o a dr e s e a r c h e r sf r o m d i f f e r e n t p e r s p e c t i v e s o nt h ee f f e c t i v e n e s so fb u i l d i n gau s e f u l e x p l o r a t i o n ，t h ee x p l o r a t i o nr e s u l t sa c h i e v e db yt h ec o n s t r u c t i o no f h o h h o t ，t h ep e r f o r m a n c ep r a c t i c eo ft h ee x e c u t i v ea u t h o r i t i e st op r o v i d e s o m ee x p e r i e n c ea n dl e a r nf r o m f i r s tl y ，t h ep e r f o r m a n c eo fd o m e s tica n di n t e r n a ti o n a lc o n s t r u c ti o n e x e c u t i v et h e o r ya n dp r a c t i c eo fh i s t o r y ，t h em e a n i n go ft h ec o n s t r u c t i o n o fe x e c u ti v ep e r f o r m a n c e ，e x e c u ti v ep e r f o r m a n c ea n da d m i n is t r a ti v e e f f e c t i v e n e s s ， a d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y ，t h e d i f f e r e n c eb e t w e e n a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n di t sa s s o c i a t e dc o n c e p t s ，a n dt om e a s u r e m a n da s s e s st h ep e r f o r m a n c eo ft h ec o n s t r u c ti o ne x e c u ti v ef i v ek e y i n d i c a t o r s ，t h ee x e c u t i v et h ei m p o r t a n c eo fb u i l d i n gp e r f o r m a n c et od o ad e t a il e dt h e o r e ti c a le x p l a n a t i o n h o h h o t ，t h ee x e c u ti v et h r o u g ht h e c o n s t r u c t i o ns t a t u sa n dp e r f o r m a n c eo fs p e c i f i cm e a s u r e s ，t h ep r o b l e m s r a i s e da n di n d e p t ha n a l y s i st h a tt h ep e r f o r m a n c eo ft h ee x e c u t i v e ha u t h o r i t i e si nh o h h o t ，t h ep r o c e s so fb u il d i n g ，w es h o u l dp a ya t t e n t i o n t ot h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，e s t a b l i s ha n di m p r o v et h e p e r f o r m a n c eo f c o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o nm e c h a n i s m ，p r o m o t ea n d d e v e l o p m e n te g o v e r n m e n t ，r e f o r ma n di