（公共管理专业论文）佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究.pdf

， o 乙、，一- 。， 原创性声明 本人郑重卢明：所呈交的学化论文，足本人在导师的指导下，独立进行研究 1 ：f l - 所墩得的成果。除文中已绛注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作哲签名： 例如 i 协月o 使用授权声明 本人完令了解中山大学有火保留、使用学位论文的规j 乏，即：学校有权保留 。f 口论文并向围家 管部门或乓指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 f 1 ：! ：论义用于非赢利h 的的少最复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位沦文。 学f 讧沦文作者签名： f1j i 】：砂纤胁月 导师签名： 彩，劫 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 专业：公共管理硕士( m p a ) 硕士生：李亮豪 指导教师：张海清 摘要 目前，鉴于乡镇工作繁复、部门工作人手不足、编制数量限制等种种原因， 数量相当的编外人员，以不占编制的形式服务于乡镇机关，为乡镇各项事业的发 展做出了应有的贡献。但与此不相符的是，现行的激励制度对人的激励还存在着 片面认识，尤其是在乡镇机关中，编内、编外人员的激励措施明显失衡，鉴于编 外人员的身份性质限制，他们在增加工资、晋升职位、考核评优、民主活动等方 面往往被忽略，在很大程度上打击了编外人员的工作积极性，对基层政府的有效 运转造成影响，必须要重视并采取措施切实加以解决。本文以三水区辖下的五个 乡镇机关为例，用事实说明现行晋升、工资、考核、奖惩、培训等激励制度在实 际运行过程中对乡镇机关编外人员的激励缺乏实效，并对造成乡镇机关编外人员 激励缺位的基本原因进行初步剖析。在阐明编外人员缺乏激励和必须激励这一基 础上，从机制完善和依法管理两方面入手，就如何完善考录、职务晋升、考核、 工资等激励机制和如何以依法管理为原则，保障编外人员的合法权益提出具体措 施。 关键词：人员激励乡镇机关编外人员 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 e v a l u a t i o no fi n s p i r a t i o ns y s t e mo fu n r e g i s t e r e ds t a f f me mb e r sf r o mb a s eg o v e r n me n t si ns an s hu id i s t r i c t m a j o r ： n a m e ： m p a i n s t r u c t o r ： z h a n gh a i q i n g a b s t r a c t p r e s e n t l yb e c a u s e o fv a r i o u sr e a s o n sa sh e a v ya n dc o m p l i c a t e dw o r k si n t o w n s h i pg o v e r n m e n t s ，i n s u f f i c i e n ts t a f fm e m b e r s ，a n dt h er e s t r i c t i o n o fr e g i s t e r s y s t e m , t h eu n r e g i s t e r e ds t a f fm e m b e r so c c u p yc e r t a i nq u a n t i t yo re v e nl a r g e rb y m u l t i p l et h a nr e g i s t e r e ds t a f fm e m b e r s t h eu n r e g i s t e r e ds t a f fm e m b e r ss e r v et h e g o v e r n m e n t a n dm a k ea c c o r d i n gc o n t r i b u t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to ft o w n s h i p g o v e r n m e n t s h o w e v e r , o n ea s p e c tt h a ti sn o tc o m p l i a n tw i t ht h ep r e s e n ts i t u a t i o ni s t h eu n i l a t e r a l i s mo ft h ei n s p i r a t i o nm o d ea n do p e r a t i o n a ls y s t e m o nt h ef a c to f s p e c i a lc h a r a c t e r i s t i c so fu n r e g i s t e r e ds t a f fm e m b e r s ，t h e yw i l