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上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 i 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 摘 要 随着经济社会的快速发展，城市土地资源越来越稀缺，我国已进入城 市地下空间大规模开发利用阶段。然而，由于地下空间的封闭性、隐蔽性， 使得城市地下空间内部的灾害事故管理面临困难，突出特点是带有很强的 综合性和协作性，对灾害事故管理的要求陡然提高。本文从危机管理的综 合性原理入手，针对我国城市地下空间灾害事故管理的综合性特征，分析 了国内外城市地下空间灾害事故管理的现状，提出了城市地下空间灾害事 故综合管理的对策建议。首先分析了城市地下空间灾害事故综合管理的理 论依据。在研究危机和危机管理的内涵的基础上，通过分析危机管理的阶 段联系、协同机制以及政府和社会的共同作用三个方面，论证了危机管理 的综合性原理，阐述了城市地下空间灾害事故管理的综合性特征。然后介 绍了国内外城市地下空间灾害事故综合管理的现状。日本、加拿大、英国、 俄罗斯等国在城市地下空间灾害事故综合管理方面的共同之处是，都比较 重视国家应急管理体制、地下空间防灾规划、信息整合、配套法律法规建 设和对民众的培训演练。而我国城市地下空间灾害事故管理的历史演变过 程经历了从零星事故处置、单灾种管理到综合考虑城市地下空间整体安全 三个阶段，其主要特点是条块结合、加强监管和完善技术标准。接下来， 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 ii 本文结合我国城市应急体制和地下空间管理体制的现状，阐明了我国目前 在城市地下空间灾害事故管理上存在的主要问题,包括组织管理部门化、信 息资源不共享、法规政策不配套以及政府和社会对城市地下空间灾害事故 的防范意识发展不平衡等四个方面的内容。最后，结合我国国情提出了城 市地下空间灾害事故综合管理的对策建议。包括建立城市地下空间灾害事 故综合管理协调机构，明确应急处置指挥协调机制，促进地下空间灾害事 故管理信息资源的共享，以及形成政府和社会的共识与合力等四个主要方 面。总之，本文的建议就是运用综合化管理的手段，在城市地下空间灾害 事故预防、处置、恢复等各阶段加强协调与控制，实现各类信息、资源、 人员的整合，构建城市地下空间灾害事故的综合管理体系。最终目的是最 大限度地减少城市地下空间灾害事故的发生及其带来的损失。 关键词：城市地下空间，灾害事故，综合管理 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 iii a study on strategy for synethetic disaster management of urban underground space abstract with the fast development of economy and society in our country, the resource of land in the city is becoming less and less. development and utilization of urban underground space in china is progressing on a large scale. however, as it is a closed and covert space, the disaster management of urban underground space is faced with a lot of troubles. the outstanding characteristic is the strong synthesis and cooperation. the demand of the disaster management of urban underground space is on the sudden rise. starting with the synthetic principle of the disaster managements, aiming at the synthetic point of the disaster management of urban underground space, analyzing the situation of the disaster management of urban underground space in domestic and overseas, the author takes a proposal of the strategy for synthetic disaster