n n o v a t i o nt oi m p r o v ec a p a c i t ya n d s t r e n g t h e ns u p e r v i s o r ym e c h a n i s m s t h i sp a p e rt oi m p r o v ee x e c u t i v e p e r f o r m a n c ei nt h ec o n s t r u c t i o n ，s y s t e me s t a b l i s h m e n to fa d m i n i s t r a t i v e p e r f o r m a n c eo fl o n g t e r mm e c h a n is mp u tf o r w a r ds o m es u g g e s ti o n sa n d i m p r o v e m e n t st ot h ev a r i o u sg o v e r n m e n ta g e n c i e si nt h em a n a g e m e n to f p u b l i ca f f a i r s ，p r o v i d e au s e f u l r e f e r e n c e ， a n dt o i m p r o v e t h e c r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ta n dt h eg o v e r n m e n tc a p a c i t y k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y ，e f f e c t i v e n e s sc o n s t r u c t i o n ， n a t i o n a lc i v i ls e r v a n t s ，l o n g t e r mm e c h a n i s m ，p e r f o r m a n c em o n i t o r i n g i v 目录 ( 一) 研究的意义与目的l ( 二) 国内外行政机关效能建设的研究和探索2 1 国外行政机关效能建设的研究与探索2 2 我国行政机关效能建设的实践与发展3 ( 三) 论文的研究方法4 一、行政机关效能建设的涵义及意义5 ( 一) 行政机关效能建设的涵义5 1 行政机关效能的涵义5 2 行政机关效能建设的涵义5 3 行政机关效能与行政效果、行政效益、行政效率的区别及其联系7 ( - - ) 行政机关效能建设的评判指标7 1 组织效能8 2 成本效能9 3 决策效能9 4 执行效能。1 0 5 程序效能1 l ( 三) 行政机关效能建设的重要意义1 2 1 有利于构建社会主义和谐社会1 2 2 有利于提高党的执政能力和执政水平1 3 3 有利于转变政府职能、提高办事效率1 3 4 有利于开展廉政反腐败斗争工作1 4 二、呼和浩特市行政机关效能建设的现状及问题分析1 6 ( 一) 呼和浩特市行政机关效能建设的主要做法1 6 1 加强领导班子建设1 6 v 2 建立完善效能建设运行机制1 6 3 全力打造三级公共服务体系1 6 4 公布各行政机关权力清单1 8 5 强化内外监督机制1 8 ，( 二) 呼和浩特市行政机关效能建设的问题透视1 9 1 行政机关间权力不明1 9 2 行政审批体制改革需要进一步深化1 9 3 效能标准缺乏部门个性2 0 4 效能投诉受理机构和网络需要合理整合2 0 5 效能监察有待加强2 0 6 行政效能建设队伍中存在的问题21 三构建呼和浩特市行政机关效能建设长效机制的建议2 3 ( 一) 加强行政机关自身建设2 3 1 实施“一把手 工程2 3 2 加强制度建设2 3 3 提高决策的科学化和民主化水平2 4 4 加强行政机关纪检监察工作2 4 ( 二) 加强国家公务员的整体素质2 4 1 提高国家公务员的思想政治素质和业务水平2 4 2 积极探索新方法提高国家公务员的心理素质2 5 3 转变工作作风提升国家公务员服务水平2 5 ( 三) 加强监督制约机制2 6 1 积极推进政务公开制度2 6 2 加强行政机关效能监察2 6 3 加强宣传教育2 6 四、构建行政机关效能建设的长效机制2 7 ( 一) 转变观念2 7 ( - - ) 转变政府职能2 7 1 深化政府职能转变2 8 v i v i i 内蒙古大学公共管理硕十( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 研究的意义与目的 行政机关在从事行政活动时要耗费一定的资源，如何以较小的资源耗费达到最优化的行 政目的，是现代行政管理的重要问题。