ln o r m a l l yb en e g l e c t e d i nt e r m so fw a g e s ，p r o m o t i o n , a s s e s s m e n t ，d e m o c r a t i ca c t i v i t i e s ，h e n c et h ew o r k i n g e n t h u s i a s mh a sb e e na t t a c k e d ，i n a c t i v ei n f l u e n c eo nt o w n s h i pg o v e r n m e n to p e r a t i o n h a so c c u r r e d ，a n ds ot h a ti s s u em u s tb ee m p h a s i z e da n da c t i o n sm u s tb ea d o p t e d v i e w i n gf r o mt h ee x a m p l e so ff i v et o w n s h i pg o v e r n m e n t si ns a n s h u id i s t r i c t ， a n di nt e r m so ft h ep r a c t i c a le f f e c t so fp r o m o t i o n , w a g e s ，a s s e s s m e n t sa n dt r a i n i n g s y s t e m , t h i se s s a yh a sm a d ea ni n i t i a ls t u d yo ft h ei n s p i r a t i o nl a gt ot h eu n r e g i s t e r e d s t a f fi nb a s eg o v e r n m e n t s o nt h ee l a b o r a t i o no ft h ei n s p i r a t i o nl a ga n do nt h eb a s eo f t h em u s tt os t r e n g t h e ni n s p i r a t i o n , w em u s tr a i s ep r a c t i c a la n dc o n s u m m a t i o n m e a s u r e m e n t st oc o m p l e t et h er e g u l a t i o na n dp e r f e c tt h em a n a g e m e n tt oi n s u r et h e l e g a lb e n e f i t so ft h eu n r e g i s t e r e ds t a f fi nt h es y s t e mo fe l e v a t i o n , w o r k i n gp o s i t i o n , p r o m o t i o n , a s s e s s m e n ta n ds a l a r y k e yw o r d s ：i n s p i r a t i o ns y s t e m ，b a s eg o v e r n m e n t ，u n r e g i s t e r e d s t a f f m e m b e r s n 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 目录 摘要i a b s t r a c t i i 目录i i i 第一章引言1 第一节研究问题的提出与研究意义1 第二节核心概念的介绍2 第三节相关的研究文献综述4 第四节文章的写作思路及框架7 第二章乡镇机关编外人员的激励现状9 第一节乡镇机关编外人员激励的有关规定9 第二节三水乡镇机关编外人员的激励现状1 5 第三章乡镇机关编外人员激励缺位的影响及其原因分析2 3 第一节乡镇机关编外人员激励缺位造成的影响2 3 第二节乡镇机关编外人员激励缺位的原因分析3 1 第四章加强对乡镇机关编外人员激励的对策和建议3 5 第一节乡镇机关编外人员激励机制的完善3 5 第二节以依法管理为原则保障编外人员的合法权益4 3 第三节注意编内、编外人员的激励区别4 5 参考文献：4 9 后记5 2 i u 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 第一章引言 第一节研究问题的提出与研究意义 乡镇机关作为我国政府的基层政权组织，汇合了各方面不同类别的工作， 党、国家以及省、市、县( 区) 党委、政府及其职能部门的大多数方针政策，最 终都要在乡镇贯彻执行，工作千头万绪，可谓是“上面千条线，下面一根针”。 管理主体的多元性、组织运作的综合性、管理环境的中间性、管理对象的涉“农 性以及执行决策的直接操作性已经成为乡镇管理的显著特点。加上在经济不断发 展，农民意识不断增强，农村问题逐渐突出的环境下，乡镇机关管理工作的顺利 开展确实需要大量各种类型的人才。但在另一方面，随着政府机构人事制度改革 的逐步深入和人事管理的日益规范，行政、事业以及工勤等编制数量和人事录用， 都受到人事、组织部门的严格控制。