management of urban underground space. at first, this paper analyzed the basic theory of 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 iv synthetic disaster management of urban underground space. basing on the analyses of intension about crisis and crisis management, the principle of synthetic disaster management is proved by three parts, including the relationships of every crisis management process, the coordinating mechanism, and the conformable action of government and society. synthesis is the important feature of disaster management of urban underground space. next chap introduced the advanced experience of synthetic disaster management of urban underground space overseas. japan, canada, england, and russia put stress on the establishment of national emergency management system, disaster prevention planning, information integration, legislation, practice and training. the history of disaster management of urban underground space in our country includes three periods from a spot of accident treatment, single disaster management to synthetic disaster management. now the main features of disaster management of urban underground space in china consist of joint of different departments, administration supervision, and technique standard. in the next place, the author makes a list about main problems of china disaster management of urban underground space, including four appearances such as various government departments, isolated information, unsuitable laws and policies, unbalancing understanding by government and society. at the end, it is pointed out the strategy for synthetic disaster management of urban underground space according our national conditions, by means of establishing the synthetic disaster coordinate organization, setting up the emergency command and 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 v coordinate mechanism, promoting the integrate information, making up cooperative understanding and resultant force from government to society. in conclusion, the paper offered proposals of reinforcing coordination and control during every processing of