十七大报告中指出： “党的执政能力建设关系党的建 设莉中国特色社会主义事业的全局 ，为提高综合国力和国际竞争力，我国建设以“廉洁、 勤政、务实、高效”为核心价值的高效机关已经成为时代发展的必然趋势。行政机关效能通 常简称为行政机关效能，它可以理解为行政组织及其工作人员以实现社会公益为价值取向实 施彳亍政管理行为，以较小的行政资源投入实现最佳的政府工作目标。行政机关效能包括社会 效畿和内部管理效能，内部管理效能是社会效能的必要条件和内在保证，社会效能是内部管 理效能的最终评价标准和客观衡量尺度。行政机关效能建设可以从组织效能、成本效能、决 策效能、执行效能、程序效能几个方面进行评判。行政机关效能是评估行政机关及其公务员 履行职责行为的效率与质量情况的重要指标。它是行政管理的出发点，也是行政管理系统的 整体反映。行政机关效能体现着政府履行职能能力的强弱以及由此产生的种种影响，并反映 着政府工作目标及其实施的成效。 自2 0 0 0 年福建省在全国率先开展行政机关效能建设活动以来，全国各地都相继开展了 各具特色的行政机关效能建设活动。2 0 0 1 年，呼和浩特市也启动了行政机关效能建设活动， 有效地改进了行政工作作风、提升了行政机关效能，为我市经济社会发展营造了良好的环境。 - 但从总体上看，当前各地的机关效能建设过程仍存在行政成本居高不下，浪费现象突出，行 政低效能等问题，究其根源主要是行政机关内部管理与经济发展不适应，长效机制不健全、 不完善等原因，影响了机关效能建设的深入开展。行政机关效能是政府治理水平和运作效率 o 高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗编写组高举中国特色社会主义伟大旗帜为 夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗辅导读本人民出版社，2 0 0 7 年版，第5 1 页 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 晦重要依据，研究政府行政机关效能，对于准确评价政府，强化政府自律，降低政府成本， 傲文政府业绩，提高政府效率，加快建构市场经济的政府模式具有理论意义和实践意义。 ( 二) 国内外行政机关效能建设的研究和探索 1 国外行政机关效能建设的研究与探索 效能研究源于“行政效率的研究，随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩 大，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，1 8 8 7 年，行政学的创始人托马 斯伍德罗威尔逊( t h o m a sw o o d r o ww i l s o n ) 在其名作行政学之研究一文首次将提升“行 政效率视为行政学研究之根本任务。公共组织绩效评估的实践始于第二次世界大战以前， 美国在几个政府机构制定了工作准则和业绩衡量标准，各种专业协会也开发了评级制度以评 价行政工作的业绩以及公共服务的需求。这些原始的、不科学的方法为较复杂的客观的技术 伴起了前奏。1 9 1 0 年，默里斯库克在学院和工业效率的研究报告中把效率概念应用于 工业以外的领域。1 9 3 8 年，克莱伦斯雷得累和赫伯特西蒙出版了市政工作衡量：行政 管理评估标准的调查，书中提出了评估的五个方面的内容( 需要、结果、成本、努力、业 绩) ，并且调查了测定的必要性和难点。雷得累和西蒙把后三项合并作为对行政管理效率的 测量。大规模的公共组织绩效评估始于7 0 年代初期。1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了“联邦政 府生产率测定方案 ，力图使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。1 9 7 4 年，福特总 统要求成立一个专门机构，对所有政府部门的主要工作进行成本收益分析。1 9 7 6 年，美国科 罗拉多州通过了第一个“日落法 。公共组织绩效评估于8 0 年代受到极大的重视和青睐。