在有限编制数量的控制下，乡镇机关很难以 正规手续录入能够满足工作需要的各类人才，惟有在不占编制的情况下，用镇的 财政自行聘用。 当前，以编外形式雇佣人员的做法基本上是省级以下地方政府的政策，主 要集中在乡镇一级，国家没有统一的政策和规定。实际上，很多地方的乡镇都存 在一定数量的编外人员。根据国务院发展研究中心农村经济研究部2 0 0 4 年中 国乡镇发展报告的有关数据显示，国务院有关部门对中国1 0 2 0 个有代表性乡 镇的抽样调查显示，平均每个乡镇党政内设机构为1 6 个，其人员平均数5 8 人， 超过正常编制的2 至3 倍。也就是说，相当数量的编外人员普遍存在于全国各地 的很多乡镇机关当中。 大多数编外人员以政策操作型的角色服务于乡镇机关，他们为乡镇各项事 业的发展做出了应有贡献。可以这样讲，编外人员及其负责的工作是当前乡镇机 关有效运转不可缺少的。但是由于种种原因，特别是他们的编外身份性质，在同 等条件下，编外人员却享受不到跟编内人员同等的待遇，在增加工资、职位晋升、 考核评优、民主活动等方面往往被忽略。由于不是编内人员，他们不能参加政府 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 组织的某些活动，他们基本没有晋升的机会，国家一次又一次的基本工资上调， 他们只能“袖手旁观 ，甚至由于不是编内人员，他们不能被评为年度优秀。这 很大程度上打击了编外人员的工作积极性，对基层政府的有效运转造成影响。因 此，要重视对乡镇编外人员的激励，并采取有效措施加以解决，从而进一步增强 提高编外人员的积极性，提高工作绩效。 美国哈佛大学威廉詹姆士教授研究发现，缺乏激励时，人的潜能只能发 挥2 0 一3 0 ，如果受到充分激励，潜能可发挥8 0 - - 9 0 ，即激励与否，潜能发挥 可相差6 0 左右。美国心理学家马斯洛在1 9 4 3 年编写的人的动机理论中指 出，人有生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个层次的需要，这些需要呈现 阶梯状分布，人在低级需要满足后，就开始追求高一层次的需要。美国学者波特 尔和劳勒在1 9 6 8 年提出的综合激励理论中，也进一步明确激励的重要性，“先 有激励，激励导致努力，努力产生绩效，绩效导致满足 。由此可见，激励对增 强提高编外人员的积极性，提高工作绩效具有极其重要的作用。 当前，乡镇机关的激励政策往往是按照国家、省、市、区等上级组织、人 事部门的有关规定制定执行的，而上级的这些有关规定主要是针对编内人员，特 别是公务员的整体性进行设计的，忽视了不同群体的不同心理需要，更是忽视了 编外人员的各种需要，对编外人员缺乏有效的激励作用。实际上，这些规定根本 就很少涉及乡镇机关的编外人员，即使涉及也只是作粗略的要求，并没有像编内 人员一样有明确的具体要求，从而使乡镇机关对编外人员实施激励时也忽视了对 编外人员的主观需求，不能有效激发工作积极性。 为此，本文将以三水辖下的五个乡镇机关为例，用事实说明晋升、工资、 考核、奖惩、培训等激励制度在实际运行过程中对乡镇机关编外人员的激励缺乏 实效，并对造成乡镇机关编外人员激励缺位的基本原因及因此而造成的影响进行 初步剖析，阐明对编外人员激励的必要性，引起对编外人员激励的重视。最后， 文章就如何改进编外人员激励机制提出了几点建议，为乡镇机关激励机制的进一 步完善提供几点的参考意见。 第二节核心概念的介绍 2 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 广义的编制是指各种机构的设置及其人员数量定额、结构和职务配置；狭 义的编制即人员编制，是指为完成组织的功能，经过被授权的机关或部门批准的 机关或单位内部人员的定额、人员结构比例及职位( 岗位) 的分配。人员数额的 核定和各职位( 岗位) 名称、设置以及领导职数的规定是编制最重要的两方面内 容。编制通常分为行政编制和事业编制，其中行政编制指的是国家行政机关和党 委机关使用的编制，一般由省级编制部门统一下达，市、县级没有权利自行增加 编制，使用行政编制的人员为国家公务员或者是参照公务员制度管理。事业编制 是事业单位使用的编制，分为全额、差额和自收自支三种。行政编制和事业编制 的区别主要体现在享受不同的拨资方式，行政编制是中央财政拨款，事业编制是 地方财政拨款，事业编制是行政编制的合理补充。 按照2 0 0 7 年5 月1 日实行的地方各级人民政府机构设置和编制管理条例 的有关规定，对行政编制的管理，是由国务院编制管理机关实行总额控制，并依 据职能配置和职位分类，按照精简、高效的原则确定。各级人民政府的行政编制 总额，由省机构编制管理机关提出方案，经省人民政府同意后，报请国务院机构 编制管理机关核定，并由各级机构编制管理机关按照规定的权限分配下达。行政 编制总额按省、市、县、镇分级进行管理，不得互相挤占。而事业编制主要是由 省级地方政府根据管理需要经国家有关部门或本级人民代表大会批准后自行设 置的，由省级实行总量定额后，按市、区、镇分级下达，各级在分配使用编制数 量控制数时，都不得突破省级机构编制管理机关核定下达的事业编制总量和编制 结构，不能超编制和突破编制结构增加人员。乡镇机关的行政编制和事业编制的 总量及其增减都是由县( 区) 一级机构编制管理机关核定、审批的。