disaster such as precaution, proceeding and recovery, making up all kinds of information, recourses, and agency, establishing the synthetic disaster management of urban underground space with the aid of synthetic management method. the direct target of this research is to reduce damage of urban underground space disaster. key words: urban underground space, disaster, synthetic management 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：周蕾 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：周蕾 指导教师签名：郭树勇 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 1 第一章 绪 论 随着城市的快速发展，地下空间开发利用已成为解决城市人口、资源和环境等矛盾 的主要手段，被誉为城市发展的“第二空间” ，是城市可持续发展不可再生的宝贵资源。 城市地下空间在为人们带来快捷的交通、 集中的人流以及安全的避难场所等地面建筑无 法满足的功能的同时，当其内部发生灾害事故（如火灾、爆炸等）时，所造成的危害又 远远大于地面，实施救援和协调也更为困难。2003年7月，上海地铁4号线在建设过程中 发生管涌塌陷事故，2005年8月，台风“麦莎”造成我国沿海城市地下空间严重积水等 灾害事故 都带来了巨大的财产损失，为人们敲响了警钟。本章分析了本论文研究的现 实意义和理论意义，并对该领域理论研究的现状和相关文献进行了归纳和介绍。提出本 文研究的创新努力方向主要在于对城市地下空间灾害事故进行综合管理， 并对城市地下 空间灾害事故综合管理的内容和对策进行分析论述，同时介绍了本文的研究思路和方 法。 第一节 问题的提出 地下空间由于其自身的隐蔽性、封闭性等特点，形成了其内部发生灾害事故的某些 规律特征如后果严重、救援困难、协调难度大等,突出特点是带有很强的综合性和协作 性。而现阶段我国城市地下空间大规模开发利用的趋势，使人们更加关注城市地下空间 的整体安全。本节主要从研究的现实意义和理论意义出发，提出了城市地下空间灾害事 故综合管理研究的必要性和紧迫性。 陈茂潘.加强地下公共工程防汛防台管理体系建设刻不容缓a上海市民防办公室：地下空间安全管理研讨会论文集c,上 海,2007.57-60. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 2 一、城市地下空间灾害事故的内在规律特征要求实行综合管理 城市地下空间具有封闭狭小、出入口少、通风光线条件差等特性，扩大了其内部发 生灾害事故时的影响范围，加重了灾害后果。近年来国内外发生的一系列城市地下空间 灾害事故充分说明了其严重后果。1995年7月25日，巴黎地铁发生炸弹爆炸，造成30人 死亡，70人受伤。1995年10月28日，阿塞拜疆巴库地铁由电路故障引发火灾，致使558 人死亡，269人受伤。2003年2月18日，韩国大邱市地铁1号线人为纵火，死伤人员达344 人和烧毁2节列车 。国内情况同样不容乐观。1993年1月3日，上海市虹口区海底皇宫娱 乐总汇地下建筑发生火灾，导致11人死亡，13人受伤 。2000年10月26日，北京协和医 院北楼地下停车场发生火灾，导致3人窒息死亡，30多人被困，过火面积500多平方米， 财产损失巨大 。2003年7月1日，在建中的上海地铁4号线在穿越黄浦江江底隧道内发生 管涌塌陷事故，导致隧道部分结构损坏及周边地区地面沉降，造成3栋建筑物严重倾斜， 黄浦江防汛墙局部塌陷并引发管涌，直接经济损失1.5亿元。2005年8月，台风“麦莎”严 重影响上海期间，地下设施积水78处，直接经济损失1亿多元 。从我国1997-1999年期 间地面高层建筑与地下空间火灾损失对比情况表（表1-1）可以看出，地下空间火灾发 生次数是地面高层建筑的3-4倍，死亡人数是5-6倍，直接经济损失是1-3倍，危害影响 极大。 表1-1 表1-1 1997-1999年期间我国地面高层建筑与地下空间火灾对比情况1997-1999年期间我国地面高层建筑与地下空间火灾对比情况 火灾损失 火灾次数 死亡人数 直接经济损失（万元） 年份 1997 1998 1999 1997 1998 1999 1997 1998 1999 高层 1297 1077 1122 56 47 66 9682.64650.9 4749.9 地下 4886 3891 4059 306 288 340 14101.113350.4 12952.7 数据来源：韩新. 