英 国在这方面起了带头的作用：1 9 7 9 年开始的“雷纳评审”，1 9 8 0 年引进的“部长管理信息系 统”，1 9 8 2 年的“财务管理新方案 ，1 9 8 7 年著名的下一步( n e x ts t e p s ) ( 全名是改 变政府管理：下一步行动方案) 报告，提倡采用更多的企业管理手段来改善执行机构，提高 公共服务的效率。1 9 9 1 年的“公民宪章”和“质量竞争 运动等，都推动了绩效评估的广泛 应用和评估技术的成熟。公共组织绩效评估在其他西方国家得到了广泛应用。1 9 9 3 年，美国 政府颁布了政府绩效和结果法。克林顿政府依此制定了一个雄心勃勃的十年计划，要求 所有联邦机构发展和使用绩效评估技术，并向公众通报各自的绩效状况。进入2 1 世纪后，美 国布什政府继续推动绩效评估工作，主要表现在对责任的持续强调，减少获取绩效信息成本 的管理信息系统的推广以及顾客调查的增加，并在管理和预算办公室( o m b ) 引入了项目评 2 倍争级工具( p a r t ) 。绩效评估在美国地方政府的应用更为普遍。除英、美之外，荷兰、澳 大利亚、丹麦、芬兰、挪威、新西兰等国家都引进实施了公共组织绩效评估。圆 2 我国行政机关效能建设的实践与发展 建国以来，为适应政治和经济形势的发展变化，我国先后进行了八次大的以机构改革为 主要内容的行政改革。1 9 5 4 年的改革奠定了我国高度集中统一的行政管理体制的基本模式。 1 95 8 至1 9 5 9 年的改革是建国后关于国家行政管理体制分权的第一次尝试。1 9 6 5 年的改革不 仅使国务院机构林立、职责不清、人浮于事、运转不灵，而且导致了官僚主义的滋长。1 9 8 2 年的改革是在党和国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的行政改 革，实行行政权与生产经营权的分离，政府机构进行了改革和精简，较大幅度地撤并了经济 管理部门，加强了综合、调节、监督、法制部门，然而未能从根本上解决机构林立、职能重 叠、人浮于事、效率低下的弊端。1 9 8 8 年改革明确提出以转变政府职能为关键，使政府对企 业由直接管理为主逐步转向间接管理为主，进一步改革人事制度，在各级政府行政机关建立 国家公务员制度。1 9 9 2 年1 0 月召开的党的十四大明确提出，经济体制改革的目标是建立社 会主义市场经济体制，要下决心进行行政管理体制和机构的改革。1 9 9 3 年的改革重点在于转 变职能、理顺关系、精兵简政，改革的根本途径是实现政企分开。1 9 9 8 年的改革是建立办事 高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质专业化行政 管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色行政管理体制。2 0 0 3 年3 月 第十届全国人大一次会议审议通过了新一轮的国务院机构改革方案，启动了解放以来的第八 次行政改革。改革目的在于解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和 现代化建设提供组织保障。 1 9 8 9 年，时任监察部部长的尉健行同志在第二次全国检查工作会议上首先提出效能监察 任务，1 9 9 0 年效能监察工作涉及政府行政机关效能领域，1 9 9 5 年福建省率先出台行政机关效 能监察的具体做法，被中央认可并在全国推广。吉林省于1 9 9 7 年、重庆市于1 9 9 8 年分别实 施了行政机关效能监察。到1 9 9 9 年底，全国已有2 3 个省( 自治区、直辖市) 不同程度地开 展了效能监察工作。1 9 9 7 年福建省漳州市在拓展效能监察活动基础上形成了新的思路和新的 运作机制，启动效能建设试点，引起强烈反响。2 0 0 2 年9 j e j 又有广东的潮州、重庆的合川、山 东的青岛开发区及东营河口区等地方政府或部门不同程度地开展了这一活动。党和政府提出 科学发展观，做出构建社会主义和谐社会、建设创新型国家等战略决策，并采取切实可行的 雪马国贤政府绩效管理上海：复旦大学出版社，2 0 0 5 年版，第1 6 6 页 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 指施，深化行政体制改革，推进党的执政能力建设、政府管理创新和服务型政府建设，这为 琵圄政府效能建设提供了明确的目标，有效促进了我国公共管理理论的研究和对实践的有力 指导。效能建设成为富有中国特色的政府绩效管理。 ( 三) 论文的研究方法 本文秉承理论与实际相结合的研究原则，主要采取了以下的研究方法： 一是文献研究方法。