在乡镇机关 中，除了上述两种编制外，还有一种编制叫工勤编制，它是指拥有正式编制的工 勤人员，一般分为行政机关工勤人员和事业单位工勤人员，前者服务于公务员系 统，但不能转任为公务员，后者服务于事业单位，可以通过竞争上岗获取干部身 份。工勤编制是在核定的指标内，按照行政编制和事业编制的总量以一定比例进 行配置的，这个比例通常都在1 0 以下，具体是由机构编制部门会同财政部门根 据各单位的工作需要及现有编制使用情况核定下达的。指标下达后使用单位在下 达的指标内按照“公开、平等、竞争、择优的原则自行组织、确定。工勤编制 人员根据岗位不同，分为专业技术岗位工勤人员、辅助岗位工勤人员和工勤岗位 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 在编人员。 虽然目前乡镇机关内设的机构数量和名称不尽相同，但基本还是按照以下 三个层次进行设立的：第一层次是副科级以上领导，包括书记、镇长、镇党委委 员、副镇长；第二层次是机关内设的党政办、经发办、农业办、社务办、计生办、 组织纪检办以及城建规划办等综合性行政办公室；第三层次是综合性行政办公室 下设的农业服务中心、水利所、民政办、环保办、劳保办、卫监所、文化站、计 划生育服务中心、国土所、财政所等职能部门。一般来说，副科级以上领导和内 设的行政办公室人员，使用的是行政编制，行政办公室下设的职能部门，使用的 是事业编制。而行政机关工勤人员和事业单位工勤人员则分别服务于行政办公室 和职能部门之内。 编内人员，就是拥有上述行政编制、事业编制以及工勤编制的人员，而文 章所指的乡镇机关编外人员，指的就是乡镇机关在核定的行政编制、事业编制和 工勤编制之外另行聘用的其他工作人员。乡镇机关编外人员不占编制，是由乡镇 机关以合同等多种形式自行从社会上聘用承担阶段性或专项性工作任务的人员， 属于乡镇机关的自聘人员，工资、待遇等由双方根据有关法规协调约定，并由镇 财政自行负责。 第三节相关的研究文献综述 随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府逐步对人事管理制度和人力 资源管理进行改革和完善，特别是2 0 0 6 年1 月1 日公务员法的正式实施和 2 0 0 7 年5 月1 日起地方各级人民政府机构设置和编制管理条例的实行，标 志着政府人事管理制度正式走向法制化。随着政府逐步对人事管理制度和人力资 源管理进行改革，理论界在近几年开始对政府激励机制的相关理论进行研究，目 前并未形成成熟的理论系统。 政府必须要建立相应的激励机制，这已经成为理论界的一个共识，正如中 国人民大学教授齐明山在试论国家公务员的激励机制一文中所提到的，“激 励机制是我国公务员法规和政府人力资源管理法规的核心机制 。各学者都围绕 如何结合中国社会实际，建立科学、合理的政府激励机制提出自身的观点和具体 4 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 思路。如余兴安所著的激励的理论与法规创新：中国公务员激励机制研究一 书，陶进华、邱代志的论公务员法对公务员激励机制的完善和创新，孙吴、 苏维的关于我国公务员法规激励策略模型初探，张强的建构公务员激励机 制的原则及其模式，申少君的中国公务员考核法规的激励机制探究、王丽莉 的关于完善我国公务员激励机制的对策研究，张雅勤、李昌全的委托一代 理理论框架下我国公务员激励机制的重构，单羽的经济人假设与政府公务员 激励机制的建构等。由此可见，各学者对政府激励机制的研究，主要集中于对 政府整体公务员的研究。 而在对乡镇机关编外人员的激励研究方面，也是在近年随着理论界对政府 激励机制研究，特别是对乡镇干部、乡镇机关激励理论研究的兴起而开始。但是 在研究方向上，鉴于各镇编外人员的身份形式、财政供给、使用情况、工作特点 以及各地方乡镇机关的综合情况等方面都存在较大差别，只有个别的零星论文或 者地方政府的政策文件专门针对编外人员的激励作研究，如苏州沧浪区人民政府 副区长唐剑荣、组织部长周建华共同编写的对乡镇机关编外聘用制现象成因的 分析及解决办法的探讨、四川德阳市政府办公室发出的关于完善乡镇机关编 外聘用人员管理法规的通知等。在研究过程中，大部分学者都将编外人员纳入 了乡镇干部这个范围，以乡镇干部作为一个整体来研究。 在乡镇干部管理和人事体制改革的理论研究中，关于乡镇干部激励的问题 是学者谈得较多的方面，各学者都结合乡镇机关作为基层政府这个特点，就乡镇 干部的整体激励问题提出不同的主张。可以肯定的是，很多学者都承认，当前乡 镇干部激励机制的确存在问题，造成这些问题的原因多样的。广西民族大学管理 学院罗福勇在低层公务员激励机制思考一文中，从体制方面探究了问题形成 的原因，他明确指出，当前乡镇机关实行的考核、职务升降、奖励、工资福利、 保险等激励体制，是上级政府部门根据公务员的整体性进行设计的，忽视了不同 群体、不同心理需要，“对负责日常工作的低层公务员和具体操办人员缺乏实质 性的激励作用”，而他所提到的具体操办人员，指的就是乡镇机关的编外人员。 就如何解决存在问题、完善乡镇干部激励机制，以进一步提高政府的行政 效率，王丽平在浅谈如何提高乡镇行政效率中，针对当前基层政府行政效率 低下的现状，从政府体制、行政人员素质、工作责任制及行政监督机制等四个方 5 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 面指出了当前乡镇行政中的存在问题，最终提出“只有深化以转变职能为主的乡 镇机关机构改革，通过改革人事制度提高乡镇干部工作积极性”的观点。