城市地下空间主要灾害特点及管理调查数据 城市地下空间灾害事故诱因复杂，容易产生次生灾害，需要采取综合防治的手段进 行管理。其中既包括火灾、爆炸等人为事故，也包括浸水等自然灾害。各种诱因在封闭 金康锡谁来保证地铁的安全韩国大邱地铁火灾的教训和启示j中国减灾，2005,(5)：42-43. 邱祖发，黄薛磊.浅谈上海常见地下空间实体的安全利用a上海市民防办公室：地下空间安全管理研讨会论文集c,上 海,2007.27-30. 上海市地下空间联席会议办公室.城市地下空间安全使用手册m.上海：上海市民防办公室，2006.5-6. 陈茂潘.加强地下公共工程防汛防台管理体系建设刻不容缓a上海市民防办公室：地下空间安全管理研讨会论文集c,上 海,2007.57-60. 韩新.城市地下空间主要灾害特点及管理j城市管理.2006,3:17-20. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 3 的地下空间内互相作用、共同影响，更易导致灾害链的形成。如发生化学危险气体爆炸 后往往引起火灾、空气污染以及人员踩踏事故等，还会造成断水断电等情况，致使过多 的有毒有害气体和高温热量快速积聚，造成严重的后果。同时，地面和地下灾害事故也 会相互影响和转换。地面灾害事故可能引起地下灾害事故，如台风会引发地下建筑的积 水、倒灌。地下空间灾害事故也会引起地面灾害事故，如地下室内的火灾极易引燃相结 合建设的地面建筑，造成更大的损失。因此，不能仅仅单独针对某一种灾害来研究城市 地下空间灾害事故的防护措施， 而应当考虑到主要灾害与可能引发的其他灾害之间的关 系、地下与地面灾害事故的关系，采取综合防治措施，提高应对各种城市地下空间灾害 事故的预测和预警能力、防御能力和快速应变以及灾后的自救能力和恢复能力，增强城 市地下空间的总体防灾能力。 城市地下空间灾害事故涉及面广，救援难度大，更加强调综合协调的作用。城市地 下空间灾害事故涉及的管理部门和责任主体比较多，如火灾、防汛防台等单灾种管理部 门，地下空间建设、管理、使用主体以及通讯、医疗等专业部门和救援队伍等，在封闭 有限的地下空间内，这些部门和主体之间的相互协调配合就显得更为重要。城市地下空 间在规划、设计、建设过程中的防灾要求，以及日常相关信息、资源、队伍的整合对城 市地下空间灾害事故管理至关重要。 如果缺少综合性的管理预防措施和畅通的应急处置 机制，就难以实施快速有效地救援，加重灾害事故的后果。另外，规模巨大、功能综合、 交通便捷的地下综合体作为一种新的地下空间形态正在加快建设， 如上海市已建成的人 民广场、 静安寺、 上海南站等地下交通枢纽、 商业中心以及在建中的世博园区地下工程、 五角场地下城等 。这些地下综合体积聚了很多的人流和商机，也使得城市地下空间的 灾害事故管理更为复杂，一旦发生灾害事故，协调的范围和处理的难度更大。 二、城市地下空间的整体安全日益受到政府和社会的密切关注 进入21世纪以来，中国加快城市地下空间建设，开发利用的总体规模和发展速度已 居世界同类城市前列。地铁、民防工程、隧道、地下管线以及地下综合体等各种形态的 地下建筑设施都在快速增长，客观上增加了城市地下空间的体量和复杂性，城市地下空 间的整体安全也随之越来越引人注目。据统计，2006年北京市地下空间建成面积已达到 3000万平方米，并且每年以300万平方米建筑面积的速度在新增。而2006年上海市地下 空间普查数据显示，上海市地下空间开发利用的面积规模（不包括市政管线设施）已超 钱七虎.中国城市地下空间开发利用的现状评价和前景展望j民防苑,2006(增刊):1-5. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 4 过2800万平方米，每天出入各类地下空间设施的总人次已超过600万，每年新增面积也 在百万平方米以上 。以地铁为例，到2010年前全国开通运营的城市地下轨道交通线路 将达到1200km以上，今后每年平均建成的线路为180km。其中，北京到2020年地铁总长 为561.5km，将超过美国纽约成为地铁线路最长的城市。上海到2012年地铁总长也将达 到510km，担负全市交通客运量30%以上的客流。快速增长的城市地下空间使得不安全的 诱因也在急剧增加， 将城市地下空间作为一个整体来考虑其安全问题日益成为大家的共 识。 在城市地下空间大规模开发利用的前提下， 政府和社会都愈来愈重视城市地下空间 的整体安全。近年来，我国大力推进政府应急体制建设，国家突发公共事件总体应急 预案和突发事件应对法在 2006 年和 2007 年相继发布，国家和地方各级应急体制 正在逐步建立起来。 随着政府应急体制的深入推进， 特别是在 2008 年北京奥运会和 2010 年上海世博会即将召开的背景下， 城市地下空间的整天安全越来越受到政府的重视和社 会的关注。