通过收集整理有关行政效能建设的参考资料，对国内外行政机关效 能建设的理论研究和实践现状进行分析，全面地了解和掌握行政机关效能建设的重要意义和 现实需求，提出一些建设和改进方法，以期为政府机关在管理各项公共事务中提供有益借鉴。 二是描述性研究方法。在研究过程中，通过对呼和浩特市行政机关效能建设的现状及具 体措施的论述，加以一定的解释，并对存在的问题进行说明。 三是理论分析方法。本文依据行政机关效能建设的相关概念，对行政机关效能与行政效 果、行政效益、行政效率等概念的区别及其联系，以及衡量和评估行政机效能建设五大主要 指标进行了理论总结和概括，为进一步分析问题，进而解决问题打下了坚实的基础。 四是经验总结法。根据呼和浩特市行政机关效能建设的实践活动，通过认真思考和系统 分析，总结归纳出带有经验性的系统构建行政效能长效机制上建议和改进方法，具有一定的 科学性。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、行政机关效能建设的涵义及意义 ( 一) 行政机关效能建设的涵义 1 行政机关效能的涵义 行政机关通常简称“政府”，是国家机构的基本组成部分，是依法成立的行使国家行政 职权的行政组织，包括政府以及有关功能部门( 官僚机构) 。效能的概念最早产生于物理学， 表示物体运动能量的释放和做功的效果的一种体现和评价，以后逐步引入到管理学和包括行 政活动在内的其它社会活动领域，泛指选定的目标及实现程度。 “效能 就是指事物所蕴 藏的有利的作用。行政机关效能所指的“事物 是指行政组织结构、行政行为和相关制度的 集合；“蕴藏的含义是指蓄积或潜在的由于多种主客观因素的制约而并未显现的意思；“有 利的作用 是指应达到的理想状态，在这种秩序状态下，能以较小的行政资源的投入实现最 佳的政府工作目标。简单地说，行政机关效能是指行政主体在实施行政行为时，以较小的行 政资源投入来实现最佳的行政工作目标，达到资源配置的最优状态。行政机关效能是行政机 关实施行政管理活动的出发点和归宿，是行政管理活动情况的综合反映。提高行政机关效能 是行政管理的核心问题，也是行政体制改革的根本目的，又是衡量行政管理水平和效果的重 要标志。回 。 2 行政机关效能建设的涵义 行政机关效能建设的涵义各地理解和表述不尽一致，但大部分地方一致认为行政机关效 能建设是指在党委、政府统一领导下，强化各级组织的效能意识，以改善行政管理，提高工 作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想和作风、业务和廉政建设为内容，科学配 置组织管理资源，优化管理要素，改善运作方式，改进工作作风，按照廉洁、勤政、务实、 p 高效的要求，构筑组织效能保障体系的把管理的各种要素有机结合在一起的管理活动。行政 固孟华政府绩效评估上海：上海人民出版社，2 0 0 6 年版，第1 3 4 页 国王兴喜以“三个代表”为指导思想加强政府机关效能建设 a 福建省机关效能建设领导小组办公室福建省机关效能建 设优秀论文集 c ，2 0 0 0 1 6 - 1 7 堕鍪查奎兰坌茎笪堡壁主! ! ! 坠! 竺堡鎏壅 - - - i _ _ - - - - - - _ _ - - _ _ _ _ _ _ - _ - - - - _ _ _ _ l _ - _ - _ _ _ _ - _ _ _ - _ _ - - _ _ _ i _ _ _ _ - _ _ - _ _ _ - _ _ 。- _ _ - _ _ _ - - _ _ - _ _ - - - i - _ - - _ 。_ 。_ _ - _ 。- _ - _ i _ _ _ _ _ - _ - - _ _ _ - - - _ _ - _ - _ _ - _ - - _ - _ - - - _ _ 。- - 1 一一 扼失效能建设的主体是一切国家机关，包括各级党委、人大、政协、立法、行政、司法等机 先及其全体工作人员以及经授权、委托具有行政管理职能的单位。行政机关效能建设是一种 耘层次的管理形式和载体，综观自2 0 0 0 年福建省开始启动的各地效能建设实践，行政机关 嫂能建设有广义和狭义之分。所谓“狭义行政机关效能建设 就是指效能建设的主体仅限于 徙艾政府范畴的“卫生局、公安局、教育局、劳动保障局 等“行政机关 。所谓“广 义舸行政机关效能建设 是指效能建设的主体突破了狭义的“政府行政机关”的范畴而延伸 至i j 党的机关、人大机关、政协机关、检察院、法院系统以及部分群团机关等，所以很多地方 不提“行政机关效能建设而是笼统的称为“机关效能建设”，这是大部分地方的共同做法。 