事实上， 针对完善乡镇干部激励机制，提高行政效率这个问题，很多学者都是站在乡镇机 关机构改革、人事制度改革的角度进行研究。如徐伟的关于效率、精简的法规 分析一我国基层政府机构改革的激励约束机制探析、郑布英的论乡镇机关法 规创新和何启光的在农村基层政府机构改革中建立干部的激励和约束机制 等。在这些研究中，李萌的对我国县乡基层政府建设的几点思考，在经济社 会发展趋势对乡镇机关机构改革提出的要求进行剖析的基础上，结合如何提高乡 镇干部的工作积极性以适应社会发展趋势，她提出，基层政府建设要理顺基层政 府的职能问题、人员分流问题、机构设置问题和如何发挥社会组织作用等四个问 题。而郭华则在创新农村基层公共行政管理激励机制一文中提出，应将“农 村基层公共行政管理激励机制建设作为当前行政体制改革的一项重要内容”。他 认为，要创新农村基层公共行政管理激励机制，就要从强化激励机制的价值理念、 激励目标、激励法规和绩效考核体系入手，构建以竞争机制为重点的乡镇机关人 事制度。 在人事制度改革的角度对乡镇干部，特别是编外人员的激励问题研究上， 很多学者都倾向于对人员分流对策的研究，如程引弟的建设一支精干高效的乡 镇干部队伍一扶风县清退乡镇临时人员的做法、廖明荣的税改后乡镇干部如 何轻装上阵等，他们认为，乡镇机关人员众多，甚至严重超编，以优胜劣汰为 基本思路的人员分流措施是较实用的激励方法。就如杨宇郑、张红振在乡镇机 构人员超编和人员分流的对策分析文中指出，改革乡镇机构，提高乡镇干部的 工作积极性，最有效的“药方 便是“裁人减官 、“优胜劣汰”。“裁人减官”指 的就是精简人员和机构，“优胜劣汰”指的就是以工作能力和个人品德为标准， 确保能力高的人员得到重用，素质低、能力差的要及时清理出机关。文章还对如 何在实际过程中做好这两方面的工作提出了系列对策，包括推进乡镇配套改革、 创新管理体制、制定乡镇干部工作实绩考核制度等。 当然，也有学者针对乡镇机关现行的考核、职务升降、奖励、工资福利等 各项激励体制在实际运行过程中的存在问题作专项研究。譬如说乐观清的破解 乡镇干部绩效考核，他在文中指出了乡镇干部绩效考核在考核原则、标准和机 6 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 制等方面存在的问题，分析了这些问题的影响因素，并在此基础上提出了相应的 应对方略。他认为，要充分发挥乡镇干部绩效考核制度的激励功能，除了要用科 学的考核方法，客观、全面、公正考核乡镇干部之外，还要充分考虑到被考对象 的自身需要，把乡镇干部本身的潜能开发、绩效提高与个性发展列入到考核内容 中来，即把考核结果公开地用于满足乡镇干部个人发展的各个方面，从而最大限 度地发挥乡镇干部考核制度的激励功能。还有学者从制度以外，提出乡镇干部的 激励对策，如张诚、郭晓梅的注重激发基层干部提高自身素质的动力。他们 认为，基层干部缺乏提高自身素质的动力，直接影响其能力的提高。激发基层干 部提高自身素质的动力，应当进行教育引导，打牢提高自身素质动力的思想基础， 要通过搞好指导帮带、树立好先进典型、营造良好的舆论环境等措施，激发基层 干部在实践中提升素质的动力。 综上所述，目前关于乡镇机关编外人员的激励研究，被纳入了乡镇干部激 励的整体研究范畴，有关乡镇编外人员激励的观点多数都是在学者对乡镇干部、 乡镇机关激励机制或其他问题的理论研究中局部论及，没有将乡镇编外人员的激 励问题作为一个专门的领域进行全面而系统的实证研究。同时，在学者的理论研 究中，主要都集中在科学设置乡镇机构、稳步推进人事改革等制度改革的层面上， 很少从激励制度在乡镇机关实际运作现状这个角度去阐明编外人员的激励问题。 第四节文章的写作思路及框架 写作的框架如下，本文共分为四章： 第一章是提出乡镇机关编外人员激励问题、研究意义、研究文献综述以及 介绍文章的写作思路及框架； 第二章是以三水辖下的五个乡镇机关为例，阐明当前乡镇机关激励机制的 运行现状和存在问题：职务晋升、工资福利、考核、奖惩、培训等激励机制在实 际的运行过程之中，对编外人员缺乏实质性的激励作用，不能有效地激励他们的 工作积极性，形成了激励缺位，为乡镇机关现行激励机制的改进提供现实依据； 第三章是结合三水乡镇机关编外人员的身份性质，从编外人员的工作特点、 存在于乡镇机关的客观原因、编外人员激励政策的制订以及激励的重要性等几方 7 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 一一_ 面进行分析，阐明乡镇机关编外人员激励缺位的原因和因此而造成的影响； 第四章是从制度完善和依法管理两方面入手，就如何完善考录、职务晋升、 考核、工资等激励制度和如何以依法管理为原则，保障编外人员的合法权益提出 具体措施。 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 第二章乡镇机关编外人员的激励现状 第一节乡镇机关编外人员激励的有关规定 随着我国小康社会建设进程的加快，为适应社会主义市场经济的不断发展， 大力提高政府的行政效率，我国政府正对政府机关进行着各项改革，改革的关键 之一就是要有效地调动机关人员的积极性。