在上海市 2005 年正式列出的可能危害城市安全的七大新灾源中，地下空间 灾害名列第二 。北京、上海等大城市纷纷通过成立领导机构、开展检查整治活动、组 织防灾宣传等方式加强地下空间安全管理， 进一步深化和完善政府应急体制在城市地下 空间这一城市特殊空间范围内的延伸，努力为人们提供一个和谐安全的地下空间。 三、作为理论研究的交叉领域开始引起人们的重视 2003 年的“非典”事件和 2007 年的南方冰冻雪灾，使灾害管理问题越来越引起社 会和政府的关注，也使危机管理问题成为研究的热点之一。人们在意识到防灾减灾工作 重要性和不断考量政府应急能力的同时，也对防灾重点、管理体制、协调机制、民众意 识等一系列深层次的危机管理问题开始思考。 由于城市地下空间的迅速发展和自身的特 殊性，其防灾减灾的重要性和困难性都不言而喻。随着城市地下空间开发利用的推进， 国内学者对于地下空间易频发的灾害研究日益深入。特别是对地下空间火灾、大面积浸 水和渗漏、地铁交通故障等各类常见灾害的成因、防范、救援，地下建筑的防灾功能技 术性探讨和地下空间安全监管模式讨论较为普遍， 如同济大学地下空间研究在这一领域 就有比较深入的研究。与此同时，国内危机管理管理领域的专家、政府应急部门和地下 空间综合管理部门的专业人士也开始对城市地下空间灾害综合管理问题予以关注。 2007 束昱,田坤,路姗.我国应加快建立城市地下空间使用安全的风险预警管理机制a.上海市民防办公室：地下空间安 全管理研讨会论文集c,上海,2007.66-69. 编者.上海列出七大新致灾因素j.中国减灾,2005,(2):5. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 5 年，上海首次召开了城市地下空间安全管理研讨会，对城市地下空间灾害管理及相关问 题进行集中研讨，受到了社会各方的关注 。 城市地下空间灾害管理作为涉及危机管理、城市建设与管理以及地下工程建筑等传 统学科的交叉领域，相对较新。笔者通过查阅分析近年来关于城市地下空间灾害事故的 理论研究情况，感到目前对城市地下空间灾害管理以下几方面的研究还比较少：第一， 对城市地下空间灾害管理的理论研究主要还是集中在建筑安全、防灾技术等领域，而从 管理角度进行的研究仍然比较少；第二，对火灾、爆炸、水灾等地下空间单灾种管理研 究较多，对各种致灾因素形成的复杂灾害研究较少；第三，关于城市地下空间灾害管理 如何纳入城市综合减灾工作，如何与城市综合减灾理论进行对接的研究比较少；第四， 对城市地下空间灾害综合管理的概念、对象、范畴、方法等研究几乎没有，更缺乏系统 性和成熟的研究成果；第五，对如何建立城市地下空间灾害管理中的协调机制还处于摸 索阶段；第六，城市地下空间灾害事故发生的底数不清、灾害事故应急管理措施手段的 研究还不够深入等等。 笔者认为，通过对城市地下空间灾害综合管理进行研究，用危机管理的综合性原理 进一步指导实践工作的开展，可以补充城市地下空间安全领域理论研究的内容，从而有 效地防范和减轻地下空间灾害危害，提升地下空间的安全性，提高城市整体防护能力。 第二节 研究现状与文献综述 随着城市化进程的不断加快，以及城市地下空间灾害事故自身突出的综合性要求， 已有专家学者和实践部门的人士开始关注城市地下空间灾害事故的综合管理问题。 相关 的理论研究主要有以下几个方面： 一、综合减灾研究 近年来我国对灾害管理研究的日益重视，很多学者提出了要建立综合减灾体系，即 是灾害管理要由单项分类管理向系统综合管理转变。有学者提出应树立综合的灾情观， 进而提出了综合减灾的整合性包括城市管理的组织整合、信息整合、资源整合 。有学 上海市地下空间管理联席会议办公室.上海市地下空间 2007 年工作要点j.地下空间管理信息,2007,(1):1-5. 金磊.我国城市综合减灾研究亟待关注的五个问题j.安全与健康上半月版,2004,(5):12-16. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 6 者提出全面整合的政府危机管理体系，包括政治支持、全危机的管理、发展途径的危机 管理、全过程的危机管理、全面风险的危机管理、整合的危机管理、充分资源支持的危 机管理等内容 。有学者提出要充分利用现代科学技术，提高国家综合减灾能力。特别 是要加强对重大灾害的监测和预警，提高灾害信息采集和快速处理水平，做好灾害评估 工作，建立减灾信息的共享机制，加强综合减灾研究，提高抗御灾害的应急能力 。对 综合减灾研究比较多的是中国灾害防御协会副秘书长金磊，他提出了“城市灾害学”和 “城市综合减灾”的概念，并在城市综合减灾理论与实践中的概念辨析 、 城市综 合减灾规划设计的理论与实践兼论2008北京安全奥运规划设计问题 等多篇论著 中都重点研究了城市综合减灾问题。 笔者认为，综合减灾研究是城市地下空间灾害综合管理的基础性研究，城市地下空 间灾害管理问题作为综合减灾管理的一个组成部分，也应当遵循综合减灾的思路。