本文所指行政机关效能建设是广义的“机关效能建设 ，效能建设的主体是包括行政、党务、 人大、政协、司法以及群团机关；人民群众以及机关自身是效能建设的受益者，是客体。效 能建设的着力点是要强化对主体行为的约束，更好地服务客体，寓服务于管理之中，同时让 客体能有效地监督主体，以获得满意的服务，增强国家公务员的“公仆 意识，做到用职能 去管理，用机制去完善，用领导的人格去影响。 行政机关效能建设是以提高行政机关效能，有效实现国家政权建设为目标，运用各种科 学管理的手段、制度和载体，调动行政机关工作人员的积极性、主动性和创造性，不断提高 行政机关工作人员的办事效率和工作能力，提高为人民服务的质量，保证党和政府的方针政 策得以贯彻落实。作为一种综合性的管理机制，行政机关效能建设的领域十分广阔，内容非 常丰富。第一，各单位各部门根据各自的工作职责加强制度建设：以岗位责任制来明确工作 职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以公示制来推行政务公开，以评议制来强化民 主监督，以失职追究制来严肃工作纪律。第二，强化内部管理规范，严格依法行政，同时优 化管理要素，简化工作程序，提高办事效率。第三，牢固树立服务意识，努力提高服务水平。 第四，强化监督机制，严肃行政纪律。最后是科学规范绩效考评，并将考评结果与奖惩相结 合，与干部使用相联系，增强部门、单位及其工作人员的责任感和紧迫感。 行政机关效能建设的硬件建设包括加强基础设施建设，配齐相关办公设备，提高办公条 件，改善干部职工工作条件，搞好机关的绿化、美化、亮化工作，形成一个规范、整洁、优 美的学习、工作环境。软件建设包括素质建设、纪律建设、作风建设、效能建设、制度建设 和文化建设等。素质建设指的是提升国家公务员的综合素质，使之具备适应新时期工作要求、 胜任本职工作的素质。纪律建设的重点是严格政治纪律、工作纪律、生活纪律等。作风建设 的重点是切实转变思想作风和工作作风。文化建设就是要结合行政机关自身特点，倡导一种 精神，以这种精神催大家奋进。制度建设的重点是形成一套科学完善、规范合理、运转高效 6 内蒙古大学公共管理硕士( 1 v l t a ) 掌位论文 的【作机制，以制度推动工作落实。总之，行政机关效能建设的重点是打造效率机关、诚信 机关、活力机关。 3 行政机关效能与行政效果、行政效益、行政效率的区别及其联系 行政管理活动的效能主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来。正确理解行 政虮关效能，必须正确理解行政效果、行政效益、行政效率及其相互关系。行政效果是指行 政及其工作人员实施行政管理行为直接或间接产生的效果。行政效果是一个中性概念，它并 不想当然含有积极、有效的良性效果，行政效果依其带来的实际社会后果可分为好的行政效 果 坏的行政效果。行政效益是指行政及其工作人员实施行政管理行为所产生的效果和利益 的客观价值。行政效益包含行政效果，也属于中性概念，有效益高低之分。如果行政工作人 员 亍使职权是为了自己牟取私利，实现满足自己私利的效果，这种行政效益是低的。行政效 率是指行政及其工作人员从事行政管理活动，实现行政管理目标所获得的行政效益的数量和 质量指标与所消耗的人力、物力、财力、时间之比。行政效率是个数量上的比例关系，从本 质上看，行政效率的高低仅能反映实现某种行政效益所消耗的人力、物力、财力、时间之比 的高低，而无法体现行政行为是否带来良好的社会效果。行政机关效能的层次要高于行政效 果、行政效益、行政效率。行政机关效能它是行政效率、社会效益、民主政治、法治行政等 因素的综合反映。行政机关效能体现在行政管理的各个环节、各个层次中，是对全部行政管 理活动的整体要求。行政机关效能的提高，必须以一定的民主为基础，符合法治行政原理的 基本要求，在保证决策科学、合理，并能够带来良好社会效益的前提下，通过提高行政效率 来实现。 ( 二) 行政机关效能建设的评判指标 行政机关效能是指行政机关以一定的行政目标为指导，在依法行政过程中运用行政能力 的程度及其产生行政效益的综合体现。行政机关效能是目标、能力与效益的统一。行政机关 效能主要强调三个要素，即目标、能力与效益正确行政目标的确立要以社会的整体利益 作为出发点，而不是以政府自己的利益为出发点；行政能力是实现政府行政高效能的基本条 件，行政活动应当关注行政过程中消耗的人力、物力、财力、时间与得到的行政效果的比例 关系，要求以尽量少的劳动投入取得尽可能好的执法效果。