近几年，国家陆续实施了一系列的规 定，从各个方面加强对机关人员的激励，目前，涵盖乡镇机关激励的有关规定主 要包括职务晋升、工资薪酬、考核、奖惩以及培训等五个方面，具体如下： 一、关于职务晋升的规定 职务晋升的有关规定主要包括职务的级别设置、条件设置和晋升程序等几 方面的内容：一是级别设置。根据2 0 0 7 年实施的公务员职务与级别管理规定， 乡镇机关为正科级建制，从乡科级正职( 镇委书记、镇长) 、乡科级副职( 镇委 副书记、党委委员、副镇长) 、科员到办事员，共分四个级别。实际上，为适应 乡镇机关的工作需要，绝大部分地方政府都在乡科级副职与科员中间，设置了正 股( 综合办公室主任) 和副股( 综合办公室副主任、职能办公室主任) 这两个级 别的中层领导岗位职务。如广东就将“镇级人民政府内设机构的最高级别定为股 级”，安徽省规定“乡( 镇) 人民政府的综合办事机构为股级”圆，黑龙江省 各级人民政府行政机构设置和编制管理规定的第十五条也将乡( 镇) 、街道设 置的综合性办事机构定为股级。虽然股级不列为公务员的职务级别，但正科级、 副科级、正股级、副股级、科员、办事员这六个职务级别，却客观地存在于乡镇 机关当中。二是条件设置。根据公务员法第四十三条规定：“公务员晋升职 务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越 广东省人大常委会，广东省行政机构设置和编制管理条例，广东省人大公告( 2 0 0 2 ) 第9 0 号，第十二 条； 安徽省人民政府，安徽省行政机构设置和编制管理规定，安徽省政府1 9 0 号令，第二章，第十条。 9 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 一级晋升职务。”在乡镇机关中要实现职务的晋升，除了要“逐级晋升以外， 还要满足中共中央组织部和人事部于今年二月开始实施的公务员职务任免与职 务升降规定( 试行) 在其他具体条件上的要求：一是在规定任职资格年限内的年 度考核结果均为称职以上等次；二是晋升科级正职，应在下级职务任职两年以上； 晋升科级副职和副主任科员、主任科员职务，应分别任下一级职务三年以上；三 是晋升科级正、副职领导的，应具有大学专科以上文化程度。三是晋升程序。公 务员法、党政领导干部选拔任用工作条例以及公务员职务任免与职务升降 规定( 试行) ，都对公务员晋升领导职务作了有关规定。乡镇机关科级正、副职 领导的产生一般按照以下程序进行：第一、采取民主推荐方式，由上级组织部门 确定考察对象，民主推荐一般包括投票推荐和个别谈话推荐；第二、由上级组织 部门组织考察，提出任职建议方案，并在一定范围内进行酝酿，考察和酝酿的方 式主要有个别谈话、民主评议、民意测验、考试等；第三、由上一级党委( 党组) 根据组织部门的考察结果和任职建议方案集体讨论，表决做出任免决定；第四、 按照规定履行任职手续，如公示、任命、培训等。 至于乡镇机关内正股和副股这两个级别中层领导职务的晋升，一般分直接 任命和竞争上岗两种方式，前者是由镇党委根据个人的工作能力、工作成效直接 任命，后者则在一定范围内公开选拔。为体现公平、公正，乡镇机关更多的是采 用后者对中层干部进行选拔、任用。竞争上岗是以公务员法为依据的，公 务员法第四十五条规定，政府机关“可在本机关或者本系统内通过竞争上岗的 方式，产生任职人选 。实际上，公开选拔、竞争上岗是近年领导干部选拔任用 中的一种改革创举，主要适用于党政机关内设机构的领导职务，级别限制在厅局 级以下，对象是本单位或者本系统。党政领导干部选拔任用工作条例就对此 在具体的操作程序上作了明确规定，主要经过下列程序：( 一) 公布职位、报考 人员的资格条件、基本程序和方法等；( 二) 报名与资格审查；( 三) 统一考试、 民主测评；( 四) 组织考察，研究提出人选方案；( 五) 镇党委( 党组) 讨论决定。 二、有关工资薪酬的规定 工资薪酬激励是最基本也是最有效的激励机制，公务员工资包括基本工资、 l o 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 津贴、补贴和奖金。以职务与级别的高低为基准划分工资层次，是政府公务员的 基本工资制度，公务员法规定“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的 工资制度。” 为进一步发挥工资对公务员的激励作用，国家在2 0 0 6 年7 月1 日推出了公 务员工资法规改革方案，改革的原则之一，就是要“坚持强调职务与级别相结 合，增强级别的激励功能，实行级别与工资等待遇适当挂钩。”依照改革方案的 相关规定，公务员基本工资的构成由原来的职务工资、级别工资、基础工资和工 龄工资四项调整为职务工资和级别工资两项，进一步强调了公务员工资与职务、 级别的正比关系。公务员法和公务员工资法规改革方案还规定，公务员 的工资水平应与地区的经济发展、社会进步相适应。虽然目前乡镇机关所实行的 具体工资方案有所不同，但是可以肯定的是，其工资标准基本是按照科级正职、 乡科级副职、现职正股、现职副股、科员和办事员这六个级别进行划分的。此外， 乡镇机关又参照非领导职务的正科待遇和副科待遇，设置正股待遇和副股待遇， 在薪酬和交通、通讯费用补贴上享受相应职务级别实职约8 0 的待遇。总之，职 务和级别是乡镇机关工资划分的主要依据。 三、关于考核激励的规定 公务员考核机制是国家公务员激励机制的重要组成部分，是激励公务员努 力开展工作，促进公务员队伍素质提高的重要方法。