有学 者提出，鉴于我国的基本国情，必须根据自身的特点，逐步建立与社会、经济发展相适 应的地下空间综合防治体系，包括城市地下空间的灾害监测与预报系统、灾害规律研究 系统、防灾系统、抗灾系统、救灾系统、灾后重建系统和防灾宣传教育系统，增强城市 总体防灾能力 。目前，国内外在城市地下空间开发利用及防灾减灾领域的研究都取得 了一定进展。同时我们必须清楚地认识到，与国外发达国家相比，我国在城市地下空间 灾害事故管理方面还比较落后；与地面结构的灾害事故管理工作相比，城市地下空间灾 害事故管理体系更显得孤立、脆弱，急需进一步加强和完善。 二、 “二元化”管理研究 从城市地下空间管理主体的多元性角度， 国内有学者提出城市地下空间的灾害管理 包括工程措施和非工程措施两类，在非工程措施中应采取政府管理和非政府管理“二元 化”的管理模式 ，如图1-1。所示其中，政府不仅是城市地下空间灾害管理的规划制定和 领导者、管理和决策者、风险承担主体、全程监督和救援执行者，同时也应是灾害管理 资源和队伍的组织者。政府行为需要通过政府的地下空间灾害管理体制和系统发挥作 张成福公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择j.中国行政管理,2003(11).17-23. 李经中. 政府危机管理m北京：中国城市出版社，2003,142. 金磊.城市综合减灾理论与事件中的概念辨析j.中国公共安全(学术版),2006,12(7):5-6. 金磊.城市综合减灾规划设计的理论与实践兼论2008北京安全奥运规划设计问题 j.同济大学学报(社会科学 版),2006,17(6):5-6. 周云,汤统壁,廖红伟.城市地下空间防灾减灾回顾与展望j.地下空间与工程学报,2006,2(3):467-474. 尤建新,陈桂香.非工程措施在地下空间灾害管理中的应用a.上海市民防办公室:地下空间安全管理研讨会论文集 c,上海,2007.84-87. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 7 用，核心是要在灾害管理中统一决策、统一指挥，实现资源信息的共享。政府行为体现 在灾害管理的全过程的各种行政职能，包括组织行为、执行行为、法治行为、监督行为 和保障行为五个方面。非政府行为则包括投资与经营、咨询服务、技术支持、保险赔偿 图1-1 地下空间二元化的管理组织模式 图1-1 地下空间二元化的管理组织模式 数据来源：2007 年上海城市地下空间安全管理研讨会调查数据 和宣传教育等方面。“二元化”的管理组织模式，将与地下空间有关的政府部门、各分支 机构以及非政府的企事业单位和个人的利益整合在一起，以地下空间的减灾为目标，实 现灾害管理信息资源共享和各种灾害管理力量对灾害的协调管理。 三、全过程灾害管理研究 在城市地下空间灾害事故的管理实践中， 国外有些学者提出了全过程灾害管理体系。 该体系是从防灾、减灾、救灾的“安全链”理论出发，建立由灾害事故预防体系、应急救 援体系及安全保障体系组成的城市地下空间综合防灾体系，如图1-3所示。这个理论首 次在荷兰的westerscheld隧道防灾建设中予以使用。 该隧道将占总工程费用的30%用于隧 道的广泛安全设防，并以全过程的灾害管理体系出发考虑隧道的安全措施，建立综合的 孕灾环境、灾害事故及承灾体易损性的分析，制定各种防灾减灾技术措施、管理措施， 地下空间灾害管 理组织体系 地下空间灾害管 理全过程 组织行为 执行行为 法治行为 监督行为 保障行为 政府行为 投资与经营 咨询服务 技术支持 保险赔偿 宣传教育 非政府行为 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 8 图1-2 全过程灾害管理研究 图1-2 全过程灾害管理研究 数据来源：2007年上海城市地下空间安全管理研讨会调查数据 将事故消除在萌芽状态，尽可能减少灾害损失。灾害应急救援体系的目标是最大限度降 低事故的损失程度，包括紧急预案体制、快速响应机制及整合救援机制等。灾害安全保 障体系是直接决定灾害发生与否以及造成损失严重程度的保障。 政府对城市地下空间安 全管理建章立制，完善法律和各种法规，依法约束地下空间的安全使用。 四、安全综合评价研究 地下空间安全综合评价研究是将地下空间工程技术与危机管理理论结合起来，对城 市地下空间复杂的内外部环境因素予以细分、归类后，尽量以量化的指标对城市地下空 间的安全性进行综合评价，从而指导城市地下空间灾害事故管理工作。如，有学者提出 地铁安全综合评价指标体系包括4个方面的内容：一是由自然灾害、人为因素和外部影 响等构成的系统外部环境；二是由建筑施工、设备故障、出入口因素等构成的设备设施 因素；三是由人员操作、应急指挥和疏散构成的系统指挥因素；四是由安全管理、防灾 教育等构成的运营管理因素 。虽然上述研究针对的是地铁这一地下空间的单一形态， 但是综合考虑了地下空间的内外部因素影响、工程技术手段与危机管理措施、设备设施 的“硬环境”与系统指挥和防灾管理的“软环境” ，对于整个地下空间灾害事故的综合 管理研究具有一定的借鉴意义。 