行政机关效能建设应该从效能建 设指标体系出发，按照组织效能、成本效能、决策效能、执行效能、程序效能等五大主要指 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 桕进行具体的衡量和评估。 1 组织效能 行政机关是一种公共组织，它不以营利为目的，而是以服务社会大众、提高公共利益为 幕。它通过行使国家权力，权责分配、层次结构、人员安排，实现行政职能和任务，是国 家行政的主体。行政机关以能发挥效率、成效及效能为其目标，故行政机关的设黄、调整、 已复组、废止等均应符合行政机关效能原则，否则行政组织必然趋于腐化、僵化而无存在之必 要。组织效能要求构建合理的政府组织结构和人员配置结构。 一组织结构。美国行政学者菲利克斯a 尼格罗和劳埃德g 尼格罗曾指出，“政府 组织架构是合理有效的行政管理的关键”。具体是指：一是行政组织精简化。为保证行政组织 的精干，可以通过机构改革，精简机构、人员来控制行政组织的规模。二是行政组织系统化。 根据系统论的原理，把决策机构、咨询机构、信息机构、执行机构和监督机构组成一个功能 齐全、结构合理、运转高效的系统，使各机构之间协调运作，有效发挥各自的功能优势，从 而实现整个行政组织的高效运行。三是行政组织合理化。要根据现代社会经济发展的客观要 求，改革传统的科层制组织结构，用扁平式网络式的组织形式，以减少组织层次，加速行政 信息传递速度，提高行政机关效能增强行政组织适应外部环境变化和内部发展变化。 二人员结构。人员结构是组织效能的另一内容。影响人员结构的因素有两个，一是行政 人员个人，二是行政人员的配置和编制。首先，行政人员是发挥行政机关效能的有效载体， 行政人员具有一定的行政能力是其履行行政职能、处理国家事务的前提。行政能力是行政人 员素质的一个重要方面，主要包括决策能力、领导能力、执行能力、协调能力、控制能力等。 随着社会进步和技术、经济、信息的发展，对行政机关效能的影响更加明显和深刻，建设一 支离素质、专业化、勤政廉政的公务员队伍，提高公务员的行政能力，是效能型政府建设的 关键。对行政人员进行素质教育和能力培训，是提高行政机关效能的重要手段和途径。其次， 一个行政组织的人员配置和编制包括了职员结构、职务结构、职数结构、专业结构、文化结 构等方面的配置和编制。人员配置和编制不合理，不但会影响行政人员本身能力的发挥，而 且会影响其他组织成员能力的发挥，从而影响行政机关效能。对一个行政系统和一个行政部 门来说，行政人员编制都应有最佳数量。在公务员编制职位相对固定的前提下，采取相对灵 活的用人方式解决应急业务的用人需要，尝试推行政府雇员制，革除现行制度中存在的机关 工作人员能进不能出、能上不能下、变相终身制和难以合理流动的弊端；营造良好的用人环 境，达到人尽其才、才尽其用、人事相宜。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 成本效能 行政成本主要指维持行政机关日常运转和行政管理活动所耗费的人力、物力、财力等物 质资源，比如行政人员经费、办公场所及其设备、办公费用，如行政人员工资、政府办公大 楼、公务用车、会议经费等。从广义上看，除以上成本外，还包括行政机关履行公共管理职 能、提供公共服务以及建设投资所需要的所有耗费和资源。成本效能要求建立高效的彳亍政成 本机制。为了更好地发挥行政机关对资源的利用作用，使得行政活动的社会效益最大化，就 要提高行政机关运作的成本效能。成本效能的评价应该从以下几个方面着手： 一完善的政府预算和审计制度。2 0 1 1 年温家宝总理在政府工作报告中指出：“深化 预算管理制度改革，全面编制政府性基金预算， 预算是行政成本的基点，审议和批准政府预 算是我国人民代表大会的重要职能。行政机关的预算必须详细具体，每一笔开支都必须历历 在册，不能笼统地概括一个总数，不能搞“糊涂账 ，否则所谓的审议和批准就只能是流于形 式。其次，行政机关预算必须事前得到了人大的批准，预算如果已经实行然后再审议就根本 没有意义。再次，人大要真正履行审议职能，对预算的每一笔开支进行审核，不需要的开支 要取消，开支太大的要压缩；最后，要建立预算责任制度，如果决算超出预算，必须承担相 应的政治或者行政责任。 二健全的财务管理制度。各级行政机关以及行政机关的各个部门都要从财务制度上加强 对成本的监控，建立健全严格的财务管理制度。通过制定内部规章或纪律，明确需要公共开 支的具体项目，指明具体的承办人，凡是不在明确规定之列的开支，财务部门坚决不予开销 或报销。