目前乡镇机关公务员的考核 主要参照2 0 0 7 年1 月发布的公务员考核规定( 试行) ( 下称规定) 执行。 规定以公务员法为依据，同时吸收了近年来被实践证明行之有效的考核 政策措施，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果的使用以及相关 事宜作了全面规定。按照规定，乡镇机关以年度为单位，采取领导与群众相 结合、平时与定期相结合、定性与定量相结合的方法，以公务员的职位职责和所 承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。 年度考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，其中优秀等次的 人数，一般掌握在本机关参加年度考核公务员总人数的1 5 以内，最多不超过 2 0 。考核先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 见后，提出考核等次建议，最后由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核 等次，并以此作为调整职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。 根据规定考核评比的结果，公务员年度考核累计两年被确定为称职以 上等次的，在所定级别对应工资标准内晋升一个工资档次；累计五年被确定为称 职以上等次的，在所任职务对应级别范围内晋升一个级别；确定为称职以上等次， 且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格。规定还明确，连 续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑；被确定为优秀等次的， 当年给予嘉奖；连续三年被确定为优秀等次的，记三等功，享受年度考核奖金。 另一方面，公务员年度考核被确定为基本称职等次的，将被进行诫勉谈话，限期 改进；本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年 限；一年内不得晋升职务；不享受年度考核奖金。公务员年度考核被确定为不称 职等次的，降低一个职务层次任职；本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级 别和级别工资档次的考核年限；不享受年度考核奖金。连续两年年度考核被确定 为不称职等次的，予以辞退。 四、关于奖惩激励的规定 对照今年一月推出的公务员奖励规定( 试行) ，乡镇公务员中工作表现 突出，有显著成绩、突出贡献或者有其他突出事迹的，可以获得奖励。奖励共分 五个种类：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功和授予荣誉称号。其中，对功 绩卓著的，授予“人民满意的公务员 、“人民满意的公务员集体 等荣誉称号。 奖励先是由乡镇机关在征求群众意见的基础上提出建议，再按照规定的奖励审批 权限向县级以上人民政府逐级上报，经相关具有审批权限的机关批准后公布实 施。获得奖励的，由相应的审批机关颁发奖励证书、奖章或奖牌，并按照规定标 准给予一次性奖金，嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功和授予荣誉称号的奖 金依次为8 0 0 元、1 5 0 0 元、3 0 0 0 元、元6 0 0 0 和1 0 0 0 0 元。根据新规定，各地区、 各部门不得自行设立其他种类的公务员奖励，不得违反规定的标准发放奖金，不 得重复发放奖金。 正如国家人事部公务员法规研究室主任华晓晨在接受采访时所说，“目前的 1 2 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 机制坚决反对重奖公务员”，那是因为：“首先，重奖无法理依据，治理环境也好， 完成税收也罢，这些都是政府官员的职责范围，做好是履行职务的行为，做不好 要受责；其次，国家或地方的财政收入主要来源是税收，重奖是花纳税人的钱， 要经过人代会同意；再次，不符合党的宗旨，党的宗旨是全心全意为人民服务， 公务员履行好职责是应尽的义务，不能谋求额外的利益。 对于公务员的奖励， 国家始终坚持的是物质奖励与精神奖励相结合、以精神奖励为主的原则。 从现实的角度看，目前的激励机制更注重对公务员的惩戒。因为公务员 法中的第八章和第九章内容分别为奖励与惩戒，同是作为配套制度，行政机 关公务员奖励条例尚在人事部课题组的研究之中，而行政机关公务员处分条 例在历经一年零八个月的作业后，于2 0 0 7 年6 月1 日起已经正式实施。就像 中央党校专司反腐研究的学者林吉吉教授指出，“这显示出在当前形势下，惩戒 的重要性大于奖励。”