除了上述城市地下空间灾害事故管理的研究角度之外，还有很多学者从城市地下空 间火灾、爆炸等主要灾害事故类型进行研究，如韩新的城市地下空间主要灾害特点及 防治 ；从地下空间建筑设施的不同种类进行研究，如彭建、彭芳乐的各种地下空间 设施安全防灾特征及对策探讨 ；从城市地下空间灾害事故的风险分析、预警机制等角 田坤,路姗,马守为,等.城市地铁运营系统的风险和安全性评价研究a.上海市民防办公室:地下空间安全管理研讨 会论文集c,上海,2007.63-66. 灾害事故 预防体系 灾害事故 安全保障体系 灾害事故 应急救援体系 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 9 度进行研究，其中以防灾救灾的技术性研究为主，如束昱等人的我国应加快城市地下 空间使用安全的风险预警管理机制 、孙钧的对完善城市地下空间安全使用技术措施 的若干认识 等等。以上理论研究有些考虑到了城市地下空间灾害事故管理的全过程， 有些考虑到了政府和非政府行为的不同作用，有些从量化的角度提出指标体系等等，对 加强城市地下空间灾害事故的防范和应对能力很有裨益， 为提高城市地下空间的安全性 打下了较好的基础。 但总的来看，着眼于整个城市地下空间的安全，从危机管理综合性原理的角度对城 市地下空间灾害事故综合管理问题的研究还比较薄弱， 没有一套现成的理论和模式可以 套用。城市地下空间的灾害事故大都不是孤立的，往往是自然灾害和人为灾害、原生灾 害和次生灾害、地面灾害和地下灾害相互作用的结果。鉴于城市地下空间灾害事故的突 发性、复杂性、连锁性和多样性等特征，以及城市地下空间大规模开发利用的趋势，将 会带来对城市地下空间灾害事故管理问题的重新审视。笔者认为，应当综合考虑和提出 城市地下空间灾害事故的管理措施，以完善城市地下空间灾害事故综合管理体系，提高 城市应对地下空间灾害事故的总体能力。 第三节 本文的研究思路和方法 一、创新努力方向 由于地下空间的封闭性、隐蔽性等特点，使得城市地下空间灾害事故相对于地面灾 害事故而言更为复杂，涉及的关系和主体更多，救援的协调性要求更高，突出特点是带 有很强的综合性和协作性。随着城市地下空间的开发利用形式的多样化和深入推进，城 市地下空间灾害事故管理的上述特征表现得更为明显。 本文的创新努力方向在于着眼于 城市地下空间的整体安全，从综合性管理的视角出发，运用综合化管理的手段，提出了 城市地下空间灾害事故综合管理的涵义和对策。并提出要在城市地下空间规划、建设、 管理等全过程中充分体现防灾减灾的思路，将城市地下空间规划建设、开发利用与灾害 孙钧.对完善城市地下空间安全使用技术措施的若干认识 a.上海市民防办公室:地下空间安全管理研讨会论文集 c,上海,2007.1-3. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 10 事故管理工作有机地结合起来，在此基础上对城市地下空间灾害事故管理综合协调机 构、应急处置程序、信息资源整合以及形成政府和社会的合力等方面提出具体的对策建 议，以提高城市地下空间的综合防灾能力。 二、研究思路 本文从发现问题、分析问题、解决问题的逻辑关系入手，对城市地下空间灾害事故 综合管理问题进行研究。 首先从现实和理论的角度分析了城市地下空间灾害事故综合管 理研究的必要性和紧迫性， 总结了理论界目前有关城市地下空间灾害事故综合管理的研 究成果，提出了研究的方向。接下来，从危机管理理论的综合性原理出发，分析论述了 城市地下空间灾害事故综合管理的理论基础。 探讨了国内外城市地下空间灾害事故管理 的现状，重点介绍了日本、加拿大等国关于城市地下空间综合管理的一些值得借鉴的做 法。指出了我国目前在城市地下空间灾害事故管理上存在的主要问题。最后提出城市地 下空间灾害事故综合管理的对策。 三、研究方法 本文主要运用系统分析的方法对城市地下空间灾害事故综合管理进行分析研究。 城 市地下空间灾害事故管理由许多子系统构成。其中包括不同灾种管理的特点和共性，不 同的管理部门和责任主体的关系，灾害事故预防、处置、恢复等不同阶段的相互联系， 地面与地下灾害事故之间的影响，地下空间规划建设与灾害事故管理的关系等等。这些 子系统相互联系、相互演化、相互竞争、相互协作，构成了城市地下空间灾害事故管理 的整体环境。运用系统分析的方法，研究以上各种因素的发展规律和相互关系，从而推 导出本文研究的必要性、可行性与对策建议。 本文还运用了比较分析的方法。 城市地下空间灾害事故管理是一个实践性比较强的 领域，特别是日本 、加拿大等国家城市地下空间开发利用地比较早，他们在城市地下 空间灾害事故综合管理方面有一些比较好的经验和做法， 经过实践检验发挥了一定的作 用。 通过比较分析， 可以看到我国目前在城市地下空间灾害事故管理方面的问题和差距， 借鉴国外大城市地下空间灾害事故综合管理的先进经验，并结合我国实际加以运用，可 以更有针对性地提出对策建议。 