如公款吃喝，每年各级政府都有大量资金浪费于大吃大喝上，“吃饭财政很大部分 原因是招待吃喝，要配套制定相关的纪律和措施，禁止大吃大喝，并从财务管理制度上加强 监控。 三公共服务民营化与第三部门的发展。为了进一步调整政府与市场的关系，我国政府在 上世纪9 0 年代初逐步推行公共服务领域的民营化改革，已经显露出新的治理方式的有效性。 为了避免“政府失灵 和“市场失灵”，非营利组织在公共服务和公共管理中扮演了十分重要 的角色，避免了政府的繁文缛节，运用企业化的管理手段，引进市场竞争机制，大大降低了 铷 政府成本。 3 决策效能 公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行政方 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 索茂不行动，它的主要目的在于解决社会问题。温家宝总理曾指出：“各级政府要把科学民 生典策作为一项基本制度”。决策效能要求建立民主的决策机制。因此，要合理界定政府的决 策锭限，进一步健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。凡 是涉及经济社会发展中的重大决策，必须坚持调查研究和集体决策制度，并充分听取社会各 界向意见。凡是与人民群众利益密切相关的重大事项，必须实行社会公示或者听证。各项决 策帮要符合实际情况、符合群众的意愿，都要考虑实际效果和可操作性。要建立健全决策反 馈纠偏机制和决策责任追究制度。完善政府决策机制，克服决策中的随意性、盲目性，推进 政府决策的科学化、民主化，有助于维护和实现最广大人民的根本利益，有助于提高政府的 整体效能。决策效能的评价内容包括以下几个方面： 一完善的社情民意反映机制。行政机关的活动直接与民众相联，其根本宗旨是全心全意 为人民服务。决策是行为的起点，直接关系到行政行为的成败，决策能力的高低、决策的正 确与否，关系着人民利益的实现程度。建立和完善社情民意反映机制，让人民参与、让人民 监督，了解民情、反映民意、集中民智，避免盲目决策，才能保证决策的科学化、民主化， 从而提高政府效能。因此，在决策过程要建立和完善重大问题集体决策制度，健全信息公开 制度，强化舆论监督机制，逐步完善社会听证制度。 二严格的决策责任制度。责任是与权力相对的，有权必有责。首先应通过制定法律、法 规，对决策者的具体决策权利与义务做出明确的规定，使决策行为规范化和法制化，确保行 政决策的科学化、民主化。其次，需建立健全决策责任追究制。要区分不同情况，给予有关 决策者不同的奖惩。对于那些给人民群众带来经济效益、社会效益、环境效益的正确的行政 决策，应当给予肯定，对有关决策者予以奖励。相反，对于那些错误的、给国家和人民带来 巨大损失的决策，有关决策者必须承担责任并受到惩罚。 4 执行效能 政府政策问题的解决不仅有赖于完善的政策方案，更有赖于有效的政策执行。四现代公共 行政学的创始人威尔逊认为“公共行政就是公法的明晰而系统的执行活动。 可见，执行在整 个行政过程中的重要地位。执行需要强有力的执行能力，即指执行上级决策的能力、具体办 事的能力和解决实际问题的能力，核心是构建一套行之有效的长效机制，目的是把各项战略 决策和工作部署落到实处。执行力是政府工作的生命力。实践证明，政令畅通、令行禁止， 囝张成福，党秀云公共管理学中国人民大学出版社。2 0 0 7 年版，第9 6 页 囝张成福，党秀云 公共管理学中国人民大学出版社，2 0 0 7 年版，第1 0 7 页 i o 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 j c 眼巨的工作就会顺利推进；政令不通、有令不行，简单的工作也会出现意想不到的周折。执 行敦能要求必须建立权威的行政执行机制。各级政府和职能部门只有做到有令必行、有行必 累、有禁必止，才能切实提升执行力。因此，优化政府的效能必须通过以下几方面有效提升 径政执行力。 一树立政府权威，增强公信力。较强的政府权威和公信力是行政执行的基础和保障。 些行政机关和工作人员不能依法行政，损害人民群众合法权益；有的存在官僚主义、形式主 义等问题；有的讲排场、比阔气，肆意挥霍国家资财，奢侈浪费严重。解决这些问题，提高 政府执行力和公信力，各级政府及其部门必须带头维护宪法和法律的权威，严格依照法定权 限和程序行使权力、履行职责、接受监督，切实将政府管理经济社会行为纳入依法运转的轨 道。 二促进政令畅通，执行落实到位。通过建立目标责任制、领导岗位责任制，明确规定各 责任单位、责任人的职责、应