圆 作为建国以来首部全面、系统规范行政纪律惩戒的专门性法规行政 机关公务员处分条例，在总结多年来行政纪律惩戒工作实践经验的基础上，以 列举与归纳相结合的方式，对行政机关公务员违反政治纪律、组织纪律、财经纪 律，失职、渎职和滥用职权，严重违反公务员职业道德和社会公德等行为作了七 个方面的规定：一是散布有损国家声誉的言论，组织或者参加非法组织、罢工， 违反国家民族宗教政策造成不良后果，非法出境或者违反规定滞留境外不归等违 反政治纪律的行为；二是违反议事规则，拒绝执行上级依法做出的决定、命令， 拒不执行交流决定、回避法规，拒不执行人民法院、监察机关、审计机关和行政 复议机关的判决、裁定、决定等违反组织纪律的行为；三是违法设定或者实施行 政许可、行政处罚、行政强制措施，不依法履行职责造成重大人员伤亡和财产损 失，不依法履行职责、玩忽职守、失职渎职等违反职责纪律的行为；四是贪污、 索贿、受贿、行贿、挪用公款、挥霍国家资财、巨额财产来源不明，从事或者参 与营利性活动等违反廉政纪律的行为；五是压制批评、打击报复、违法摊派、非 法拘禁等侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为；六是失密泄密、工作作 风懈怠、工作态度恶劣等违法和违反公务员职业操守的行为；七是拒不承担赡养、 抚养义务，虐待家庭成员，组织迷信活动，参与“黄赌毒活动等违法和严重违 人民日报，人事部官员坚决反对重奖公务员称会有五种不利后果，2 0 0 8 年4 月2 1 日； 中国新闻周刊，行政处分迈向法治化，2 0 0 8 年5 月1 8 日。 r 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 反社会公德的行为。行政机关公务员处分条例对以上每种违纪行为，都规定 了从警告、记过、记大过、降级、撤职到开除六种不同幅度处分。并明确行政机 关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中，受记过、记大过、降级、撤 职处分的，不得晋升工资档次；受撤职处分的，应当按照规定降低级别；受开除 处分的，自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不得再担任公务员 职务。 五、关于干部培训的规定 对公务员的培训，既是提高公务员自身素质、能力的主要途径，也是提高 工作积极性，更好、更快地推进政府工作的重要保证。按照公务员法的规定， 目前我国对公务员的培训，主要集中在以下四方面：一是初任培训，使新任公务 员掌握依法行政原理、公务员管理体制、公文处理知识、行政道德观念等涉及业 务、法律、道德方面的基本知识；二是任职培训，抓住行政管理工作中普遍存在 的重点、难点、热点问题，以“怎样当好行政领导为重点，着力提高领导能力； 三是专门业务培训，根据不同类别、不同岗位公务员的特点，紧扣岗位职责需要， 有针对性地开展专门业务培训和技能训练；四是更新知识培训，围绕社会形势的 最新发展组织系统培训，加快公务员自身知识的更新步伐，着重提高公务员的创 新能力。 随着公务员法的颁布，中共中央也在2 0 0 6 年1 月份推出了干部教育 培训工作条例( 试行) ，以法规的形式对干部的教育培训做出全面、系统的规定， 这是中央颁布的第一部关于干部教育培训工作的基本规章，标志着我国的干部培 训工作开始实行科学化、制度化和规范化管理。干部教育条例对干部教育培 训的对象、类别、时间要求和培训期间的待遇，对培训内容、培训方式、教学方 法等相关问题，以及对师资、教材、经费、标准、机制等各项基础建设工作作出 了详细规定，同时还明确了干部教育培训工作的监督主体、权限和范围。值得一 提的是，干部教育条例围绕提高培训质量这个核心，明确提出了“建立干部 教育培训的考核和激励机制 的目标要求，并初步构建了干部教育培训考核和激 励机制的框架。首先是明确了考核内容。规定要从学习态度和表现，掌握政治理 1 4 政府体制与政府改革：佛山市三水区乡镇机关编外人员的激励机制研究 论、政策法规、业务知识、文化知识和技能的程度以及解决实际问题的能力三个 方面对干部参加教育培训的成效进行了解、核实与评价。其次是明确了考核的实 施主体。规定应当区分组织调训、干部在职自学、干部自主选学、境外培训这四 种培训方式，分别由相应的考核主体实施考核。第三是明确了考核结果的运用。 规定组织人事部门在干部年度考核或任用考察时，应将干部接受教育培训情况作 为一项重要内容，并将其作为干部任职、晋升的重要依据之一。 第二节三水乡镇机关编外人员的激励现状 一、三水区乡镇机关组成人员的结构特点 一般认为，“乡镇机关干部、职工主要是指脱产的、从财政上拿工资的乡镇 政权组织的工作人员，包括乡镇党委专职成员、镇政府职能部门工作人员、其他 工作人员和合同制职工 。事实上，乡镇干部的概念远比这种界定要广泛得多， 根据乡镇机关的运作特点和管理的实际情况，凡是参与乡镇党务和政务管理的人 员都纳入了乡镇机关干部、职工的概念范畴。 虽然同为乡镇机关干部、职工，但他们之间的身份却有很大区别。目前， 对于乡镇机关于部、职工身份类别的区分有许多标准，一般按编制状况将其分为 两大类，一类是编内人员，另一类则是编外的雇佣人员。其中，对编内人员的分 类，按其所在单位的性质和是否具有干部身份，分为行政编制干部、事业单位编 制干部和工勤职工，行政编制干部指的就是公务员，编内人员是由上级人事部门 依照相关法律、法规严格控制。而编外人员则不占用机关行政、事业单位编制， 也不列入工勤编制，分为镇管集体干部、合同职工以及临时工等多种类别，他们 是由乡镇机关自行管理的。由于身份性质的不同，编外人员与编内人员在工资、 福利、待遇等方面上存在巨大差别：编内人员的工资由国家、区( 县) 政府和乡 镇机关共同承担，全面享受国家在职务晋升、退休、福利等方面的法定待遇，受 法律、法规的保