刘春彦.日本地下空间开发利用管理法制研究j.民防苑,2006(增刊):118-121. 上海市地下空间联席会议办公室培训团.加拿大城市地下空间开发和网络信息管理培训报告j.上海民 防,2008(2):22-25. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 11 综上所述，从危机管理综合性原理的角度，研究城市地下空间灾害事故管理，是一 个比较新的领域。笔者在资料收集和分析研究过程中，也发现理论和实践部门虽然已经 认识到， 应当充分重视城市地下空间灾害事故的综合性和系统性， 但是缺少深入的研究。 特别是对我国城市地下空间灾害事故发生的次数、规模、诱因、后果等基础数据调查统 计和灾害事故管理经验总结地比较少，为理论研究带来了一定的困难，迫切需要确定一 个全新的研究领域，全面系统地开展城市地下空间灾害事故的研究和防治工作 。而在 城市综合减灾体系不断建立完善的背景下，如何逐步建立与我国社会、经济发展相适应 的城市地下空间综合管理体系，使其成为城市综合减灾的有机组成部分，是本文研究的 重难点问题。 在总结前人研究经验和对城市地下空间灾害事故管理特点综合分析的基础 上，本文所提出的城市地下空间灾害事故综合管理，主要是着眼于地下空间和城市发展 的整体安全，运用系统化的措施、手段，协调处理好各个要素在城市地下空间灾害事故 综合管理中的关系，在灾害事故管理中发挥最大化的综合效应。 周云,汤统壁,廖红伟.城市地下空间防灾减灾回顾与展望j.地下空间与工程学报,2006,2(3):467-474. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 12 第二章 城市地下空间灾害事故综合管理的理论分析 本章的论述主要是为提出城市地下空间灾害事故的综合管理对策寻找理论方面的 依据。首先分析了危机和危机管理的内涵；接下来从危机管理的阶段性、协同性以及政 府和社会的共同作用三个角度分析了危机管理理论的综合性原理； 最后将危机管理的综 合性原理运用到城市地下空间灾害事故管理领域， 提出了城市地下空间灾害事故综合管 理的概念， 从理论研究的角度进一步论证对城市地下空间灾害事故进行综合管理的必要 性和可行性。 第一节 危机和危机管理的涵义 危机管理理论是城市地下空间灾害事故管理的基础理论。 只有首先从危机和危机管 理的内涵分析入手，才能将危机管理理论有效地运用到城市地下空间灾害事故管理中。 一、危机的内涵分析 理论界对于危机的界定有很多种。 英文韦伯词典将危机定义为有可能变好或变坏的 转折点或关键时刻；赫尔曼（hermann）认为：危机就是一种情境状态，其决策主体的 根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间很有限，其发生也出乎决策主体 的意料；罗森塔尔（rosenthal）等人认为，危机就是对一个社会系统的基本价值和行 为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关 键决策的事件；我国学者薛澜等人认为，危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重 威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情 境的汇聚 ；有学者提出从危机发生的突然性、危险性、快速决策以及如何应对等四个 薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m北京:清华出版社,2003,25. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市地下空间灾害事故综合管理对策研究 13 方面界定危机的涵义 ；有学者提出危机是可能引发或已经导致灾难性后果的事件。笔 者认为，从上述对危机的界定可以看出，无论对危机的定义如何表述，危机的内涵可以 从以下几个方面理解： 突发性、 不确定性、 较大的社会影响力以及危机决策的适当性等。 本文在此提出的危机概念，是指由自然或人为等因素造成的突发事件，如果在有限的时 间内对此类突发事件决策不当，就会造成重大的社会影响，同时还需要调动政府、社会 等各方面的力量，提高决策的效果。 在危机定义的基础上研究危机的分类，可以进一步分析危机的内涵。按照不同的维 度和不同的判断标准，可以有不同的分类方法。按照危机事件的性质，可以分为自然灾 害、重大事故、重大社会事件 。按照危机事件的动因，可以分为自然因素和人为因素 引起的危机事件。还有学者提出了综合的标准划分，选取危机状态的复杂程度、性质以 及控制的可能性等指标，把危机划分成两种基本类型：结构良好的危机和结构不良的危 机。前者是指危机并非历史久远长期积累的问题，涉及核心的价值和根本原则程度较轻 后者是具有能量积累放大效应的危机 。危机事件的范围非常广泛，